王鵬輝 山西省發(fā)展和改革委員會宏觀研究院

對于一個省地域來說，它是一個政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)“五位一體”的綜合復(fù)雜巨系統(tǒng)。如何實現(xiàn)省域經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，對外開放是一個離不開的重要因素。對處于我國中部內(nèi)部地區(qū)的山西而言，對外開放的水平高不高、質(zhì)量好不好，很大程度上是影響著山西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局性問題。為此，如何提升山西對外開放的水平，怎樣找準(zhǔn)切入點、突破點是一個關(guān)系重大、影響深遠(yuǎn)的命題。

一、山西提升對外開放水平的重要性和必要性

從系統(tǒng)論的理論觀點看，“系統(tǒng)具有不斷地與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息交換的性質(zhì)和功能，系統(tǒng)向環(huán)境開放是系統(tǒng)得以向上發(fā)展的前提，也是系統(tǒng)得以穩(wěn)定存在的條件”。而且，早在19世紀(jì)，自然科學(xué)已經(jīng)嚴(yán)格的證明了，“一個系統(tǒng)如果處于封閉狀態(tài)，與外界全然沒有任何交換，那么這個系統(tǒng)就會自發(fā)地走向混亂無序，或遲或早總會走向死亡”。從我國改革開放40多年的發(fā)展歷程看，現(xiàn)如今巨大的經(jīng)濟(jì)社會成就正是在開放的條件下取得的，國家綜合國力不斷增強(qiáng)、國際地位不斷提升，開放已經(jīng)成為當(dāng)代中國最鮮明的標(biāo)識。從我國發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展歷程看，也正是高水平的對外開放，不僅僅造就了東部沿海省份的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，而且成就了重慶、陜西等一批后起之秀。無論是理論分析，還是實踐檢驗，對外開放都是促進(jìn)一個區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵因素，其水平高低直接影響著一個區(qū)域的發(fā)展。

對山西而言，對外開放一直是歷屆省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注的重要任務(wù)。特別是，近年來，為充分發(fā)揮轉(zhuǎn)型綜改試驗區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略牽引作用，山西提出了建設(shè)“示范區(qū)”，打造“排頭兵”，構(gòu)建“新高地”的“三大目標(biāo)”，其中，構(gòu)建“新高地”的主要目的就是不斷提升山西對外開放的水平。由于，對外開放水平的不斷提升，山西實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展大幅跨越、社會事業(yè)全面提升，但是，與黨中央對山西轉(zhuǎn)型發(fā)展給予的厚望相比，與先進(jìn)省份的發(fā)展水平相比，與三晉人民對美好生活的期望相比，山西對外開放的水平還有很大的提升空間。如何提升山西對外開放的水平，怎樣找準(zhǔn)切入點、突破點是當(dāng)下緊迫需要解答的問題。

二、影響山西對外開放水平的主要因素

就省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，一般來說，對外開放涉及的主要維度有開放的目的、開放的對象和開放的程度等。首先，需要明確的問題就是，為什么需要開放，開放的目的是什么？從本質(zhì)上講，開放是系統(tǒng)維持生存狀態(tài)、達(dá)到發(fā)展目的的一種手段和方式。從省域的視角看，開放的目的就是要吸引省外、國外的人才、資金、技術(shù)、設(shè)備和先進(jìn)管理理念等，以期達(dá)到促進(jìn)本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。其次，需要辨析的問題是開放的對象。一個系統(tǒng)對誰開放、對誰封閉，是一個復(fù)雜的選擇性問題。同樣，從省域的視角看，主要的開放對象是企業(yè)。一個省域，只有健全行政體制、優(yōu)化營商環(huán)境，形成價值洼地，才能吸引到企業(yè)。因為對企業(yè)而言，有意愿來一個地方投資，能留在一個地方長期發(fā)展的根本目的是盈利，而且是相對其他地區(qū)能獲得更多的收益才會有動力留著一個地方。找準(zhǔn)了開放的主要對象，時刻圍繞開放對象的屬性、特點和訴求，出實招、出真招，才能真正達(dá)到開放的目的。最后，需要把握的一個重大的問題就是開放的程度。正如前文所說，開放是系統(tǒng)存在的一個基本前提條件，但是在實際中，開放的程度是千差萬別。有些地區(qū)，開放僅僅停留在表面，停留在完成工作任務(wù)的層面。正如前幾年新聞集中報道的北方某省，通過招商引資大力引進(jìn)外地投資商，但是引進(jìn)后普遍存在的“JQK”現(xiàn)象，讓落地投資的企業(yè)苦不堪言，讓想去投資的企業(yè)裹足不前。有些地區(qū)，做到了真正的開放，具備優(yōu)良的營商環(huán)境、高素質(zhì)的行政服務(wù)隊伍、高效便捷低成本的基礎(chǔ)設(shè)施等待，讓落地的企業(yè)不僅僅享受到當(dāng)?shù)仄髽I(yè)同樣優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，更加能感受到的是安全感、獲得感和歸屬感，才能真正的安心的參與到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中，才能吸引到更多的優(yōu)秀企業(yè)落戶。

除此之外，開放問題一般還會涉及開放的領(lǐng)域和具體內(nèi)容的問題。但是，對國內(nèi)企業(yè)而言，由于我國國內(nèi)市場已經(jīng)基本形成了統(tǒng)一的大市場格局，基本不涉及企業(yè)進(jìn)入的顯性壁壘等問題，為此，為此本文不再展開敘述開放的領(lǐng)域和內(nèi)容對省域經(jīng)濟(jì)的影響。

通過前文的一般性分析，我們能提煉出提升山西對外開放水平的關(guān)鍵點應(yīng)聚焦到落地企業(yè)在山西能不能獲得高于其他地區(qū)的投資回報率，只要能做到這一點企業(yè)自然會被吸引到山西，山西的對外開放也會走上良性循環(huán)的道路。而直接影響這一結(jié)果的主要因素是有沒有優(yōu)良的營商環(huán)境、有沒有高效的行政服務(wù)隊伍以及有沒有便捷的基礎(chǔ)設(shè)施。

三、提升山西對外開放水平突破口的選擇

對外開放不能停留在表面認(rèn)識，認(rèn)為我們只要有開放的思想和態(tài)度，只有有開放的舉措就能吸引到企業(yè)、吸引到人才。對外開放的聚焦點一定是，一個地區(qū)傾力出臺一套系統(tǒng)性、協(xié)同性、綜合性的規(guī)章制度，打造一個能夠吸引企業(yè)、吸引人才的高地，才能把對外開放工作做到實處、做到深處。

就提升山西對外開放水平而言，應(yīng)更多的聚焦在如何吸引企業(yè)來山西投資興業(yè)。如前文所述，有沒有優(yōu)良的營商環(huán)境、有沒有高效的行政服務(wù)隊伍以及有沒有便捷的基礎(chǔ)設(shè)施是影響企業(yè)選擇去哪里投資的重要因素。具體來看：

在便捷的基礎(chǔ)設(shè)施方面，近年來，山西通過打造綜合物流體系、提升通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等舉措，正在逐步的降低企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施等方面的成本。而在優(yōu)化營商環(huán)境、打造高素質(zhì)干部隊伍方面，近年來，山西也出臺了《山西省鼓勵投資政策（2017年版）》，著力打造審批最少、流程最優(yōu)、體制最順、機(jī)制最活、效率最高、服務(wù)最好的投資營商環(huán)境，創(chuàng)新一流招商引資政策。這些政策措施的出臺，確實大大的提高了效率，節(jié)約的成本，對企業(yè)來山西投資還是有很大的吸引力。同時，山西企業(yè)投資項目承諾制改革也走在全國前列。山西著眼于解決企業(yè)投資項目報建階段審批事項多、程序繁、耗時長、落地慢等問題，在全國率先開展了全省域的企業(yè)投資項目承諾制改革。山西省委省政府一系列大刀闊斧的改革，確確實實的降低了企業(yè)的“顯性成本”。

但是，對企業(yè)而言，與“顯性成本”相對的“隱性成本”同時也是一種沉重的負(fù)擔(dān)。如何通過制度建設(shè)，有效降低“官商潛規(guī)則”給企業(yè)帶來的“隱性成本”問題，成為考量各地政府執(zhí)行能力、治理水平的關(guān)鍵。有效管用的舉措，需要具備一定的環(huán)境和條件才能起作用。當(dāng)前，社會信用體系建設(shè)已經(jīng)走過了十多個年頭，無論是從國家頂層設(shè)計，還是信用數(shù)據(jù)收集、信用信息使用等方方面面的規(guī)章制度，抑或是全社會的信用意識，都取得了長足的進(jìn)步，為下一步加快推進(jìn)政務(wù)信用體系建設(shè)奠定了扎實基礎(chǔ)，也為推進(jìn)政務(wù)誠信建設(shè)創(chuàng)造了良好環(huán)境。推進(jìn)政務(wù)信用體系建設(shè)，正是有效破解“官商潛規(guī)則”給企業(yè)帶來巨大“隱性成本”這一難題的關(guān)鍵一招，也是從深層次上營造優(yōu)良營商環(huán)境、打造高素質(zhì)干部隊伍的重要一環(huán)。

四、以政務(wù)信用體系建設(shè)為切入點提升山西對外開放水平

政務(wù)信用體系建設(shè)是社會信用體系建設(shè)的重要組成部分。政務(wù)誠信區(qū)別于商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信，尤其獨特的作用和功能。政務(wù)信用體系建設(shè)有利于深化政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)改革，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府效能，對于進(jìn)一步提升政府公信力，提升山西對外吸引力具有重要而緊迫的現(xiàn)實意義。今后，要在繼續(xù)深化《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕76號）的基礎(chǔ)上，結(jié)合山西實際，做好以下四方面的工作：

一是完善政務(wù)誠信制度體系建設(shè)。嚴(yán)格貫徹落實《山西省人民政府關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的實施意見》（晉政發(fā)〔2018〕10號）文件。探索研究制定政務(wù)失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。完善監(jiān)督考核辦法，建立政務(wù)誠信“年中檢查、年底考核”機(jī)制，實現(xiàn)與議案提案辦理、政府部門行政效能、市民熱線工作績效等考核評估工作聯(lián)動。建立社會監(jiān)督機(jī)制和第三方機(jī)構(gòu)評估機(jī)制。建立政務(wù)失信行為投訴舉報機(jī)制，暢通民意訴求渠道。采取政府購買服務(wù)等方式，支持信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、高校及科研院所等第三方機(jī)構(gòu)對各地、各部門政務(wù)誠信建設(shè)情況進(jìn)行評估并及時公布評估結(jié)果。

二是建立健全政務(wù)失信記錄。將各級人民政府和公務(wù)員在履職過程中，因違法違規(guī)、失信違約被司法判決、行政處罰、紀(jì)律處分、問責(zé)處理等信息納入政務(wù)失信記錄。各級社會信用體系建設(shè)牽頭部門負(fù)責(zé)組織政務(wù)失信記錄的采集和公開，有關(guān)失信記錄逐級歸集至山西省信用信息共享平臺，依托“信用山西”網(wǎng)站等依法依規(guī)逐步公開，并報送至全國信用信息共享平臺。

三是健全失信懲戒機(jī)制。各級人民政府存在政務(wù)失信記錄的，要根據(jù)失信行為對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成的損失情況和社會影響程度，對具體失信情況書面說明原因并限期加以整改，依規(guī)取消其參加各類榮譽評選資格，予以公開通報批評，對造成政務(wù)失信行為的主要負(fù)責(zé)人依法依規(guī)追究責(zé)任。省社會信用體系建設(shè)聯(lián)席會議有關(guān)成員單位聯(lián)合對各市開展政務(wù)誠信狀況評價，在改革試點、項目投資、社會管理等政策領(lǐng)域和績效考核中應(yīng)用政務(wù)誠信評價結(jié)果。對存在政務(wù)失信記錄的公務(wù)員，按照相關(guān)規(guī)定采取限制評優(yōu)評先等處理措施。

四是加強(qiáng)重點領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)。加強(qiáng)政府和社會資本合作領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)。建立政府和社會資本合作中政府方失信違約記錄。明確政府方責(zé)任人在項目籌備、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、融資、實施等各個環(huán)節(jié)中要履行誠信職責(zé)，建立項目責(zé)任回溯機(jī)制，將項目守信履約情況與實施成效分別納入相關(guān)政府及政府方責(zé)任人信用記錄。加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)。建立招標(biāo)投標(biāo)信用評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，探索推廣、應(yīng)用第三方信用報告制度。健全招標(biāo)投標(biāo)信用信息公開和共享制度，提高政務(wù)信息透明度，及時向社會公開各級政府掌握的有關(guān)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、施工企業(yè)、設(shè)備供應(yīng)商等相關(guān)企業(yè)的資質(zhì)信息、信用信息及動態(tài)監(jiān)管信息等。建立完善招標(biāo)投標(biāo)誠信檔案，將違反招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)的招投標(biāo)單位依法列入“黑名單”，并通過“信用山西”網(wǎng)站等依法依規(guī)向社會公開，實施聯(lián)合懲戒。加強(qiáng)招商引資領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)。建立和完善招商引資地方性法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范政府招商引資行為，避免惡性競爭。認(rèn)真履行依法作出的政策承諾和簽訂的各類合同、協(xié)議，不得以政府換屆、相關(guān)責(zé)任人更替等理由毀約。因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對企業(yè)和投資人受到的財產(chǎn)及合法權(quán)益損失依法予以補償。

一分部署，九分落實。再好的制度設(shè)計，也要有制度能夠運行的環(huán)境和條件，也要有正向激勵和反向約束的機(jī)制，政務(wù)信用體系建設(shè)破解的是諸多隱性問題，如何通過政務(wù)信用體系建設(shè)倒逼政商關(guān)系轉(zhuǎn)型，如何以此為切入點、突破口助推山西對外開放水平提升，需要政務(wù)信用體系的所有參與者共同努力，發(fā)揮最大合力。