文 / 周蘭萍 孟 奕

一、疫后基礎設施投融資將迎來新發(fā)展

面對疫情對全國經(jīng)濟帶來的影響，2 月26 日，中央提出盡最大力量把疫情造成的經(jīng)濟損失奪回來，確保實現(xiàn)全年經(jīng)濟社會發(fā)展目標。與此同時，全國16 個省市發(fā)布了總投資額高達37 萬億的重點項目投資計劃清單。但與以往依靠加大基建投資拉動經(jīng)濟的做法不同的是，本輪基建熱潮背后有著更為深刻的政策內(nèi)涵，我國長期以來穩(wěn)步發(fā)展的基建市場也將迎來新的發(fā)展格局。

（一）既要“雪中送炭”，也要“有的放矢”

從近期國家經(jīng)濟工作會議精神來看，實施積極的財政政策已成為對沖疫情帶來的經(jīng)濟負面影響以及補齊基礎設施和公共服務領(lǐng)域薄弱環(huán)節(jié)的迫切需求。同時，面對疫情給企業(yè)生產(chǎn)帶來困難、造成財政增收壓力的局面，也必須加大財政支出，繼續(xù)研究出臺階段性的減稅降費措施來緩解企業(yè)經(jīng)營困難。在總結(jié)此次疫情所暴露的我國基礎設施和公共服務的不足基礎上，相信未來的財政政策也將聚焦重點領(lǐng)域和重點地區(qū)，對新基建（5G 基建、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心等）、民生（醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、應急防控等）、精準扶貧、城鄉(xiāng)一體化建設等重點領(lǐng)域以及受疫情影響較大和脫貧攻堅任務艱巨的重點地區(qū)給予傾斜支持。

（二）求“量”更要求“質(zhì)”

不同于2008 年四萬億投資刺激計劃，財政部劉昆部長明確指出，“單純靠擴大財政支出規(guī)模來實施積極的財政政策行不通，必須向內(nèi)挖潛，堅持優(yōu)化結(jié)構(gòu)、盤活存量、用好增量”。可見，此次疫情后的經(jīng)濟復蘇計劃，國家在保持合理財政支出強度的基礎上，將會更加強調(diào)財政政策的提質(zhì)增效，提高政策和資金的指向性、精準性和有效性，確保財政經(jīng)濟運行的可持續(xù)性。且在財政增收壓力加劇的情形下，各地方政府堅持量入為出，從嚴控制新增項目支出，大力壓縮不必要的一般性支出從而加大重點領(lǐng)域的保障力度將成為未來的常態(tài)。同時，加大存量資金和資產(chǎn)盤活力度，通過全面實施預算績效管理，提高資金使用效益也將成為化解地方政府債務，推動供給側(cè)改革的重要方式。

二、當前我國基礎設施投融資體制存在的薄弱環(huán)節(jié)

從近期召開的政治局會議明確提出加快推動建設一批重大項目的要求來看，國家在宏觀政策上以加大基建投資來穩(wěn)定經(jīng)濟增速的傾向已十分明顯。但是，此次疫情不僅暴露出我國在基礎設施和公共服務領(lǐng)域的不足，也反映出當前我國在基礎設施投融資體制上仍存在一定的薄弱環(huán)節(jié)，如果不能采取相應的規(guī)范管理措施，則可能會阻礙新一輪積極財政政策的有效實施，也會影響社會資本參與基建投資的可持續(xù)性。

（一）政府融資渠道有限，社會資本獨木難支

雖然各地出臺的萬億級別的重點項目投資計劃已在釋放強有力的市場訊號，但是資金從哪里來的問題仍然擺在眼前。一方面，自2014 年起國家重點加強對地方政府債務管理以來，地方政府一直受制于投融資渠道狹窄的困境，雖然從2019 年起地方專項債規(guī)模開始擴容，但如此龐大的基建投資需求僅靠政府是不可能實現(xiàn)的。另一方面，過去幾年通過PPP 等模式依靠高杠桿快速擴張、并以工程利潤作為支撐參與基建投資的社會資本，在當前金融監(jiān)管、PPP 市場收縮、企業(yè)去杠桿等多重因素作用下，也開始面臨重資產(chǎn)、高負債的投資困境。因此，當前基建市場亟需拓寬投融資渠道為政府和社會資本解困。

（二）重點投資方向引導較少，財政績效考核管理有待進一步加強

此次疫情已暴露出我國在基礎設施和公共服務領(lǐng)域尚有不少薄弱環(huán)節(jié)。此外，近年來我國整體投資增速放緩，特別是基建投資增速回落較多，一些重點領(lǐng)域和項目存在較大投資缺口。雖然在國家宏觀政策層面已意識到應當聚焦基礎設施和公共服務領(lǐng)域中的不足，保持有效投資力度，促進內(nèi)需擴大和結(jié)構(gòu)調(diào)整，但從各地響應情況來看仍存在一定滯后性，政府“大包大攬”的傳統(tǒng)觀念加上投資決策監(jiān)管機制和績效考核體系的部分缺失導致基建投資的效率并未顯著提高。

（三）融資成本偏高，收益和風險不匹配

基建項目多以公益性項目為主，因此普遍存在投資額大、合作周期長、收益率偏低等特征，高投入、低回報和漫長的投資回報期使得很多社會資本對參與基建投資項目望而卻步，也使得項目可融資性成為影響項目落地率的重要因素。對于使用者付費類項目，由于我國長期以來缺少完善的服務定價機制，再加上市場需求不足等因素，往往會導致項目收益偏低，社會資本無力承擔全部的市場風險，該類項目往往也不受銀行等金融機構(gòu)的青睞。對于政府付費或補貼類項目，由于缺乏完善的政府補貼調(diào)價和監(jiān)管制度，使得社會資本的收益亦存在不確定性，金融機構(gòu)往往要求提供額外的擔保增信措施，加劇了社會資本特別是民營企業(yè)的融資難度，也導致民營資本的融資成本居高不下。

（四）投融資環(huán)境有待進一步改善，權(quán)利救濟渠道有限

吸引社會資本參與基礎設施和公共服務領(lǐng)域的項目投資，提高社會資本積極性，應以構(gòu)建良好的投資環(huán)境為首要前提，但是當前基礎設施投融資相關(guān)法律體系的不健全，都在一定程度上阻礙了基建市場的健康可持續(xù)性發(fā)展。2019 年底最高人民法院頒布《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，將特許經(jīng)營協(xié)議和部分PPP 協(xié)議明確列入行政協(xié)議管轄范圍后，不少業(yè)內(nèi)人士認為可能會導致社會資本的權(quán)利救濟渠道進一步受到限制，進而挫傷民間資本參與基建投資的積極性，也不利于疫情影響下穩(wěn)投資、穩(wěn)增長、穩(wěn)預期等宏觀政策目標的實現(xiàn)。

三、疫后基礎設施投融資的規(guī)范治理建議

在當前擴大基建市場有效投資，倡導財政政策提質(zhì)增效的背景下，通過宏觀政策和法律規(guī)范的正向指引來加強國家對于基建投資項目的規(guī)范治理，將成為有效提高社會資本積極性，解決補短板穩(wěn)增長問題的重要手段。

（一）專項債+市場化運作，打好政府引導和市場創(chuàng)新組合牌

在當前疫情防控的關(guān)鍵階段，作為積極財政政策的重要抓手，地方政府專項債券在穩(wěn)增長方面作用凸顯，通過加快發(fā)行專項債券，擴大專項債發(fā)行規(guī)模，能夠推動在建工程項目和具備條件項目及早開工，帶動擴大有效投資。同時，為發(fā)揮市場化作用，借力社會資本在公共服務提質(zhì)增效上的能力優(yōu)勢，在現(xiàn)階段新增專項債規(guī)模的基礎上，未來應進一步擴大允許專項債資金作項目資本金、允許利用專項債開展市場化融資的項目范圍，同時鼓勵專項債與PPP 和政府購買服務等模式相結(jié)合，以最終實現(xiàn)基建投資的量效齊增。

（二）聚焦重點+盤活存量，助力基礎設施和公共服務補短板

針對本次疫情已暴露的重點領(lǐng)域短板問題，應當更好地發(fā)揮政府引導作用，鼓勵社會資本更多地投向短板領(lǐng)域。在具體措施上，首先，建議對短板領(lǐng)域項目在規(guī)劃審批、投融資、建設和運營等方面給予適當?shù)恼邇A斜，例如在分配地方政府專項債券規(guī)模、發(fā)行項目債券或開展資產(chǎn)證券化時，可優(yōu)先考慮這些領(lǐng)域的項目。其次，可通過TOT、ROT 等方式盤活存量資產(chǎn)，以存量帶增量，將回收資金優(yōu)先用于補短板項目建設，緩解當前財政壓力。最后，地方政府可依托財政部PPP 項目綜合信息平臺或各省投資項目審批監(jiān)管平臺，建立和完善向社會資本推介補短板項目的長效機制，各地方政府不僅應當通過平臺主動進行項目推介，同時應當持續(xù)做好跟蹤調(diào)度和后續(xù)服務工作，保障項目順利推進。

（三）金融扶持+減稅降費，多渠道降低基建項目融資成本

為增加基建投資項目吸引力，增強項目的可融資性，各地政府應當根據(jù)項目實際情況合理確定項目收益水平，并在社會資本融資過程中給予充分支持，建議繼續(xù)加強和完善基建投資項目融資支持政策，設立專門針對社會資本，特別是中小企業(yè)和民營企業(yè)參與基建投資項目的引導基金或?qū)ｍ椦a助資金，協(xié)助社會資本拓寬融資渠道，降低融資成本。同時，落實和完善關(guān)于基建投資項目的相關(guān)稅收政策，針對重要領(lǐng)域的基建投資項目制定增值稅、企業(yè)所得稅等稅種及行政事業(yè)性收費的減免政策，降低社會資本實際稅費成本，提高社會資本參與基建投資的積極性，進一步激發(fā)市場活力、培育內(nèi)生動力。

（四）預算管理+績效考核，實現(xiàn)真正基建項目管理提質(zhì)增效

為真正實現(xiàn)基建投資項目在投資決策和項目管理上的提質(zhì)增效，無論是前期政府預算管理還是政企合作項目中的過程管控都應建立全方位、全過程、全覆蓋的績效管理體系。政府方應當優(yōu)化投資決策過程，將績效管理深度嵌入預算管理工作中，并根據(jù)績效評價結(jié)果，大力削減低效無效支出。由政府與社會資本共同設立項目中期評估和績效考核機制，通過第三方評估機構(gòu)加強績效運行監(jiān)控，在做好及時糾偏問題整改的基礎上，建立起鮮明的獎優(yōu)罰劣激勵約束機制。

（五）信息公開+司法救濟，暢通社會資本權(quán)利保障通道

陽光是最好的防腐劑，也是優(yōu)化基建投資營商環(huán)境的有效手段，通過加快構(gòu)建政府投資項目信息公開機制和地方政府誠信監(jiān)管制度體系，將有利于培育誠信守約的政府行政文化，促進地方政府誠信監(jiān)督良性軟環(huán)境的形成。同時，也呼吁相關(guān)司法機構(gòu)通過司法解釋答疑、審判指導意見或指導案例等方式，對已出臺的行政協(xié)議司法解釋予以澄清，明確涉及民事性質(zhì)的特許經(jīng)營協(xié)議和PPP 協(xié)議爭議允許通過約定仲裁或經(jīng)由民事訴訟途徑解決，以拓寬社會資本的權(quán)利救濟渠道，打造良性的、穩(wěn)定的、可預期的基建投資司法環(huán)境。

四、結(jié)語

由于受到經(jīng)濟增速放緩和疫情的影響，今年全國范圍內(nèi)的基建市場可能面臨新的拐點。在當前國家采取積極財政政策、倡導基建市場有效投資的政策背景下，各地政府應當正視當前投融資機制中所存在的短板與缺陷，通過創(chuàng)新型的投融資模式、針對性的政策引導、多樣化的金融工具、全過程的績效考核機制以及多渠道的權(quán)利保障機制真正實現(xiàn)基建項目投融資的規(guī)范治理和提質(zhì)增效。