劉詠梅

(海南政法職業(yè)學(xué)院, 海南?？?70228 )

中醫(yī)藥文化是中華民族傳統(tǒng)文化的精髓，是中華文明的智慧結(jié)晶。在2020年初發(fā)生的新型冠狀病毒肺炎疫情中，中醫(yī)藥更是發(fā)揮了重要的作用。在國(guó)家衛(wèi)健委下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)新型冠狀病毒肺炎診療方案》中，無論是輕癥或重癥都以中醫(yī)藥治療為主。中國(guó)工程院院士鐘南山教授也認(rèn)為，應(yīng)該重視中醫(yī)中藥在防控新冠肺炎中的作用。少數(shù)民族醫(yī)藥作為中醫(yī)的重要組成部分，近年來得到社會(huì)各界的重視，使得諸如苗藥、藏藥等得到了較好的開發(fā)。但是南藥作為民族醫(yī)藥中的一員，卻面臨著保護(hù)力度不夠、開發(fā)不夠到位等問題。

一、南藥的概念

南藥二字最早出現(xiàn)在1969年的商業(yè)、外貿(mào)、農(nóng)墾、林業(yè)、衛(wèi)生、財(cái)政六部聯(lián)合發(fā)文《發(fā)展南藥生產(chǎn)》，自從六部發(fā)文后，“南藥”二字就開始頻繁出現(xiàn)各種資料上。南藥的概念可以從廣義和狹義來分析，狹義“南藥”專指?jìng)鹘y(tǒng)“南藥”，是原產(chǎn)或生產(chǎn)在熱帶地區(qū)的中藥材，包括原產(chǎn)或主產(chǎn)區(qū)在熱帶非洲、亞洲的傳統(tǒng)進(jìn)口“南藥”和主產(chǎn)在我國(guó)熱帶地區(qū)的國(guó)產(chǎn)“南藥”。廣義的“南藥”與“廣藥”同義，包括傳統(tǒng)“南藥”以及“廣藥”生產(chǎn)區(qū)域的“道地藥材”和習(xí)用藥材，是指原產(chǎn)或主產(chǎn)在熱帶地區(qū)的中藥材，以及廣東、廣西、海南等地的“道地藥材”和特有的習(xí)用藥材。目前，所稱“南藥”取廣義“南藥”之意，包括傳統(tǒng)“南藥”，以及大量使用的地方習(xí)用藥材。南藥主要產(chǎn)自熱帶非洲、亞洲以及我國(guó)廣東湛江地區(qū)、海南省、福建南部、廣西南部、云南省西雙版納地區(qū)等。南藥也主要分為原產(chǎn)或主產(chǎn)區(qū)在熱帶非洲的，如胖大海、丁香等為傳統(tǒng)進(jìn)口南藥，而我國(guó)熱帶地區(qū)的檳榔、砂仁等為我國(guó)的傳統(tǒng)南藥。

二、野生南藥資源的現(xiàn)狀

截止到2005年，已經(jīng)確認(rèn)南藥的資源種類已經(jīng)達(dá)到3 400種以上，其中藥用植物多達(dá)3 140種，占我國(guó)現(xiàn)有藥用植物種類近三分之一，位居全國(guó)前列。但野生南藥資源卻屢遭破壞，致使南藥資源的品種不斷的流失，許多野生南藥被隨意地盜竊和采摘，比如海南青天槐，為降溫良藥，畝產(chǎn)僅4斤左右，在上世紀(jì)40年代價(jià)格約200元每斤，如今每斤已超過2 000元，惟在樂東有零星野生，已快絕種。木本類的膽木，在上世紀(jì)六七十年代，也是常用于治發(fā)熱發(fā)燒病癥的降溫針?biāo)?，現(xiàn)也無人種植，山上野生的已被當(dāng)雜木幾乎砍光。粗榧是較好抗癌藥原料，曾在東方等民族地區(qū)野生較多，現(xiàn)也幾乎絕種。 野生南藥多長(zhǎng)于山林和路邊，而熱帶森林面積的銳減和環(huán)境污染的加劇，使得海南野生南藥的品種急劇萎縮。

三、野生南藥資源的立法現(xiàn)狀

(一) 立法滯后

目前，我國(guó)針對(duì)野生藥材管理資源的法律，主要是國(guó)務(wù)院1987年10月30日頒布的《野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》。這部法律作為保護(hù)野生藥材資源的主要法規(guī)，在保護(hù)野生藥材方面起到了十分重要的作用。但如今，其在實(shí)施過程中也顯示出了許多問題?！兑吧幉馁Y源保護(hù)管理?xiàng)l例》已經(jīng)實(shí)施三十多年，我國(guó)的國(guó)情和野生藥材資源的破壞情況已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。比如一些珍稀瀕危藥材已經(jīng)瀕臨滅絕，但是在《野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》中，卻還是屬于二級(jí)保護(hù)藥材。立法上的滯后，使得野生藥材資源的毀滅速度加快。目前，針對(duì)野生南藥的地方性專門立法一直未出臺(tái)。許多其他省份都紛紛出臺(tái)地方性立法保護(hù)本省的優(yōu)勢(shì)草藥資源，如黑龍江省出臺(tái)了《黑龍江省野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》，寧夏出臺(tái)了《寧夏回族自治區(qū)保護(hù)甘草資源的規(guī)定》，新疆則出臺(tái)了《新疆維吾爾族自治區(qū)甘草資源保護(hù)管理暫行規(guī)定》用以保護(hù)甘草資源。而海南省作為擁有豐富野生南藥資源的省份，擁有許多珍稀野生南藥，卻在立法上遲遲未出臺(tái)地方性立法來規(guī)制偷盜野生南藥違法犯罪行為。

(二) 處罰過輕

據(jù)海南省高級(jí)人民法院統(tǒng)計(jì)，近年來海南省法院系統(tǒng)一共審理破壞生態(tài)資源犯罪案件160件，其中大多數(shù)是盜伐和濫伐林木犯罪及殺害瀕危野生動(dòng)物的犯罪行為。在2009年，這類犯罪才13件，到2012年已經(jīng)增長(zhǎng)至60件。分析這類案件增長(zhǎng)的原因，是由于盜獵野生瀕危植物和動(dòng)物能帶來巨大的利益，而刑罰過輕和罰金過輕。地方性行政規(guī)章處罰力度輕，多以罰款為主。在許多地方政府制定的保護(hù)野生動(dòng)植物的法律法規(guī)多為行政性規(guī)章，它們的處罰方式多為行政性的處罰，罰款數(shù)額小。許多野生南藥的經(jīng)濟(jì)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)比罰款的數(shù)額高出許多，比如有名的中藥材沉香，沉香又稱為白木香，屬瑞香科常綠喬木，是我國(guó)特有的珍貴藥用植物。沉香是南方藥材十大品種之一，是多種中藥的主要用藥。沉香自古就是稀有而珍貴的，它的形成需要數(shù)十年以上的孕育。在市場(chǎng)上，沉香已經(jīng)達(dá)到了一克萬金的成交額，沉香的巨大的價(jià)值使得違法犯罪份子鋌而走險(xiǎn)，偷盜沉香的巨大利益比罰款要高出許多倍。但是由于違法為的罰款數(shù)額小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及盜竊沉香所帶來利益，必然會(huì)使犯罪份子繼續(xù)破壞野生南藥資源。

(三) 過分重視經(jīng)濟(jì)效益，忽視資源的保護(hù)

我國(guó)在保護(hù)野生藥材資源方面的立法思想一直是重視野生藥材資源的開發(fā)，而非重視野生藥材資源的保護(hù)。從可持續(xù)發(fā)展的角度立法，比如《野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》的中所談到的“為保護(hù)和合理利用野生藥材資源，適應(yīng)人民醫(yī)療保健事業(yè)的需要，特制定本條例”，由此可見，這部法律制定的主要目的是為了滿足人民對(duì)草藥資源的需求，而非從生物多樣性和滿足可持續(xù)發(fā)展的角度對(duì)野生草藥資源進(jìn)行保護(hù)。還有許多其他的法律都是，這種立法思想的偏差會(huì)帶來制定法律時(shí)以經(jīng)濟(jì)效益為主，而忽視了對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)。

(四) 法律法規(guī)相互抵觸

國(guó)家制定的許多保護(hù)野生動(dòng)植物的法律有相互交叉與抵觸。比如野生藥用植物石斛，根據(jù)《野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》，它是屬于野生藥材的一種，可以限制出口的。但是根據(jù)《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》，石斛是嚴(yán)格限制出口的。在眾多的法律法規(guī)中，其中涉及到保護(hù)海南南藥資源的法律法規(guī)的不僅僅只有《野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》。像《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生藥材物種名錄》《中藥材生產(chǎn)扶持資金管理辦法》《森林法》《草原法》《野生植物保護(hù)條例》《野生動(dòng)物保護(hù)條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》，這些法律法規(guī)雖有效的保護(hù)了野生動(dòng)植物，但這些法律法規(guī)只能保護(hù)一部分野生南藥資源，而不能涵蓋所有的野生南藥資源，這些法律法規(guī)相互交錯(cuò)對(duì)一些已有的珍稀瀕危植物和動(dòng)物資源并不能進(jìn)行有效的保護(hù)。執(zhí)法主體不明確、存在交叉管理現(xiàn)象。目前對(duì)于野生藥材資源的法律保護(hù)是多部門聯(lián)合執(zhí)法的方式，許多行政部門對(duì)野生藥材資源進(jìn)行了行政性立法。目前，地方政府對(duì)野生藥材有管轄權(quán)的行政機(jī)構(gòu)并不明確，可以說林業(yè)部門僅僅是對(duì)其自然保護(hù)區(qū)內(nèi)野生藥材監(jiān)管，省級(jí)林業(yè)部門、森林公安部門、環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)都可以對(duì)野生藥材進(jìn)行監(jiān)管，但是這就可能造成了同一違法行為，眾多的執(zhí)法機(jī)關(guān)共同執(zhí)法，造成執(zhí)法資源的浪費(fèi)。

(五) 野生南藥的保護(hù)范圍窄

野生動(dòng)植物保護(hù)名錄中野生南藥少，保護(hù)范圍小?！秶?guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》這兩部保護(hù)名錄是刑法和《野生動(dòng)物保護(hù)法》得以實(shí)施的主體，它規(guī)定瀕危野生動(dòng)植物的保護(hù)范圍。目前《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》和《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》中對(duì)各省的珍稀瀕危野生動(dòng)植物的記錄較少。但是這兩部國(guó)家動(dòng)植物保護(hù)名錄，只是從保護(hù)野生動(dòng)植物的角度，并不是從保護(hù)野生瀕危南藥的角度來制定的名錄。對(duì)于野生南藥資源的保護(hù)涉及的范圍小，必須從各省特色的野生南藥來制定適合本省的動(dòng)植物保護(hù)名錄。

四、完善野生南藥資源法律保障制度的建議

我國(guó)現(xiàn)在有許多地方已經(jīng)對(duì)本省的野生藥用資源進(jìn)行了地方性立法，如云南省已經(jīng)制定了《云南省發(fā)展中醫(yī)藥條例》，其中規(guī)定了省內(nèi)各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保護(hù)當(dāng)?shù)匾吧兴庂Y源，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝嗣穹N植中藥材，培育和保護(hù)中藥材資源。廣西壯族自治區(qū)則制定了《廣西壯族自治區(qū)發(fā)展中醫(yī)藥壯醫(yī)藥條例》，規(guī)定了縣以上人民政府應(yīng)當(dāng)重視中藥、壯藥資源的保護(hù)和可持續(xù)利用，做好中藥、壯藥資源的普查和自然保護(hù)區(qū)、種質(zhì)資源收集建設(shè)以及瀕危品種、道地藥材規(guī)范化生產(chǎn)基地建設(shè)工作，保護(hù)其種質(zhì)和遺傳資源，加強(qiáng)優(yōu)選優(yōu)育和種源研究，建立種質(zhì)資源庫(kù)，保存藥材種質(zhì)資源等。所以，海南省政府可借鑒外省經(jīng)驗(yàn)，制定省級(jí)《保護(hù)野生南藥管理?xiàng)l例》。

(一) 確定以保護(hù)生物多樣性為指導(dǎo)思想

1989年在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)上正式通過了《關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的聲明》，1992年在巴西的里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國(guó)會(huì)議上，提出了《21世紀(jì)議程》，要求各國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情，制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1994年我國(guó)根據(jù)國(guó)情，制定了《中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》。可持續(xù)發(fā)展原則要求在滿足當(dāng)代人需求的前提下，又不對(duì)子孫后代的生存造成損害。中醫(yī)藥資源問題其實(shí)就是在消耗資源和循環(huán)利用的問題。保護(hù)中藥這種特殊的自然資源，在保護(hù)的前提下開發(fā)，這樣才能最大限度地保護(hù)中藥健康穩(wěn)步的發(fā)展。我國(guó)締結(jié)《生物多樣性公約》 的目標(biāo)就是為了保持生物的多樣性和保護(hù)生物的遺傳資源。在立法思想上，應(yīng)該以保護(hù)為主，開發(fā)為輔?？v觀如今的資源保護(hù)法，多是以資源開發(fā)為主，保護(hù)資源為輔。制定適合各省野生南藥的地方性法規(guī)，在立法思想上，就必須以生物多樣性和可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想。

(二) 將野生南藥劃分保護(hù)等級(jí)

可借鑒《瀕危野生動(dòng)植物物種貿(mào)易公約》，將瀕危野生藥材劃分為三個(gè)等級(jí)，第一級(jí)是已經(jīng)瀕危滅絕的野生南藥，對(duì)這類野生南藥要實(shí)行絕對(duì)嚴(yán)格的保護(hù)。嚴(yán)禁任何采摘和盜獵第一級(jí)藥材的行為，違反此規(guī)定的給予行政拘留的處罰，并且按其盜獵的野生南藥的價(jià)值進(jìn)行處罰并且責(zé)令其恢復(fù)原狀。第二級(jí)是在數(shù)量上銳減的野生南藥，對(duì)這類野生南藥不允許流通。但是可以向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)后，通過科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行育種。第三級(jí)是在數(shù)量上已經(jīng)不多的野生南藥，對(duì)這類野生南藥的流通要受到管制。這一級(jí)的野生南藥物種的流通和采摘管理，必須得到省政府指定部門的批準(zhǔn)。

(三) 嚴(yán)禁私自采挖、毀損野生瀕危珍稀南藥

禁止任何單位和個(gè)人私自在對(duì)野生瀕危珍稀南藥的破壞和毀損行為，凡因科研、醫(yī)藥等需要采摘、移植、砍伐自然保護(hù)區(qū)的野生瀕危珍稀南藥的，應(yīng)當(dāng)按照審批權(quán)限經(jīng)省衛(wèi)計(jì)委和省林業(yè)廳批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)采摘、移植、砍伐的，必須在指定的種類、數(shù)量、時(shí)間、地點(diǎn)內(nèi)進(jìn)行，并接受相關(guān)部門的監(jiān)督檢查。凡經(jīng)批準(zhǔn)的采挖野生瀕危珍稀南藥的，應(yīng)當(dāng)持有采藥證明，該證明由省衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)一印制并頒發(fā)。對(duì)違反《保護(hù)野生南藥管理?xiàng)l例》，非法采挖的，沒收其藥材，并處以藥材價(jià)值10倍以上20倍以下的罰款;未按照采藥證明進(jìn)行采集的，由相關(guān)部門收繳采藥證并吊銷采集證。

(四) 對(duì)野生珍稀瀕危南藥設(shè)置合理的采捕期

保護(hù)的目的是為了更好的開發(fā)，建設(shè)瀕危稀缺中藥材種植養(yǎng)殖基地，以降低對(duì)野生瀕危珍稀南藥資源的依賴程度。對(duì)野生珍稀南藥的采捕應(yīng)該設(shè)立時(shí)間，比如對(duì)許多植物應(yīng)該規(guī)定在秋季9月至11月，禁止在春季采挖幼株。各類科研、教學(xué)等單位，在野生南藥自然保護(hù)區(qū)內(nèi)從事科研、教學(xué)、旅游、采集標(biāo)本，經(jīng)省衛(wèi)計(jì)委和省林業(yè)廳批準(zhǔn)，由相關(guān)機(jī)構(gòu)指定地點(diǎn)，并收野生南藥資源保護(hù)管理費(fèi)。采集的標(biāo)本，按國(guó)家收購(gòu)價(jià)收費(fèi)。

(五) 加快建立野生南藥種質(zhì)資源庫(kù)

南藥資源具有不可再生性，很可能一株植物在滅絕后就無法留下基因，無法再進(jìn)行后續(xù)的科學(xué)研究，所以加快建立各省野生南藥資源的種質(zhì)資源庫(kù)是十分有必要的。種質(zhì)資源也叫遺傳資源，遺傳資源的獨(dú)有性占據(jù)著在未來的醫(yī)藥世界中的有利位置，在美國(guó)許多跨國(guó)醫(yī)藥公司大量收集中國(guó)藥用植物的種源。有了遺傳資源，可以延續(xù)藥用植物的生命。目前，我國(guó)僅僅只在某些大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)中對(duì)少量南藥植物進(jìn)行種源收集。省級(jí)林業(yè)廳可以委托科研機(jī)構(gòu)或者在大學(xué)內(nèi)建立基因數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)可能滅絕或者瀕危的南藥資源進(jìn)行保存和注冊(cè)。醫(yī)藥企業(yè)應(yīng)該積極地引進(jìn)中醫(yī)藥高端人才，加強(qiáng)各級(jí)企業(yè)的科研力量，積極致力于以海南南藥為主的新藥開發(fā)。對(duì)已知的南藥進(jìn)行改造，使其藥用價(jià)值更高、專業(yè)性更強(qiáng)。政府應(yīng)該制定南藥產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化，這對(duì)南藥的研發(fā)奠定了基礎(chǔ)。各級(jí)科研機(jī)構(gòu)應(yīng)該積極收集民間老藥方及創(chuàng)新南藥藥方，政府對(duì)此設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)開發(fā)以野生南藥為主的新藥。努力改良品種，使野生南藥變成家養(yǎng)家種的南藥。野生南藥雖然珍貴，但為了確保南藥供應(yīng)充足，應(yīng)該致力于將野生南藥逐步改良成家養(yǎng)品種。

(六) 建立省級(jí)野生南藥保護(hù)名錄

目前，野生南藥一直沒有建立起一個(gè)完整的保護(hù)南藥名錄。在對(duì)野生南藥資源的保護(hù)中，制定完整的保護(hù)名錄，對(duì)物種的有效收集和整理能起到關(guān)鍵性作用。而各省目前也注意到了要對(duì)全省的中藥資源進(jìn)行普查。野生南藥資源的普查工作是建立海南省的南藥資源保護(hù)名錄的關(guān)鍵性步驟。建立野生南藥資源的保護(hù)名錄，要從以下幾點(diǎn)做起：一是必須由海南省政府指定海南省衛(wèi)計(jì)委指定設(shè)立南藥普查小組。并設(shè)立南藥專家委員會(huì)和南藥普查工作小組。南藥普查工作小組的人員必須選取掌握深厚南藥知識(shí)的專業(yè)人才，并制定專門的工作規(guī)章和獎(jiǎng)勵(lì)制度。二是在進(jìn)行摸底，制成野生南藥名錄以后，建立野生南藥數(shù)據(jù)庫(kù)。有了野生南藥數(shù)據(jù)庫(kù)，就可以定時(shí)更新南藥的種類和數(shù)據(jù)。在建立南藥數(shù)據(jù)庫(kù)后，不能只是作為政府的數(shù)據(jù)庫(kù)。為了更好地方便民眾和普及南藥文化，應(yīng)該允許民眾對(duì)南藥數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行查詢。不過，公民申請(qǐng)查詢應(yīng)該經(jīng)過省級(jí)政府的審查并支付一定的費(fèi)用。三是海南省政府要定期更新南藥資源的保護(hù)名錄，可以規(guī)定五年或十年再次進(jìn)行南藥物種的普查和收集，及時(shí)更新野生南藥資源出現(xiàn)的新品種，去除已經(jīng)滅絕的野生南藥品種。