劉良鋼

(福建警察學(xué)院，福建 福州 350007)

2019年10月31日，第十九屆四中全會(huì)通過了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。是我國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重要的里程碑。公安機(jī)關(guān)是國家治理體系的重要組成部分，公安工作也是影響國家治理能力的重要因素。黨的政策方針為公安機(jī)關(guān)指明了前進(jìn)的方向，公安機(jī)關(guān)結(jié)合黨和國家的總體目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)警務(wù)現(xiàn)代化，警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新既是實(shí)現(xiàn)警務(wù)現(xiàn)代化的一個(gè)決定性因素，也是推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的重要驅(qū)動(dòng)力。

一、警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新的困境

警務(wù)機(jī)制是指公安機(jī)關(guān)在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政隸屬與指揮體系、案件辦理與現(xiàn)場處置、警力分布與裝備配置、人事后勤與經(jīng)費(fèi)保障等有關(guān)警察事務(wù)方面的法律法規(guī)、規(guī)章制度、組織系統(tǒng)、運(yùn)行方式的總和[1]。警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新是指為提高警務(wù)機(jī)制的產(chǎn)出績效，對原有要素進(jìn)行優(yōu)化或引入新的要素，使各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式更加合理、高效，使警務(wù)機(jī)制更新并產(chǎn)出更多、更好的警務(wù)產(chǎn)品或警務(wù)服務(wù)。

建國后，我國警務(wù)機(jī)制經(jīng)歷了較長的發(fā)展歷程。進(jìn)入新世紀(jì)以來，警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新迎來了蓬勃發(fā)展的時(shí)期，具體可以劃分為三個(gè)階段：第一階段，2003年前后，主要通過重新分配警力資源、壓縮指揮層級、實(shí)現(xiàn)警力下沉，包括遼源的警務(wù)機(jī)制改革，大慶的城區(qū)分局改革等。第二階段，2010年前后，重點(diǎn)在警種融合上，主張交警、巡警、刑警、治安警等幾個(gè)主要警種合署辦公、綜合執(zhí)法。包括依托派出所的上海模式；依托移動(dòng)警務(wù)亭的武漢模式；警種合一、綜合執(zhí)法的河南模式；一警多能、綜合執(zhí)法的福建模式等。第三階段，近年來，公安機(jī)關(guān)通過強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵式發(fā)展，推動(dòng)警力由“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變，積極構(gòu)建一種適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，信息化的、動(dòng)態(tài)的、主動(dòng)的，反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的新型警務(wù)機(jī)制[2]。

全國公安機(jī)關(guān)在警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新上作出了長期的努力，取得了豐碩的成果，大大提高了警務(wù)效能，推動(dòng)了警務(wù)工作的不斷進(jìn)步。但是，也要看到，一方面，警務(wù)機(jī)制中仍存在一些較深層次的矛盾、問題沒有得到解決；另一方面，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，新的矛盾、問題又在不斷出現(xiàn)。總體來說，目前制約警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新的突出問題主要是：

1.警務(wù)組織管理機(jī)制粗放、落后

近年來，盡管地方公安機(jī)關(guān)在警務(wù)機(jī)構(gòu)重組、警務(wù)職能融合等方面進(jìn)行了大膽的嘗試，但自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以來形成的警務(wù)組織管理機(jī)制沒有大的變化。首先，在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的公安機(jī)構(gòu)管理體制下，地方公安機(jī)關(guān)同時(shí)接受上級公安機(jī)關(guān)和所屬地方人民政府的領(lǐng)導(dǎo)、指揮，這種管理體制存在多頭管理、政出多門的弊端，使基層公安機(jī)關(guān)不得不承擔(dān)管理機(jī)關(guān)交辦的大量非警務(wù)任務(wù)。其次，公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)仍然按“一事一設(shè)”“上下對口、規(guī)格統(tǒng)一”的傳統(tǒng)思想設(shè)置，而且職能不斷分化拓展，分工過細(xì)，交叉嚴(yán)重，造關(guān)成職能重疊、重復(fù)建設(shè)、行政開支增多、推諉扯皮等諸多問題。最后，公安機(jī)內(nèi)部仍然以自上而下、單向命令的管理模式為主，信息單向傳遞，流轉(zhuǎn)中間環(huán)節(jié)多，扁平化指揮難以實(shí)現(xiàn)，與警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化的客觀需要不相符。

2.警力配置保障機(jī)制不合理、效率低

警力不足是長期困擾基層公安機(jī)關(guān)的問題，但警力不足的真正深層次原因在于警力配置不合理、使用效率低。一方面，是警力配置不合理，“三基工程”已推行多年，但機(jī)關(guān)占編現(xiàn)象在有些地方仍很嚴(yán)重，機(jī)關(guān)與基層的警力配置呈“倒三角形”。大量人員集中于機(jī)關(guān)科室，基層窗口和實(shí)戰(zhàn)單位有效警力嚴(yán)重不足。即使在實(shí)戰(zhàn)單位，也有相當(dāng)一部分人員被用于非警務(wù)事務(wù)，真正用于一線實(shí)戰(zhàn)和窗口服務(wù)的警力嚴(yán)重不足。另一方面，是警力使用效率低，由于辦案責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)大、激勵(lì)機(jī)制不合理、警務(wù)保障不到位、警察素養(yǎng)有待提高、考核機(jī)制不科學(xué)、管理理念和管理體制落后等各種原因，民警存在怕干事、怕?lián)?怕沾事、怕惹事的心理，思想顧慮多，工作比較被動(dòng)，警務(wù)執(zhí)行效率不高。

3.警務(wù)決策指揮機(jī)制普遍水平較低

隨著指揮中心的建立、完善，警務(wù)決策指揮職能逐漸與警務(wù)執(zhí)行職能分離開來?，F(xiàn)階段各地公安機(jī)關(guān)的指揮中心在硬件建設(shè)上投入較多、見效明顯，但普遍存在研判、決策、指揮水平較低的問題，具體表現(xiàn)為：一是警情信息分析研判難。由于經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、人才等因素的制約，雖然公安機(jī)關(guān)通過“大數(shù)據(jù)”技術(shù)的應(yīng)用可以獲得海量的信息，但怎么對這些信息中分析、研判，仍是一個(gè)較大的難題。二是警情預(yù)案準(zhǔn)備不充分。這是制約指揮水平的瓶頸，表現(xiàn)為：預(yù)案與警情不對稱，預(yù)案的類別和數(shù)量較少，甚至有的警情沒有預(yù)案；預(yù)案應(yīng)對措施沒有針對性，有的只是簡單的處置原則，對警務(wù)實(shí)戰(zhàn)的指導(dǎo)作用較?。徊荒芙Y(jié)合實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用情況，及時(shí)對預(yù)案進(jìn)行評估與修正。三是重處置、輕預(yù)防。警務(wù)工作的重心仍放在對現(xiàn)行違法犯罪或其他已經(jīng)發(fā)生的警情的快速反應(yīng)、快辦快處，而不重視對警情的研判、預(yù)警，難以有效形成和實(shí)施“打防管控”一體化警務(wù)機(jī)制。

4.警務(wù)合作機(jī)制運(yùn)行不暢

為了充分發(fā)揮社會(huì)各方面力量的作用，地方公安機(jī)關(guān)在警務(wù)合作機(jī)制上進(jìn)行很多改革創(chuàng)新，如南通公安的公調(diào)對接工作機(jī)制、武漢公安的勤務(wù)聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制、宿遷公安的社區(qū)單元警務(wù)機(jī)制、蘇州公安的社巡合一機(jī)制等。但是，雖然公安機(jī)關(guān)合作意愿強(qiáng)烈，在警務(wù)合作機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行中主動(dòng)承擔(dān)、積極推進(jìn)，但由于相應(yīng)制度設(shè)計(jì)缺乏、法律法規(guī)依據(jù)不足、上級機(jī)關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力等原因，其他政府部門或社會(huì)組織、人員在合作過程中，職責(zé)定位不清晰，權(quán)利收益不明確。因此，合作意愿不強(qiáng)，投入不足，尚難以與公安機(jī)關(guān)形成合力，造成警務(wù)合作機(jī)制往往運(yùn)行不暢、成效不明顯。

二、國家治理現(xiàn)代化對警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新方向的引領(lǐng)

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理主體以人的最大解放、人權(quán)的最大實(shí)現(xiàn)和以人民最大幸福為最大目標(biāo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，以統(tǒng)攬全局、權(quán)責(zé)相當(dāng)、綜合協(xié)調(diào)、分工合作、互相配合和監(jiān)督制約為原則，通過國家治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和法治規(guī)則的有效運(yùn)用，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、國防和黨的建設(shè)等領(lǐng)域，不斷推進(jìn)法治中國、平安中國和美麗中國建設(shè)，讓更好、更多的現(xiàn)代化成果惠及國家民眾的進(jìn)程和過程[3]。在國家治理現(xiàn)代化基本理念的引領(lǐng)下，警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治化、社會(huì)化、信息化的發(fā)展方向。

1.警務(wù)機(jī)制的法治化

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的核心是推進(jìn)國家治理的法治化，一方面，要推進(jìn)國家治理制度體系的法治化；另一方面，要推進(jìn)國家治理能力的法治化[4]。國家治理現(xiàn)代化要求依法治理，運(yùn)用法治思維和法治方式處理社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾。公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，警務(wù)工作是執(zhí)法行為，警務(wù)機(jī)制的各方面都應(yīng)當(dāng)依法而治，警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新要堅(jiān)持走法治化道路。要積極推進(jìn)公安法律法規(guī)的制訂和修改，完善警務(wù)法律制度，為警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新提供堅(jiān)實(shí)的制度保障；要對警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新的成效及時(shí)反饋評價(jià)、歸納總結(jié)，將警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新成果在立法上體現(xiàn)出來，使公安機(jī)關(guān)及民警執(zhí)法履職都有法律依據(jù)；要維護(hù)法律的權(quán)威，以法律來規(guī)范和約束警務(wù)行為，既要保障民警依法執(zhí)行警務(wù)，也要尊重和保護(hù)公民的合法權(quán)益，以法治化來保障警務(wù)機(jī)制的健康、有序發(fā)展。

2.警務(wù)機(jī)制的社會(huì)化

國家治理是開放的政府管理與廣泛的公眾參與相結(jié)合的公共事務(wù)管理模式；推動(dòng)民主參與是提高國家治理能力的應(yīng)有之義。從根本上說，推進(jìn)中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)法治精神、培育多元和寬容意識、鼓勵(lì)公民參與[5]。公安機(jī)關(guān)是社會(huì)治理的主體，在打擊違法犯罪、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)、維護(hù)社會(huì)治安秩序等方面承擔(dān)著不可推卸的重要責(zé)任。但違法犯罪等社會(huì)問題的產(chǎn)生有其廣泛、深刻的社會(huì)根源，只靠公安一家無法從根本上解決這些問題。社會(huì)治安綜合治理、社會(huì)治安防控體系的方針、政策都要求各方面社會(huì)資源的整合、協(xié)作。在警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新中，公安機(jī)關(guān)要注重發(fā)揮有關(guān)各方面力量的作用，與相關(guān)部門、組織、人員形成廣泛的共識，構(gòu)建成熟穩(wěn)定的警務(wù)合作機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要求的系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理。

3.警務(wù)機(jī)制的信息化

信息化是指培育、發(fā)展以智能化工具為代表的新的生產(chǎn)力并使之造福于社會(huì)的歷史過程[6]。隨著信息技術(shù)的快速進(jìn)步與廣泛使用，我國社會(huì)正在發(fā)生巨大變化，正在逐步進(jìn)入“信息化社會(huì)”。對公安機(jī)關(guān)來說，“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)已經(jīng)使警務(wù)機(jī)制運(yùn)行的環(huán)境、條件、方式等許多方面發(fā)生了根本性的變化，這種變化將在未來相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)持續(xù)。警務(wù)信息化,就是充分利用信息技術(shù),開發(fā)、整合警務(wù)信息資源的過程?！靶畔⒕瘎?wù)”已成為繼“社區(qū)警務(wù)”之后的又一警務(wù)改革主導(dǎo)理念[7]。對此，公安機(jī)關(guān)在警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新中，應(yīng)當(dāng)在思想上牢牢樹立情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)的理念，認(rèn)清、瞄準(zhǔn)信息化警務(wù)發(fā)展的方向，積極克服、消除影響信息化警務(wù)發(fā)展的消極因素，使信息技術(shù)在警務(wù)工作的巨大功用發(fā)揮出來，高度重視信息資源的開發(fā)、利用，下大力氣培養(yǎng)信息警務(wù)人才、建設(shè)情報(bào)信息綜合平臺，不斷完善情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)機(jī)制。

三、國家治理現(xiàn)代化視域下警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新的思路

警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新就是改革舊的不適應(yīng)國家、社會(huì)發(fā)展需要的警務(wù)機(jī)制，創(chuàng)造新的促進(jìn)國家、社會(huì)發(fā)展的警務(wù)機(jī)制。警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新既是國家治理現(xiàn)代化對公安工作的必然要求，也是公安機(jī)關(guān)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。當(dāng)前，在國家治理現(xiàn)代化視域下，警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新的基本思路主要有：

1.理順警務(wù)組織管理機(jī)制

警務(wù)組織管理機(jī)制是警務(wù)單位內(nèi)部的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制。針對實(shí)踐中存在的主要問題，完善警務(wù)組織管理機(jī)制應(yīng)從以下方面入手：一是要充分激發(fā)民警的工作積極性。國家治理能力的現(xiàn)代化要更多地體現(xiàn)在公務(wù)員群體，尤其是直接與公眾打交道的基層公務(wù)員群體的現(xiàn)代化上。而如果沒有公務(wù)員群體的現(xiàn)代化，所謂人的現(xiàn)代化、社會(huì)的現(xiàn)代化，幾乎難以想象。在警務(wù)機(jī)制的諸要素中，人是第一位的要素，具有根本性、決定性的重要地位，通過在警力配置、激勵(lì)晉升、保障、薪酬等各方面的制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)、保障民警想干事、能干事、多干事、干好事。二是要大膽進(jìn)行警務(wù)機(jī)構(gòu)改革。公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有別于其他行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞警務(wù)實(shí)戰(zhàn)的需要，摒棄傳統(tǒng)、過時(shí)的慣性思維，引入科學(xué)、高效的管理思想，切實(shí)把警力用到警務(wù)這個(gè)刀刃上，保證警務(wù)機(jī)構(gòu)的精干、高效運(yùn)行。三是要理順管理體制。應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)有“條塊結(jié)合、以塊為主”公安管理體制，構(gòu)建新型的、與現(xiàn)代警務(wù)相適應(yīng)的公安管理體制，排除來自各方面的執(zhí)法干擾，保障警務(wù)單位嚴(yán)格、獨(dú)立、高效執(zhí)法。

2.構(gòu)建警務(wù)決策指揮機(jī)制

警務(wù)決策指揮機(jī)制是警務(wù)的決策、指揮、執(zhí)行人員分工配合，共同完成警務(wù)任務(wù)的機(jī)制。警務(wù)決策指揮單位是警務(wù)實(shí)戰(zhàn)單位的大腦，是指揮中樞，在警務(wù)執(zhí)行過程中發(fā)揮著決定性的作用。完善警務(wù)決策指揮機(jī)制應(yīng)當(dāng)抓住以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是建立警務(wù)預(yù)警機(jī)制。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)引入專業(yè)人才，建立專業(yè)技術(shù)力量，對應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)搜集到的海量信息進(jìn)行分析、研判，對重大警情進(jìn)行預(yù)警提醒，總結(jié)警務(wù)規(guī)律，制訂警務(wù)預(yù)案，為警務(wù)行動(dòng)提供情報(bào)信息保障；二是建立警務(wù)決策機(jī)制。警務(wù)單位應(yīng)當(dāng)建立由分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成決策機(jī)構(gòu)，判斷警情的發(fā)展變化趨勢，制訂警務(wù)行動(dòng)的計(jì)劃、方案，決定警務(wù)動(dòng)作的強(qiáng)度、方向、程序，并根據(jù)警情變化隨時(shí)調(diào)整警務(wù)行為；三是建立警務(wù)指揮機(jī)制。警務(wù)指揮人員要準(zhǔn)確判斷警情，全時(shí)跟蹤警情發(fā)展態(tài)勢，根據(jù)警務(wù)預(yù)案，及時(shí)向執(zhí)行人員發(fā)出警務(wù)指令；警務(wù)執(zhí)行人員要適時(shí)反饋現(xiàn)場情勢，根據(jù)警務(wù)指令及時(shí)作出對應(yīng)警務(wù)動(dòng)作。

3.完善警務(wù)合作機(jī)制

警務(wù)合作機(jī)制是警務(wù)單位與其他單位、人員合作開展警務(wù)相關(guān)工作的機(jī)制。公安機(jī)關(guān)在完善警務(wù)合作機(jī)制中要抓住以下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是明確自身的職責(zé)定位。警務(wù)工作要走正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的道路，警務(wù)單位要明確職責(zé)權(quán)限、范圍，要有所為有所不為，既要履職擔(dān)當(dāng)，又要減政放權(quán)，確保警務(wù)合作中到位不越位、盡職不越權(quán)。二是明確合作各方的責(zé)權(quán)利。警務(wù)單位開展警務(wù)合作應(yīng)當(dāng)本著共建共享、合作互利的原則，明確合作各方的責(zé)任、權(quán)利和利益，保證合作各方都能從中受益，充分激發(fā)各方的合作積極性，有效形成強(qiáng)大的工作合力。三是規(guī)范運(yùn)行警務(wù)合作機(jī)制。警務(wù)單位要以合作協(xié)議、合作制度或相關(guān)法規(guī)等形式將警務(wù)合作機(jī)制固定下來，平等協(xié)商合作事項(xiàng)，及時(shí)主動(dòng)通報(bào)有關(guān)信息，在合作期間規(guī)范運(yùn)行合作機(jī)制，形成合作的長效機(jī)制。

四、結(jié)語

警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新既是國家治理現(xiàn)代化對公安工作的必然要求，也是公安機(jī)關(guān)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。因此，警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治化、社會(huì)化、信息化的發(fā)展方向。警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新既是國家治理現(xiàn)代化對公安工作的必然要求，也是公安機(jī)關(guān)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。在國家治理現(xiàn)代化視野下，警務(wù)機(jī)制要克服一切困難全面創(chuàng)新，針對實(shí)踐中存在的主要問題，完善警務(wù)組織管理機(jī)制，從而為推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。