奏銷(xiāo)是清代財(cái)政體制的核心制度。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)興起后，奏銷(xiāo)制度遭到嚴(yán)重破壞，軍需善后報(bào)銷(xiāo)秩序極其廢弛敗壞。同治光緒之際，國(guó)家由戰(zhàn)時(shí)回歸常態(tài)，清廷致力于整頓各項(xiàng)紊亂失序的財(cái)政制度。光緒八年，云南奏銷(xiāo)案案發(fā)，言官梁俊、張佩綸奏請(qǐng)更張軍需報(bào)銷(xiāo)辦法，革除奏銷(xiāo)積弊。在清廷的支持與尚書(shū)閻敬銘的主持下，戶部出臺(tái)新的軍需善后報(bào)銷(xiāo)辦法章程，意在加強(qiáng)對(duì)咸同軍興之后日趨脫序的外省財(cái)政的管控。部議軍需善后報(bào)銷(xiāo)辦法章程的出臺(tái)，是光緒前期清廷整頓財(cái)政的重要組成部分，呈現(xiàn)了光緒前期清廷財(cái)政治理的運(yùn)作實(shí)態(tài)，一定程度上反映了清廷財(cái)政治理中“財(cái)”與“政”交相影響的復(fù)雜境況，折射出該階段清廷財(cái)政治理的能力與限度。

奏銷(xiāo)制度是清代財(cái)政體制的核心制度，具有現(xiàn)代財(cái)政決算與審計(jì)功能，目的是嚴(yán)格管控各項(xiàng)財(cái)政收支。清代中后期，吏治日益敗壞，奏銷(xiāo)積弊層出不窮，部費(fèi)現(xiàn)象普遍，其中軍需部費(fèi)最為嚴(yán)重。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)興起后，軍費(fèi)快速膨脹，“餉匱費(fèi)乏”成為常態(tài)；而且以奏銷(xiāo)制度為核心的各項(xiàng)財(cái)政管控制度也因遭受戰(zhàn)爭(zhēng)嚴(yán)重破壞，軍需部費(fèi)問(wèn)題更為嚴(yán)重，成為晚清財(cái)政肌體的痼瘴頑疾，有限財(cái)源復(fù)由此漏卮，并引發(fā)一系列吏治問(wèn)題，“財(cái)”與“政”問(wèn)題交相影響。①同光之際，國(guó)家由戰(zhàn)時(shí)回歸常態(tài)，清廷致力于整頓各項(xiàng)紊亂失序的財(cái)政制度，奏銷(xiāo)制度是其中的要項(xiàng)。光緒八年（1882），云南軍需奏銷(xiāo)案案發(fā)，朝野震動(dòng)，言官梁俊、張佩綸奏請(qǐng)更新軍需善后報(bào)銷(xiāo)辦法，清廷最高層因應(yīng)當(dāng)時(shí)政治局勢(shì)，飭令戶部謀劃新章，旨在革除軍需奏銷(xiāo)積弊，堵塞漏卮，并以此澄清吏治。檢視相關(guān)研究，大多圍繞常規(guī)錢(qián)糧奏銷(xiāo)展開(kāi)，于軍需奏銷(xiāo)關(guān)注較少，部分學(xué)者雖注意到光緒八年戶部曾進(jìn)行調(diào)整，但所引文獻(xiàn)出自《清實(shí)錄》《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》《中國(guó)近代史資料叢刊·洋務(wù)運(yùn)動(dòng)》等，未能充分著論，尤其是章程內(nèi)容付諸闕如。②本文擬運(yùn)用相關(guān)公私檔案史料，對(duì)軍需善后報(bào)銷(xiāo)新章的出臺(tái)過(guò)程進(jìn)行考察，以期呈現(xiàn)光緒前期清廷整頓奏銷(xiāo)制度的復(fù)雜境況與運(yùn)作實(shí)態(tài)，并管窺光緒朝清廷財(cái)政治理的能力限度。

一、出臺(tái)背景

軍需奏銷(xiāo)，即戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)奏銷(xiāo)，是清代奏銷(xiāo)制度的重要組成部分，主要包括戰(zhàn)時(shí)官兵行糧、馬乾、賞恤、運(yùn)糧腳價(jià)、各營(yíng)公費(fèi)開(kāi)支等。清代前期，形成了一套戰(zhàn)時(shí)隨時(shí)造報(bào)與戰(zhàn)后統(tǒng)一報(bào)銷(xiāo)相結(jié)合的軍需奏銷(xiāo)辦法。太平軍興，軍需奏銷(xiāo)遭遇嚴(yán)重危機(jī)，秩序紊亂，清廷試圖調(diào)適，但成效有限，終釀成光緒八年云南奏銷(xiāo)案，清廷不得已之下飭令戶部更張報(bào)銷(xiāo)辦法。

太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)初期，軍需奏銷(xiāo)的運(yùn)轉(zhuǎn)較為正常。咸豐元年（1851）四月，清廷令戰(zhàn)區(qū)省份按照《欽定戶部軍需則例》上報(bào)軍需支放章程，以備戰(zhàn)后軍需報(bào)銷(xiāo)。［1］(P444)咸豐二年十二月，戶部頒布部定軍需報(bào)銷(xiāo)章程，飭令各省遵行。［1］(P1073)但是，隨著戰(zhàn)區(qū)迅速擴(kuò)大，戰(zhàn)事日益激烈，軍需奏銷(xiāo)很快陷入混亂，延宕報(bào)部成為常事。戶部不斷催促各省、各路領(lǐng)兵大臣按例奏報(bào)軍需，并據(jù)實(shí)際不斷調(diào)整奏銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)，由按月奏報(bào)改為半年匯報(bào)，但各省督撫、統(tǒng)兵大臣仍任催罔應(yīng)。③戶部不得已之下執(zhí)行奏銷(xiāo)綱紀(jì)，對(duì)違紀(jì)人員進(jìn)行懲處，希冀各省在綱紀(jì)威懾下上報(bào)奏銷(xiāo)冊(cè)籍，以便維持奏銷(xiāo)秩序，廣西、河南、浙江、廣東、四川等省即因此獲咎。但是，各地仍以軍務(wù)繁重、冊(cè)籍過(guò)多等由奏請(qǐng)展限，軍務(wù)倥傯之時(shí)清廷亦不得不批準(zhǔn)，軍需奏銷(xiāo)問(wèn)題延至戰(zhàn)后。④

同治三年（1864），湘軍攻陷南京，軍需奏銷(xiāo)無(wú)可再緩，成為清廷、戶部與各省督撫、領(lǐng)兵大臣之間的焦點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，戶部郎中王文韶曾斷言“報(bào)銷(xiāo)萬(wàn)無(wú)了局”，部吏甚至希冀借此需索巨額部費(fèi)，“當(dāng)癸亥、甲子之交……戶部書(shū)吏知復(fù)城之不遠(yuǎn)也，報(bào)銷(xiāo)之難緩也，約同兵、工兩部蠹吏，密遣親信分赴發(fā)逆被擾各省城，潛與各該省佐雜微員中狙詐狡黠、向與部書(shū)串通又能為筦庫(kù)大吏關(guān)說(shuō)者，商議報(bào)銷(xiāo)部費(fèi)”［2］(P39)。對(duì)于這一棘手問(wèn)題，戶部堂官的認(rèn)識(shí)比較清醒。管部大學(xué)士倭仁指出本次兵燹皆賴勇力底定，奏銷(xiāo)舊例則指兵丁，且為乾隆年間制定，嚴(yán)重滯后，按例核銷(xiāo)不合時(shí)宜，有名無(wú)實(shí)，于內(nèi)外無(wú)益，徒歸蠹吏中飽，戶部“引例核案，往返駁查，不過(guò)求其造報(bào)如例而止，要不能于已支之帑項(xiàng)再求節(jié)省，而各處書(shū)吏借此需索，直屬防不勝防。糧臺(tái)委員借以招搖，甚至費(fèi)外加費(fèi)，費(fèi)無(wú)所出，則浮銷(xiāo)苛斂之弊興……應(yīng)駁之款，或數(shù)十萬(wàn)，或數(shù)百萬(wàn)，甚且著落賠償。勞臣戰(zhàn)將酬庸于前，而追呼于后，無(wú)論力有未逮，恐亦非國(guó)家厚待勛舊之心”。職是之故，戶部建議變通辦理同治三年以前軍需奏銷(xiāo)，“擬懇天恩準(zhǔn)將收支款目總數(shù)，分年分起，開(kāi)具簡(jiǎn)明清單，奏明存案，免其造冊(cè)報(bào)銷(xiāo)”。［3］奏上，清廷衡量利害關(guān)系，允準(zhǔn)各地開(kāi)單奏銷(xiāo)。［4］(P341-342)至此，太平天國(guó)時(shí)期的軍需奏銷(xiāo)告一段落。但這只是暫時(shí)變通方案，清廷未對(duì)不合時(shí)宜的奏銷(xiāo)制度本身進(jìn)行調(diào)整，奏銷(xiāo)制度頑疾未得到祛除，而這凸顯了當(dāng)時(shí)戶部乃至清廷缺乏治亂理財(cái)?shù)囊庾R(shí)與能力。

果然，直至光緒初年，由戰(zhàn)亂引發(fā)的軍需奏銷(xiāo)秩序混亂在權(quán)宜之間仍未得到徹底解決，許多軍務(wù)省份依舊采用開(kāi)單報(bào)銷(xiāo)方式。譬如，西征軍需用款由左宗棠奏準(zhǔn)開(kāi)單報(bào)銷(xiāo)⑤，山西賑務(wù)收支款項(xiàng)由閻敬銘、曾國(guó)荃奏準(zhǔn)開(kāi)單報(bào)銷(xiāo)［5］。而且，戶部審核外省奏銷(xiāo)的過(guò)程中也是弊端叢生，部吏索取陋規(guī)，疆吏賄賂部員的現(xiàn)象，比比皆是，奏銷(xiāo)秩序極其廢弛敗壞。光緒六年，給事中張觀準(zhǔn)揭發(fā)戶部書(shū)吏勒索部費(fèi)，司員也參與分肥，甚至對(duì)災(zāi)區(qū)賑捐也不放過(guò)，“外省司庫(kù)之藏為此等不肖官吏所中飽，甚無(wú)謂也”［6］。

疆吏對(duì)于部中索取高額部費(fèi)，報(bào)銷(xiāo)案動(dòng)輒被駁回，十分不滿。左宗棠長(zhǎng)期督辦西北軍務(wù)，軍政之外最為費(fèi)心的問(wèn)題便是報(bào)銷(xiāo)問(wèn)題，曾多次痛詆部員需索部費(fèi)的陋習(xí)：“吏、兵兩部，近時(shí)皆書(shū)吏持權(quán)，司官畫(huà)諾，以部費(fèi)為準(zhǔn)駁，系鈴撞鐘，任其所為，情狀頗異從前……人心囂雜，督撫莫可如何，乃冀其實(shí)心整理，俾吏治、軍政日有起色，何由致之？”［7］(P337)疆臣將責(zé)任歸咎給部臣，部臣則指責(zé)部費(fèi)根源系督撫不切實(shí)遵照部章，曾奏稱：“同治九年欽奉諭旨令將兵勇數(shù)目報(bào)部稽核，而各督撫大臣多不能恪遵開(kāi)報(bào)，部中無(wú)例無(wú)案，吏胥舞弊職此之由?！保?］(P653)

疆吏與部臣就奏銷(xiāo)問(wèn)題相互攻訐，當(dāng)然未涉?zhèn)€中癥結(jié)。事實(shí)上，雙方都有責(zé)任，這其中蘊(yùn)含著極其復(fù)雜的糾葛，就部費(fèi)而言，推其根由，蓋因制度設(shè)計(jì)的不合理。清例，外省軍需支用須與例案榫卯合縫，方可核銷(xiāo)。但是，例案繁多，堂官、司員出身科舉，又因調(diào)動(dòng)頻繁，大都缺乏相應(yīng)政事能力，嚴(yán)重依賴書(shū)吏處理政務(wù)，部務(wù)常為若輩操縱，書(shū)吏得以借此索費(fèi)。徐珂《清稗類(lèi)鈔》嘗謂：“各部司官，不習(xí)吏事，堂官無(wú)論已，一切案牘皆書(shū)吏主之?！保?］(P5251)而且，部例嚴(yán)苛陳舊，外省軍需難合部例，加之虛靡之弊難免，部吏駁詰、索費(fèi)有機(jī)，外省為免駁詰只能弄虛作假或暗使部費(fèi)。咸同年間，布政使張集馨常年經(jīng)辦軍需奏銷(xiāo)，深有體會(huì)，慨嘆“奏銷(xiāo)無(wú)部費(fèi)，勢(shì)不能行”［10］(P307)。光緒前期，吳大澂幫辦吉林軍務(wù)，私下抱怨例案嚴(yán)苛，只得作假，“大澂所設(shè)支應(yīng)局、機(jī)器局……實(shí)用實(shí)登，事事皆可稽核。惟報(bào)部銷(xiāo)冊(cè)，不能不按部章，如轉(zhuǎn)運(yùn)車(chē)馬之費(fèi)，悉按民價(jià)給發(fā)，有多寡貴賤之不同，部中必齊而一之，方免駁詰，但取與原數(shù)相符，不敢虛銷(xiāo)捏增”［11］(P88)。御史張觀準(zhǔn)向來(lái)關(guān)注財(cái)政積弊，曾奏稱外省“若不將部費(fèi)托人向戶、兵、工三部關(guān)說(shuō)，則雖冊(cè)子上呈，仍然指其小疵，借端挑駁，應(yīng)發(fā)之款萬(wàn)難準(zhǔn)其支領(lǐng)，即應(yīng)銷(xiāo)算者亦不能無(wú)事”［12］(P887)。

由此可見(jiàn)，奏銷(xiāo)規(guī)制要求軍需支用須嚴(yán)格符合例案，缺乏變通，是部費(fèi)問(wèn)題乃至奏銷(xiāo)秩序紊亂的重要原因。但是，制度弊端在部臣與疆吏的爭(zhēng)論中沒(méi)有得到切實(shí)解決，部費(fèi)問(wèn)題也持續(xù)發(fā)酵，殆至光緒八年一發(fā)不可收拾。是年七月二十三日，清流派御史陳啟泰奏稱軍機(jī)章京周瑞清包攬?jiān)颇蠄?bào)銷(xiāo)，該省報(bào)銷(xiāo)委員崔尊彝、潘英章來(lái)京賄托關(guān)說(shuō)。［13］(P1383-1386)朝野震驚的云南奏銷(xiāo)案自此揭幕，事件持續(xù)至光緒九年六月，涉案人員上至軍機(jī)大臣戶部左侍郎王文韶、戶部尚書(shū)景廉，具體經(jīng)辦奏銷(xiāo)的司員、書(shū)吏更是人員眾多，涉案金額高達(dá)十余萬(wàn)兩，朝局動(dòng)蕩不安。云南報(bào)銷(xiāo)案雖因“南北之爭(zhēng)”而爆出，但與奏銷(xiāo)積弊關(guān)系甚大，而這促成了奏銷(xiāo)制度的改革。

二、新章內(nèi)容

云南奏銷(xiāo)案發(fā)生后，眾多官員就革除用人行政積弊上書(shū)，恰逢彗星天象，清廷公開(kāi)承認(rèn)用人行政有失，諭令內(nèi)外臣工修省。⑥光緒八年九月，御史梁俊奏稱奏銷(xiāo)案的發(fā)生與軍需報(bào)銷(xiāo)難符例案無(wú)法造具細(xì)冊(cè)有關(guān)，建議仿照同治三年開(kāi)單報(bào)銷(xiāo)成案，變通辦理光緒八年以前軍需善后用款報(bào)銷(xiāo)，“準(zhǔn)其一律開(kāi)單報(bào)銷(xiāo)，俾一目了然，書(shū)吏無(wú)從施其伎倆”［13］(P1417-1418)。奏上，清廷飭令戶部議復(fù)。［14］(P248)關(guān)于奏銷(xiāo)積弊的討論自此開(kāi)始，并引發(fā)了軍需善后報(bào)銷(xiāo)新章的出臺(tái)。

起初，閻敬銘等戶部堂官?zèng)]有制度更張的打算，依舊延續(xù)的是同治三年倭仁的老辦法，一面同意光緒八年八月以前未銷(xiāo)軍需善后用款開(kāi)單報(bào)銷(xiāo)，一面要求“嗣后軍需善后應(yīng)行造銷(xiāo)之款，仍著查照定例隨時(shí)趕緊報(bào)銷(xiāo)，不準(zhǔn)稍有延擱”［14］(P248)。右庶子張佩綸聞知后表示反對(duì)，指出開(kāi)單報(bào)銷(xiāo)戶部難以核實(shí)，易啟外省蒙蔽之由，主張依舊造具細(xì)冊(cè)報(bào)銷(xiāo)，并致信閻敬銘勸說(shuō)，“梁侍御論報(bào)銷(xiāo)開(kāi)單呈覽一疏，疆吏皆曾胡則可，不然似有流弊”，并于九月十八日正式上奏。［15］(P253)該折的亮點(diǎn)是張佩綸正式提出責(zé)成閻敬銘領(lǐng)銜研究奏銷(xiāo)杜弊之法，取代乾隆舊章，“軍需則例尚沿乾隆金川舊冊(cè)，殆不可用”，以便“內(nèi)除戶部招搖需索之由，外絕各省含混冒銷(xiāo)之弊”。［16］(P255-256)奏上，清廷飭令戶部議奏。［14］(P266)戶部更張軍需善后報(bào)銷(xiāo)辦法的工作即在此背景下開(kāi)始。由于景廉、王文韶等戶部堂官牽涉云南奏銷(xiāo)案，此次工作由閻敬銘主持，“此件乃丹老參酌”［17］(P3953)?；I議期間，閻敬銘致力籌謀出一個(gè)雙全方案，既能杜絕內(nèi)部舞弊，又能防止外省欺蒙，“防內(nèi)外之弊兼提”［15］(P262-265)。

十月十五日，戶部正式議復(fù)梁俊、張佩綸奏折，并奏定部議軍需善后報(bào)銷(xiāo)辦法章程。揆諸奏折，閻敬銘運(yùn)用的策略是寬其既往，變通辦理舊案報(bào)銷(xiāo)，降低光緒八年之前未銷(xiāo)款項(xiàng)報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)，基本上仿照的是倭仁方案，但是，出臺(tái)了新的軍需善后報(bào)銷(xiāo)辦法，對(duì)新案報(bào)銷(xiāo)提出具體而嚴(yán)格的規(guī)定，旨在整頓今后軍需善后報(bào)銷(xiāo)秩序，加強(qiáng)對(duì)外省軍需善后用款與機(jī)器局、船政局等新興洋務(wù)用款的監(jiān)管力度，這與同治三年方案相較，區(qū)別很大。奏折認(rèn)為軍需報(bào)銷(xiāo)脫序之主因在于各地兵勇數(shù)目、餉數(shù)向不按章報(bào)部，導(dǎo)致核銷(xiāo)無(wú)憑，并提出“軍需報(bào)銷(xiāo)欲求萬(wàn)全妥策……惟有將各營(yíng)兵數(shù)、勇數(shù)、餉數(shù)預(yù)先必令報(bào)部，以為核銷(xiāo)根據(jù)”［18］(P3a)。關(guān)于除弊之法，戶部強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵在于“預(yù)立案據(jù)、嚴(yán)定限期、杜塞濫收、停止找欠、分別款目”［18］(P5b)。

檢討章程內(nèi)容，亦圍繞上述主張展開(kāi)，其主要特點(diǎn)是通過(guò)變通舊案報(bào)銷(xiāo)辦法，準(zhǔn)予開(kāi)單報(bào)銷(xiāo)，制定各省欠發(fā)軍餉與州縣墊辦軍需兵差清理方案，停止找欠，禁止濫發(fā)，盡快解決舊案報(bào)銷(xiāo)問(wèn)題；在解決舊案的基礎(chǔ)上，通過(guò)分別軍需與善后報(bào)銷(xiāo)，規(guī)復(fù)造冊(cè)奏銷(xiāo)，嚴(yán)格奏銷(xiāo)例限，新立經(jīng)費(fèi)立案與分部奏銷(xiāo)辦法，嚴(yán)格管控新案奏銷(xiāo)，旨在整頓因戰(zhàn)爭(zhēng)被破壞的奏銷(xiāo)秩序，由戰(zhàn)時(shí)回歸常態(tài)，加強(qiáng)對(duì)外省財(cái)政的監(jiān)管；調(diào)整內(nèi)部核銷(xiāo)環(huán)節(jié)，明確司員職責(zé)，編纂報(bào)銷(xiāo)省例，旨在促使核銷(xiāo)工作公開(kāi)透明，減少暗箱操作，降低書(shū)吏作用，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，防范部費(fèi)問(wèn)題。整頓軍需善后報(bào)銷(xiāo)的具體方案如下：

第一，舊案處理辦法。

積年未銷(xiāo)用款報(bào)銷(xiāo)方案。光緒八年十二月以前各省軍需善后未經(jīng)報(bào)銷(xiāo)各案，分別情況準(zhǔn)予開(kāi)單奏銷(xiāo)，“向開(kāi)單者仍開(kāi)單，向造冊(cè)者仍造冊(cè)”，以便盡快廓清舊案報(bào)銷(xiāo)。［18］(P5a)同時(shí)，為預(yù)防外省蒙混報(bào)銷(xiāo)、任意延宕，戶部不僅規(guī)定開(kāi)單報(bào)銷(xiāo)須嚴(yán)格遵照部頒格式，近省限六個(gè)月奏報(bào)到部，遠(yuǎn)省限九個(gè)月到部，若申送期限內(nèi)并未開(kāi)報(bào)，“仍照舊例詳晰造冊(cè)，專(zhuān)案送部核銷(xiāo)，并將逾限各督撫大臣及承辦局員分別議處”，而且規(guī)定到部核銷(xiāo)以部例、省案為據(jù)，統(tǒng)由戶部“查照該省奏明原案兵勇數(shù)目、支餉數(shù)目核算，有案者準(zhǔn)銷(xiāo)，無(wú)案者議駁”，與戶部“現(xiàn)定章程相符者準(zhǔn)銷(xiāo)，不符者議駁”。［18］(P13a-14b)

各省欠發(fā)軍餉清理辦法。各省舊欠軍餉，事隔多年，難以厘清，“如兵勇早已遣散、營(yíng)伍早已裁撤，而當(dāng)日統(tǒng)領(lǐng)營(yíng)官及其子孫請(qǐng)領(lǐng)舊欠軍餉，此項(xiàng)雖有案卷可憑，而事隔多年，當(dāng)時(shí)如果難遣散，自必設(shè)法酌給若干，既經(jīng)遣散，則此款虛數(shù)盡在統(tǒng)領(lǐng)營(yíng)官名下”，極易引發(fā)捏造舊欠侵吞庫(kù)款之弊。當(dāng)前庫(kù)款支絀，勢(shì)難補(bǔ)發(fā)，戶部飭令各地停止找發(fā)舊欠，一律報(bào)效。［18］(P19a-19b)

州縣墊辦軍需兵差清理方案。各省州縣墊辦軍需兵差，“當(dāng)時(shí)開(kāi)報(bào)數(shù)目多有不實(shí)不盡”，事后補(bǔ)發(fā)虛靡?guī)炜睢舨繘Q定停止補(bǔ)發(fā)墊辦款項(xiàng)，并規(guī)定各省藩司及善后局清厘報(bào)銷(xiāo)及交代案不準(zhǔn)將此濫款列入軍需善后報(bào)銷(xiāo)，只能報(bào)效或抵前任交代虧款，“如當(dāng)年墊辦實(shí)系部復(fù)核準(zhǔn)者，準(zhǔn)其照常捐例銀為本身、子弟請(qǐng)獎(jiǎng)虛銜封典，抑或抵從前歷任交代虧空，其以后各任交代虧空亦不準(zhǔn)抵，更不準(zhǔn)乙買(mǎi)甲款，輾轉(zhuǎn)挪借，巧彌虧缺，以清積案而慎度支”。［18］(P16a-17a)

第二，分別軍需與善后報(bào)銷(xiāo)，建立經(jīng)費(fèi)立案制度。

劃分軍需與善后報(bào)銷(xiāo)。當(dāng)時(shí)除新疆、東北外，其他各省軍務(wù)早平，但奏銷(xiāo)仍以軍需名目，不合例制，弊端甚多，今后“軍需與善后應(yīng)分為二端”，并指出新疆、東北“營(yíng)勇未盡遣撤”，“應(yīng)令截至光緒八年十二月底止用款作為軍需報(bào)銷(xiāo)，九年正月以后用款作為善后報(bào)銷(xiāo)”，其余各省則統(tǒng)歸善后報(bào)銷(xiāo)，“毋庸仍前軍需名目”，旨在促使奏銷(xiāo)回歸常態(tài)，減少支出，堵塞蒙混奏銷(xiāo)等弊。［18］(P12b-13a)

軍費(fèi)報(bào)銷(xiāo)立案制度。當(dāng)前各地軍費(fèi)支出部中苦無(wú)標(biāo)準(zhǔn)核銷(xiāo)，無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督，今后各省軍費(fèi)支出須預(yù)先立案，否則不予核銷(xiāo)，“兵勇數(shù)目、營(yíng)制、員弁薪水口糧及軍火雜用等項(xiàng)仍照前章統(tǒng)限三個(gè)月奏明報(bào)部，以后隨時(shí)增裁勇數(shù)、餉數(shù)者，隨時(shí)奏咨立案，不準(zhǔn)于奏銷(xiāo)后補(bǔ)報(bào)，亦不得隨冊(cè)聲明，各督撫統(tǒng)兵大臣均照此次奏明定案依限奏銷(xiāo)，倘不依限奏明，或兵勇數(shù)目、支餉數(shù)目與原案不符者，概不準(zhǔn)銷(xiāo)”［18］(P12a-12b)。

善后報(bào)銷(xiāo)立案制度。各地善后事宜多未事先報(bào)部，事后難核，今后各省善后事宜必須預(yù)先立案，“應(yīng)將現(xiàn)辦事宜如何、設(shè)局如何、酌留兵勇設(shè)防某處、如何收發(fā)餉項(xiàng)一切細(xì)數(shù)章程，凡從前奏咨未盡者，限三個(gè)月詳細(xì)報(bào)部備考”［18］(P13a)。

洋務(wù)報(bào)銷(xiāo)立案制度。機(jī)器局、船政局等新興洋務(wù)事業(yè)，“無(wú)定例可循，部中無(wú)憑稽核……雖各省奏報(bào)均稱實(shí)用實(shí)銷(xiāo)，仍難免局員浮冒朦混之弊”。今后各地須報(bào)告洋務(wù)機(jī)構(gòu)常年經(jīng)費(fèi)，并將額外開(kāi)支事先立案，“如有添購(gòu)機(jī)器，經(jīng)費(fèi)若干，雖不能限以定數(shù)，亦當(dāng)立有范圍，事前奏明報(bào)部立案，事后方準(zhǔn)核銷(xiāo)”。［18］(P20a-21a)

第三，新案報(bào)銷(xiāo)辦法。

統(tǒng)一奏銷(xiāo)方式，造冊(cè)報(bào)銷(xiāo)。戶部規(guī)定，光緒九年以后各省軍需善后用款，“無(wú)論何省何處，概令一律造冊(cè)報(bào)銷(xiāo)，不準(zhǔn)再有開(kāi)單”［18］(P5b)。

嚴(yán)格奏銷(xiāo)例限，按限報(bào)銷(xiāo)。戶部規(guī)定，光緒八年八月以后各省報(bào)銷(xiāo)須嚴(yán)格遵照舊章按限辦理，“不準(zhǔn)經(jīng)年累月匯案造報(bào)，遲者將藩司局員議處，其冊(cè)籍同時(shí)由驛遞投部，不準(zhǔn)委員來(lái)京，奏案到部后冊(cè)籍不得過(guò)五日到部，遲者并查參”［18］(P15a-15b)。

改革奏銷(xiāo)辦法，分部奏銷(xiāo)。之前軍需善后報(bào)銷(xiāo)須三部會(huì)稿，各部辦理進(jìn)度不一，極易積壓。為此制定新辦法，“兵部、工部應(yīng)銷(xiāo)之款，不必造入戶部?jī)?cè)內(nèi)，戶部應(yīng)銷(xiāo)之款，不必造入兵工二部?jī)?cè)內(nèi)，惟軍餉銀數(shù)出入總數(shù)必于戶部?jī)?cè)內(nèi)注明，內(nèi)除兵工二部應(yīng)銷(xiāo)銀若干，以備考核總數(shù)”，三部各自照章辦理核銷(xiāo)，毋庸會(huì)稿，僅需具奏后彼此知照。［18］(P14b-15a)

調(diào)整核銷(xiāo)環(huán)節(jié)，公開(kāi)透明。戶部規(guī)定，今后報(bào)銷(xiāo)細(xì)冊(cè)到部，首先由司員逐冊(cè)核算，“不準(zhǔn)書(shū)吏私閱，以杜需索刁難之弊”，各司軍需善后報(bào)銷(xiāo)定稿呈堂后，再“由堂臨期派員復(fù)核”，以便減少舛誤之弊，并決定依據(jù)各省經(jīng)費(fèi)立案編訂軍需善后報(bào)銷(xiāo)省例，俾使戶部與外省均有明確案據(jù)，核銷(xiāo)工作公開(kāi)透明，以便祛除“需索招搖之弊”。［18］(P7a-11a)

由上可見(jiàn)，戶部不僅回應(yīng)了云南奏銷(xiāo)案爆發(fā)后朝野頗為關(guān)注的部費(fèi)、稽延、牽混等奏銷(xiāo)固有積弊問(wèn)題，更對(duì)咸同軍興以來(lái)的財(cái)政新環(huán)境作出了一定程度上的因應(yīng)。咸同軍興后，事權(quán)下移，財(cái)權(quán)外傾，加之奏銷(xiāo)制度因戰(zhàn)爭(zhēng)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，“地方財(cái)政”漸趨形成，外省財(cái)政日漸脫序，而且新增眾多非常例奏銷(xiāo)，如勇?tīng)I(yíng)軍費(fèi)、洋務(wù)支款等，本無(wú)例案可循，外省亦虛言以應(yīng)，外銷(xiāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，戶部無(wú)從監(jiān)管，原有財(cái)政規(guī)制嚴(yán)重脫離現(xiàn)實(shí)財(cái)政環(huán)境，戶部及清廷一直致力調(diào)整以奏銷(xiāo)制為核心的財(cái)政監(jiān)管制度，規(guī)復(fù)大一統(tǒng)的皇朝財(cái)政秩序，但成效不佳。戶部慨嘆其“部為錢(qián)糧總匯，凡有出入，悉宜周知。咸同以來(lái)，各省軍務(wù)倥傯……不盡咨部……部臣亦無(wú)從深問(wèn)”［19］(P8279)。此次戶部重點(diǎn)推出經(jīng)費(fèi)立案制度，意圖將外省用款，無(wú)論常例所有，還是新增勇?tīng)I(yíng)、洋務(wù)支出，都重新納入奏銷(xiāo)規(guī)制管控，事前報(bào)部立案，事后方準(zhǔn)核銷(xiāo)，以便管控日漸脫序的外省財(cái)政，因應(yīng)了新的財(cái)政環(huán)境。當(dāng)然，戶部新章亦有諸多缺陷，如依舊偏向奏銷(xiāo)規(guī)制內(nèi)的技術(shù)性調(diào)整，而未進(jìn)行基礎(chǔ)性改革，過(guò)度依賴外省執(zhí)行，而無(wú)強(qiáng)制性手段，于部費(fèi)一節(jié)關(guān)注較少，主要依靠綱紀(jì)與內(nèi)部核銷(xiāo)環(huán)節(jié)調(diào)整等。但是，考慮歷史語(yǔ)境與可行性，新章進(jìn)步明顯，凸顯閻敬銘領(lǐng)導(dǎo)下的戶部具備相當(dāng)強(qiáng)的制度更張意識(shí)與能力。時(shí)任江蘇巡撫衛(wèi)榮光即贊賞新章“事先立案”一條“誠(chéng)為不刊之論”。［20］(P1117)山西巡撫張之洞亦稱贊閻氏新章“精密而又通達(dá)，從此蠹吏自然斂手，固知非我公不能為也”［21］(P358-359)。

三、反饋與完善

部議軍需善后報(bào)銷(xiāo)辦法章程是戶部對(duì)奏銷(xiāo)固有積弊與當(dāng)前財(cái)政環(huán)境的深刻分析與因應(yīng)，是戶部提出的整頓奏銷(xiāo)、剔除積弊、加強(qiáng)管控的宣言與總綱。戶部于此期待甚高，為推動(dòng)形成奏銷(xiāo)改革的合力，戶部還奏請(qǐng)另外兩個(gè)涉及奏銷(xiāo)的衙門(mén)——工部、兵部相應(yīng)修改其報(bào)銷(xiāo)章程。［18］(P6b)接到清廷諭旨后，工部、兵部很快啟動(dòng)了修訂工作，檢視條規(guī)，與戶部新章的核心內(nèi)容基本一致，積極配合了戶部的奏銷(xiāo)改革。⑦報(bào)銷(xiāo)章程正式頒布，適逢云南奏銷(xiāo)案鼎沸之際，朝野于此期望甚高，“滇案株連愈多，有此番舉動(dòng)，或可稍戢貪風(fēng)，并可破上下相蒙之弊”［20］(P1112)，自此“夤緣之病除，而外重內(nèi)輕之弊亦可免矣”［22］。一些官員也提出自己的見(jiàn)解，希冀更好革除積弊，討論的熱點(diǎn)仍然是部費(fèi)問(wèn)題。

右庶子張佩綸就奏銷(xiāo)問(wèn)題上奏后十分關(guān)心事件的進(jìn)展，聞聽(tīng)?wèi)舨孔h復(fù)，即致信閻敬銘索取章程閱覽。［21］(P510)閱后，張氏十分肯定新定章程，表示“具見(jiàn)苦心卓識(shí)，區(qū)區(qū)之愚，欲舉天下事以勞。公不僅在部言部，斯則主圣臣賢，吾輩唯當(dāng)效子淵作頌矣”［21］(P508-509)。稱贊之余，張佩綸對(duì)屢禁不止的部費(fèi)問(wèn)題仍十分擔(dān)心，向閻敬銘建議新章咨傳時(shí)須嚴(yán)飭各地杜絕部費(fèi)，“報(bào)銷(xiāo)疏咨各省時(shí)另咨嚴(yán)杜部費(fèi)一節(jié)，萬(wàn)不可少。近年部費(fèi)過(guò)多，非三令五申，不足杜若輩之貪壑，而釋疆吏之疑團(tuán)也”［15］(P267)。

晉撫張之洞收到部定新章后，亦十分關(guān)切部費(fèi)問(wèn)題。光緒七年十一月，清流派內(nèi)閣學(xué)士張之洞赴任山西巡撫。張氏一向“言富經(jīng)濟(jì)”，初任封疆后意氣風(fēng)發(fā)，對(duì)“有如鬼國(guó)”的山西開(kāi)展大刀闊斧的改革，朝野倍加贊賞，頗有地方施政經(jīng)驗(yàn)。［23］(P38-43)與張佩綸純言綱紀(jì)不同，張之洞的見(jiàn)解較為務(wù)實(shí)。他認(rèn)為“人之好利，非訓(xùn)誡所能移，吏之作奸，非法令所能絕”，綱紀(jì)之下“職官?gòu)拇瞬缓捶ňW(wǎng)可也，謂部吏從此不敢需索，恐部臣亦未之敢信”，蓋軍需部費(fèi)為“多年大利之源”，而錢(qián)糧“繁碎繳繞”，精明之堂司亦無(wú)法盡絕吏胥之伎倆。張之洞認(rèn)為“馭胥吏之道，與待士大夫異，少恤其私，然后可使不大潰吾法”，可以“明予體恤，嚴(yán)定限制”。他想出的方案是仿照年例奏銷(xiāo)例定飯銀，明定軍需報(bào)銷(xiāo)飯銀。鑒于當(dāng)前財(cái)政困窘，張之洞指出飯銀數(shù)額“每軍需善后報(bào)銷(xiāo)銀一萬(wàn)兩，解飯銀十兩”即可，如此飯銀規(guī)模最多“數(shù)千金而止”，款項(xiàng)來(lái)源可由“軍需本案湘平、升平項(xiàng)下動(dòng)支”，“緣湘平一項(xiàng)，現(xiàn)經(jīng)戶部奏明行令扣提報(bào)撥，此本系外間節(jié)省盈余、向不報(bào)部之款，以此充用，于庫(kù)款絕無(wú)所傷。而有銷(xiāo)案，即有升平，籌款不難，名義亦順”。張之洞視此議為部費(fèi)解決之道，頗為自得：“如此辦理，則部吏有紙筆辦公之資，無(wú)從借口，其于銷(xiāo)案準(zhǔn)駁，當(dāng)可洗心斂手，帖然一聽(tīng)堂司各官之所為。”“庶幾各部正直之大臣，賢能之曹司，可以執(zhí)守新章，不虞蠢擾，秉公綜理，得行其志。而各直省有督兵理餉之責(zé)者，亦不至棘手而為難。內(nèi)不索費(fèi)則外不浮銷(xiāo)，此亦理財(cái)節(jié)用之實(shí)際也。”［24］(P210-211)

揆諸史實(shí)，部吏需索部費(fèi)，除奏銷(xiāo)制度弊竇、個(gè)人貪鄙等因素外，薪資低微亦是不可忽視的原因。清制，官員實(shí)行低俸制，俸祿微薄，吏員工食更是極其低微，“每年多不過(guò)十二兩”。［25］(P917)據(jù)相關(guān)研究，1880年北京地區(qū)成年人一年主食人均約需4.65兩，而戶均人口約6名。由此推算，部吏若僅恃薪資，家庭生活必十分拮據(jù)，行政資源的尋租由此根生。⑧張之洞體察到薪資不合理與部費(fèi)問(wèn)題的相關(guān)性，奏請(qǐng)?jiān)黾硬坷舸?，可謂有識(shí)。

奏上，閻敬銘等戶部堂官認(rèn)同張之洞的見(jiàn)解，承認(rèn)新定章程依舊難防部費(fèi)之弊，擬制定相關(guān)防弊方案：“法久則生弊，利在則智昏，懷清履潔之操只能責(zé)之士大夫，不能求之胥吏。況軍需善后報(bào)銷(xiāo)款項(xiàng)瑣碎，冊(cè)籍繁多，書(shū)寫(xiě)核算不能不經(jīng)書(shū)吏之手。蓋吏胥之舞文，司員得而察之，吏胥之巧于撞騙，司員不得而察之，局員之浮銷(xiāo)，部中得而稽之，局員之甘于受欺，部中不得而稽之，及乎發(fā)覺(jué)，法無(wú)可貸，與其故智復(fù)萌，將群陷于罪戾，何如預(yù)籌長(zhǎng)策，使勿犯我科條?！惫饩w十年二月，戶部領(lǐng)銜兵部、工部正式議復(fù)，決定采納張氏建議，仿照年例奏銷(xiāo)飯銀之例，設(shè)立軍需善后報(bào)銷(xiāo)飯銀，“該撫奏請(qǐng)明予體恤，嚴(yán)定限制，自為防微杜漸起見(jiàn)，且與各項(xiàng)奏銷(xiāo)隨解部飯之例亦合”［26］(P1202-1204)。揆諸情理，戶部決議推出軍需善后飯銀，除上述防弊考慮外，亦當(dāng)與光緒九年推出的京員津貼政策有關(guān)，畢竟京員、胥吏為部費(fèi)問(wèn)題兩端，京員已有津貼之策，書(shū)吏亦應(yīng)籌策。⑨

不過(guò)，戶部于飯銀來(lái)源有著不同的考慮，“查近年各省銷(xiāo)冊(cè)，或徑放庫(kù)平，或放湘平而折合庫(kù)平銷(xiāo)算，原非一律，若概令以湘平升扣，恐各省或未能一體照行。查軍需則例，內(nèi)載凡辦理軍需動(dòng)用銀兩，除官兵俸餉鹽菜應(yīng)給庫(kù)平者毋庸扣收余平外，其余一切采買(mǎi)運(yùn)腳零星需用銀兩，每百兩扣收平銀一兩，事竣匯冊(cè)報(bào)部等因。此項(xiàng)扣平載在則例，各省通行，其善后需用銀兩非俸餉可比，亦可照采買(mǎi)運(yùn)腳之例每百兩扣一兩?，F(xiàn)議軍需善后飯銀，即在此項(xiàng)扣平內(nèi)提解，亦與正款無(wú)礙”［26］(P1202-1204)。戶部如此考量，既是維護(hù)正供的前提下確?？铐?xiàng)來(lái)源的可靠性，更是延續(xù)咸同以降戶部整頓外省外銷(xiāo)款項(xiàng)的政策，畢竟張氏所列湘平升平已被劃歸提部，從中列支只是從戶部本身財(cái)源中支款，戶部本次擬提解扣平，并將軍需扣平推廣至善后用款，則是將又一外銷(xiāo)財(cái)源劃歸部管，沿襲的是清代整頓外銷(xiāo)的經(jīng)典范式，在傳統(tǒng)奏銷(xiāo)框架下將外銷(xiāo)款項(xiàng)轉(zhuǎn)為正項(xiàng)，折射出清廷調(diào)整中央與地方財(cái)政關(guān)系，擴(kuò)張中央財(cái)權(quán)，削減地方財(cái)權(quán)的政治意涵。

光緒十年七月，戶部正式擬定軍需善后報(bào)銷(xiāo)飯銀收放章程。該部強(qiáng)調(diào)款項(xiàng)須專(zhuān)款專(zhuān)用，“此項(xiàng)飯銀既系奏明專(zhuān)為體恤書(shū)吏，各司處一切辦公均不得于此項(xiàng)內(nèi)提用借用，如有私行提借，一經(jīng)查出即以贓論”，以使書(shū)吏有辦公之資，“無(wú)可借口”。就發(fā)放對(duì)象而言，此項(xiàng)飯銀既考慮了額設(shè)書(shū)吏，又因應(yīng)現(xiàn)實(shí)，惠及咸同以來(lái)新增額外書(shū)吏，“近年以來(lái)，各省辦理邊防、海防以及練軍、募勇、洋藥、厘金等項(xiàng)，案牘繁多，各司于額設(shè)書(shū)吏外尚須添募額外，以供書(shū)寫(xiě)核算……今既明定軍需飯銀，自宜使闔部書(shū)吏均霑”。但戶部無(wú)意“照數(shù)均勻”，擬兼顧公平與效率發(fā)給飯銀，“劃出六成給與辦理軍需善后本案之書(shū)吏勻分，所剩四成銀兩照數(shù)出具印付交飯銀處另款存儲(chǔ)。飯銀處每屆年終將各司付存之款盡數(shù)提出，勻給各司處書(shū)吏”，其勻給之?dāng)?shù)即由戶部“酌量各司處職掌之繁簡(jiǎn)分別勻給之多寡。至各司處分設(shè)科房，繁簡(jiǎn)亦不一律，即由該司處掌印主稿司員酌量勻派，以示體恤，其原得有六成之書(shū)吏，亦準(zhǔn)其一體派給”。如此，戶部認(rèn)為可昭合“張之洞所稱維良法，杜流弊之意”，有效管控部費(fèi)問(wèn)題。［27］(P2396-2397)奏上，清廷允準(zhǔn)施行。由此，軍需善后報(bào)銷(xiāo)飯銀成為報(bào)銷(xiāo)新章重要補(bǔ)充內(nèi)容。

四、余 論

清代王朝財(cái)政高度一體，作為最高財(cái)政樞紐，戶部主要依靠奏銷(xiāo)制度管控軍國(guó)財(cái)政。常規(guī)錢(qián)糧奏銷(xiāo)皆有定例，相對(duì)穩(wěn)定，運(yùn)行相對(duì)規(guī)范，軍需奏銷(xiāo)由于具有臨時(shí)性與多變性，且外省常數(shù)年乃至數(shù)十年方才辦理，歷年久遠(yuǎn)、數(shù)額巨大，當(dāng)時(shí)賬目即常有問(wèn)題，事后更難造冊(cè)，而奏銷(xiāo)規(guī)制須與例案榫卯相合，外省為使軍需案準(zhǔn)銷(xiāo)常向核銷(xiāo)部吏、部員暗使部費(fèi)，蠹吏也常以此索賄，軍需無(wú)部費(fèi)不銷(xiāo)，財(cái)政與吏治問(wèn)題相互勾連，部費(fèi)問(wèn)題較為嚴(yán)重。咸同兵燹，奏銷(xiāo)制度遭到嚴(yán)重破壞，戶部難以有效管控外省財(cái)政，“戶部雖為總匯，而各處之虛實(shí)不知也”［28］（P290），財(cái)政秩序紊亂失序，各種弊端叢生，成為晚清權(quán)力格局改變的重要表征。此次軍需奏銷(xiāo)因軍興長(zhǎng)達(dá)二十余年，規(guī)模浩大，用度浩繁，遠(yuǎn)超清前期歷次用兵，軍興后戶部基本不能管控各地軍需用支，積弊更甚以往，軍需部費(fèi)問(wèn)題愈加嚴(yán)重。⑩而且，常年用兵之下財(cái)政異常困窘，軍費(fèi)供應(yīng)不足屢見(jiàn)不鮮，部費(fèi)復(fù)成為有限財(cái)源的漏卮之一，“就地籌餉”政策下各統(tǒng)兵大臣籌餉于前，措部費(fèi)于后，頗有微詞，極易引發(fā)政治問(wèn)題。［3］軍需部費(fèi)問(wèn)題牽一發(fā)而動(dòng)全身，凸顯清廷財(cái)政治理中“財(cái)”與“政”交相影響的復(fù)雜境況。

同光之交，國(guó)內(nèi)相對(duì)承平穩(wěn)定，清廷朝臣致力于恢復(fù)因戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的各類(lèi)財(cái)政規(guī)制，意在擴(kuò)張財(cái)政，規(guī)復(fù)大一統(tǒng)財(cái)政秩序，奏銷(xiāo)制度是其中的要項(xiàng)，但限于現(xiàn)實(shí)，受制于秉政者能力魄力，一直回避奏銷(xiāo)規(guī)制的本身問(wèn)題，進(jìn)展頗為緩慢。光緒八年，由“南北之爭(zhēng)”爆出的云南奏銷(xiāo)案，將軍需奏銷(xiāo)積弊及其引發(fā)的一系列財(cái)政問(wèn)題與吏治問(wèn)題展露在朝野面前。新任戶部尚書(shū)閻敬銘于政治漩渦中領(lǐng)命籌謀軍需奏銷(xiāo)“內(nèi)杜索費(fèi)，外絕弊混”之善策，在其主持下戶部更新僵化舊制，出臺(tái)部議軍需善后報(bào)銷(xiāo)新章，補(bǔ)充推出軍需善后報(bào)銷(xiāo)飯銀，不僅回應(yīng)了時(shí)局關(guān)切的部費(fèi)問(wèn)題，還將清廷始終貫徹執(zhí)行的大一統(tǒng)財(cái)政方針寓于其中，希冀借此革除奏銷(xiāo)積弊，澄清吏治，并調(diào)整中央與地方財(cái)政關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)日漸脫序的外省財(cái)政的管控?？傮w來(lái)說(shuō)，戶部已然找到軍需奏銷(xiāo)乃至整個(gè)奏銷(xiāo)制度的問(wèn)題癥結(jié)所在，亦確定了一些改革舉措并付諸實(shí)施，如以經(jīng)費(fèi)立案治理奏銷(xiāo)積弊與外銷(xiāo)問(wèn)題、以飯銀輔助解決部費(fèi)問(wèn)題等。

評(píng)鑒一項(xiàng)政策最終需要觀察運(yùn)行層面，目前限于史料難以全面評(píng)估，但就目見(jiàn)所及，新章的落實(shí)情況不盡理想。部章頒布之初，推行即不順利，連最基本的奏銷(xiāo)格式都難以一體貫徹，奏銷(xiāo)弊混、延誤等問(wèn)題更是不少，閻敬銘領(lǐng)導(dǎo)下的戶部厲行綱紀(jì)，督辦新疆軍務(wù)大臣劉錦棠、陜甘總督譚鐘麟、貴州巡撫林肇元、船政大臣何如璋、伊犁將軍金順、督辦福建軍務(wù)大臣左宗棠等人奏折均遭到議駁。?較為核心的經(jīng)費(fèi)立案制度，各地雖陸續(xù)報(bào)告，但大多有名無(wú)實(shí)，戶部曾公開(kāi)評(píng)價(jià)，“現(xiàn)據(jù)各省造報(bào)防營(yíng)善后各章程，其有大相徑庭跡近浮冒者”［8］(P653-654)。被報(bào)以眾望的飯銀政策，頒布后即被批益處有限，“戶部書(shū)吏向來(lái)最多，分而又分，斯亦微乎其微矣”［29］。當(dāng)然，新章推行亦取得一些成效，到光緒十五年軍需善后報(bào)銷(xiāo)形式上基本規(guī)復(fù)造冊(cè)報(bào)銷(xiāo)，“光緒九年以后軍需等款，概令造冊(cè)報(bào)銷(xiāo)，不準(zhǔn)再有開(kāi)單，各省均經(jīng)遵照辦理”［30］(P350)。

檢討原因，其中隱含著極其復(fù)雜的糾葛。首先是晚清吏治的系統(tǒng)性敷衍因循，各項(xiàng)政策無(wú)法有效實(shí)施，“周詳嚴(yán)密之政令，惟官吏以營(yíng)私之不便，莫肯奉行”［31］(P227)，新出政令制度往往成為具文，“今天下事皆文具而無(wú)實(shí)”［32］(P134)。其次，與當(dāng)時(shí)清廷的財(cái)政管控能力有著極其密切的關(guān)系。咸同以降，中央事權(quán)下移，地方勢(shì)力做大，清初以來(lái)形成的大一統(tǒng)財(cái)政架構(gòu)遭到破壞，“地方財(cái)政”漸趨形成，清廷財(cái)政管控的成效取決于外省督撫的配合力度，而軍興之后清廷不斷推進(jìn)財(cái)政擴(kuò)張政策，觸動(dòng)地方利益，外省督撫基于在地利益多不配合，財(cái)政治理的施政效果往往不佳，慈禧即曾指責(zé)“督撫多不肯實(shí)心任事”［33］(P2072)。而且，在西力東侵與咸同變局的共同作用下，財(cái)政環(huán)境大為改變，新增眾多例外收支。揆諸“后見(jiàn)之明”，財(cái)政管控已非奏銷(xiāo)舊制所能解決，戶部應(yīng)當(dāng)承認(rèn)地方財(cái)政利益，根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)合理劃分中央與地方兩級(jí)財(cái)政，并引進(jìn)西方預(yù)決算制度嚴(yán)格管控軍需善后等各類(lèi)財(cái)政收支，于部吏索費(fèi)當(dāng)根據(jù)生活成本合理提高書(shū)吏日常薪資，設(shè)立行政公費(fèi)，而非飯銀類(lèi)獎(jiǎng)勵(lì)性政策，并借鑒西方文官制度，提高官員專(zhuān)業(yè)能力。但是，本次報(bào)銷(xiāo)新章依舊秉承大一統(tǒng)的財(cái)政架構(gòu)，罔顧事權(quán)下移事實(shí)，希冀以一紙政令擴(kuò)張財(cái)權(quán)，且偏重技術(shù)性調(diào)整，而未進(jìn)行基礎(chǔ)性改革，顯示出戶部的制度建構(gòu)能力有著不小的缺陷，新章最終流于形式不難理解，而這在光緒前期清廷推行的各種財(cái)政管控政策中具有普遍性。?

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)何烈《清咸、同時(shí)期的財(cái)政》（臺(tái)灣編譯館中華叢書(shū)編審委員會(huì)1981年版，第311-417頁(yè)），周育民《晚清財(cái)政與社會(huì)變遷》（上海人民出版社2000年版，第27頁(yè)），陳鋒《清代財(cái)政政策與貨幣政策研究》（武漢大學(xué)出版社2008年版，第436-528頁(yè)）、《清代軍費(fèi)研究》（武漢大學(xué)出版社2013年版，第155-189頁(yè)），張晨《清代奏銷(xiāo)事務(wù)中的部費(fèi)陋規(guī)》（陳鋒《中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)史評(píng)論》2018年卷，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第53-67頁(yè)）等。

②參見(jiàn)申學(xué)鋒《晚清財(cái)政支出政策研究》（中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第250-268頁(yè)），王海明《晚清奏銷(xiāo)制論略》（吉林大學(xué)2014年博士學(xué)位論文，第36-37、41-44頁(yè)），魏文享《晚清江南制造局的財(cái)務(wù)奏銷(xiāo)與管理》（《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》人文社會(huì)科學(xué)版，2016年第2期）等。

③參見(jiàn)《清實(shí)錄》第41冊(cè)《文宗實(shí)錄》卷116（中華書(shū)局1986年版，第823-824頁(yè)），《清實(shí)錄》第43冊(cè)《文宗實(shí)錄》卷201、203（中華書(shū)局1987年版，第182-183、205頁(yè)），《清實(shí)錄》第44冊(cè)《文宗實(shí)錄》卷288（中華書(shū)局1987年版，第228頁(yè)）。

④參見(jiàn)《清實(shí)錄》第43冊(cè)《文宗實(shí)錄》卷210、215、220（第319-320、372、438頁(yè)），《清實(shí)錄》第44冊(cè)《文宗實(shí)錄》卷304（第440-441頁(yè)），《清實(shí)錄》第45冊(cè)《穆宗實(shí)錄》卷3、6（中華書(shū)局1987年版，第111-112、165頁(yè)）。

⑤參見(jiàn)(清)左宗棠《左宗棠全集》第6冊(cè)（岳麓書(shū)社2009年版，第61-73頁(yè)），《光緒四年四月初二日左宗棠奏為臣軍收支款項(xiàng)繁巨請(qǐng)分作兩案開(kāi)單報(bào)銷(xiāo)以重公款而昭核實(shí)恭折》（臺(tái)北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號(hào)：408006159），《光緒四年十二月十七日左宗棠奏請(qǐng)旨一律開(kāi)單報(bào)銷(xiāo)西征軍需收支數(shù)目》（臺(tái)北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號(hào)：408006206）。

⑥詳見(jiàn)陳婷、呂凌峰《科學(xué)、政治與自然現(xiàn)象：晚清社會(huì)對(duì)1881—1882年彗星的反應(yīng)》（《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2017年第2期）。

⑦詳見(jiàn)《討論軍需善后報(bào)銷(xiāo)章程往來(lái)函》（哈佛大學(xué)燕京圖書(shū)館藏，文獻(xiàn)編號(hào)：45810071）。

⑧參見(jiàn)周進(jìn)《北京人口與城市變遷（1853—1953）》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院2011年博士學(xué)位論文，第25頁(yè)），黃慧賢、陳鋒《中國(guó)俸祿制度史》（武漢大學(xué)出版社2012年版，第549-551頁(yè)），黃玉璽、胡鵬、李軍《糧價(jià)波動(dòng)對(duì)清代地方公職人員生活水平的影響——以1771—1911年北京地區(qū)為例》（《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》2018年第1期）。

⑨參見(jiàn)韓基奭《光緒十年文職京員津貼考》（《清史研究》2015年第1期），陳勇《光緒十年京員津貼再探》（《清史研究》2019年第1期）。

⑩參見(jiàn)陳鋒《清代財(cái)政政策與貨幣政策研究》（第490-500頁(yè)），王海明《晚清奏銷(xiāo)制論略》（第25-37頁(yè)）。

?參見(jiàn)《光緒十年二月二十七日戶部咨呈軍機(jī)處甘省報(bào)銷(xiāo)餉項(xiàng)應(yīng)另行遵照格式開(kāi)單由》（臺(tái)北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號(hào)：126063），《戶部奏稿》第4冊(cè)（全國(guó)圖書(shū)館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心2004版，第1801-1805、1922-1925頁(yè)），《戶部奏稿》第5冊(cè)(第2398-2400頁(yè))，《戶部奏稿》第9冊(cè)（第4241-4242頁(yè)）。

?參見(jiàn)劉增合《“財(cái)”與“政”：清季財(cái)政改制研究》（三聯(lián)書(shū)店2014年版），李光偉《晚清賦稅征繳征信系統(tǒng)的建設(shè)》（《歷史研究》2014年第4期）、《晚清戶部與外省革除錢(qián)糧積弊之論爭(zhēng)》（《史林》2018年第3期）。