何雨蒙

摘 要：“最多跑一次”改革是一場(chǎng)“以人民為中心”的公共管理改革，突出公共服務(wù)組織與民眾的平等關(guān)系和相互協(xié)作，以公共服務(wù)使用者的體驗(yàn)作為評(píng)價(jià)改革成效的標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)這場(chǎng)始于浙江、燎原中國的“最多跑一次”改革的深入認(rèn)識(shí)需要從具體的案例研究入手。本文以浙江省K縣為例，就其“最多跑一次”改革落實(shí)情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，并借助“以人民為中心”的公共管理改革的理論框架，分析“最多跑一次”改革現(xiàn)狀及問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：以人民為中心;“最多跑一次”改革;公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：D616? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1002-2589（2020）01-0031-03

“最多跑一次”是指群眾和企業(yè)到政府辦事一次辦結(jié)，是浙江省繼行政審批制度改革、“四張清單一張網(wǎng)”改革的再深化，也是我國行政審批模式改革的形象化、具體化的階段性目標(biāo)?！白疃嗯芤淮巍备母锊坏砻鲊抑卫砟芰Φ娜照槌墒?，而且深刻體現(xiàn)出國家對(duì)人民需求的聚焦與回應(yīng)。既有的“最多跑一次”研究較為細(xì)致地探討了改革主要內(nèi)容、實(shí)施體制機(jī)制以及整體改革效果等重要議題，而對(duì)“最多跑一次”則缺乏較為深入的學(xué)理回應(yīng)。本文透過對(duì)浙江省K縣“最多跑一次”改革的特征屬性進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)考察，發(fā)現(xiàn)“以人民為中心”的治理邏輯是簡(jiǎn)政放權(quán)政府改革下的理性選擇。

一、問題的提出

2016年底，以人民為中心的“最多跑一次”改革在浙江首次被提出。這項(xiàng)“刀刃向內(nèi)”、面向政府自身的自我革命，已然顯現(xiàn)出成效。在“最多跑一次”的政府改革中落實(shí)情況如何，又是否走樣？換言之，在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的過程中，“最多跑一次”改革在地方層面的貫徹實(shí)踐展現(xiàn)出什么樣的演進(jìn)路徑？總結(jié)以往研究，方法上，理論分析和政策分析較多，而以深入、翔實(shí)的經(jīng)驗(yàn)材料為基礎(chǔ)的實(shí)證研究較少;視角上，基本都集中于對(duì)“最多跑一次”的整體把握，較少從實(shí)際案例出發(fā)來研究“最多跑一次”改革出現(xiàn)的問題;思路上，對(duì)于“最多跑一次”運(yùn)行機(jī)制的分析也缺乏理論提升。

基于上述“最多跑一次”研究中有待推進(jìn)的方面，本文將以K縣“最多跑一次”政府改革實(shí)踐為例，運(yùn)用典型案例分析方法，基于“以人民為中心”的公共管理改革的理論分析框架，對(duì)“最多跑一次”改革問題進(jìn)行研究，為改革的持續(xù)推進(jìn)和為人民服務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)提供理論和政策支持。

二、研究評(píng)述

已有研究大都對(duì)“最多跑一次”進(jìn)行了概括性分析，歸納起來可以分為成效、推行障礙、深化路徑三個(gè)方面。

大多數(shù)學(xué)者在探討“最多跑一次”時(shí)，由于近兩年來成效顯著，專家學(xué)者對(duì)其取得的成果都給予了高度肯定。一些研究表明，“最多跑一次”改革明顯提高了浙江省政府部門的行政效率。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，還初步顯現(xiàn)出推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制全面深化改革的撬動(dòng)效應(yīng)，發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用[1]。另有研究顯示，“最多跑一次“改革的直接效果是提高政府隱性作為能力[2]。同時(shí)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了從“以政府為中心”的公共管理向“以人民為中心”的公共管理的轉(zhuǎn)型[3]。

從現(xiàn)實(shí)來看，一些地方改革也確實(shí)做得不錯(cuò)，推出的一系列務(wù)實(shí)舉措迎合了群眾的需求，讓辦事群眾有了滿滿的獲得感。但是，群眾辦理部分事項(xiàng)時(shí)需要多頭跑、往返跑，材料反復(fù)提交、反復(fù)審核的現(xiàn)象依然存在。主要表現(xiàn)在信息公開不全，群眾仍需跑多次;“最后一公里”不暢，承諾難兌現(xiàn);信息難共享，材料反復(fù)提交、反復(fù)審核[4]。

學(xué)者們對(duì)于深化路徑也提出了各自的看法。有研究者提出，可從深化信息共享、拓寬宣傳渠道、構(gòu)建有效的監(jiān)管系統(tǒng)、提高基礎(chǔ)配套設(shè)施互補(bǔ)性四方面入手深化改革[3]。也有的認(rèn)為，需要好好梳理和規(guī)范事項(xiàng)清單，進(jìn)一步覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村便民服務(wù)需求，提高大數(shù)據(jù)應(yīng)用反饋能力[5]。也有研究強(qiáng)調(diào)還要進(jìn)一步提升現(xiàn)場(chǎng)管理水平和人員素質(zhì)，以及發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用[6]。

三、“最多跑一次”改革與“以人民為中心”公共管理的統(tǒng)一

隨著公共治理性質(zhì)、內(nèi)容、需求，以及外部治理環(huán)境、治理網(wǎng)絡(luò)等的深刻變遷，全球公共管理實(shí)踐逐漸顯現(xiàn)出了諸多問題，主要體現(xiàn)在以下兩方面：一方面，公共行政范式的專業(yè)化、分工化模式，使得政府機(jī)構(gòu)臃腫，部門之間的協(xié)調(diào)成本隨著公共事務(wù)治理復(fù)雜性的不斷提高而顯著增長(zhǎng);另一方面，新公共管理的企業(yè)化運(yùn)作模式，使公共服務(wù)組織過度關(guān)注效率，而忽視了公共服務(wù)供給的有效性。這些問題歸根結(jié)底，很大程度上源自于政府中心主義的治理邏輯。且當(dāng)代中國的政府改革與全球公共管理改革同步同調(diào)，中國政府改革面臨的核心問題，是要讓政府本位主義逐漸轉(zhuǎn)向以人民為中心。

而浙江推行的“最多跑一次”改革，將以人民為中心的發(fā)展思想作為其根本價(jià)值遵循，著力于優(yōu)化和改進(jìn)政府職能部門的公共服務(wù)，以此來進(jìn)一步帶動(dòng)各方面體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，促進(jìn)發(fā)展環(huán)境的全面優(yōu)化，增強(qiáng)和激發(fā)各領(lǐng)域發(fā)展的動(dòng)力和活力?！白疃嗯芤淮巍备母铮蔀橐匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展思想在浙江的生動(dòng)實(shí)踐，具有深厚的發(fā)展意蘊(yùn)。

可以說，“最多跑一次”是以人民為中心發(fā)展思想的延伸，讓行政管理方式更好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的迫切需要，是服務(wù)型、創(chuàng)新型政府理念下的一場(chǎng)自我革新?！白疃嗯芤淮巍备母镆彩窃谯`行以人民為中心發(fā)展思想基礎(chǔ)上的職權(quán)重塑?！白疃嗯芤淮巍备母镌谝匀嗣駷橹行陌l(fā)展思想的價(jià)值導(dǎo)向下，突出體現(xiàn)了在地方治理中的政府職權(quán)、制度安排和權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的再優(yōu)化問題。在改革中堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從提高政府公共服務(wù)供給水平和制度供給的層面出發(fā)，系統(tǒng)解決政府作為權(quán)力運(yùn)行主體如何打破條塊分割創(chuàng)新行政方式，如何運(yùn)用新技術(shù)推動(dòng)“放管服”改革與“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等融合發(fā)力以更好提供政府服務(wù)等問題，從而實(shí)現(xiàn)公共職權(quán)在不同部門之間基于公共利益的有效協(xié)同[7]。

四、K縣“最多跑一次”改革的實(shí)證分析

筆者調(diào)查了K縣內(nèi)各大行政服務(wù)中心前來辦事的群眾。發(fā)放問卷114份，回收問卷114份，接受調(diào)查的辦事群眾中學(xué)歷在本科及以上的占36.84%，本科以下的占63.16%;來自城鎮(zhèn)的占61.4%，來自農(nóng)村的占38.6%。

（一）改革的落實(shí)情況方面

1.群眾總體滿意

97.37%的群眾對(duì)于K縣“最多跑一次”落實(shí)情況表示滿意，其中非常滿意的占68.42%，基本滿意的占28.95%。

2.辦事效率顯著提高

從調(diào)研數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，99.12%的前來辦事群眾認(rèn)為“最多跑一次”改革實(shí)施之后，辦事比之前方便了很多。

3.窗口設(shè)置的合理性與窗口工作人員工作態(tài)度有關(guān)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，54.39%的辦事群眾對(duì)窗口工作人員的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量非常滿意，38.6%的辦事群眾表示滿意，還有7.02%的辦事群眾認(rèn)為一般。而且最近辦理的事項(xiàng)中，有46.49%的辦事群眾是去公安窗口辦理戶口、身份證等相關(guān)業(yè)務(wù)，加之在服務(wù)大廳的實(shí)地考察，也因此發(fā)現(xiàn)，“最多跑一次，一次一整天”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審理的窗口會(huì)人滿為患，難免會(huì)因業(yè)務(wù)繁忙影響情緒;而同時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記等窗口常空無一人，容易導(dǎo)致工作人員人浮于事。

4.網(wǎng)絡(luò)及數(shù)據(jù)建設(shè)偏弱

在跑兩次及以上才辦好事的原因中，有20.69%的人是因?yàn)榇翱诓僮飨到y(tǒng)、設(shè)備的問題。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)及權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)、“一窗受理”云平臺(tái)、數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)、電子證照系統(tǒng)、掌上辦APP等，構(gòu)成了“最多跑一次”的核心網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)機(jī)構(gòu)龐雜，各自對(duì)接及技術(shù)有很大的成熟空間。在實(shí)際辦件中，經(jīng)常發(fā)生信息無法及時(shí)、準(zhǔn)確傳輸?shù)惹闆r。例如云平臺(tái)向?qū)徟脚_(tái)傳輸辦件信息時(shí)，辦件“丟失”時(shí)有發(fā)生，出現(xiàn)“超期件”。“一窗云平臺(tái)”部分事項(xiàng)還未實(shí)現(xiàn)真正意義上的系統(tǒng)打通，需要二次錄入。

5.代辦人員服務(wù)效率低下

農(nóng)民由于地理位置等的限制，自己跑去辦事相對(duì)麻煩，會(huì)委托給村鎮(zhèn)一級(jí)的代辦員來完成。而問卷顯示，12.03%的農(nóng)民因?yàn)榇k員的服務(wù)效率低下而導(dǎo)致需要自己跑兩次及以上才能完成。

（二）群眾對(duì)改革的基本認(rèn)知方面

1.農(nóng)民對(duì)改革的認(rèn)知度低

對(duì)所居住的地理位置是農(nóng)村還是城鎮(zhèn)交叉分析得出，22.73%的農(nóng)村人口不了解“最多跑一次”，31.82%的有所了解，而也只有45.45%的農(nóng)村人口了解這一政策。反之，僅0.03%的城鎮(zhèn)人口不了解。

2.政府對(duì)改革的宣傳普及不夠到位

跑兩次及以上才完成的原因中，31.03%的人事前不知道要帶哪些材料，有6.9%的人因弄不清辦事地點(diǎn)跑錯(cuò)地方，更有27.59%的人不知道怎么辦跑來咨詢?？梢娙罕妼?duì)于“最多跑一次”還是有很多認(rèn)識(shí)上的盲區(qū)的。

五、“最多跑一次”改革的成就、問題及對(duì)策

（一）“最多跑一次”改革取得了一定成就

K縣始終把“最多跑一次”改革作為頭號(hào)改革工程，依托系統(tǒng)聯(lián)通、數(shù)據(jù)共享，全面推行“無差別受理”，實(shí)現(xiàn)群眾和企業(yè)到政府辦事“進(jìn)一個(gè)門、取一個(gè)號(hào)、跑一個(gè)窗、辦一件事”。以“最多跑一次”改革為“牛鼻子”，持續(xù)不斷地撬動(dòng)各領(lǐng)域、全方位、深層次改革，跑出便民服務(wù)新速度，切實(shí)提升全縣便民服務(wù)水平，改革工作成效明顯。

1.政府為群眾服務(wù)的辦事效率顯著提高

商事登記方面，企業(yè)開辦時(shí)間壓縮至2個(gè)工作日內(nèi)，一般注銷流程壓縮至14個(gè)工作日內(nèi)，預(yù)先核準(zhǔn)時(shí)間壓縮至1個(gè)工作日內(nèi)。不動(dòng)產(chǎn)登記方面，全部事項(xiàng)平均承諾辦結(jié)時(shí)限壓縮至2個(gè)工作日內(nèi)，其中18項(xiàng)高頻登記事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)60分鐘出證。公安管理方面，實(shí)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車注冊(cè)登記與機(jī)動(dòng)車購置稅繳納“一次辦結(jié)”，公安系統(tǒng)治安（戶籍）和部分車管業(yè)務(wù)就近可辦、全縣通辦。①還有民政領(lǐng)域方面、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域方面、教育領(lǐng)域方面等等。從調(diào)研數(shù)據(jù)也可以發(fā)現(xiàn)，群眾基本上都認(rèn)為辦事比之前方便了許多。

2.針對(duì)農(nóng)民群體有自己的制度創(chuàng)新

在制度建設(shè)上，村（社區(qū)）級(jí)事務(wù)全面實(shí)行縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)代辦服務(wù)機(jī)制。明確代辦員條件、職責(zé)、代辦事項(xiàng)清單和流程，通過代辦員代辦事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)辦事不出村。組建完善村（社區(qū)）代辦隊(duì)伍，完善村級(jí)代辦員的選配、培訓(xùn)、考評(píng)、薪酬制度。這樣的做法不僅有助于降低交易成本，還可以實(shí)現(xiàn)群眾辦事“最多跑一次、跑也不出村”。

（二）“最多跑一次”改革存在的問題及對(duì)策建議

1.改革中農(nóng)民主動(dòng)性不高

在和窗口工作人員的訪談中了解到，農(nóng)民前來辦事大多會(huì)存在所需材料不清楚的情況，甚至有的農(nóng)民自己的手機(jī)號(hào)也不能完整說出，大都網(wǎng)上辦的意向不大。要調(diào)動(dòng)改革中農(nóng)民的主動(dòng)性，一是要強(qiáng)化“最多跑一次”改革與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。K縣政府可以首先深化基層“最多跑一次”軟硬件提升。推進(jìn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）全面完成便民服務(wù)大廳的升級(jí)改造，在大廳安裝自助服務(wù)終端機(jī)，并配置高拍儀、評(píng)價(jià)器等信息化設(shè)備，形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)前臺(tái)綜合受理，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）后臺(tái)分類辦理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一窗口出件”政務(wù)服務(wù)模式，讓農(nóng)民在辦事過程中切實(shí)感受到改革的便利。二是注重農(nóng)民參與改革內(nèi)生動(dòng)力的激發(fā)。政府對(duì)改革的宣傳方式要多元化，提高群眾知曉度。通過微信群、微信公眾號(hào)、短信提醒的方式宣傳;組織召開現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，并在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）選取1—2個(gè)示范村（社區(qū)）重點(diǎn)培育，以點(diǎn)帶面;重點(diǎn)抓好黨員、村民代表的培訓(xùn)，與農(nóng)民更好地面對(duì)面宣傳;與第三部門開展聯(lián)合培訓(xùn)，讓村級(jí)業(yè)務(wù)員手把手輔導(dǎo)村民，使農(nóng)民增強(qiáng)對(duì)改革的信心。

2.數(shù)據(jù)共享的步伐邁得不夠大

根據(jù)提供公共物品和服務(wù)的理論，在“最多跑一次”改革中，還可以提高市場(chǎng)的參與度。其中，企業(yè)可為改革提供技術(shù)支撐。螞蟻金服董事長(zhǎng)井賢棟就曾表示，支付寶的實(shí)名認(rèn)證、刷臉和小程序等技術(shù)可以為“一網(wǎng)通辦”提供重要的技術(shù)支撐[8]。未來，企業(yè)加強(qiáng)與相關(guān)政府部門的合作，通過技術(shù)助力政府縮小區(qū)域政務(wù)服務(wù)信息化水平差異，讓更多農(nóng)民享受到便民電子政務(wù)服務(wù)。

3.代辦員制度不成熟

通過訪談發(fā)現(xiàn)，代辦員基本是村里的文書或積極分子兼職的，由于戶口、公章等歸他們管，本身經(jīng)過便民服務(wù)中心，就會(huì)順便把百姓需要辦的事給辦完了。所以，代辦員的代辦服務(wù)在很大程度上是從個(gè)人素質(zhì)中體現(xiàn)出來的。故而需要加強(qiáng)對(duì)代辦員的培訓(xùn)，提高群眾參與率。在抓好村級(jí)代辦員培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)抓好黨員、村民代表的培訓(xùn)，發(fā)揮他們的帶頭示范作用。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要研究制定考核激勵(lì)辦法，對(duì)業(yè)績(jī)突出的便民服務(wù)中心人員、代辦員給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)履職不主動(dòng)、服務(wù)不到位的要及時(shí)予以動(dòng)態(tài)調(diào)整，推動(dòng)改革紅利真正落地見效。

4.群眾對(duì)于辦理過程會(huì)有陌生感

為此，需要提高政府透明度，加大政策公開力度。對(duì)于改革的一系列公共政策，政府主體與公眾之間的信息不對(duì)稱[9]，通過互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)第三方平臺(tái)，公民能不受時(shí)間和空間約束，自主了解政策信息、辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，使政策在社會(huì)各階層之間快速、自由、均等地流動(dòng)，使政府與公民之間能夠借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)彌補(bǔ)可能存在的信息滯后和信息缺失的缺陷，從而達(dá)到政府和公民之間信息的對(duì)稱與平等。

5.相關(guān)制度保障偏弱，法規(guī)修改跟不上改革節(jié)奏

在查閱有關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，“最多跑一次”改革的方向是信息化、電子化，但是省級(jí)層面缺乏相關(guān)的規(guī)定予以確認(rèn)和保障，比如電子檔案問題，數(shù)據(jù)信息已實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，但檔案考核要求紙質(zhì)化，導(dǎo)致共享的數(shù)據(jù)信息還是通過打印以紙質(zhì)形式保存。這就需要一方面進(jìn)一步完善政府服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)。由國家部委牽頭，浙江、江蘇和上海等省市改革領(lǐng)導(dǎo)小組配合，梳理目前政府服務(wù)、行政審批類政策法規(guī)，充分借智借力并發(fā)揮人大的作用，舉行多方式、多層次的論證會(huì)[10]，并以法律條文的形式確定下來。另一方面，建立政府服務(wù)行政審批的評(píng)估周期，定期排查、評(píng)估審批事項(xiàng)，對(duì)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策法規(guī)和部門及時(shí)給予完善、調(diào)整乃至廢除，給各級(jí)政府職能的變遷、進(jìn)一步改革以及充分的試錯(cuò)留出空間。

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