2018年10月，美國發(fā)布了《先進制造領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》，這是美國提出“制造業(yè)回歸”之后第二份制造業(yè)戰(zhàn)略。該文件強調(diào)：“美國仍在全球科技創(chuàng)新中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，必須將這種優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制造業(yè)的競爭力，需要為聯(lián)邦部門和社會共同推進制造業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展提供行動指南”。創(chuàng)新仍是美國塑造制造業(yè)長期競爭力的根本。在全球新一輪產(chǎn)業(yè)變革和中美貿(mào)易戰(zhàn)的關(guān)鍵節(jié)點，有必要分析一下美國如何通過創(chuàng)新保持先進制造全球領(lǐng)先地位的做法，以資借鑒。

一、美國仍將通過創(chuàng)新保持制造業(yè)領(lǐng)先地位

2018年10月，美國發(fā)布了《先進制造領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》（以下簡稱《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》），并指出制造業(yè)發(fā)展在20世紀(jì)美國占據(jù)全球經(jīng)濟主導(dǎo)地位中扮演了重要角色，在美國幾乎每個領(lǐng)域都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，是美國經(jīng)濟的引擎和國家安全的支柱?！氨３置绹冗M制造各領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力，以確保國家安全和經(jīng)濟繁榮”仍將是美國制造業(yè)發(fā)展的長期愿景。

創(chuàng)新是未來美國制造競爭優(yōu)勢所在。盡管特朗普執(zhí)政后，反對氣候變化和新能源發(fā)展等議題，但對通過創(chuàng)新引領(lǐng)制造業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思路沒有變。《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》指出，盡管德國和中國分別通過工業(yè)4.0戰(zhàn)略和《中國制造2025》開展了有組織的競爭，但美國仍是世界科技創(chuàng)新的引領(lǐng)者，美國必須保護和利用這種能力，實現(xiàn)新技術(shù)的快速和高效開發(fā)，并在美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)界和國際同盟國進行轉(zhuǎn)化。為了保證美國制造業(yè)在技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先地位，《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》提出三大目標(biāo)、13個優(yōu)先領(lǐng)域及相應(yīng)重點行動（見附表1）。我們認(rèn)為《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》實質(zhì)上是美國先進制造的創(chuàng)新戰(zhàn)略。

二、“強技術(shù)、育人才、建網(wǎng)絡(luò)”以強化美國先進制造領(lǐng)導(dǎo)力基礎(chǔ)

《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》圍繞技術(shù)、人才和供應(yīng)鏈等三方面提出目標(biāo)、優(yōu)先領(lǐng)域和重點行動。

（一）開發(fā)和轉(zhuǎn)化新制造技術(shù)

《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》的第一個目標(biāo)是“開發(fā)和轉(zhuǎn)化新制造技術(shù)”，包括5個優(yōu)先領(lǐng)域，即抓住智能制造系統(tǒng)的未來、開發(fā)世界領(lǐng)先的材料和加工技術(shù)、確保通過國內(nèi)制造獲得醫(yī)療產(chǎn)品、保持電子設(shè)計和制造領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位、增加食品和農(nóng)業(yè)制造業(yè)的機會，重點加強研發(fā)與推廣的新技術(shù)包括：智能和數(shù)字制造、智能協(xié)作機器人、人工智能、增材制造、高性能材料、先進電子材料與器件、組織和器官生物制造、量子計算等。主要特點包括以下三方面。

一是在技術(shù)方向上，側(cè)重面向未來的先進技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用。一方面，美國強調(diào)促進顛覆性創(chuàng)新，如為突破摩爾定律極限，推動能夠帶來性能持續(xù)提升的新技術(shù)開發(fā)，包括三維系統(tǒng)芯片集成、隧道場效應(yīng)晶體管等。另一方面，美國也注重通過新技術(shù)應(yīng)用推動產(chǎn)業(yè)變革向體現(xiàn)美國技術(shù)和資源稟賦優(yōu)勢的方向轉(zhuǎn)變。如為了減少工人的身體和精神壓力，將加強具有人機交互特性的智能機器人的研發(fā)與應(yīng)用，從而提高職業(yè)安全性；推動分布式制造，實現(xiàn)藥物低成本、小規(guī)模生產(chǎn)，既有助于降低對國外大規(guī)模制造的依賴，也可以滿足向美國具有領(lǐng)先優(yōu)勢的精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)轉(zhuǎn)型的需要。

二是在主要著力點或具體行動上，主要通過數(shù)據(jù)庫、平臺和AI基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)制定，工具和工藝開發(fā)，網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)開發(fā)與推廣等為提升制造業(yè)基礎(chǔ)能力提供保障，而非僅針對某些具體的產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)提供支持。

三是在關(guān)聯(lián)帶動方面，美國重視發(fā)揮制造業(yè)發(fā)展對農(nóng)村經(jīng)濟和就業(yè)的帶動效應(yīng)。《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》提到，“食品制造業(yè)對農(nóng)村就業(yè)和收入的貢獻高于其對城市的貢獻，是農(nóng)村制造業(yè)最大的產(chǎn)業(yè)，2015年占農(nóng)村制造業(yè)就業(yè)的比重超過18%”，因此，促進食品和農(nóng)業(yè)制造發(fā)展，無論對促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，還是保障食品供應(yīng)鏈都有重要意義。相比而言，我國缺乏通過制造業(yè)帶動農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方面的整體規(guī)劃和部署。

（二）教育、培訓(xùn)和集聚制造業(yè)勞動力

《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》的第二個目標(biāo)是“教育、培訓(xùn)和集聚制造業(yè)勞動力”。傳統(tǒng)的教育和工人技能已不能滿足未來制造業(yè)的需求，因此必須加強對新型勞動力的教育與培訓(xùn)，以保障符合先進制造需要的勞動力供給。優(yōu)先領(lǐng)域包括加強職業(yè)教育、促進學(xué)徒制發(fā)展、加強校企合作培養(yǎng)等。相比我國對高層次人才的重視，美國更強調(diào)廣泛的人力資本培育，比如強化終身STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程與數(shù)學(xué)）教育、改變公眾對于先進制造的認(rèn)知等。值得注意的是，美國不僅強調(diào)對制造業(yè)人才的教育與培養(yǎng)，還指出要通過戰(zhàn)略的傳播與執(zhí)行讓制造商、公眾和投資者看到制造業(yè)的廣闊前景，為制造業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。

（三）提升國內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈能力

《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》的第三個目標(biāo)是“提升國內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈能力”，優(yōu)先領(lǐng)域包括增強中小制造商在先進制造中的作用、建設(shè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、增強國防制造基礎(chǔ)和加強農(nóng)村先進制造業(yè)，具有三個方面特點。一是在整體導(dǎo)向上，美國將通過轉(zhuǎn)化先進技術(shù)來拓展其國內(nèi)供應(yīng)鏈，并吸納相關(guān)人才，同時，減少海外離岸制造對美國制造業(yè)創(chuàng)新的負(fù)面影響。二是在路徑上，美國重視國防供應(yīng)鏈發(fā)展對制造業(yè)的帶動作用，特別強調(diào)軍用技術(shù)對民用領(lǐng)域顛覆性創(chuàng)新的引領(lǐng)作用。三是美國重視農(nóng)村社區(qū)先進制造業(yè)發(fā)展，與前述目標(biāo)（一）中“增加食品和農(nóng)業(yè)制造業(yè)的機會”的有關(guān)行動一致，將農(nóng)村制造業(yè)發(fā)展視為農(nóng)村經(jīng)濟和就業(yè)的重要部分，促進兩者協(xié)同發(fā)展。

三、部門協(xié)同確保目標(biāo)實現(xiàn)

《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》目的之一就是更加有效地利用科技、人才、中小企業(yè)或國防等方面已有的相關(guān)計劃或政策，共同支持先進制造業(yè)發(fā)展，通過相關(guān)計劃和政策向先進制造業(yè)傾斜，實現(xiàn)聯(lián)邦機構(gòu)自身工作任務(wù)與國家戰(zhàn)略之間的協(xié)同，調(diào)動和集聚資源促進先進制造業(yè)發(fā)展。在戰(zhàn)略制定方面，《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》由國家科技創(chuàng)新委員會技術(shù)委員會下屬的先進制造分委員會編制，成員來自白宮科技辦公室、商務(wù)部及其下屬的國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院、中小企業(yè)局、國防部、能源部、國家航空航天局、勞工部、國家科學(xué)基金會、白宮國家經(jīng)濟委員會等與制造業(yè)相關(guān)的所有部門。在政策執(zhí)行方面，《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》將三大目標(biāo)及優(yōu)先領(lǐng)域進行分解，并具體落實到國防部、能源部、商務(wù)部等多個部門，其中國防部幾乎參與了所有優(yōu)先領(lǐng)域（見附表1）。

四、啟示與建議

（一）夯實支撐制造強國的創(chuàng)新能力基礎(chǔ)

創(chuàng)新是塑造制造業(yè)長期競爭力的根本。我國制造強國建設(shè)也必須依靠創(chuàng)新驅(qū)動，創(chuàng)造加速發(fā)展的“新引擎”?！额I(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》以“強技術(shù)、育人才、建網(wǎng)絡(luò)”等能力建設(shè)為核心，通過加強私人部門投資不足的“產(chǎn)業(yè)公地”建設(shè)，為創(chuàng)新引領(lǐng)制造業(yè)發(fā)展打下堅實根基。新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命仍處于初期階段，很多新技術(shù)在制造業(yè)的應(yīng)用處于探索階段，并沒有形成成熟的范式和模式，只有形成強有力的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)才能更好應(yīng)對不確定性帶來的挑戰(zhàn)。建議從加強研發(fā)工具和核心關(guān)鍵工藝開發(fā)，支持重點領(lǐng)域工業(yè)數(shù)據(jù)庫、平臺和AI基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快新興領(lǐng)域技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定，推動工業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用等方面夯實制造業(yè)創(chuàng)新能力基礎(chǔ)。

（二）加強政府與市場協(xié)同，提高政策有效性

從宏觀看，國家干預(yù)與市場經(jīng)濟結(jié)合是未來產(chǎn)業(yè)政策的趨勢。美國參議院小企業(yè)委員會在2019年2月份發(fā)布的《中國制造2025與美國工業(yè)未來》報告中呼吁，美國不能再被“自由市場”和“中央計劃”這兩個概念所迷惑，這兩種純粹的方式都無法實現(xiàn)目標(biāo)，需要通過想象力找到一條在全球市場協(xié)調(diào)和貿(mào)易保護主義之外的道路。同樣，在2019年2月德國聯(lián)邦經(jīng)濟事務(wù)與能源部發(fā)布的《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》草案、德國和法國聯(lián)合推出的《面向21世紀(jì)歐洲工業(yè)政策宣言》都強調(diào)要繼續(xù)加強與改進“社會市場經(jīng)濟”模式，通過產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)與市場經(jīng)濟相結(jié)合促進工業(yè)發(fā)展。面向未來競爭的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)體制和政策體系的有效性，哪種產(chǎn)業(yè)體制和政策模式能夠更有效地調(diào)動激活和組織利用資源、構(gòu)建有利于制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的友好環(huán)境，哪個國家就有可能在競爭中勝出。

我國近些年就產(chǎn)業(yè)政策模式持續(xù)進行的反思和爭論，實質(zhì)也是政府與市場關(guān)系之爭，主要觀點認(rèn)為應(yīng)該從政府干預(yù)較強的選擇性政策向“市場友好型”的功能性政策轉(zhuǎn)型。我們認(rèn)為這兩種資源動員和組織模式對處于不同生命周期的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈上的不同環(huán)節(jié)具有不同的作用，未來在技術(shù)或產(chǎn)業(yè)落后的戰(zhàn)略性領(lǐng)域，尤其是這些領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，仍需要政府主導(dǎo)資源配置進行“補課”，但要提高決策的科學(xué)性和有效性；而在競爭性領(lǐng)域和“新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式”等難以預(yù)判的領(lǐng)域，以功能性政策為主。從具體組織方式看，可以借鑒《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》的思路，在戰(zhàn)略制定和執(zhí)行上，強化部門之間、各類計劃之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在支持的階段和內(nèi)容上進一步明確分工，有所側(cè)重。

（三）完善制造業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展的軟環(huán)境

《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》提到，美國私人對制造業(yè)的投資大幅度下降，而很多投資者主要投資能夠快速獲取回報的軟件初創(chuàng)企業(yè)，這與我國在投資方面“脫實向虛”的情況類似。同時美國先進制造人才，尤其是技術(shù)性工人缺乏，與公眾對于先進制造認(rèn)識不足有關(guān)，只有三分之一家長愿意讓子女從事制造業(yè)工作，因為在他們眼中制造業(yè)仍是“臟、苦和危險”的工作，這種現(xiàn)象在我國也普遍存在。

從2012年開始，美國將每年10月第一個星期五設(shè)為“制造日”，制造商向?qū)W生、家長、社團、教育者開放，以改變公眾，特別是學(xué)生和家長對先進制造的認(rèn)知，讓他們認(rèn)識到先進制造是“智能、可持續(xù)和安全”且前景美好的工作，以激發(fā)更多創(chuàng)新者和青年人投身制造業(yè)。近幾年，白宮還舉辦“制造業(yè)周”活動，展出美國各州的特色制造產(chǎn)品，奧巴馬和特朗普都參加過該活動，并親自呼吁美國人購買國貨。此外，通過教育培訓(xùn)、開放展覽等方式改變制造業(yè)軟環(huán)境也是美國制造業(yè)創(chuàng)新中心肩負(fù)的重要職能之一。我國也提出要培育中國特色制造文化，但沒有形成完善的制度和政策安排，這也是一直以來被忽視的重要方面。世界主要制造強國都有獨具特色的制造文化，如德國的“工程師文化”、日本的“工匠精神”等，這些是制造業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展扎根的土壤，我國也應(yīng)重視對制造業(yè)軟環(huán)境的塑造，為制造業(yè)健康發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。

附表1 《領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》主要任務(wù)與部門分解