姬鵬程 寧陽(yáng)縣財(cái)政局

財(cái)政支出項(xiàng)目預(yù)算事前評(píng)估指的是按照有關(guān)部門的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃及項(xiàng)目申請(qǐng)書等的要求，合理的運(yùn)用評(píng)估方法，全面評(píng)估預(yù)算申報(bào)項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性、實(shí)施方案的可行性和籌資合規(guī)性。開(kāi)展項(xiàng)目預(yù)算事前績(jī)效的評(píng)估工作有利于事前績(jī)效管理的科學(xué)性和客觀性。它和事中、事后評(píng)估進(jìn)行了較好的銜接，是全過(guò)程預(yù)算管理的一部分。不同于事中和事后評(píng)估，事前評(píng)估把評(píng)價(jià)的環(huán)節(jié)前移到申報(bào)階段，能夠提高財(cái)政支出的資源配置有效率，打造“責(zé)任型政府”和“效率型政府”的形象。本文就財(cái)政支出項(xiàng)目預(yù)算事前評(píng)估績(jī)效工作，圍繞項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、績(jī)效目標(biāo)的合理性、項(xiàng)目方案的可行性、項(xiàng)目投入的經(jīng)濟(jì)性以及項(xiàng)目籌資的合規(guī)性幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分析。

一、評(píng)估項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性

開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估工作的第一步就是評(píng)估項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性。其中，項(xiàng)目需求評(píng)估工作是重點(diǎn)。進(jìn)行需求評(píng)估的目的是探討項(xiàng)目是否有實(shí)施的必要性，如果確實(shí)有需求，則要進(jìn)一步探討哪種類型的項(xiàng)目更能夠滿足這種需求。評(píng)定是否能夠滿足需求主要考慮以下幾個(gè)方面：一是對(duì)社會(huì)問(wèn)題的概念理解；二是社會(huì)問(wèn)題存在的范圍；三是要識(shí)別和區(qū)分項(xiàng)目的干預(yù)對(duì)象。簡(jiǎn)而言之，就是要評(píng)估項(xiàng)目立項(xiàng)的背景。若在項(xiàng)目開(kāi)始前提出的社會(huì)問(wèn)題根本不存在或者項(xiàng)目提供的服務(wù)與社會(huì)問(wèn)題沒(méi)有關(guān)系，也就沒(méi)有立項(xiàng)的必要性。

開(kāi)展項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估，主要采用的方法是對(duì)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)資料進(jìn)行分析，或則根據(jù)項(xiàng)目提供的資料深入社會(huì)開(kāi)展調(diào)查工作。除此之外，評(píng)估項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性，還要評(píng)估項(xiàng)目是否有足夠的立項(xiàng)依據(jù)，項(xiàng)目中提出的問(wèn)題是屬于市場(chǎng)失效還是屬于其他方面的原因，項(xiàng)目是否屬于項(xiàng)目申請(qǐng)單位的職責(zé)范圍，項(xiàng)目是否有當(dāng)前的政策支持。在評(píng)估項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性時(shí)，要避免該立項(xiàng)項(xiàng)目與其他項(xiàng)目產(chǎn)生重復(fù)和交叉，避免造成經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)。

二、評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的合理性

這是開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估工作的第二步。一個(gè)項(xiàng)目能否成功，很大程度上與項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定有關(guān)。績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置也關(guān)系到預(yù)算配置的合理性。在該環(huán)節(jié)，要對(duì)績(jī)效目標(biāo)是否清晰明確、是否能夠進(jìn)行客觀的測(cè)量和評(píng)估等進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)也要評(píng)估績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)性和合理性。如果在項(xiàng)目中，沒(méi)有體現(xiàn)出清晰的績(jī)效目標(biāo)，或者設(shè)置錯(cuò)了績(jī)效目標(biāo)，這個(gè)項(xiàng)目就不能得到財(cái)政支持。

績(jī)效目標(biāo)的評(píng)估不是隨意開(kāi)展的，而是要以需求為基礎(chǔ)。申請(qǐng)立項(xiàng)，其最終的目的是能夠通過(guò)項(xiàng)目的運(yùn)作解決一些社會(huì)問(wèn)題，如能夠滿足人們的某種需求，或者能夠?yàn)槿嗣裰\取公共利益，使社會(huì)能夠向前一步發(fā)展。從績(jī)效目標(biāo)的定義開(kāi)看，它指的是通過(guò)使用財(cái)政預(yù)算資金，在預(yù)計(jì)的時(shí)間內(nèi)能夠獲得預(yù)期的產(chǎn)出，達(dá)到預(yù)期的效果。換句話說(shuō)，績(jī)效目標(biāo)即為預(yù)算資金的預(yù)期效果。實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目，通?？梢赃_(dá)到兩個(gè)目的：一是項(xiàng)目的產(chǎn)出，也就是說(shuō)通過(guò)預(yù)算資金的合理使用，在規(guī)定的期限內(nèi)提供了公共的產(chǎn)品和服務(wù)；二是項(xiàng)目的效果，它指的是項(xiàng)目的產(chǎn)出給目標(biāo)對(duì)象帶來(lái)的實(shí)際利益，它是一種社會(huì)需要的滿足。項(xiàng)目的產(chǎn)出很重要，但相對(duì)來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目的效果更重要，它更貼近于績(jī)效目標(biāo)的本質(zhì)要求。

因此，在開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)評(píng)估時(shí)，要具體評(píng)估以下幾個(gè)問(wèn)題：一是項(xiàng)目要解決什么社會(huì)問(wèn)題？項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)是否與該社會(huì)問(wèn)題相對(duì)應(yīng)？項(xiàng)目開(kāi)展的時(shí)間線是什么？在不同的時(shí)間線上，真正的受眾和組織有哪些？二是為了取得目標(biāo)績(jī)效，項(xiàng)目要有哪些產(chǎn)出？衡量這些產(chǎn)出的指標(biāo)明確嗎？依據(jù)是什么？三是績(jī)效目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)？要實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，需要克服哪些障礙？又有哪些可利用的資源來(lái)提高實(shí)現(xiàn)的概率？根據(jù)有關(guān)的規(guī)定，評(píng)估項(xiàng)目的績(jī)效通?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面來(lái)進(jìn)行：一是績(jī)效目標(biāo)的完整性。社會(huì)績(jī)效目標(biāo)是否完整，是否有明確的界定？二是績(jī)效目標(biāo)的相關(guān)性?？?jī)效目標(biāo)的設(shè)定是否與申報(bào)單位的規(guī)劃和職能有關(guān)？是否對(duì)指標(biāo)進(jìn)行了確定？指標(biāo)能否進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化和量化？三是要審核適當(dāng)性。要審核資金的規(guī)模能否實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，也就是說(shuō)審查特定規(guī)模的資金條件下，績(jī)效目標(biāo)是否設(shè)置得較高或者較低。如果要完整既定得績(jī)效目標(biāo)，是否需要提高資金規(guī)模或者只需要更少得資金規(guī)模就可以完成。四是要評(píng)估績(jī)效目標(biāo)的可行性。即績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，是不是合理的？是否使用了科學(xué)的方法進(jìn)行合理的推算？項(xiàng)目采取的措施是否切實(shí)有效？能否在項(xiàng)目規(guī)定的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)？根據(jù)上述問(wèn)題的綜合評(píng)估，才能決定是否要把財(cái)政資金應(yīng)用于該項(xiàng)目。

三、評(píng)估項(xiàng)目方案的可行性

這是事前績(jī)效評(píng)估的第三步。在這一步，主要評(píng)估的內(nèi)容有：方案、可行性研究和預(yù)算編制表。在評(píng)估了項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)之后，要結(jié)合績(jī)效目標(biāo)分析項(xiàng)目是否可以通過(guò)可靠的計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。一個(gè)好的項(xiàng)目方案具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是能夠盡可能的實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)；二是能以最少的代價(jià)實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)；三是方案中包含多種應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施；四是方案實(shí)施后不會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效果或者負(fù)面效應(yīng)遠(yuǎn)小于帶來(lái)的收益。要實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目，需要人力、物力和資金的支持，其中預(yù)算資金十分關(guān)鍵。資金作為成本的一個(gè)重要因素，反映了政策方案的可行性。如果預(yù)算資金數(shù)額十分高，超過(guò)了同類型的項(xiàng)目，即使根據(jù)目標(biāo)分析是能夠理解的，但其操作性仍舊存在不少問(wèn)題。所以，在評(píng)估項(xiàng)目方案的可行性時(shí)，務(wù)必要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行具體分析和具體計(jì)算，查看其預(yù)算編制過(guò)程的合理性，編制依據(jù)是否充足，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是否在合理范圍之內(nèi)。此外，還要評(píng)估項(xiàng)目方案是否設(shè)置了應(yīng)急舉措。任何一個(gè)項(xiàng)目的操作，理想的項(xiàng)目設(shè)想過(guò)程和實(shí)際操作過(guò)程仍存在偏差，它的執(zhí)行不可能完全按照項(xiàng)目設(shè)想的方式來(lái)運(yùn)行。如果出現(xiàn)意外，該項(xiàng)目方案是否有應(yīng)對(duì)的方式來(lái)抵抗或者順應(yīng)外部的變化，以減少對(duì)應(yīng)的損失，但又不會(huì)過(guò)多的影響項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)程。如果方案有較好的應(yīng)變性，說(shuō)明項(xiàng)目方案的可行性較好?？偠灾?，要把項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能發(fā)生的預(yù)想都進(jìn)行有效的處理。

評(píng)估項(xiàng)目方案，國(guó)際上通常采用邏輯模型來(lái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分析和評(píng)估。邏輯模型是一個(gè)概念體系，它是一個(gè)如何實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的設(shè)想。一個(gè)項(xiàng)目的邏輯模型是合理的，就能較好的界定一個(gè)項(xiàng)目的功能以及影響，并揭示出可能的預(yù)期結(jié)果。一個(gè)好的項(xiàng)目，通常具備較為清晰的邏輯模型，它讓評(píng)估者清楚的了解到為了達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)可以做一些什么，一定要完成哪些工作才能達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)。反之，一個(gè)差的項(xiàng)目邏輯即使在執(zhí)行過(guò)程中十分順利，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。在評(píng)估項(xiàng)目方案的可行性時(shí)，可以利用邏輯模型這一方法，分析該項(xiàng)目的邏輯模型的優(yōu)缺點(diǎn)，給出對(duì)該項(xiàng)目的可行性的評(píng)估結(jié)果。當(dāng)然，處理邏輯模型這一方法外，仔細(xì)研讀項(xiàng)目文件、對(duì)項(xiàng)目成員進(jìn)行訪談以及了解其他項(xiàng)目、掌握具體的項(xiàng)目情況等，都可以較為清楚的掌握項(xiàng)目可能會(huì)帶來(lái)的預(yù)期結(jié)果。

四、評(píng)估項(xiàng)目投入的經(jīng)濟(jì)性

這是項(xiàng)目預(yù)算事情評(píng)估的第四步。項(xiàng)目投入的經(jīng)濟(jì)性，也就是指的成本效益性。它屬于一種經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，通過(guò)把項(xiàng)目投入的成本和預(yù)期產(chǎn)生的效果進(jìn)行分析和比較，讓有關(guān)部門能夠選在較好的投入經(jīng)濟(jì)性項(xiàng)目。在評(píng)估的過(guò)程中，一般可以通過(guò)以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行思考：一是完成該項(xiàng)目的真實(shí)成本是多少？二是獲得預(yù)期的績(jī)效目標(biāo)，是由于投入的成本產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益嗎？三是除了該方案外，有沒(méi)有更經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的方式？也就是說(shuō)還有沒(méi)有成本更低的方案？四是剩余的資金如何發(fā)揮出它的作用？

通常情況下，評(píng)估經(jīng)濟(jì)投入效益主要用到三種方法：一是成本效益分析法。二是成本效果分析法。三是成本效用分析法。其中，第二種和第三種都是第一種方法的變式。在使用這些方法時(shí)，可以先把項(xiàng)目的成本進(jìn)行量化，通常以貨幣作為量化的工具。但對(duì)收益進(jìn)行量化的方式則有很多種，成本效益分析法均把貨幣作為成本和收益的量化物，根據(jù)獲得的社會(huì)凈收益來(lái)計(jì)算經(jīng)濟(jì)投入效益。這種方法提供了一個(gè)較為通用的項(xiàng)目衡量尺度，能夠優(yōu)化我們的選擇。但它的局限性在于要把大部分甚至所有的項(xiàng)目都進(jìn)行量化，在實(shí)際操作種存在一定的難度，很難完全實(shí)踐出來(lái)，也沒(méi)有技術(shù)完全實(shí)踐出來(lái)。因此這種方法并不經(jīng)常使用。成本效果分析法主要比較成本和單一的非貨幣化產(chǎn)出。成本效用分析法則與一個(gè)非貨幣化的指標(biāo)進(jìn)行比較，該指標(biāo)包含很多結(jié)果。

五、評(píng)估籌資的合規(guī)性

在項(xiàng)目預(yù)算事前績(jī)效評(píng)估工作種，籌資的合規(guī)性并不是重點(diǎn)評(píng)估的環(huán)節(jié)。但它為效益性的評(píng)估提供了前提。一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出項(xiàng)目的資金一般來(lái)源于政府的預(yù)算資金，也有些來(lái)自社會(huì)資金，它們相對(duì)來(lái)說(shuō)是合規(guī)合法的，但在評(píng)估項(xiàng)目時(shí)，也要對(duì)其資金的來(lái)源進(jìn)行分析和調(diào)查。

六、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，財(cái)政支出項(xiàng)目預(yù)算事前評(píng)估工作對(duì)于建立良好的政府形象，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置具有重要的作用。在開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估工作時(shí)，要緊緊抓住項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、績(jī)效目標(biāo)的合理性、項(xiàng)目方案的可行性、項(xiàng)目投入的經(jīng)濟(jì)性以及項(xiàng)目籌資的合規(guī)性幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分析，確保項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估的準(zhǔn)確性。