陸挺

在世紀(jì)罕見的疫情沖擊之下，關(guān)于政府是否還需要設(shè)定今年的GDP增長目標(biāo)，當(dāng)前爭議較多，總結(jié)一下有四類觀點：（1）要堅決實現(xiàn)2010-20年間實際GDP翻一番的目標(biāo)，今年增長目標(biāo)還是要定在5.5%以上；（2）增長目標(biāo)不可廢棄，但可調(diào)低并放寬區(qū)間，如設(shè)定目標(biāo)在2-3%左右；（3）不設(shè)定絕對增長目標(biāo)，采用“相對增長率”，就是以中國增長速度與全球增長速度的差值，來設(shè)定目標(biāo)和評估中國經(jīng)濟(jì)的增長狀況；（4）不再設(shè)定具體增長目標(biāo)，將政策重心轉(zhuǎn)移到其他與就業(yè)和民生更為直接相關(guān)的目標(biāo)之上。

設(shè)定GDP增長目標(biāo)的作用有兩個，一是給各行業(yè)和企業(yè)一個關(guān)于經(jīng)濟(jì)總量增速的指引，給各個層面的經(jīng)濟(jì)決策提供一個參照物，二是用來考核地方官員。我們認(rèn)為上面這些觀點各有利弊，根據(jù)當(dāng)前極為特殊且高度不確定性的全球疫情和經(jīng)濟(jì)形勢，今年不設(shè)GDP增長目標(biāo)的利遠(yuǎn)大于弊，理由如下。首先，在今年全球經(jīng)濟(jì)大幅萎縮、我國本身也受疫情嚴(yán)重沖擊的背景下，追求過高經(jīng)濟(jì)增速違背客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。第二，未來疫情發(fā)展還有很高的不確定性，不利于設(shè)定具體的增長目標(biāo)。第三，若設(shè)定的增長目標(biāo)區(qū)間過大，則失去制定目標(biāo)的實際意義，“相對增長率”用來作為事后的評價尚可，但因為數(shù)據(jù)公布的滯后性，達(dá)不到原本設(shè)定增長目標(biāo)的指導(dǎo)意義。第四，當(dāng)前輿論嚴(yán)重高估了制定GDP增長目標(biāo)的作用和經(jīng)濟(jì)各層面對增長目標(biāo)的依賴。實際上我國地方政府官員的績效考核更加依賴地方之間的類似于錦標(biāo)賽的相互競爭。第五，若全國性的GDP增長目標(biāo)與實際情況脫離較大，或?qū)е聡?yán)重的副作用，如數(shù)據(jù)造假、寅吃卯糧、杠桿過高、追求資本密集而拉動就業(yè)不夠等問題。中央政府最近強調(diào)的目標(biāo)已經(jīng)從原來的“六穩(wěn)”走向“六?！保w現(xiàn)了特殊情況下的底線思維。在放棄GDP增長目標(biāo)的同時，為提振市場信心，突出底線管理，政府可以在財政支出、社融存量增速和城鄉(xiāng)居民收入方面給出具體的指引目標(biāo)。

為何建議不設(shè)定今年GDP增長目標(biāo)？

首先，全球經(jīng)濟(jì)因疫情而遭受1930年代大蕭條以來的最大沖擊，中國經(jīng)濟(jì)一度幾近停擺，一季度GDP同比下降-6.8%，二季度也有可能維持負(fù)增長。歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體短期內(nèi)勢必大幅衰退，我們預(yù)測二季度同比萎縮可達(dá)15%左右。國際貨幣基金組織（IMF）預(yù)計美國、歐元區(qū)和日本今年的GDP增速將大幅下跌至-5.9%，-7.5%和-5.2%，并將2020年全球GDP增速預(yù)測從之前的3.3%下調(diào)到-3.0%，遠(yuǎn)低于2009年全球金融危機(jī)時的-0.1%。值得一提的是，一向比較看好中國經(jīng)濟(jì)增長的IMF此次將中國2020年GDP增速從之前的6.0%下調(diào)到1.2%，和主要國際投行的預(yù)測相當(dāng)接近。全球疫情本身的高度不確定性將導(dǎo)致投資和耐用消費品需求萎縮，全球貿(mào)易會迅猛下滑。未來一兩個季度中國出口可能大幅下跌30%，造成約1800萬人的失業(yè)。疫情本身會加速逆全球化和中美脫鉤，我國外商直接投資可能會嚴(yán)重下滑。另外，我國金融體系本身也將因為過去十幾年高速累積的杠桿和近期的經(jīng)濟(jì)萎縮而面臨更高的系統(tǒng)性風(fēng)險。

在極為惡劣的全球宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，給定我國一季度GDP同比增速已經(jīng)是-6.8%的事實，我國后三季度需要9.2%的同比增速才能讓全年GDP增長5.5%。根據(jù)目前的全球疫情，即使今年年中疫情結(jié)束，下半年全球經(jīng)濟(jì)反彈，我國后三季度GDP增速也很難達(dá)到9.2%。如果全年5.5%的目標(biāo)增速確實太高了，那么按照有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的建議，將全年目標(biāo)降低到3%呢？按照全球經(jīng)濟(jì)在二季度巨幅萎縮的情況，結(jié)合我國疫情尚未完全結(jié)束的現(xiàn)實，二季度要實現(xiàn)同比正增長的難度是不小的。即使假定二季度同比增速為1%，下半年我國GDP增速要達(dá)到8.4%才能完成全年3%的目標(biāo)。但實際上，即使下半年全球疫情完全結(jié)束，歐美日經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，下半年這些經(jīng)濟(jì)體實現(xiàn)同比正增長的難度還是不小的，考慮到外需在我國經(jīng)濟(jì)中的重要性，我國要在下半年達(dá)到8.4%的同比增速難度相當(dāng)大，因此3%的全年目標(biāo)也不現(xiàn)實。而如果今年冬季疫情復(fù)發(fā)，全年3%的目標(biāo)就更沒有可能了。

第二，疫情本身還有不小的確定性。截至4月21日，全球累計確診病例已達(dá)247.7萬例，死亡病例高達(dá)17.1萬例。當(dāng)前處于疫區(qū)中心的歐美等國的每日新增病例雖已見頂，但還在高位徘徊。病毒已大規(guī)模向亞非拉等發(fā)展中國家蔓延，這些國家的公共衛(wèi)生系統(tǒng)落后，抗疫能力差，因此可能會延長全球疫情。新冠病毒的一些特征導(dǎo)致疫情本身具有較大的不確定性：病毒能夠無癥狀傳播，根據(jù)已有的一些統(tǒng)計，無癥攜帶病毒的概率在20%到50%之間；病毒變異具有不確定性，加大了疫苗和抗毒藥品研發(fā)的難度。病毒疫苗研發(fā)的難度非常高，時間跨度長，一般需要一年以上，即使研發(fā)成功，也需要一段時間才能量產(chǎn)；新冠病毒有可能在消停一段時間后再度復(fù)發(fā)。以1918-1919年全球大流感為例，流感病毒爆發(fā)了三次，以1918年冬季肆虐全球的第二次爆發(fā)毒性最強，導(dǎo)致的死亡率最高。目前各國都在抗疫和重啟經(jīng)濟(jì)之間做著艱難的平衡。市場樂觀預(yù)計疫情能在五六月間被初步控制，全球經(jīng)濟(jì)尤其是歐美經(jīng)濟(jì)在五月以后能逐步返回正軌，但如果疫情在今年冬季復(fù)發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)必然再度下行。面對如此高的不確定性，政府難于在此時制定一個適用于全年的GDP增長目標(biāo)。

正因為以上兩個因素，最近有學(xué)者提出了兩種變通的GDP增長目標(biāo)。一種變通是在調(diào)低增長目標(biāo)的同時，擴(kuò)大目標(biāo)區(qū)間，比方說將今年增長目標(biāo)設(shè)定在2%到3%之間。另外一種變通是設(shè)定“相對增長率”，也就是和全球經(jīng)濟(jì)增長率之間的差別。比如說如果今年全球增長率是-3%，設(shè)定的相對增長率是高于全球經(jīng)濟(jì)增長率5個百分點，則我國的GDP增長目標(biāo)為2%。我認(rèn)為這兩種變通方法都有一定的參考價值，但價值都非常有限。

就擴(kuò)大增長目標(biāo)區(qū)間而言，因為制定增長目標(biāo)的一個動因就是給經(jīng)濟(jì)各階層一個合理的預(yù)期，如果區(qū)間太大，就又失去設(shè)置目標(biāo)本身的意義。設(shè)定增長目標(biāo)的另外一個動因是考核地方政府官員。但在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時，區(qū)間的下限而非區(qū)間本身就成了增長目標(biāo)，因此擴(kuò)大區(qū)間也就失去意義。政府在2015年之前一直設(shè)定一個具體的增長目標(biāo)，到2015年時首次將目標(biāo)定在“7%左右”，略微增加了一些彈性。到2016年時，把經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)設(shè)定在6.5%-7.0%。到2019年，再次將目標(biāo)下調(diào)到6.0%-6.5%?？梢娭罢部紤]到了區(qū)間過大的弊端，因此從2016年開始設(shè)置區(qū)間時一直將區(qū)間維持在0.5個百分點。

就“相對增長率”而言，優(yōu)點在于可以根據(jù)全球經(jīng)濟(jì)的實際情況來設(shè)定我國經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。但缺點也是顯而易見的。首先，為了設(shè)置我國的增長目標(biāo)，就需要預(yù)測全球經(jīng)濟(jì)增速，但究竟采用哪種預(yù)測就有一定的隨意性。如果政府自己預(yù)測全球經(jīng)濟(jì)增速，可能會被外界認(rèn)為做不到客觀公正。第二，如果采用外部某些機(jī)構(gòu)如IMF的預(yù)測的話，這些預(yù)測是會定期調(diào)整的，如IMF每季度調(diào)整一次，這就有可能迫使我國政府每季度調(diào)整一次增長目標(biāo)。如果采用市場金融機(jī)構(gòu)的預(yù)測，則這些預(yù)測調(diào)整更為頻繁。而如果政府設(shè)定的增長目標(biāo)調(diào)整過于頻繁，則失去了設(shè)置目標(biāo)的指導(dǎo)意義。當(dāng)然，還有一種可能，就是實質(zhì)上放棄增長目標(biāo)，而是使用事后的全球經(jīng)濟(jì)增長速度作為基準(zhǔn)來考核地方政府官員，但這種考核方式的價值是非常有限的。

設(shè)置GDP增長目標(biāo)究竟有多少意義？

很多人一聽說建議政府不設(shè)GDP增速目標(biāo)，感覺天要塌下來，社會經(jīng)濟(jì)運行就要出現(xiàn)混亂，許多經(jīng)濟(jì)活動將難以協(xié)調(diào)。其實仔細(xì)梳理一下數(shù)據(jù)和歷史，就完全沒有必要如此擔(dān)心，如此夸大GDP增長目標(biāo)的作用。我國從2003年到2011年期間，設(shè)定的GDP增長目標(biāo)從早期的7%到后來的8%，在此期間除了2009年因為全球金融危機(jī)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險劇增之外，GDP增長目標(biāo)都是明顯低于當(dāng)時潛在經(jīng)濟(jì)增速的。尤其是2004年到2007年期間，實際GDP增速高出GDP增長目標(biāo)3到6個百分點?？梢哉f那幾年的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)形同虛設(shè)，對經(jīng)濟(jì)各層面沒有實質(zhì)性的指導(dǎo)意義，最多起到了底線思維的作用。2011年以后，我國潛在GDP增速顯著梯級下滑，GDP增長目標(biāo)被動逐級下調(diào)，實際和名義GDP增速與很多經(jīng)濟(jì)指標(biāo)脫鉤，一方面失去了對國民經(jīng)濟(jì)和企業(yè)各種指標(biāo)制定的指導(dǎo)意義，另一方面因為宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量開始惡化，對中央政府決策造成了很多困難。

以工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入增速為例，從2014年的7.0%下滑到2015年的0.8%，但同期實際GDP和名義GDP增速只是從2014年的7.4%和8.5%略微下行到2015年7.0%和7.0%。其實對企業(yè)而言，行業(yè)差別很大，企業(yè)一般都依賴于各類外部的市場研究和企業(yè)內(nèi)部的行業(yè)研究來制定規(guī)劃，最近這幾年由于GDP增速的波動性很低，與大部分行業(yè)的市場走勢和波動嚴(yán)重脫節(jié)，極少有企業(yè)真正使用政府制定的年度GDP增長目標(biāo)來制定其年度規(guī)劃。

如果政府的GDP增長目標(biāo)對企業(yè)決策的意義有限，那么是否對政府官員，尤其是地方政府官員的考核至關(guān)重要呢？綜合過去二十年研究我國地方官員激勵機(jī)制的文獻(xiàn)，一個共識是地方官員之間的橫向競爭，也就是所謂的“晉升錦標(biāo)賽模式”是考核激勵地方政府官員的關(guān)鍵，而非是否能夠完成中央政府或上級政府所制定的GDP增長目標(biāo)。事實上，中央政府制定的GDP增長目標(biāo)若過低，地方政府會自動加碼，因此中央政府設(shè)定增長目標(biāo)的意義有限，這在2003到2007年期間尤其明顯。另一方面，當(dāng)中央政府設(shè)定的目標(biāo)過高時，地方政府則有較高動力，通過扭曲乃至偽造數(shù)據(jù)來完成上級政府制定的目標(biāo)，這又使得客觀考核官員的難度增加。因此我們雖然不能完全否定中央政府設(shè)定GDP增長目標(biāo)的作用和意義，但最起碼有不少論據(jù)是缺乏邏輯和事實依據(jù)的。

設(shè)定有可能過高的GDP增長目標(biāo)的副作用

我國幅員遼闊，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段各地經(jīng)濟(jì)增長潛力千差萬別。而地方政府官員一般不甘心讓當(dāng)?shù)谿DP增速明顯落后于中央設(shè)定的目標(biāo)區(qū)間下限，因此若全國性的GDP增長目標(biāo)與某些地區(qū)的實際情況嚴(yán)重脫離，就有可能讓一些地區(qū)的主政官員鋌而走險進(jìn)行數(shù)據(jù)造假。過去十來年嚴(yán)重的統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假事件主要發(fā)生在遼寧、天津和內(nèi)蒙等經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿焖傧滦械氖》?。地方政府的?shù)據(jù)造假在掩蓋問題的同時，不僅嚴(yán)重影響中央政府政策制定的質(zhì)量，也導(dǎo)致了我國區(qū)域間嚴(yán)重的資源錯配，降低了我國整體的投資效率和經(jīng)濟(jì)增長潛力。

有別于個別省市的數(shù)據(jù)造假，更多的地方政府則是通過增加杠桿撬動更高投資來追求更高的GDP增長。當(dāng)然，即使沒有中央政府的GDP增長目標(biāo)，不少地方政府也會采取這樣的策略，但如果中央政府設(shè)定的GDP增速目標(biāo)過高，明顯超出某些地方的增長潛力，面臨軟預(yù)算約束的地方政府很可能會為達(dá)到目標(biāo)而竭力舉債來追求高GDP增速。這種做法一方面加大了我國的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，另一方面因所投項目大部分以資本密集型項目為主，對增加就業(yè)的貢獻(xiàn)非常有限。

在中央部委層面，為配合完成政府設(shè)定的當(dāng)年GDP增長目標(biāo)，有可能在一些產(chǎn)業(yè)政策上采取寅吃卯糧的做法，這些政策或可在短期增加需求，但會給后面幾年留下較大的包袱。以汽車為例，2015年股災(zāi)后的10月，小排量乘用車購置稅先減半一年至5%，之后一年調(diào)回7.5%，再之后調(diào)回10%。在2016汽車銷售景氣上行后，2017年增速明顯下行，2018-2019連續(xù)兩年負(fù)增長。原因很簡單，這種購置稅減半的辦法就是透支未來的購買力。這種做法不是絕對的不可取，今年的特殊情況下或可再次使用，但我們必須知道這種保增長的辦法對未來經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。

在今年極為特殊的全球公共衛(wèi)生危機(jī)所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)危機(jī)下，面對很高的不確定性，如果設(shè)定具體GDP增長目標(biāo)的弊端過大，完不成既定目標(biāo)的可能性較高，中央政府的最佳政策選擇究竟是什么？我們認(rèn)為應(yīng)在當(dāng)前“六保”的基礎(chǔ)之上，堅持底線管理，設(shè)置更為明確的財政支出、信貸增長和就業(yè)的目標(biāo)，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)基本盤的同時，推動要素價格市場化等市場化改革，從而為疫情之后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇打下堅實的基礎(chǔ)。

4月17日召開的中共中央政治局會議強調(diào)，在疫情防控常態(tài)化前提下，要保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉(zhuǎn)，堅定實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。我們認(rèn)為從原來的“六穩(wěn)”走向“六?！保w現(xiàn)了當(dāng)前中央政府在宏觀管理方面的底線思維。但市場或許需要更為具體的目標(biāo)來提振信心，因此政府可以在以下三個方面考慮給出一些指引性的預(yù)期目標(biāo)。

首先明確一個政府財政支出目標(biāo)。一季度我國公共財政支出同比下降5.7%，三月份更是同比下降9.4%。而去年全年我國政府公共財政支出增長8.1%。政府財政支出能直接拉動需求，彌補私人需求的不足，還可以給“六?！碧峁┱娼鸢足y的支持。我們認(rèn)為今年政府可以制定一個約8.0%的公共財政支出增長目標(biāo)，并明確大幅度加大對受疫情沖擊的企業(yè)和家庭的紓困政策力度。至于這樣做會產(chǎn)生多大的赤字，以及如何進(jìn)行赤字融資，通過國債、特別國債還是各種地方債融資，這些都是次要的問題。在全球低利率的有利背景下，中國政府應(yīng)該在這方面還有較大的空間。

其次是明確一個社會融資規(guī)模存量增速的下限。在今年年初央行擴(kuò)充定義之后，社融已經(jīng)包括所有官方口徑下的政府債務(wù)，因此設(shè)定社融增速目標(biāo)實際上也和確定財政支出目標(biāo)相呼應(yīng)。我國去年年底社融存量同比增速為10.7%，今年一季度得益于央行主導(dǎo)的信貸擴(kuò)張，到今年三月份社融存量同比增速已經(jīng)上升到11.5%。我們認(rèn)為政府可以較為明確地傳遞出這樣一個信號，就是通過各種貨幣、信貸和財政政策，使得今年平均的社融存量增速將不低于11.5%這個水平。今年大宗商品價格下行，工業(yè)品出廠價格指數(shù)將顯著低于去年，因此若維持今年11.5%的社融存量增速，應(yīng)該可以為經(jīng)濟(jì)提供較好的支撐。

第三點是在就業(yè)方面。這方面設(shè)定具體目標(biāo)的難度很高，原因在于我國的失業(yè)和就業(yè)指標(biāo)的精度較低，統(tǒng)計范圍過窄，市場可信度不高，不少學(xué)者之所以非常堅持要設(shè)定較高GDP增長目標(biāo)，認(rèn)為GDP增速和就業(yè)之間有著非常緊密和固定的聯(lián)系。事實上，正如前文所述，若GDP增長目標(biāo)較高，地方政府為完成目標(biāo)，往往會選擇資本密集型而非勞動密集型的項目。在失業(yè)指標(biāo)遺漏大量農(nóng)民工的背景下，我們認(rèn)為政府或可一方面加大城鄉(xiāng)居民家庭調(diào)查的力度，另一方面設(shè)定一個底線，就是讓城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的年度實際可支配收入保持正的增長。今年一季度，全國居民人均可支配收入8561元，同比名義增長0.8%，扣除價格因素實際下降3.9%。按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11691元，名義增長0.5%，實際下降3.9%；農(nóng)村居民人均可支配收入4641元，名義增長0.9%，實際下降4.7%。設(shè)定這個目標(biāo)的優(yōu)點在于可以直接利用現(xiàn)有的統(tǒng)計體系，直接將就業(yè)和民生掛鉤，通過直接覆蓋農(nóng)村居民來追蹤農(nóng)民工就業(yè)對農(nóng)村居民的影響；與此同時，也能夠度量在經(jīng)濟(jì)下行的情況下政府紓困的力度。