呂 威

（長春職業(yè)技術(shù)學(xué)院，吉林 長春 130033）

權(quán)力時刻都面臨著被侵蝕的危險，中國古代廉政問題始終是一個無法回避的問題，基層吏治狀況更是如此。因為基層官吏直接面向帝國的百姓，是帝國在民間的官方代表。他們的貪廉與否，直接關(guān)乎百姓對國家的態(tài)度，是國家最根本的基礎(chǔ)，他們的貪腐，直接導(dǎo)致百姓“由是疑役者疑官”，筆者在大量收集資料的基礎(chǔ)上，以州縣官吏構(gòu)成為研究對象，探討清代基層廉政問題。

一、清代州縣官吏貪腐概況

“升官發(fā)財”“千里為官只為財”以及“三年清知府，十萬雪花銀”等俗語、謠諺，是明清官場腐敗的真實寫照。有學(xué)者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，有清一代二百六十八年，僅一、二品大員貪腐的案件共計一百零八件，其中被判刑的一、二品官員共一百五十七人，最后被判處斬立決的六十八人，斬監(jiān)候的四十七人，受到其他刑事處罰的四十二人。①乾隆四十六年甘肅王亶貪腐案牽扯官員達一百二十多人，五十六人被正法，其中總督、巡撫、布政使各一人，知府、道員五人，同知、知州八人，通判一人，知縣達三十五人，縣丞三人。②

其實，清朝統(tǒng)治者很早就意識到問題的嚴重性，據(jù)《清圣祖實錄》的記載，順治曾告誡都察院：“治國安民，首在嚴懲貪官。大貪官員，問罪至應(yīng)死者，遇赦不宥。”其后四年，又諭刑部：“貪官蠹國害民，最為可恨，雖經(jīng)革職擬罪，猶得享用貪資，以致貪風(fēng)不息。嗣后內(nèi)外大官員，凡受贓十兩以上者，俱籍沒其家產(chǎn)入官，并依法官罪。”康熙告諭大臣：“朕觀自古帝王與不肖大臣，正法者頗多，今沒有貪污之臣，朕得其實，亦必置之重典?！薄胺矂e項人犯尚可寬宥，貪官之罪，斷不可寬。”乾隆皇帝指出：“劣員多留一日，則民多受一日之殘，國多受一日之蠹?！雹?/p>

大致可以這樣概括清代吏治：“大體說來，順治朝執(zhí)法嚴酷，康熙朝傾向?qū)捤桑赫罅右哉D裁革，并取得一時性的效果，乾隆搖擺于寬嚴之間，而晚期自然流于放縱?！雹芗螒c、道光朝以后，國勢日衰已成定局，與此同時，皇權(quán)式微，廉政建設(shè)問題日漸突出；到了晚清，吏治腐敗已難以遏制。

二、州縣官吏貪腐原因分析。

清代州縣官吏貪腐，原因較多，既有政治層面的原因，也有經(jīng)濟方面的原因，還與制度的設(shè)計有關(guān)，但其州縣的人員構(gòu)成，也是一個不容忽視的重要環(huán)節(jié)。

就清代州縣政府的人員構(gòu)成來看，印證了瞿同祖先生的“一人政府”的論斷，州縣的長官，知州或知縣是皇帝在地方的“全權(quán)”代表，清政府嚴格控制其他組成人員數(shù)量，除知州或知縣以外，還有幕賓、書吏、長隨等。⑤清政府規(guī)定了州衙門典吏額為6—12 人，縣衙人數(shù)更少，具體為2—12 人。⑥從制度層面上來看，這樣的規(guī)定，使地方政府在官僚機構(gòu)上確實符合精簡的要求，也減輕了國家與地方政府的負擔(dān)，避免了官僚機構(gòu)臃腫的弊病。⑦

清政府只所以如此限制州縣衙門構(gòu)成人員，是因為受到了體制與稅收瓶頸的約束：減少帝國官員，既是出于集權(quán)控制的需要，也是降低行政成本的需要。具體而言，胥吏、衙役身份低賤，薪資不高，人員又少，政府負擔(dān)輕；幕友純屬官員的私人智囊，國家不擔(dān)負任何薪資待遇。壓縮州縣衙門構(gòu)成人員完全是出于減輕國家負擔(dān)的需要。

問題是，據(jù)學(xué)者研究，清代每個州縣的人口都20 萬左右，⑧州縣官吏精簡到如此，能否適應(yīng)當(dāng)時帝國統(tǒng)治的實際需要呢？從現(xiàn)有的資料來看，這僅僅是官方的規(guī)定，屬于一廂情愿。

我們從知縣或知州的實際情況來考察就會發(fā)現(xiàn)，州縣官是經(jīng)由科舉途徑選拔出來的帝國官員，由于科舉考試的導(dǎo)向性，導(dǎo)致州縣官缺乏行政實務(wù)經(jīng)驗，也缺乏法律專門知識，難以勝任司法審判工作，從而導(dǎo)致了黃仁宇所謂的“個人道德之長仍不能補救組織和技術(shù)之短”⑨的現(xiàn)實問題。法國學(xué)者魏丕信也認為：“在中國正式的官僚機構(gòu)中，沒有專業(yè)職員，政府只是由那些負責(zé)‘全權(quán)’的官員組成，或者換句話說，是由‘通才’組成的。”⑩

另外，清代官員任職，實行回避制度，即地方官員不能在本省任職。順治十二年規(guī)定，“在外督撫以下，雜職以上，均各回避本省?！?袁守定說：“州縣以一身輾轉(zhuǎn)于催科、詞訟、簿書、期會之間，事如蝟集，應(yīng)接不暇，八面受敵，神耗力竭，猶不足以勝之”?，州縣牧令一人，在一個完全陌生的地方，既要承擔(dān)稅費的催繳，還要承擔(dān)案件的審理，也要負責(zé)各種檔案的管理等等，神耗力竭，實在分身乏術(shù)，不得不求助于胥吏、衙役的幫忙，解決州縣牧令庶務(wù)蝟集的困擾。

胥吏數(shù)量眾多，遠遠超出官方的明確規(guī)定。清初侯方域曾做到一個計算，“今天下大縣以千數(shù)，縣吏胥三百，是千縣則三十萬也?！?到了晚清，吏役泛濫的狀況更為嚴峻，有“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人”?之說。這一數(shù)字并非夸張，清末劉衡曾談到，自己初到巴縣上任時，一個小小的縣衙，衙役居然多達七千余人。?“雖然清代掌印官的數(shù)量大致沒有發(fā)生變化，但是如果將‘未入流’的官員和非正式的政府機構(gòu)納入整個國家機器范圍來考慮，那么，我們可以說國家機器在擴大，其規(guī)模至少與人口增長及經(jīng)濟增長得保持同步?！?‘掌印官’指州縣長官，是朝廷正式任命的官員?！慈肓鳌賳T，包括了地方政府中的胥吏、衙役等下層人員以及地方官員的私屬人員――幕友、長隨、和家人。

清人邵晉涵曾說：“今之吏治，三種人為之，官擁虛名而已，三種人者，幕賓、書吏、長隨也。誠哉言乎！官之為治，必不能離此三種人，而此在種人者，邪正相錯。求端人于幕賓，已什不四五，書吏間知守法，然視用之者以為轉(zhuǎn)移，至長隨則罔知義理，唯利是圖，倚為腹心，鮮不僨事，而官聲之玷，尤在司閽?！?依邵晉涵的觀點來看，州縣牧令，徒具虛名，幕賓、書吏、長隨才是州縣的真正掌權(quán)者。

州縣長官所招募的胥吏一般都來自于當(dāng)?shù)?，有些甚至是世代盤踞衙門，這些人不僅熟知衙門運作的奧妙，熟知當(dāng)?shù)厣鐣?fù)雜情形，并且與這個鄉(xiāng)土社會有著千絲萬縷的人際關(guān)系。如《紅樓夢》中的《葫蘆們判斷葫蘆案》中，一個世故的、熟悉官場內(nèi)幕的差吏，幫助主子出謀劃策，左右判決，詢私枉法，使真正的兇手逍遙法外。

胥吏、衙役在充當(dāng)國家治理力量的同時，也成為帝國貪腐的主要力量。清人汪輝祖為了避免胥吏貪腐，告誡州縣長官：“事無鉅細，權(quán)操在手，則人我有。若胸?zé)o成見，聽人主張，將用親而親官，用友而友官，用長隨吏役，而長隨吏役無一非官。人人有權(quán)，即人人做官，勢必尾大不掉，官如傀儡，稍加約束，人轉(zhuǎn)難堪，甚有挾其短長者矣。國人知有（禾+六+（展去尸））侯、華陽，而不知有王，速敗之道也。故曰：官須自做?！?

這些政府規(guī)定之外的衙門組成人員的“束修”來自州縣官的俸祿，而州縣官的法定俸祿有限，每月充其量也只有三兩銀子，只夠州縣官一家粗糧、兼喂馬匹五六天的開銷?。而州縣長官聘請的人員，尤其是為其出謀劃策，幫其審理刑、民案件、負責(zé)田糧牧谷的師爺，其束修少則數(shù)十兩銀子，多則數(shù)百兩銀子，較之州縣官吏的俸祿多出數(shù)倍。

因此，不論是知州還是知縣，其合法收入都不足以支付雇傭的人員束修，只能假借朝廷的各種名目大肆增加各種耗羨，將負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到百姓頭上；而其雇傭的胥吏、長隨的收入更是微乎其微，因此，他們便利用手中權(quán)力，大肆勒索百姓。從這個角度上來說，清代州縣衙門的貪腐，具有必然性。這導(dǎo)致了衙門普遍存在并且不可遏止的腐敗現(xiàn)象。

三、清代州縣吏治的現(xiàn)代啟示

就清代州縣衙門構(gòu)成與貪腐情況來看，值得反省，以下從三個方面就清代州縣官吏角度進行分析：

（一）提高公務(wù)人員的待遇

從清代州縣衙門貪腐情況來看，從事公務(wù)的人員，不論是納入國家財政范圍的官員，還是未納入財政范圍的胥吏、長隨，其合法收入都較低，無法進行擴大再生產(chǎn)，無法過上一個體面人應(yīng)有的生活狀態(tài)，這就為權(quán)力尋租創(chuàng)造了一種可能。在當(dāng)代，我們不能對公務(wù)人員提出過高的道德標準，進行道德綁架，從而犧牲公務(wù)人員的個人利益。雖然高薪不一定有“養(yǎng)廉”的結(jié)果，低薪也不一定無“清官”，但是，基于人性的局限，低薪往往成為誘發(fā)官吏貪腐的一個重要原因。不能期望當(dāng)其他行業(yè)的人都大把掙錢，并享受著豐富的社會資源的時候，卻要求公務(wù)人員守著權(quán)力，拿著低薪，而心甘情愿地做孺子牛。要保證公務(wù)人同的薪金處于一個相對較高，并令許多行業(yè)羨慕的水平。也正因為認識到低薪造成的嚴重危害，雍正元年，清政府開始在湖南、山西兩省實行提解“耗羨”，以此支給各級官吏“養(yǎng)廉銀”，其數(shù)量往往要比官員的正常俸祿多出數(shù)十倍；其后，逐步推廣。這一做法，在一定程度上緩解了州縣衙門貪腐問題，但因并未從根本上解決低薪問題，州縣貪腐問題很快就又死灰復(fù)燃

（二）簡政放權(quán)，減少官員貪腐機會

從清代州縣貪腐情況來看，州縣編外胥吏、衙役人員過多。雖然大清會典要求州縣胥吏典吏最多不能超過十二人，但具體人數(shù)遠遠超過這一規(guī)定，少者也有數(shù)百人，多者更達數(shù)千人。這一方面說明清代州縣衙門統(tǒng)攝具體事務(wù)過多，處處設(shè)卡，借機向百姓斂財；另一方面，也必然造成地方百姓財政負擔(dān)過重。因此，我們要改進社會服務(wù)思路，政府作為權(quán)力的行使者，要簡政放權(quán)，精減機構(gòu)，對那些可能通過社會自律性機構(gòu)進行自我約束管理的事務(wù)，要放權(quán)于社會。避免出現(xiàn)正處級動物園、正縣級風(fēng)景區(qū)的遍地開花。減少不必要的行政管理環(huán)節(jié)，就能減少權(quán)力尋租的機會，貪腐現(xiàn)象也會隨之減少。

（三）加強官員的廉政考核機制，降低貪腐機率

清初，對官員的考課，自康熙四年(1665 年)開始廢止考滿法，實行京察與大計。京察考核分稱職、勤職、供職三等。京察標準為“四格”、“八法”?！八母瘛奔床?、守、政、年，“才則或長或平或短，守則或廉或平或貪，政則或勤或平或怠，年則或青或中或老?！?四格法以守考廉。“八法”即貪、酷、罷軟、不謹、年老、有疾、才力不及、浮躁。貪、酷革職提問，罷軟、不謹革職，年老、有疾休致，才力不及、浮躁者降調(diào)。大計是指對外官的考課，三年一次。布政使、按察使由督撫考后，送吏部會府具題造冊，通行審察，然后上報皇帝，府尹以下州縣以上官員，由督撫與吏部會核后上報皇帝；州縣官員例由州、縣正官申送本撫、道考核，咨達部、院。?大計考課結(jié)果有卓異與供職兩等，其標準援用京察的“四格”、“八法”?？梢哉f，清初吏相對清廉，這是國家認真執(zhí)行廉政考核的結(jié)果。因此，要建設(shè)系統(tǒng)的官員考核機制，要將官員的廉政與否作為官員仕途升遷的重要指標。要嚴格執(zhí)行具體規(guī)定，防止流于形式，通過制度的推進來保障廉政建設(shè)。

注 釋：

①牛創(chuàng)平、牛翼青.清代一、二品官員經(jīng)濟犯罪案件實錄[M].中國法制出版社，2000 年，第1 頁。

②《清實錄?高宗純皇帝實錄（一五）》[M].卷一千一百四十，中華書局，1985 年影印本。

③《清朝通志?刑法略》卷七十八。

④韋慶遠:論清代官場的陋規(guī)[J].參見韋慶遠.明清史新析[M].中國社會科學(xué)出版社1995 年版,第275 頁。

⑤[清]汪輝祖.學(xué)治臆說·學(xué)治續(xù)說[M].“用人不易條”，遼寧教育出版社,1998.第93--94 頁。

⑥[清].伊桑阿等纂修《大清會典》（康熙朝）卷15《吏部十三·吏員》，王云五主編.近代中國史料叢刊三編[M].第72 輯，臺灣：文海出版社，1992，612--613 頁。

⑦美國學(xué)者韓格理對此做了一個比較：清政府于1899年編修的《大清會典》共有額設(shè)官員2 萬，當(dāng)時人口4.5 億，平均2 萬人約有1 名官員；加上15 萬協(xié)助官員的師爺、胥吏、衙役和長隨等，平均1 萬人只有3 名政府的公家仆人。而法國在1665 年，人口為2000 萬，每500 人約有1 名官員；1789年前夕，人口4000 萬，科層官員（包括小城書記和城門守衛(wèi)）30 萬，每1000 人約有7.5 名官員。歐洲國家19—20 世紀之交的人員與官員的比例是1000 人約有20—30 名官員，遠遠高于中國的官員比例。

⑧另見[德]馬克斯·韋伯著.儒教與道教[M].洪天富譯,江蘇人民出版社1993 年版,第60 頁。

⑨[美]黃仁宇.萬歷十五年[M]，中華書局，1982 年版，第135 頁。

⑩[法]魏丕信.18 世紀中國官僚制度與荒政[M],徐建青譯，江蘇人民出版社2003 年。