王兆鑫 翟月玲

（天津師范大學(xué)法學(xué)院，天津 300387；聊城大學(xué)法學(xué)院，山東聊城 252000）

一、問(wèn)題的提出

2019 年10 月底召開(kāi)的十九屆四中全會(huì)明確提出了13個(gè)具體的“堅(jiān)持和完善”，其中最大的亮點(diǎn)之一便是提出了“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”。全會(huì)進(jìn)一步指出，要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。所謂的社會(huì)治理共同體即由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等組成，充分發(fā)揮政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制各自的作用，其目標(biāo)是通過(guò)各主體之間的良性互動(dòng)和協(xié)力合作，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的有效治理。正如有學(xué)者指出，“傳統(tǒng)的社會(huì)治理手段和模式已經(jīng)難以滿足黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)治理提出的新要求，政府履職方面一些體制機(jī)制深層次矛盾亟待解決。在社會(huì)矛盾集中凸顯的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管控面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，亟需法治化的應(yīng)對(duì)之道?！雹?020 年春節(jié)前后全國(guó)爆發(fā)了新型冠狀病毒肺炎疫情，在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由于多種社會(huì)力量的共同參與，疫情得到了有效地緩解。因此有人稱之為疫情防控的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。在這場(chǎng)突發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)中，“群防群治”治理策略的作用得以凸顯，是“社會(huì)治理共同體”模式在此領(lǐng)域的體現(xiàn)，是社會(huì)治理尤其是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控手段的創(chuàng)新。但是此次新型冠狀病毒防疫戰(zhàn)暴露出了許多社會(huì)治理方面的問(wèn)題，包括某些社會(huì)慈善組織的公信力下降，基層的社會(huì)力量動(dòng)員不到位，一線醫(yī)護(hù)人員、志愿者等的權(quán)利沒(méi)有得到有效的保障等。痛定思痛，這充分說(shuō)明了社會(huì)機(jī)制在提供社會(huì)公共服務(wù)、有效應(yīng)對(duì)突發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，仍具有反應(yīng)緩慢、效果滯后等缺陷，社會(huì)應(yīng)急法制建設(shè)仍是我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)中薄弱的環(huán)節(jié)。因此，在“健康中國(guó)”戰(zhàn)略背景下，我們有必要重新認(rèn)識(shí)和解讀突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的社會(huì)應(yīng)對(duì)模式。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)的時(shí)代課題：健康權(quán)、健康中國(guó)與健康促進(jìn)

關(guān)乎健康權(quán)近年來(lái)一直是憲法學(xué)、人權(quán)法學(xué)、民法學(xué)和衛(wèi)生法學(xué)等領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，由此也將其推到了飽受爭(zhēng)議的地步，這也充分證明了國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于公民健康權(quán)問(wèn)題的重視和權(quán)利本身的現(xiàn)實(shí)訴求。對(duì)健康權(quán)的社會(huì)認(rèn)知古已有之，其伴隨著公民權(quán)利觀的不斷深化、國(guó)家公共衛(wèi)生服務(wù)措施的不斷完善、醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)的不斷進(jìn)步等而逐漸拓展和升華，并得到了立法的認(rèn)可尤其是憲法的根本保障。“現(xiàn)在的健康權(quán)已經(jīng)從古代純粹的私權(quán)形態(tài)向公私權(quán)混合形態(tài)轉(zhuǎn)變，由純粹的向個(gè)人主張的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人和國(guó)家均可主張的權(quán)利。”②歷史上一系列突發(fā)的公共衛(wèi)生事件使得健康權(quán)的受益主體由個(gè)人向社會(huì)公眾延伸，關(guān)注焦點(diǎn)也由個(gè)人健康投射到社會(huì)公共安全領(lǐng)域，健康權(quán)在由最初的消極屬性向積極與消極屬性并重的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，賦予了國(guó)家基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生服務(wù)方面的義務(wù)，并衍生出了公眾健康權(quán)這一下位概念?！爱?dāng)某種健康權(quán)事項(xiàng)具有公共性，超出了一般公民有效選擇條件和能力范圍之外，公民有權(quán)根據(jù)自身利益需求請(qǐng)求國(guó)家給予保障，國(guó)家有相應(yīng)的給付任務(wù)?！雹酃P者認(rèn)為，所謂的公眾健康權(quán)是指基于某種不可預(yù)測(cè)的社會(huì)原因（如突發(fā)的公共衛(wèi)生事件等），公民向國(guó)家請(qǐng)求提供公共衛(wèi)生服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)和緊急醫(yī)療救治等，以期維護(hù)其健康狀態(tài)的一種積極健康權(quán)。在20 世紀(jì)90 年代以后，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的多起重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件使得健康權(quán)尤其是公眾健康權(quán)再次引起了國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。

2016 年8 月，“健康中國(guó)”建設(shè)在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上被正式提出。2017 年10 月18 日，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，要實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略。將“健康中國(guó)”建設(shè)提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度是新時(shí)代保障公民健康權(quán)，實(shí)現(xiàn)全民健康，全面提升中華民族健康素質(zhì)的重大舉措和關(guān)鍵一步。建立健全早期預(yù)防、及時(shí)發(fā)現(xiàn)、快速反應(yīng)和有效處置的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系，提高公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急能力，是“健康中國(guó)”戰(zhàn)略布局下實(shí)現(xiàn)公民健康權(quán)的健康促進(jìn)措施和目標(biāo)之一。2016 年10 月國(guó)務(wù)院印發(fā)了主題為“共建共享，全民健康”的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），在該綱要第五篇“建設(shè)健康環(huán)境”的第十六章“完善公共安全體系”中，專門設(shè)立了“提高突發(fā)事件應(yīng)急能力”、“健全口岸公共衛(wèi)生體系”兩節(jié)內(nèi)容。自新型冠狀病毒疫情爆發(fā)以來(lái)，針對(duì)此次危機(jī)管理中所暴露的社會(huì)問(wèn)題，如何提高公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急處置能力，建立健全公共衛(wèi)生安全體系是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。這也是“健康中國(guó)”戰(zhàn)略提出后的首次現(xiàn)實(shí)發(fā)問(wèn)和嚴(yán)峻考驗(yàn)：“健康中國(guó)”戰(zhàn)略規(guī)劃下所提出的針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的目標(biāo)體系建設(shè)能否與疫情現(xiàn)實(shí)所契合，能否有效應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)，從而在最大程度上保障公眾健康權(quán)，實(shí)現(xiàn)非常時(shí)期的“健康中國(guó)”建設(shè)。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)與“健康中國(guó)”的契合點(diǎn)：社會(huì)應(yīng)急法制建設(shè)的法治化

《規(guī)劃綱要》提出要加強(qiáng)健康法治建設(shè)，具體包括：推動(dòng)頒布并實(shí)施基本醫(yī)療衛(wèi)生法、中醫(yī)藥法，修訂實(shí)施藥品管理法；強(qiáng)化政府在醫(yī)療衛(wèi)生、食品、藥品、環(huán)境、體育等健康領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)，建立政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督管理體制；加強(qiáng)健康領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)法體系和能力建設(shè)等。“近年來(lái)，包括我國(guó)在內(nèi)的世界范圍內(nèi)的公共危機(jī)應(yīng)急管理法制建設(shè)飛速發(fā)展，建立完善的公共危機(jī)應(yīng)急管理法制，公共危機(jī)應(yīng)急管理法制的法治化是實(shí)現(xiàn)我國(guó)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)三位一體的重要現(xiàn)實(shí)課題，同時(shí)符合世界危機(jī)管理發(fā)展的潮流?！雹苡纱烁Q之，在各種突發(fā)事件頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)當(dāng)下，在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)領(lǐng)域，為了契合“健康中國(guó)”的法治建設(shè)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)管理的常態(tài)化、專業(yè)化、有效化和組織化，把公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系納入到健康、規(guī)范、有序的發(fā)展軌道，社會(huì)應(yīng)急法制建設(shè)的法治化是必然趨勢(shì)。

1、完善《憲法》中的應(yīng)急立法基準(zhǔn)

憲法是國(guó)家的根本大法，對(duì)于公民權(quán)利保障和行政權(quán)力約束具有根本性的引導(dǎo)和指揮作用。尤其是當(dāng)突發(fā)事件來(lái)臨，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)陷入突發(fā)性公共危機(jī)時(shí)，基于公民應(yīng)急權(quán)利和行政緊急權(quán)力此消彼長(zhǎng)的考量，憲法中的相關(guān)條款在整個(gè)應(yīng)急管理法律體系中的規(guī)范設(shè)計(jì)必不可少?；谖覈?guó)現(xiàn)行《憲法》的不足和突發(fā)事件所引起的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)峻性，建議完善《憲法》中的相關(guān)條款，即以公民應(yīng)急權(quán)利保障和行政緊急權(quán)力約束為應(yīng)急立法的完善基準(zhǔn)，這對(duì)于我國(guó)整個(gè)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律體系的立法向?qū)еD(zhuǎn)變和突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)與社會(huì)應(yīng)急法制建設(shè)具有根本保障作用。

2、將健康政策和理念融入到公共衛(wèi)生應(yīng)急管理和法制建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)

《規(guī)劃綱要》提出實(shí)施“健康中國(guó)”戰(zhàn)略必須秉持健康優(yōu)先的原則。該原則要求把健康擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，將促進(jìn)健康的理念融入公共政策制定實(shí)施的全過(guò)程等。此外，把健康融入所有政策還是“共建共享，全民健康”健康中國(guó)戰(zhàn)略主題的核心內(nèi)容之一。根據(jù)我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案體系的安排，公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理下，分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等階段性步驟，在每一階段政府都應(yīng)將健康政策和理念融入其中，通過(guò)制度構(gòu)建來(lái)實(shí)現(xiàn)危機(jī)應(yīng)對(duì)的健康保障。比如由于公共衛(wèi)生等突發(fā)事件具有不可預(yù)見(jiàn)性和巨大的社會(huì)破壞力，人們往往產(chǎn)生一些危機(jī)狀態(tài)下的病態(tài)心理問(wèn)題，比較有代表性的有焦慮、恐慌、恐懼，輕信并參與傳播流言謠言，非理性行為等，社會(huì)心理是衡量社會(huì)健康水平的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，因此在應(yīng)急處置與救援和事后恢復(fù)與重建兩個(gè)階段，社會(huì)心理的援助、疏導(dǎo)與修復(fù)工作必不可缺。筆者以為，此時(shí)政府所要做的就是正確引導(dǎo)社會(huì)輿論，比如及時(shí)公布信息，增加危機(jī)信息的透明化程度，加強(qiáng)危機(jī)期間的宣傳教育，以及健全交通、醫(yī)療、通訊、教育等社會(huì)保障機(jī)制。此外，政府還要充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)力的作用并創(chuàng)新運(yùn)用“多元共治”的管理模式，動(dòng)員各志愿團(tuán)體、慈善組織等非政府組織和民間社會(huì)力量來(lái)充當(dāng)政府與群眾之間的“磨合劑”，疏通二者之間的制度隔閡和障礙，協(xié)助政府與社會(huì)群眾進(jìn)行溝通，以及提供各種應(yīng)急幫助，以緩和不安的社會(huì)心理。

3、盡快制定“志愿服務(wù)法”

志愿者群體在近些年以來(lái)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮了不可替代的作用，但是在志愿服務(wù)過(guò)程中也存在不少的難題亟需解決，為此，加快志愿服務(wù)立法成為了學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)和大勢(shì)所趨，“立法規(guī)制是對(duì)志愿服務(wù)組織進(jìn)行法律法規(guī)層面的有效規(guī)制與監(jiān)管，是其外部生存與發(fā)展環(huán)境的制度框架⑤”，“志愿服務(wù)立法既有深厚的現(xiàn)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)，又有廣闊的社會(huì)運(yùn)用前景。⑥”自1999 年廣東省通過(guò)第一部關(guān)于青年志愿服務(wù)的地方性法規(guī)《廣東省青年志愿服務(wù)條例》以來(lái)，地方志愿服務(wù)法制化的進(jìn)程不斷加快，中央各個(gè)部門也陸續(xù)出臺(tái)了一些規(guī)范性文件，但是“存在質(zhì)量良莠不齊、規(guī)范不一”的問(wèn)題⑦，而且“原則性的東西多，可操作性規(guī)范少，從而導(dǎo)致志愿服務(wù)具有很大盲目性、隨意性和無(wú)序性。⑧”《志愿服務(wù)條例》的出臺(tái)彌補(bǔ)了缺乏中央層次志愿服務(wù)立法的不足，但是“無(wú)論從全民共識(shí)基礎(chǔ)還是從地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)抑或事業(yè)發(fā)展需求的角度看，國(guó)家層面立法不必且不宜走先行制定行政法規(guī)加以調(diào)整的路子，僅靠行政立法不能滿足我國(guó)志愿服務(wù)法律保障的特殊要求。⑨”志愿者群體是突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)中的特殊社會(huì)群體，規(guī)范政府應(yīng)急管理中的志愿服務(wù)關(guān)系，保障志愿者的特殊權(quán)利顯得尤為重要，雖然關(guān)于應(yīng)急志愿者或應(yīng)急志愿服務(wù)的有關(guān)規(guī)范條款散見(jiàn)于我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)法律規(guī)范體系中各個(gè)層級(jí)的法律文件中，但是總體上過(guò)于籠統(tǒng)，不利于應(yīng)急志愿服務(wù)法律關(guān)系的調(diào)整，只有形成一部“志愿服務(wù)法”，將二者的規(guī)定進(jìn)行有效銜接，才能真正將我國(guó)的應(yīng)急志愿服務(wù)納入到法治化的軌道，從而促進(jìn)社會(huì)應(yīng)急法制建設(shè)的蓬勃發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

有效應(yīng)對(duì)突發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)應(yīng)急法制建設(shè)的法治化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“健康中國(guó)”與法治社會(huì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，具有多重價(jià)值意義：實(shí)現(xiàn)以政府為主體的突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急處置的多元共治，建立健全協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，整合社會(huì)的有效資源，從而形成社會(huì)應(yīng)急處置的合力，把公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系納入到健康、規(guī)范、有序的發(fā)展軌道。

注釋

①王峰.十九屆四中全會(huì):建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體.[EB?OL].[2019-11-01].http://www.21jingji.com/2019/11-1/3MMDEzNzlfMTUxNTA3Mw.html.

②蔣月，林志強(qiáng).健康權(quán)觀源流考[J].學(xué)術(shù)論壇，2007，(04):144-148.

③陳云良.健康權(quán)的規(guī)范構(gòu)造[J].中國(guó)法學(xué)，2019，(05):64-79.

④王兆鑫.“急法”與“急權(quán)”：突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)下公民權(quán)利的應(yīng)急立法保障[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2020，18(02):29-39.

⑤莫于川，梁爽.社會(huì)應(yīng)急能力建設(shè)與志愿服務(wù)法制發(fā)展—應(yīng)急志愿服務(wù)是社會(huì)力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的重大課題[J].行政法學(xué)研究，2010，(04):21-29.

⑥王建華.志愿服務(wù)立法的幾個(gè)問(wèn)題──評(píng)《志愿服務(wù)法(草案初稿)》[C].中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì).中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2010 年會(huì)論文集.中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì):中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)，2010:891-898.

⑦魏娜.我國(guó)志愿服務(wù)發(fā)展:成就、問(wèn)題與展望[J].中國(guó)行政管理，2013，(07):64-67.

⑧繆仲妮.論我國(guó)志愿服務(wù)法律制度的完善[J].南京社會(huì)科學(xué)，2006，(07):92-94.

⑨中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川.應(yīng)當(dāng)盡快立項(xiàng)制定志愿服務(wù)法[N].法制日?qǐng)?bào)，2015-05-06(009).