黎麗倩

(?？谑旋埲A區(qū)項(xiàng)目服務(wù)中心，海南 ?？?570100)

一、海口市龍華區(qū)閑置土地的背景及現(xiàn)狀

從落后封閉小漁島到建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港，海南省發(fā)展成為中國(guó)最開(kāi)放、最具活力的地區(qū)之一，社會(huì)發(fā)展取得的巨大成就，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)歷史性變革的一個(gè)生動(dòng)縮影?；仡欉^(guò)去，成就令人振奮，經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴。(1)海南日?qǐng)?bào)評(píng)論員:《奮力譜寫(xiě)全面深化改革開(kāi)放新篇章》,《海南日?qǐng)?bào)》2019年09月17日第1版。1988年4月13日，七屆全國(guó)人大決定批準(zhǔn)設(shè)立海南省。建省之初，為鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)且因獨(dú)有的自然環(huán)境資源，在全國(guó)范圍內(nèi)很快就形成一股闖海熱潮，因地價(jià)低廉，干部基礎(chǔ)薄弱，管理缺乏規(guī)范等各種因素，房地產(chǎn)大潮席卷而來(lái)，有錢(qián)就建房蓋樓，沒(méi)錢(qián)就投資買(mǎi)賣(mài)土地成為當(dāng)時(shí)大部分人發(fā)家致富的口號(hào)。當(dāng)時(shí)共有七百萬(wàn)人左右的海南，房地產(chǎn)商卻有兩萬(wàn)多家。國(guó)家調(diào)控后，僅占全國(guó)人口0.6%的海南，卻留下占全國(guó)10%的空置商品房，爛尾樓大概有六百多棟、約一千六百多萬(wàn)平方米，閑置土地達(dá)到1.88萬(wàn)公頃。緊接著海南就出現(xiàn)了金融風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有四大銀行當(dāng)時(shí)壞賬三百億左右，海南金融處于高風(fēng)險(xiǎn)期，(2)周程程：《克服“房地產(chǎn)依賴(lài)癥”，海南樓市銷(xiāo)售“雙減半”之下經(jīng)濟(jì)未現(xiàn)大起大落，新舊動(dòng)能正加速“換擋”》,《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2019年09月16日。即出現(xiàn)建省初期的“房地產(chǎn)泡沫”。

2010年1月，海南宣布建設(shè)國(guó)際旅游島，新一輪炒地炒房行為愈演愈烈，買(mǎi)房賣(mài)房交易也異常增多，僅幾天的時(shí)間，海南省商品房成功交易一百七十一億元左右，相當(dāng)于2008年全年交易的總和，房?jī)r(jià)較全國(guó)相比，漲幅5倍左右。房產(chǎn)項(xiàng)目粗暴增長(zhǎng)，遍地開(kāi)花，房產(chǎn)稅、土地稅及土地款成為地方政府的主要收入，地方政府過(guò)分依賴(lài)房地產(chǎn)，土地出讓后項(xiàng)目落地結(jié)構(gòu)單一，主要用于發(fā)展房產(chǎn)項(xiàng)目，且房產(chǎn)項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊，填海造房，圈地開(kāi)發(fā)不計(jì)生態(tài)后果，房子庫(kù)存量供大于求。導(dǎo)致房產(chǎn)項(xiàng)目畸形快速擴(kuò)增。根據(jù)省房地產(chǎn)信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年3月底已取得預(yù)售(銷(xiāo)售)許可證未銷(xiāo)售的商品房約4,500萬(wàn)平方米，去化期約50個(gè)月；其中商品住房約3,300萬(wàn)平方米，去化期約42個(gè)月。(3)陳標(biāo)志：《海南樓市成交量現(xiàn)“井噴” 去庫(kù)存仍需50個(gè)月》,《中國(guó)房地產(chǎn)網(wǎng)》,2016年05月04日。這些異?，F(xiàn)象讓政府不得不及時(shí)剎車(chē)，為進(jìn)一步促進(jìn)我省房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，2016年海南省人民政府出臺(tái)《海南省人民政府關(guān)于繼續(xù)落實(shí)“兩個(gè)暫?！闭哌M(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的通知》的相關(guān)規(guī)定，此后“去庫(kù)存”成為海南2016年至2018年的工作重心。

雖自2013年，政府開(kāi)始著手處置閑置土地的問(wèn)題，但由于錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史原因及囤地、圈地、建房蓋樓等投資行為，有部分土地未按規(guī)定開(kāi)發(fā)建設(shè)，土地閑置現(xiàn)象仍舊存在。?？谑旋埲A區(qū)地處海口市最繁華的中心區(qū)，區(qū)域交通發(fā)達(dá)。公路網(wǎng)絡(luò)覆蓋全區(qū)，東線(xiàn)高速公路縱貫五鎮(zhèn)；繞城高速公路橫掛其腰，聯(lián)通東、西、海文三條高速公路；東環(huán)輕軌鐵路穿過(guò)城區(qū)。但城區(qū)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足，土地資源成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的制約因素，為建設(shè)自貿(mào)區(qū)作出貢獻(xiàn)，發(fā)揮龍華擔(dān)當(dāng)，激發(fā)龍華發(fā)展?jié)摿ΓP(pán)活閑置土地資源迫在眉睫。

為更好地盤(pán)活閑置土地，海南省政府第十次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)并于2013年11月1日起實(shí)施《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》，明確了閑置土地的認(rèn)定、處置方式及處置程序等相關(guān)規(guī)定,具有下列情形之一：(1)超過(guò)動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿(mǎn)1年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的；(2)超過(guò)動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿(mǎn)2年未完成項(xiàng)目投資總額25%的；(3)已動(dòng)工開(kāi)發(fā)但開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開(kāi)發(fā)建設(shè)滿(mǎn)1年的；認(rèn)定為閑置土地。(4)參見(jiàn)《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》，海南省人民政府令第247號(hào)，2013年。本文以?？谑旋埲A區(qū)為例，按照國(guó)土資源部最新制定的《閑置土地處置辦法》(5)參見(jiàn)《閑置土地處置辦法》，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第53號(hào)，2012年。及海南省人民政府令第247號(hào)《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)轄區(qū)的閑置土地進(jìn)行梳理匯總，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2019年12月，已供未建的地塊21宗，共682.56畝(數(shù)據(jù)來(lái)源于?？谑匈Y規(guī)局官網(wǎng))。筆者在研究龍華區(qū)閑置土地特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合周邊區(qū)位實(shí)際情況分析閑置土地現(xiàn)狀，摸清閑置土地的底數(shù)，并從不同角度分析閑置土地形成的原因及盤(pán)活過(guò)程中存在的問(wèn)題，相應(yīng)地提出盤(pán)活閑置土地對(duì)策與建議，對(duì)建立長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、?？谑旋埲A區(qū)閑置土地主要特點(diǎn)

(一)閑置土地分布特點(diǎn)

從梳理情況來(lái)看，9宗閑置地塊位于?？谑旋埲A區(qū)城西鎮(zhèn)，集中分布在仁里村等城中村，面積共209.23畝，占閑置土地總宗數(shù)比43%。7宗閑置地塊位于?？谑旋埲A區(qū)國(guó)貿(mào)片區(qū)，集中分布在濱海路南北側(cè)，面積共355.63畝，占閑置土地總宗數(shù)比33%。3宗閑置地塊主要分布在海秀路，面積共13.55畝，占閑置土地總宗數(shù)比14%。其余2宗分別位于龍昆北路及新坡鎮(zhèn)，面積共104.15畝，占閑置土地總宗數(shù)比10%。

(二)閑置土地用地類(lèi)型

從出讓土地的類(lèi)型上看，閑置土地的用途比較豐富，其中，住宅用地閑置情況較為突出，有11宗，面積為295.13畝，占閑置土地總宗數(shù)和面積的比例分別為52.4%和43.26%。住宿餐飲用地閑置土地有3宗，面積為283.87畝，占閑置土地面積的41.6%。其他用地類(lèi)型的閑置土地較少，倉(cāng)儲(chǔ)用地、工業(yè)用地、商務(wù)金融用地、科教用地等7宗地塊，面積為103.22畝。

(三)閑置土地區(qū)位發(fā)展特點(diǎn)

從閑置地塊區(qū)位發(fā)展來(lái)看，閑置土地用途多樣化，大部分閑置土地集中分布在城西鎮(zhèn)及國(guó)貿(mào)片區(qū)(濱海一帶)，占閑置土地總宗數(shù)比76%，占閑置土地總面積比83%左右。城西鎮(zhèn)片區(qū)屬于城鄉(xiāng)結(jié)合部，不是建成區(qū)，片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，正處于大力開(kāi)發(fā)發(fā)展階段，可依托現(xiàn)有新城吾悅廣場(chǎng)、喜盈門(mén)建材家具廣場(chǎng)、林安物流、金盛達(dá)建材城、熱科院及海南醫(yī)學(xué)院兩所院校、市中醫(yī)院、金盤(pán)工業(yè)區(qū)及動(dòng)車(chē)東站和汽車(chē)客運(yùn)總站的優(yōu)勢(shì)，合理規(guī)劃項(xiàng)目，利用資源開(kāi)發(fā)醫(yī)療、文化、工業(yè)、商業(yè)及椰海物流等綜合商業(yè)圈。完善該區(qū)域配套項(xiàng)目建設(shè)，以便提高片區(qū)人民生活水平及質(zhì)量。濱海片區(qū)一帶離海岸線(xiàn)較近，環(huán)境優(yōu)雅，靠近國(guó)貿(mào)、復(fù)興城園區(qū)等金融圈，可借助?？谌f(wàn)綠園、海口灣沿線(xiàn)三道暢通工程等優(yōu)越環(huán)境，結(jié)合周邊業(yè)態(tài)開(kāi)發(fā)建設(shè)，將整個(gè)片區(qū)打造成商務(wù)、辦公、金融等濱海高端圈。對(duì)于龍華區(qū)來(lái)講，城西鎮(zhèn)及濱海片區(qū)均具有較為豐富的土地資源，可作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要挖潛的區(qū)域之一。

三、閑置土地產(chǎn)生的主要原因及盤(pán)活過(guò)程中的存在問(wèn)題

(一)閑置土地產(chǎn)生的主要原因

1.政府因素

一是土地出讓標(biāo)準(zhǔn)過(guò)寬。從改革開(kāi)放、成立海南省到建設(shè)國(guó)際旅游島，海南底子薄弱，人才稀缺，但因急于發(fā)展，推動(dòng)項(xiàng)目落地建設(shè)，政府在土地利用空間布局規(guī)劃、用地規(guī)模、用途分類(lèi)、土地出讓標(biāo)準(zhǔn)及項(xiàng)目落地篩選等政策方面把控不嚴(yán)。尤其是海南省建設(shè)國(guó)際旅游島以來(lái)，房地產(chǎn)項(xiàng)目突然興起，隨處可見(jiàn)的房地產(chǎn)項(xiàng)目，填海造房，商品住宅庫(kù)存量日益增多，而房?jī)r(jià)沒(méi)有下降反而翻倍激漲，房多價(jià)高，普通老百姓買(mǎi)不起房，與房子庫(kù)存量大的矛盾日益明顯，商品住宅庫(kù)存量均明顯高于全國(guó)平均水平，去庫(kù)存迫在眉睫。2016年海南省政府發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的通知》(瓊府〔2016〕22號(hào))，同年12月7日出臺(tái)《關(guān)于繼續(xù)落實(shí)“兩個(gè)暫停”政策進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的通知》(瓊府〔2016〕113號(hào))等相關(guān)政策從嚴(yán)控制房地產(chǎn)特別是商品住宅開(kāi)發(fā)，一時(shí)間很多圈地準(zhǔn)備建房的項(xiàng)目“胎死腹中”、或者在建的房產(chǎn)爛尾樓隨處可見(jiàn)，土地閑置問(wèn)題突出。

二是政府意識(shí)及政策上的轉(zhuǎn)變。根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記“4·13”重要講話(huà)和中央12號(hào)文件精神，我們始終堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”發(fā)展理念，單一的產(chǎn)業(yè)、空間結(jié)構(gòu)不是建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自貿(mào)港的發(fā)展方向，在全省全力以赴加快進(jìn)度建設(shè)自貿(mào)港的大背景下，圈地建房的行為和理念已不可行，僅靠出讓土地及房產(chǎn)稅增加本地稅收收入更不可取，土地資源是有限的，是不可再生的，建設(shè)自貿(mào)港離不開(kāi)土地，我們要抓好抓住這次千載難逢的歷史發(fā)展機(jī)遇，就要用好用對(duì)土地資源，為建成自貿(mào)港奠定牢固的基礎(chǔ)，同時(shí)，為避免出現(xiàn)建省初期及建設(shè)國(guó)際旅游島出現(xiàn)的圈地炒房結(jié)構(gòu)單一的粗暴發(fā)展現(xiàn)象，政府相關(guān)職能部門(mén)在意識(shí)上也發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，在掛地、用地審批手續(xù)及項(xiàng)目落地等環(huán)節(jié)把關(guān)更嚴(yán)，炒地、炒房等歷史遺留問(wèn)題難以再鉆政策的空子，加之“兩個(gè)暫?！闭呃^續(xù)收緊(瓊府〔2017〕76號(hào))，導(dǎo)致很多住宅用地?zé)o法正常開(kāi)發(fā)建設(shè)，一定程度上造成了閑置和低效利用土地的現(xiàn)象發(fā)生。

另外，城市規(guī)劃根據(jù)政府的施政需要而進(jìn)行調(diào)整的現(xiàn)象在海南省也較為普遍，如裝配式建筑、風(fēng)貌管控、限高等都會(huì)因?yàn)檎叩母淖兌淖?，而?guī)劃類(lèi)型和指標(biāo)的調(diào)整對(duì)于受讓企業(yè)來(lái)說(shuō)，意味著巨額的經(jīng)濟(jì)利益。尤其是工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地的出讓價(jià)普遍較低，企業(yè)所需補(bǔ)繳的出讓金和土地閑置費(fèi)與調(diào)整規(guī)劃后的增值收益相比要少很多。(6)嚴(yán)政、陳建杰:《有關(guān)閑置土地問(wèn)題的思考與建議》,《浙江國(guó)土資源》2008年第21期。同時(shí)，規(guī)劃方案的修改、提交申請(qǐng)也需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，這些因素都有可能致使其土地產(chǎn)生閑置。

三是土地未嚴(yán)格執(zhí)行凈地供地政策。按照相關(guān)規(guī)定，政府及資規(guī)局相關(guān)部門(mén)應(yīng)做好規(guī)劃設(shè)計(jì)、征地拆遷、用地預(yù)審、三通一平等工作，符合出讓條件的土地才給予出讓。(7)仇大海：《廣東省閑置土地特點(diǎn)分析及政策建議》,《廣東土地科學(xué)》2013年第5期。但目前大多數(shù)擬供地塊，仍存在征收手續(xù)不齊全、地上附屬物尚未清理及權(quán)屬不清等歷史遺留問(wèn)題，土地出讓或劃撥后則由土地受讓方配合相關(guān)部門(mén)解決土地現(xiàn)存的歷史遺留問(wèn)題，而解決這些問(wèn)題通常需要較長(zhǎng)時(shí)間，使得土地使用權(quán)人處于較為被動(dòng)的境地，土地?zé)o法及時(shí)開(kāi)發(fā)建設(shè)。龍華區(qū)不少項(xiàng)目因不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證辦理、控規(guī)調(diào)規(guī)、容積率補(bǔ)缺、土地分宗合宗、安置地等問(wèn)題而無(wú)法正常推進(jìn)方案文本等項(xiàng)目前期審批工作，已開(kāi)工項(xiàng)目則無(wú)法全面開(kāi)發(fā)建設(shè)或者停工，將有可能面臨土地閑置的風(fēng)險(xiǎn)。

2.企業(yè)因素

一是企業(yè)家的投資行為。企業(yè)通常對(duì)土地增值抱有過(guò)大的投資回報(bào)的僥幸心理，認(rèn)為囤地可當(dāng)作企業(yè)資產(chǎn)保值和增值的有力手段，盲目不切實(shí)際地大規(guī)模圈地、囤地，“圈而不建”“圈大建小”等現(xiàn)象常有出現(xiàn)。當(dāng)土地市場(chǎng)低迷時(shí)，政策縮緊，受讓土地?zé)o法及時(shí)轉(zhuǎn)讓?zhuān)移髽I(yè)由于資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)生變化時(shí)，就會(huì)造成土地閑置。(8)黃蛟：《我國(guó)農(nóng)村與城市土地閑置的原因及對(duì)策》,《國(guó)土資源》2010年第8期。

二是企業(yè)內(nèi)部存在的問(wèn)題。(1)因企業(yè)發(fā)展定位意見(jiàn)不一或是想優(yōu)化現(xiàn)有的設(shè)計(jì)方案而進(jìn)行變更，如果優(yōu)化的方案符合現(xiàn)多規(guī)合一，那么變更的速度就較快，但假設(shè)優(yōu)化變更的方案與現(xiàn)城規(guī)、多歸有沖突，加上與設(shè)計(jì)院之間的不同意見(jiàn)或各種客觀(guān)因素影響，設(shè)計(jì)方案的變更就會(huì)比較困難，有些項(xiàng)目甚至要修改一年以上，使得整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度變得非常緩慢甚至停工，比如個(gè)別項(xiàng)目由于公司內(nèi)部對(duì)原有規(guī)劃設(shè)計(jì)方案進(jìn)行優(yōu)化，并征詢(xún)市資規(guī)局意見(jiàn)。市資規(guī)局同意該項(xiàng)目申請(qǐng)優(yōu)化規(guī)劃方案設(shè)計(jì)變更，但因建設(shè)單位與設(shè)計(jì)院對(duì)重新修改規(guī)劃設(shè)計(jì)方案等相關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)不一致，同時(shí)，受到新冠肺炎疫情影響，規(guī)劃設(shè)計(jì)方案一直未完成，工地?zé)o法按照原有的施工圖進(jìn)行施工，這樣可能導(dǎo)致停工半年以上。如果方案沒(méi)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)變更完善，項(xiàng)目將面臨土地閑置的風(fēng)險(xiǎn)。(2)企業(yè)因經(jīng)營(yíng)不善或其他客觀(guān)原因?qū)е沦Y金不足，倒閉破產(chǎn)等，也是產(chǎn)生低效土地及閑置地的常見(jiàn)因素之一。有些項(xiàng)目因?yàn)槭羌易迤髽I(yè)，公司內(nèi)部管理人員對(duì)企業(yè)發(fā)展意見(jiàn)不一致，經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致項(xiàng)目倒閉，或者因新冠肺炎疫情的影響，樓盤(pán)銷(xiāo)售不理想，資金無(wú)法按時(shí)回籠，資金緊缺使得項(xiàng)目投資進(jìn)度緩慢，同樣面臨著閑置和低效用地的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)閑置土地盤(pán)活過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

1.職責(zé)不清

盤(pán)活閑置土地涉及市政府、區(qū)政府、鎮(zhèn)政府、街道辦等各級(jí)政府及不同的職能部門(mén)，牽扯到村集體、企業(yè)等不同利益群體。雖然區(qū)政府有建立盤(pán)活土地相關(guān)方案并經(jīng)常開(kāi)盤(pán)活土地專(zhuān)題會(huì)議解決盤(pán)活中遇到的堵點(diǎn)，但是盤(pán)活土地并不是區(qū)政府單獨(dú)能拍板決定的事情，在盤(pán)活的過(guò)程中各級(jí)政府部門(mén)往往互相推脫，沒(méi)有牽頭單位，造成政府部門(mén)在處置閑置土地過(guò)程中存在不主動(dòng)、事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度，或即使區(qū)政府定了牽頭單位，但是市級(jí)單位配合度不夠，盤(pán)活也難以實(shí)現(xiàn)。截止目前，沒(méi)有一套由市區(qū)共同盤(pán)活低效土地的完整方案或者處置體系，沒(méi)有規(guī)定哪個(gè)部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)哪一部分的責(zé)任，沒(méi)有一個(gè)完整的處置工作流程。盤(pán)活過(guò)程中相關(guān)部門(mén)分工不明，職責(zé)不清，使得閑置地塊在信息共享、共同監(jiān)督、聯(lián)合執(zhí)法力度等方面不夠完善，難以加快盤(pán)活土地的步伐。

2.底數(shù)不清

雖然省政府已出臺(tái)關(guān)于海南省閑置土地認(rèn)定的相關(guān)規(guī)定，但受到政府部門(mén)、政策變化、利益糾紛、權(quán)屬爭(zhēng)議等問(wèn)題的影響，如何客觀(guān)認(rèn)定并處置閑置土地缺乏統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)等各方利益主體在調(diào)查并統(tǒng)計(jì)閑置地塊信息時(shí)往往根據(jù)自己需求瞞報(bào)虛報(bào)數(shù)據(jù)，想方設(shè)法去規(guī)避閑置土地的認(rèn)定，甚至出現(xiàn)通過(guò)各種手段將企業(yè)責(zé)任定性為政府責(zé)任的現(xiàn)象。同時(shí)，由于之前我們極力想發(fā)展，在出讓掛地這方面把控度不夠，項(xiàng)目落地事前審批規(guī)定不詳，事后監(jiān)督力度不夠，造成不少閑置土地在認(rèn)定和處置過(guò)程中出現(xiàn)底數(shù)不清與統(tǒng)計(jì)及處置難的問(wèn)題。

3.難以控制

土地資源是一個(gè)區(qū)域、城市、省份乃至國(guó)家發(fā)展的基本保障，受到政府、社會(huì)各種管理者、決策者等不同利益主體的關(guān)注。在各級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)加大力度處置閑置土地的當(dāng)前，在國(guó)家不斷從嚴(yán)節(jié)約集約用地的大環(huán)境下，我們?nèi)詻](méi)有建立并嚴(yán)格執(zhí)行土地掛地或出讓的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有執(zhí)行嚴(yán)格的用地事后核查追究措施，沒(méi)有嚴(yán)查嚴(yán)處閑置土地的決心，造成了一邊在想方設(shè)法處置低效閑置土地，一邊在重復(fù)再犯的尷尬局面，也給許多違法利益者以?xún)e幸心理，難以控制并剎住閑置風(fēng)氣。(9)張莉:《低效用地和閑置土地利用盤(pán)活的對(duì)策與建議》,《價(jià)值工程》2017年第34期。

四、盤(pán)活閑置土地的建議及對(duì)策

為盤(pán)活閑置土地，筆者認(rèn)為可從以下幾方面著手。

(一)發(fā)揮政府職能，盤(pán)活資源促經(jīng)濟(jì)

一是加強(qiáng)規(guī)范供地行為管理。將閑置土地列入可供計(jì)劃之前要盡量嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定及實(shí)際區(qū)位情況做好規(guī)劃布局、征地拆遷、土地糾紛、解決歷史遺留問(wèn)題、用地預(yù)審、三通一平等各項(xiàng)前期工作，盡量做到凈地供地計(jì)劃。二是因地制宜，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型。應(yīng)向高科技產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)等具有社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目?jī)A斜，從閑置源頭抓起避免出現(xiàn)圈地的投機(jī)行為。三是要摸清底數(shù)，分區(qū)分類(lèi)處置。摸清閑置地塊的實(shí)際情況，對(duì)地塊的分布區(qū)域、數(shù)量、閑置成因、現(xiàn)狀等因素進(jìn)行分析了解，盡力消除政府因素，盡快開(kāi)工建設(shè)；對(duì)確不能開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，要堅(jiān)決按照閑置土地處置辦法，嚴(yán)格采用置換、改變用途、有償或無(wú)償收回等方法進(jìn)行土地儲(chǔ)備重整及制定再次供地盤(pán)活計(jì)劃。四是推進(jìn)城市更新改造，集約節(jié)約利用土地資源。對(duì)建筑密度和容積率偏低、土地利用率較低的區(qū)域(如城中村、老城區(qū)等)，探索歷史文化地區(qū)保護(hù)活化。如騎樓老街及中共瓊崖第一次代表大會(huì)舊址的改造，學(xué)習(xí)借鑒廣州市、深圳市等發(fā)達(dá)城市的成熟經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)積極策劃開(kāi)展各類(lèi)老舊小區(qū)綜合整治，積極推進(jìn)以城中村、老舊小區(qū)為主要對(duì)象的更新重建，如面前坡棚改項(xiàng)目、坡博坡巷棚改項(xiàng)目及博義鹽灶棚改項(xiàng)目的順利推進(jìn)不僅能改善人民的基本生活水平，還能確保閑地、低效用地、儲(chǔ)備用地等存量資源的高效利用，努力緩解或解決城市中心區(qū)緊缺用地資源與產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求日益增長(zhǎng)的矛盾，實(shí)現(xiàn)盤(pán)活土地資源與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

(二)多方參與，加強(qiáng)事前事中事后監(jiān)管力度

低效閑置用地的盤(pán)活清理既要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律政策，又要結(jié)合宗地妥善解決問(wèn)題，還要考慮不同利益主體的需求，可以說(shuō)是一旦啟動(dòng)盤(pán)活清理，就是不同利益主體間相互博弈、相互妥協(xié)的過(guò)程。(10)張莉:《低效用地和閑置土地利用盤(pán)活的對(duì)策與建議》,《價(jià)值工程》2017年第34期。一是事前事中要強(qiáng)化節(jié)約集約用地意識(shí)?？蓪⒈P(pán)活存量土地指標(biāo)納入政府年度目標(biāo)責(zé)任考核體系，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定具體的年度考核方案，從落地項(xiàng)目帶來(lái)的社會(huì)效益、投資力度、產(chǎn)出額度、實(shí)現(xiàn)稅收、就業(yè)規(guī)模等方面考慮，以考核促盤(pán)活，加強(qiáng)集約用地意識(shí)，切實(shí)做到提高土地節(jié)約集約利用率及提升建設(shè)用地管理水平。二是多部門(mén)聯(lián)合，強(qiáng)化事后監(jiān)管。盤(pán)活已供未建土地是一項(xiàng)十分復(fù)雜且困難的工作，光靠一個(gè)部門(mén)單打獨(dú)斗難以完成任務(wù)。所以，國(guó)資部門(mén)、資規(guī)部門(mén)、住建部門(mén)及稅務(wù)等職能部門(mén)應(yīng)在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)項(xiàng)目的投資力度、稅收等指標(biāo)實(shí)現(xiàn)信息共享、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管共同實(shí)施閑置用地清查處置。對(duì)已經(jīng)取得土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位要嚴(yán)格按照合同規(guī)定的開(kāi)工時(shí)間進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，政府相關(guān)部門(mén)可采用項(xiàng)目用地保證金的方法，間接促進(jìn)項(xiàng)目業(yè)主及時(shí)開(kāi)發(fā)建設(shè)，如在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未能開(kāi)發(fā)建設(shè)，則按照本省閑置土地相關(guān)條例進(jìn)行用途轉(zhuǎn)換、置換、收回等方式處置。同時(shí)，建設(shè)單位在項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)設(shè)置《建設(shè)項(xiàng)目用地信息公示牌》，列舉開(kāi)工時(shí)間、竣工時(shí)間、監(jiān)管部門(mén)及舉報(bào)電話(huà)等信息，鼓勵(lì)社會(huì)大眾參與項(xiàng)目用地情況的監(jiān)督。項(xiàng)目竣工后也要嚴(yán)格按照出讓合同或劃撥決定書(shū)進(jìn)行驗(yàn)收，督促用地單位嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，使得土地達(dá)到高效利用。

(三)結(jié)合區(qū)位，精準(zhǔn)招商

目前，龍華區(qū)閑置土地集中在城西片區(qū)及濱海片區(qū)，結(jié)合這兩個(gè)區(qū)位特點(diǎn)，統(tǒng)籌各方資源，精準(zhǔn)招商，有序推進(jìn)城西產(chǎn)業(yè)片區(qū)、濱海休閑片區(qū)的建立，做到真正有效盤(pán)活處置閑置地塊。一是打造科教文衛(wèi)一體發(fā)展的城西產(chǎn)業(yè)片區(qū)及城南商貿(mào)物流片區(qū)。結(jié)合片區(qū)海南大學(xué)城西校區(qū)、海南醫(yī)學(xué)院城西校區(qū)及熱科院的大學(xué)科研院所，配套海南醫(yī)學(xué)院第二附屬醫(yī)院、解放軍928醫(yī)院、市中醫(yī)院等醫(yī)療資源，綜合保稅區(qū)、金盤(pán)工業(yè)區(qū)、海馬汽車(chē)廠(chǎng)及其配件工廠(chǎng)和海口林安智慧物流商城等項(xiàng)目，發(fā)揮高鐵東站及汽車(chē)客運(yùn)總站交通樞紐作用。該片區(qū)屬于在建區(qū)且具有土地利用率不高等特點(diǎn)，結(jié)合科研、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)及交通優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)打造科教文衛(wèi)一體發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。(1)利用高鐵東站和汽車(chē)客運(yùn)總站的優(yōu)勢(shì)資源，策劃丁村城市更新改造項(xiàng)目，盤(pán)活丁村閑置低效地塊，合理規(guī)劃業(yè)態(tài)布局，提升城市品質(zhì)。(2)結(jié)合現(xiàn)有兩所高等院校和市中醫(yī)院的優(yōu)勢(shì)資源，合理利用閑置土地策劃中醫(yī)院升級(jí)擴(kuò)建和國(guó)家熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)中心項(xiàng)目等，合理規(guī)劃文化、醫(yī)療和商業(yè)等發(fā)展布局。(3)加大招商引資力度，利用社會(huì)資本，謀劃丁村、大樣村和仁里村等閑置低效土地的項(xiàng)目改造，合理規(guī)劃業(yè)態(tài)布局，促使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，打造椰海物流商城項(xiàng)目。二是打造高端居住、商務(wù)、旅游濱海休閑片區(qū)。濱海片區(qū)南至濱海大道、長(zhǎng)堤路以北，麗晶路以東，東至長(zhǎng)堤路與美蘭區(qū)交界處，位于濱海街道、金貿(mào)街道、中山街道范圍內(nèi)。片區(qū)內(nèi)有復(fù)興城產(chǎn)業(yè)園、?？跒逞菟囍行募昂？跁?huì)展工場(chǎng)等產(chǎn)業(yè)集聚中心，配套有?？谌f(wàn)綠園、世紀(jì)公園、濱海公園及海口外灘酒吧一條街等群眾日常休閑場(chǎng)所，并建有多個(gè)高端居住小區(qū)。要結(jié)合濱海片區(qū)特色精準(zhǔn)招商，有效盤(pán)活，合理規(guī)劃項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)，將整個(gè)片區(qū)打造成濱海高端居住、商務(wù)、旅游休閑圈。

(四)合理施策，城市升級(jí)

海南省正在如火如荼地建設(shè)自由貿(mào)易港，作為海口市最繁華的中心區(qū)，龍華區(qū)四通八達(dá)，但城區(qū)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足，城中心低效利用土地現(xiàn)象普遍，為更好地在自貿(mào)港建設(shè)中作出最大貢獻(xiàn)，盤(pán)活閑置地塊等低效利用土地成為當(dāng)前推進(jìn)項(xiàng)目投資建設(shè)、挖掘潛力等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的重要突破口。一是精準(zhǔn)定位，招商引資。集中力量梳理片區(qū)可利用地塊(含閑置土地、低效用地、儲(chǔ)備地及留用地)，匯總并分析不同閑置地塊的原因，精準(zhǔn)施策。在建設(shè)自貿(mào)港、“十四五”規(guī)劃及海南“三塊地”改革的背景下，相關(guān)職能部門(mén)要想方設(shè)法、放下身段積極主動(dòng)去招商引資，利用超常規(guī)舉措、極簡(jiǎn)審批等良好的營(yíng)商環(huán)境吸引內(nèi)外資企業(yè)入駐。并按照“一地一企”“一企一策”的幫扶方案，依法依規(guī)及時(shí)將閑置土地、具備出讓條件的儲(chǔ)備地等土地資源供應(yīng)給有條件的項(xiàng)目，形成“儲(chǔ)備一批、策劃一批、處置一批、開(kāi)工一批、建設(shè)一批”的良性滾動(dòng)機(jī)制。充分發(fā)掘土地資源承載投資的潛力，為項(xiàng)目順利落地解決后顧之憂(yōu)，確保提供土地資源最基礎(chǔ)的保障。二是超前規(guī)劃，城市升級(jí)。今年是“十三五”規(guī)劃的收官之年，也是“十四五”規(guī)劃順利起航的夯基之年，做好規(guī)劃是盤(pán)活閑置土地的有效途徑，也是避免土地再次閑置的手段之一，借著“十四五”規(guī)劃到來(lái)之際，結(jié)合片區(qū)現(xiàn)存可供的土地資源，超前做好城市規(guī)劃，加強(qiáng)“十四五”期間重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的城市更新力度，打造特色區(qū)片坐標(biāo)。(1)在有限的土地資源空間里合理安排基礎(chǔ)設(shè)施布局。比如，可利用零星閑置土地做好公共設(shè)施配套、人才住房和保障性住房的供應(yīng)，為成功建設(shè)自貿(mào)港提供人才保障。(2)優(yōu)化城區(qū)規(guī)劃，堅(jiān)持多元更新模式。以生態(tài)修復(fù)與綠色崛起為底線(xiàn)，保留城市風(fēng)向、歷史風(fēng)貌以及民俗習(xí)慣建設(shè)的宗廟祠堂等建筑物特色，引進(jìn)具有較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目落地，促進(jìn)城市更新向“八大重點(diǎn)片區(qū)”集中化，實(shí)施由南向北方向片區(qū)更新統(tǒng)籌規(guī)劃，有序建設(shè)濱海片區(qū)、老城片區(qū)、金貿(mào)片區(qū)、海墾金宇片區(qū)、城西金盤(pán)片區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合片區(qū)、觀(guān)瀾湖片區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村片區(qū)等區(qū)域的更新統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、配套改善與社區(qū)轉(zhuǎn)型，助推龍華城市建設(shè)不斷增新創(chuàng)優(yōu)，邁上新臺(tái)階。

盤(pán)活閑置土地任重而道遠(yuǎn)，需要多部門(mén)協(xié)調(diào)配合，攜手并進(jìn)，同時(shí)，做好土地出讓或劃撥前期和批后的監(jiān)管工作。結(jié)合龍華區(qū)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和功能布局，充分利用海南自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)政策利好，瞄準(zhǔn)?？谥鞒菂^(qū)高質(zhì)量發(fā)展要求，以盤(pán)活地塊為抓手，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)為要求，努力實(shí)現(xiàn)“以存量促增量”的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。逐步實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、配套改善與社區(qū)轉(zhuǎn)型，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，打造符合自貿(mào)港高度上宜居宜業(yè)宜游的未來(lái)城市。