南陽(yáng)市水土保持社會(huì)資金籌措途徑探討

楊 柳

(南陽(yáng)市水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)站，河南 南陽(yáng) 473062)

南陽(yáng)市地跨長(zhǎng)江、淮河兩大流域，是南水北調(diào)中線工程重要水源地和渠首所在地，又是淮河源頭所在地。全市土地面積2.41萬(wàn)km2，水土流失面積0.58萬(wàn)km2，是全省水土流失最嚴(yán)重的省轄市之一。當(dāng)前全市水土流失治理資金主要依靠各級(jí)財(cái)政投入，但因地方財(cái)政困難、社會(huì)資金投入有限，水土流失治理存在嚴(yán)重的資金短缺問(wèn)題。

1 南陽(yáng)市水土保持資金需求特點(diǎn)

1.1 資金需求對(duì)象由一般區(qū)域向重點(diǎn)區(qū)域轉(zhuǎn)變

南陽(yáng)市自20世紀(jì)80年代初開展水土保持工作以來(lái)，水土流失治理逐步由一般區(qū)域向重點(diǎn)區(qū)域轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，緊緊圍繞丹江口水庫(kù)庫(kù)區(qū)及上游、桐柏縣淮河源頭、鴨河口水庫(kù)庫(kù)區(qū)及上游三大重點(diǎn)區(qū)域開展水土流失重點(diǎn)治理工作，并先后上馬了“長(zhǎng)治”工程、丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持綜合治理工程、淮河源國(guó)家水土流失綜合治理工程和南召縣坡耕地治理工程等重大項(xiàng)目。重點(diǎn)區(qū)域的治理資金占全市水土流失治理資金的85%以上，在保證南水北調(diào)中線水源水質(zhì)、淮河源頭正常產(chǎn)流及南陽(yáng)市城市發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用。

1.2 資金需求額度由小向大轉(zhuǎn)變

隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于原材料價(jià)格、人工費(fèi)用的上升，以及水土流失治理質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)的提高，水土流失治理資金的需求也逐漸加大；隨著水土保持措施、設(shè)施的增加，也使治理水土流失的資金需求呈逐年增長(zhǎng)之勢(shì)。

1.3 治理資金用途向多樣性轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)80年代初，南陽(yáng)市水土流失治理主要是為了提高糧食產(chǎn)量，解決人民群眾的溫飽問(wèn)題，水土流失治理資金主要用來(lái)進(jìn)行坡耕地治理，即坡改梯。進(jìn)入21世紀(jì)后，水土保持工作進(jìn)入了全面發(fā)展階段，水土保持資金需求和用途呈現(xiàn)出全面、多樣發(fā)展的趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：用來(lái)開發(fā)荒山荒坡，建設(shè)有機(jī)高效的農(nóng)林牧業(yè)生產(chǎn)體系；為控制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失而開展的水土保持工作；為掌握水土流失狀況而進(jìn)行的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目及生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)工作等。如2005—2012年，南陽(yáng)市累計(jì)實(shí)施小流域綜合治理面積2 088.40 km2，投入資金達(dá)1.62億元；審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案223個(gè)，這些項(xiàng)目水土保持總投資7 700萬(wàn)元；對(duì)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，投入資金600萬(wàn)元；相繼治理“四荒”面積167 km2，投入資金1 838萬(wàn)元。

1.4 資金需求的期限由短期向長(zhǎng)短期結(jié)合轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)末以前，南陽(yáng)市水土流失治理資金主要用于小流域綜合治理，主要使用方向是進(jìn)行坡耕地改造和荒山荒坡種植水保林，也有大量的中小型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，工期只有幾個(gè)月到一年多的時(shí)間，水土流失治理資金需求期限較短。而重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目和大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失治理期較長(zhǎng)，資金需求期限也相應(yīng)較長(zhǎng)。如南陽(yáng)市丹江口水庫(kù)庫(kù)區(qū)及上游水土保持項(xiàng)目由于治理任務(wù)重，分期實(shí)施，周期較長(zhǎng)，2008—2016年持續(xù)投資，涉及兩期工程。生產(chǎn)建設(shè)類項(xiàng)目也是如此，如南召縣的天瑞水泥礦山治理項(xiàng)目，由于開采規(guī)模大，開采期長(zhǎng)，導(dǎo)致水土流失治理投入周期變長(zhǎng)。

2 社會(huì)資金參與水土保持的障礙因素

2.1 水土流失治理經(jīng)濟(jì)效益易受市場(chǎng)制約

水土流失區(qū)立地條件差，土層薄且貧瘠，坡度較陡，治理項(xiàng)目具有投資大、產(chǎn)出低、周期長(zhǎng)、見效慢的特點(diǎn)。規(guī)劃設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)效益較好、水土保持效果較明顯的經(jīng)濟(jì)作物初見規(guī)模時(shí)，市場(chǎng)往往發(fā)生了較大的改變，致使治理承包戶經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定，打擊了其進(jìn)一步治理的熱情和主動(dòng)性。河北人張曉軍，1998年承包內(nèi)鄉(xiāng)縣荒山20 hm2種植優(yōu)質(zhì)薄皮核桃約6 000株，但經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展變化，當(dāng)初為緊俏商品的核桃出現(xiàn)了滯銷，使張曉軍的實(shí)際收益遠(yuǎn)低于期望值。

2.2 社會(huì)投資方利益易受侵害

到南陽(yáng)來(lái)的社會(huì)投資方，多來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，且多以個(gè)體治理為主，自我保護(hù)手段有限，其利益易受侵害。一是承包的土地大多在貧困邊遠(yuǎn)山區(qū)的多個(gè)自然村內(nèi)，跨界交叉，很容易與當(dāng)?shù)卮迕裨谏a(chǎn)作業(yè)和地理邊界劃定等方面發(fā)生糾紛與爭(zhēng)執(zhí)。二是當(dāng)社會(huì)資金治理初見成效后，治理區(qū)域附近部分村民容易得“紅眼病”，對(duì)治理戶進(jìn)行敲詐勒索或變相掠奪治理成果。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，南陽(yáng)市有相當(dāng)一部分的水土流失治理戶受到過(guò)不同程度的刁難，治理成果遭到破壞或被變相掠奪，致使投資人蒙受了一定的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重挫傷了社會(huì)力量對(duì)治理水土流失的熱情和信心。投資環(huán)境的不穩(wěn)定使得其他投資者產(chǎn)生畏難情緒，影響了社會(huì)資金參與治理水土流失的積極性。

2.3 地方政府缺乏引導(dǎo)社會(huì)資金流入的方式

政府部門對(duì)社會(huì)資金在水土流失治理中的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)承包人缺乏行之有效的支持體系。一是缺乏有效的法律法規(guī)支撐體系，治理承包人的權(quán)益得不到有效保障，打擊了承包人的積極性。二是地方財(cái)政資金不足，社會(huì)資金在水土流失治理領(lǐng)域缺乏地方財(cái)政資金的支持。水土流失區(qū)立地條件較差，部分治理承包人前期建設(shè)投入過(guò)大，后期則由于資金短缺投入跟不上，無(wú)法達(dá)到預(yù)期的治理目標(biāo)。三是各部門在水土流失治理中缺乏合作。在水土流失治理中，需要林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地等部門對(duì)“四荒”的界限作出明確界定，出臺(tái)相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)政策，簽訂的合同應(yīng)當(dāng)符合水土保持法律法規(guī)的要求，同時(shí)需要金融、政府相關(guān)職能部門共同為投身該領(lǐng)域的社會(huì)力量提供支持，排憂解難等。但因考核機(jī)制存在問(wèn)題，往往各自為政，形不成強(qiáng)大的合力，致使治理承包人面對(duì)多個(gè)部門監(jiān)管，影響了治理開發(fā)進(jìn)度。四是缺乏激勵(lì)性政策激發(fā)社會(huì)資金投入水土流失治理。水土保持作為一項(xiàng)公益性事業(yè)，政府的指導(dǎo)性、優(yōu)惠性、激勵(lì)性政策具有極為重要的作用。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然水土保持法在保護(hù)水土資源、遏制水土流失方面發(fā)揮了重大作用，但是在引導(dǎo)、鼓勵(lì)、刺激社會(huì)資金參與水土流失治理方面，仍然有欠缺，不能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資金的積極性。

3 南陽(yáng)市水土保持社會(huì)資金籌措途徑

3.1 拍賣、承包、租賃“四荒地”回收資金

結(jié)合已經(jīng)實(shí)施的水土流失治理項(xiàng)目，對(duì)立地條件較好的“四荒”資源等進(jìn)行拍賣、承包、租賃，引入社會(huì)資金對(duì)“四荒”資源進(jìn)一步進(jìn)行開發(fā)性治理，回收資金用于對(duì)新的水土流失區(qū)域進(jìn)行治理。這種社會(huì)資金的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)開發(fā)或景觀開發(fā)，追求的主要是經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)對(duì)治理水土流失，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)水土保持工程也發(fā)揮著引領(lǐng)作用。

3.2 經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目直接向社會(huì)招標(biāo)

提高水土保持投資信息的透明度，使有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)和有意投資生態(tài)建設(shè)的金融機(jī)構(gòu)能夠隨時(shí)了解情況，有利于資金流向水土保持生態(tài)建設(shè)。政府可組織相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)“四荒”資源進(jìn)行評(píng)估，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與投標(biāo)投資回報(bào)價(jià)值高的項(xiàng)目；對(duì)一些見效慢或者經(jīng)濟(jì)效益不明顯的項(xiàng)目，可以采用財(cái)政資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在達(dá)到水土流失初步治理標(biāo)準(zhǔn)后，再引導(dǎo)社會(huì)資金積極投入水土流失治理，并進(jìn)行深化治理與開發(fā)。

3.3 充分利用政策性信貸資金

為彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)期的資金缺口，政府可以自身的財(cái)政信用擔(dān)保，從其他渠道(如國(guó)有銀行貸款)籌措資金。項(xiàng)目建成后的一段時(shí)間內(nèi)，再用財(cái)政性資金償還貸款本息。由政府代替公益性項(xiàng)目的受益者或使用者向建設(shè)單位支付項(xiàng)目使用費(fèi)用，憑借這種政府給予的“收益權(quán)”，項(xiàng)目建設(shè)單位就可以通過(guò)“收益權(quán)”質(zhì)押貸款方式從銀行獲得貸款。這種方式有別于傳統(tǒng)的向銀行申請(qǐng)貸款，其實(shí)質(zhì)是政府直接向銀行貸款或向銀行擔(dān)保。目前，南陽(yáng)市在水環(huán)境綜合治理工程項(xiàng)目上，引進(jìn)社會(huì)投資已有比較成功的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐證明是可行的。

3.4 積極爭(zhēng)取財(cái)政資金，并出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策

水土保持是公益性事業(yè)，屬于“公共工程”，應(yīng)在積極爭(zhēng)取中央資金的基礎(chǔ)上，配套建立地方財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)投入機(jī)制，確保各級(jí)財(cái)政資金的主渠道和引領(lǐng)作用。

水土流失治理投資大，僅靠政府財(cái)政遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求，地方政府應(yīng)通過(guò)制定各種優(yōu)惠政策，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，吸引社會(huì)資金參與水土流失治理。地方政府應(yīng)對(duì)承包地進(jìn)行確權(quán)劃界，規(guī)范拍賣和承包程序，保護(hù)承包人的利益，同時(shí)為投身水土保持的社會(huì)力量提供支持，消除社會(huì)資金進(jìn)入水土流失治理領(lǐng)域的障礙。