我國社會工作服務(wù)的多元化體制建設(shè)

關(guān)信平

（南開大學(xué)社會建設(shè)與管理研究院，天津，300350）

專業(yè)社會工作是以制度化的方式向有需要的人提供服務(wù)的行動體系。從全社會的角度看，社會工作應(yīng)該是國家公共服務(wù)體系中的一個重要組成部分，是一項重要的社會事業(yè)。要推動社會工作健康發(fā)展并使其能夠正常運(yùn)行，關(guān)鍵是要建構(gòu)適合其發(fā)展和運(yùn)行的制度體系，而在其制度建構(gòu)中最基本的任務(wù)是確定適合本國社會工作發(fā)展的基本體制。我國社會工作體制建設(shè)相對比較滯后，需要進(jìn)一步加強(qiáng)，為此，本文擬討論我國優(yōu)化和完善社會工作服務(wù)的多元化體制建設(shè)問題，包括其重要意義、主要內(nèi)容和行動任務(wù)等。

一、優(yōu)化和完善社會工作服務(wù)體制的重要意義

(一) 社會工作服務(wù)體制的含義

“體制”的基本含義是從事某類活動的基本組織方式及相關(guān)制度體系。當(dāng)代社會是一個組織化和制度化運(yùn)行的社會，主要的社會行動領(lǐng)域都有相關(guān)的組織體系和制度體系，從而形成各個方面的基本體制，如經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、文化體制等。同時，在各大類體制之下，又有進(jìn)一步細(xì)分的具體領(lǐng)域體系，如經(jīng)濟(jì)體制之下的外貿(mào)體制、金融體制等。社會工作體制則是屬于社會體制下具體行動領(lǐng)域的體制。目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界少有對“社會工作體制”的界定和研究。對于“社會體制”的概念，研究者們也有不同的表述，其中較有代表性的定義如下：“以人們的狹義的社會生活(日常生活)為核心而形成的民眾之間、社會組織之間、民眾與社會組織之間的社會關(guān)系及其運(yùn)行的基本機(jī)制與制度?！盵1]“社會體制是指一種規(guī)范，是為了社會生活而建立的約束個人行為的規(guī)范，包括如何最有效最合理地分配財產(chǎn)，如何對社會生活進(jìn)行決策，以及如何參與社會生活等，它表現(xiàn)為在一定地區(qū)或社會內(nèi)的社會制度和政府行為中的一系列道德、政治和經(jīng)濟(jì)原則，決定著人們之間的關(guān)系?！盵2]總結(jié)已有研究及政府文件中對“社會體制”概念的使用方式，本文認(rèn)為，“社會體制”即狹義的社會運(yùn)行所依賴的組織方式及相關(guān)制度體系。因此，社會工作體制就是社會工作行動的組織方式及其相關(guān)的制度體系。

(二) 社會工作體制的基本功能

選擇適當(dāng)?shù)捏w制是當(dāng)代社會工作行動體系能夠正常運(yùn)行和高效達(dá)到目標(biāo)的重要組織基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。當(dāng)代各類社會服務(wù)運(yùn)行的一個基本特點是組織化的服務(wù)方式，即絕大多數(shù)社會服務(wù)都是通過一定的組織來提供的。教師、醫(yī)生、社會工作者等專業(yè)服務(wù)工作者都是屬于某類組織的成員。他們在組織的平臺上發(fā)揮專業(yè)作用，完成組織交辦的各種任務(wù)，按照組織的要求向有需要的人提供專業(yè)服務(wù)。相比之下，專業(yè)社會工作對組織的依賴更高。目前在教育、醫(yī)療等其他領(lǐng)域中我們還能看見一些個體性服務(wù)(如個體辦的課外輔導(dǎo)、個體診所等)，但基本上看不到個體的社會工作從業(yè)者。鑒于社會工作對組織的依賴性很大，其運(yùn)行情況與組織方式密切相關(guān)，各種不同的組織模式對社會工作的運(yùn)行與發(fā)展有著很大影響，因此，各國都需要根據(jù)本國情況選擇和建設(shè)適宜的社會工作體制。

(三) 我國優(yōu)化和完善社會工作體制的意義

適宜的體制對社會工作發(fā)展具有多方面的重要意義。一是社會工作體制決定社會工作的資源供給方式，在國家體制下應(yīng)該由國家(政府)承擔(dān)其資源供給，而在社會化體制下資源的供給要依托于社會力量。各類社會工作的任務(wù)目標(biāo)不同，所需要的資源供給方式也有很大不同。有些項目服務(wù)于國家基本公共服務(wù)，是需要向全社會提供全面、長期和穩(wěn)定服務(wù)的領(lǐng)域，就需要長期穩(wěn)定和均衡的資源供給；而一些地方性、特殊性、補(bǔ)充性、前沿性和發(fā)展性的社會工作服務(wù)，可以更加靈活地采取社會化加市場化的資源供給方式；還有一些圍繞某些特定組織目標(biāo)提供的服務(wù)，可以依托組織的資源去支持其運(yùn)行發(fā)展。因此，不同任務(wù)目標(biāo)下的社會工作服務(wù)可以采取不同的體制。二是社會工作體制在較大程度上影響著社會工作管理的基本模式。國家體制下的社會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)該由政府直接管理；而社會化體制下的社會工作機(jī)構(gòu)則應(yīng)該由社會組織獨立管理，政府只具有作為公權(quán)力的監(jiān)管職責(zé)。三是社會工作體制影響著社會工作服務(wù)運(yùn)行的規(guī)劃、提供方式、穩(wěn)定性等，對社會工作服務(wù)的質(zhì)量和長期持續(xù)發(fā)展具有重要的意義?？偠灾挥羞x定了合適的體制模式，社會工作的發(fā)展才更具動力，更加規(guī)范。

二、我國社會工作體制建設(shè)的歷程及不足

(一) 我國社會工作體制選擇的探索

社會工作體制選擇與建設(shè)是社會工作事業(yè)發(fā)展中的一個重要的基礎(chǔ)性問題。從全世界范圍看，各國在各個時期的社會工作體制不完全一樣。社會工作最初是作為一種民間力量而發(fā)展起來的，屬于社會化的體制。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，一些歐洲國家將其納入到了“福利國家”的制度體系中，成為了國家體制模式，由政府提供社會工作服務(wù)。[3]但在20世紀(jì)80年代以后，社會化的社會工作體制又有新的發(fā)展，形成了國家體制與社會化體制并存的局面。而在全世界社會工作最為發(fā)達(dá)的美國，則一直是以社會化體制為主，社會工作服務(wù)基本上都是由民間社會工作機(jī)構(gòu)提供，社會工作者基本上都是在民間社會工作機(jī)構(gòu)中工作，其資金來源以民間渠道為基礎(chǔ)，政府在社會工作領(lǐng)域的任務(wù)也都是以政府購買服務(wù)的方式交由民間機(jī)構(gòu)承擔(dān)。[4]

我國專業(yè)社會工作發(fā)展初始于20世紀(jì)80年代，但最初階段社會工作專業(yè)人才的規(guī)模并不大，涉及的領(lǐng)域也不太廣泛，并且沒有涉及專門的社會工作者隊伍建設(shè)的議題，因此社會工作體制選擇問題并不突出。但是，到2006年中央提出“建設(shè)一支宏大的社會工作人才隊伍”之后[5]，社會工作體制選擇問題很快就突出出來?！耙恢Ш甏蟮纳鐣ぷ魅瞬抨犖椤毙枰型暾慕M織體系支撐，因此在建立社會工作人才隊伍的時候需要確定采用何種社會工作體制。但是，改革開放以后，我國很難再采取過去計劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市公辦事業(yè)單位體制和“單位辦社會”的體制，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體制。在這種情況下，從2006年開始深圳等地率先探索了社會化的社會工作體制，即主要依托民辦社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展社會工作服務(wù)。

深圳等地的實踐探索取得初步成效后，很快被民政部等部門推廣，成為了國家所選擇的社會工作基本體制。民政部于2009年發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)民辦社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》，并于2014年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，提出了加快推進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)以及若干具體的舉措。[6-7]2011年中央和國家十八部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》中強(qiáng)調(diào)了“積極發(fā)展民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)”的政策方向。[8]

在確定了促進(jìn)民辦社會工作機(jī)構(gòu)體制方向的同時，民政部等部門還在另外兩個方向上推動社會工作發(fā)展。一是推動在民政事業(yè)單位中建立社會工作崗位。因為在許多民政事業(yè)單位中需要專業(yè)社會工作的服務(wù)，在民政事業(yè)單位中建立社會工作崗位有利于更好地發(fā)展專業(yè)社會工作服務(wù)。為此，2008年，人力資源和社會保障部、民政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)民政事業(yè)單位崗位設(shè)置管理指導(dǎo)意見的通知》，其中提出了在民政事業(yè)單位中設(shè)立社會工作專業(yè)技術(shù)崗位的要求，[9]開始了在事業(yè)單位中設(shè)立社會工作崗位的體制建設(shè)。目前，除了在民政事業(yè)單位之外，在其他一些企事業(yè)單位中也開始設(shè)立社會工作崗位和部門，其中較多的是醫(yī)院設(shè)立的醫(yī)務(wù)社會工作崗位和部門。二是在社區(qū)設(shè)立社會工作崗位。鑒于社區(qū)是社會工作發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域和平臺，為了推動社區(qū)社會工作的發(fā)展，民政部和財政部2013年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》，其中提到“要建立健全社區(qū)社會工作服務(wù)政策制度……形成協(xié)調(diào)有力的社區(qū)社會工作服務(wù)體制機(jī)制……發(fā)展一批數(shù)量充足、服務(wù)專業(yè)的社區(qū)社會工作服務(wù)組織，科學(xué)設(shè)置社區(qū)社會工作專業(yè)崗位”。[10]這標(biāo)志著我國從國家層面上開始推動建立社區(qū)社會工作的體制。由此，我國逐漸發(fā)展起民辦社會工作、單位社會工作和社區(qū)社會工作三種體制并存的社會工作體制模式。

(二) 當(dāng)前我國專業(yè)社會工作體制建設(shè)中存在的問題

如上所述，在過去十多年里我國社會工作體制建設(shè)已經(jīng)取得了一定進(jìn)展，但目前還存在很多問題，概括來看主要包括兩個方面。

1.社會工作體制建設(shè)的總體建構(gòu)思路與規(guī)劃不足

社會工作是一個應(yīng)用領(lǐng)域很廣泛的職業(yè)類型，需要構(gòu)建多元化的體制。這就需要開展頂層設(shè)計，根據(jù)我國社會建設(shè)(包括民生保障和社會治理)的實際需要來設(shè)計相應(yīng)的社會工作體制，并在各種不同的體制下去分別發(fā)展各類不同的社會工作事業(yè)。但是，我國在最初發(fā)展專業(yè)社會工作的時候沒有將社會工作體制設(shè)計放到首要位置，因而導(dǎo)致兩個問題。一是社會工作體制建設(shè)落后于社會工作人才培養(yǎng)，導(dǎo)致很多社會工作人才培養(yǎng)出來以后沒有合適的崗位。二是由于體制建設(shè)的滯后導(dǎo)致許多領(lǐng)域社會工作服務(wù)體系建設(shè)的緩慢，如學(xué)校社會工作、企業(yè)社會工作等，迄今為止在這些需要并適宜于專業(yè)社會工作發(fā)揮作用的領(lǐng)域，社會工作的發(fā)展仍然明顯不足。

2.從社會工作任務(wù)目標(biāo)角度看，其體制建設(shè)還存在殘缺

專業(yè)社會工作的體制選擇與體制建設(shè)應(yīng)該與其任務(wù)目標(biāo)相銜接，根據(jù)其基本的任務(wù)目標(biāo)而確定適宜的體制。如前所述，目前我國已有民辦社會工作機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會工作崗位和單位設(shè)社會工作崗位及部門三種主要的社會工作體制，但是這三種體制都很難較好地?fù)?dān)當(dāng)起政府基本公共服務(wù)體系中所需要的一些社會工作服務(wù)，如社會救助、兒童福利、殘疾人福利等領(lǐng)域的社會工作服務(wù)。由于這些領(lǐng)域需要面向全社會全面、長期和穩(wěn)定地開展社會工作服務(wù)，現(xiàn)有單位體制和社區(qū)體制以及由政府購買服務(wù)支撐的民辦社會工作機(jī)構(gòu)體制都很難全面地承擔(dān)起這方面的職責(zé)，并高質(zhì)量完成任務(wù)。因此，探討建立一種更加全面覆蓋和穩(wěn)定運(yùn)行的政府面向各領(lǐng)域提供基本公共服務(wù)的社會工作體制迫在眉睫。

三、建構(gòu)我國社會工作多元化體制建構(gòu)的基本要求

選擇合適的社會工作體制，既要根據(jù)對社會工作多樣化服務(wù)的要求，也要基于本國社會服務(wù)的基本體制。當(dāng)前我國是以多樣化的方式提供各項社會服務(wù)，其中既有政府直接提供的基本公共服務(wù)，也有通過社區(qū)和各類組織提供的各種服務(wù)。我國社會工作體制的建構(gòu)也應(yīng)該與基本社會服務(wù)體制相一致，建構(gòu)多元化的社會工作體制。其中各種具體的體制分別對應(yīng)于不同類型的社會工作服務(wù)體系，具有不同的特點和要求。

(一) 民辦社會工作機(jī)構(gòu)體制

民辦社會工作機(jī)構(gòu)體制是指依托民辦社會工作機(jī)構(gòu)而提供社會工作服務(wù)的體制。在這一體制中，專業(yè)社會工作者是民辦社會工作機(jī)構(gòu)的雇員。民辦社會工作機(jī)構(gòu)承接社會工作服務(wù)項目，雇用專業(yè)社會工作者去開展并完成社會工作服務(wù)項目，向有需要的人提供服務(wù)。民辦社會工作機(jī)構(gòu)是獨立法人，可自行決定其服務(wù)的對象、內(nèi)容和方式，也可以承接政府、社區(qū)或其他組織委托的社會工作服務(wù)項目，并按照服務(wù)合同提供服務(wù)。

1.民辦社會工作機(jī)構(gòu)體制的優(yōu)勢

一是靈活性。民辦社會工作機(jī)構(gòu)可以根據(jù)當(dāng)?shù)禺?dāng)時的各種實際需要而設(shè)立，并靈活地向有需要的人提供服務(wù)。此類機(jī)構(gòu)既可以根據(jù)服務(wù)對象的實際需要而設(shè)立和開展服務(wù)，也可以根據(jù)政府、社區(qū)或其他組織的任務(wù)需要而設(shè)立，并承接這些組織的服務(wù)任務(wù)。二是專業(yè)性。民辦社會工作機(jī)構(gòu)可以聚集一批專業(yè)背景和志向相同的專業(yè)人員，集中在某個方面開展服務(wù)，有利于提高其專業(yè)化水平和服務(wù)質(zhì)量，并形成其特色專業(yè)方向和品牌。

2.民辦社會工作機(jī)構(gòu)體制的不足

一是難以顧及到社會服務(wù)的普遍性和均衡性。因為民辦社會工作機(jī)構(gòu)一般不是由政府統(tǒng)一安排成立的，因此很難做到對服務(wù)對象的區(qū)域性全覆蓋和均衡布點。二是缺乏權(quán)威性。民辦社會工作機(jī)構(gòu)的“社會”屬性使其缺乏公共權(quán)威，因此在開展服務(wù)時，調(diào)動各方面社會配合的能力較弱，尤其是難以承擔(dān)一些需要較大范圍或持續(xù)性組織群眾參與或配合的社會治理工作；并且與社區(qū)社會工作者相比，民辦社會工作機(jī)構(gòu)平時與社區(qū)居民的日常聯(lián)系不多，相互了解往往也不夠深入。三是資源供給不穩(wěn)定。民辦社會工作機(jī)構(gòu)的資源供給不夠穩(wěn)定，他們一般要依賴政府、社區(qū)和其他組織購買服務(wù)的資金，或者從事一些收費性的服務(wù)以彌補(bǔ)資金短缺。常因政府和其他組織購買服務(wù)項目的不穩(wěn)定性和“服務(wù)市場”的不確定性，而導(dǎo)致其缺乏穩(wěn)定的資源預(yù)期，難以制定長期的發(fā)展規(guī)劃。

鑒于民辦社會工作機(jī)構(gòu)體制的優(yōu)勢和缺點，此類體制比較適合于開展專科性、補(bǔ)充性、前沿性、發(fā)展性的社會工作服務(wù)，承擔(dān)一些不需要全局覆蓋的項目，在一些局部點上開展服務(wù)并開展跨區(qū)域合作，重點開展對專業(yè)化要求較高的?？剖椒?wù)，并注重研發(fā)與創(chuàng)新，在整個社會工作服務(wù)體系中起到專業(yè)引領(lǐng)和前沿示范以及補(bǔ)充性和提高性的作用。相對來說，此類體制不太適宜承擔(dān)需要全面覆蓋的基礎(chǔ)性和政府兜底性社會工作服務(wù)，因為民辦社會工作機(jī)構(gòu)很難做到全覆蓋和均衡布點，也很難保證能夠長期穩(wěn)定運(yùn)行。

(二) 社區(qū)社會工作體制

社區(qū)社會工作體制是指依托社區(qū)居民自治組織，在社區(qū)中建立面向社區(qū)居民的社會工作機(jī)構(gòu)或崗位。在此類體制中，城鄉(xiāng)社區(qū)中可以建立隸屬于社區(qū)居民自治組織的社會工作機(jī)構(gòu)，或在社區(qū)居民自治組織中設(shè)立社會工作崗位。社區(qū)社會工作機(jī)構(gòu)不是獨立的法人，而是由社區(qū)居民自治組織管理。社區(qū)社會工作者也是社區(qū)居民自治組織聘用的工作人員，由社區(qū)居民自治組織負(fù)責(zé)其聘用、使用、管理和評估。過去一些城市中曾經(jīng)出現(xiàn)過由基層政府在社區(qū)中建立相對獨立的“社會工作站”，但后來基本上取消了，改為隸屬于社區(qū)居民自治組織的機(jī)構(gòu)。在這種體制下，社區(qū)社會工作機(jī)構(gòu)往往以某種方式融入到更大的綜合性社區(qū)服務(wù)組織中，如“社區(qū)黨群服務(wù)中心”。有些組織不再設(shè)立專門的社會工作機(jī)構(gòu)，社會工作者直接在綜合性社區(qū)服務(wù)組織中工作。

簡單說，社區(qū)社會工作體制是傳統(tǒng)的社區(qū)工作朝向社會工作專業(yè)化方向的發(fā)展，其基本體制仍然是原有的社區(qū)體制，即在原有社區(qū)體制下，通過培訓(xùn)和考試而使部分社區(qū)工作人員獲得一定的社會工作專業(yè)資質(zhì)和能力，或聘用一些具有社會工作專業(yè)背景的工作人員，從而提升社區(qū)工作的專業(yè)化能力。在社區(qū)社會工作體制下，社區(qū)社會工作機(jī)構(gòu)和社區(qū)社會工作者主要在社區(qū)兩委的領(lǐng)導(dǎo)下，向社區(qū)居民提供服務(wù)。社區(qū)社會工作機(jī)構(gòu)的經(jīng)費和社區(qū)社會工作者的工資也是由社區(qū)組織提供。雖然很多機(jī)構(gòu)的經(jīng)費最終都是由政府提供的，但政府提供的資金一般也是要通過社區(qū)組織下發(fā)，而不是直接給到社區(qū)社會工作機(jī)構(gòu)。

1.社區(qū)社會工作體制的優(yōu)勢

一是社區(qū)社會工作機(jī)構(gòu)和社會工作者與社區(qū)居民的聯(lián)系較為緊密，對居民個人和家庭的各種情況都比較了解，當(dāng)居民有需要時能夠直接快速地向其提供服務(wù)。并且社區(qū)社會工作機(jī)構(gòu)和社區(qū)社會工作者就在社區(qū)范圍之中，應(yīng)對居民求助和開展外展服務(wù)都很方便。二是其與社區(qū)居民自治組織及社區(qū)服務(wù)體系結(jié)合較為密切，能夠從社區(qū)組織中獲得必要的資源和各類幫助，調(diào)動社區(qū)資源的能力比較強(qiáng)，能夠較好地克服服務(wù)中遇到的許多困難。并且社區(qū)社會工作機(jī)構(gòu)和社會工作者在社區(qū)居民自治組織的授權(quán)下，可以具備一定的社區(qū)公共權(quán)威，便于其開展社區(qū)治理方面的工作。

2.社區(qū)社會工作體制的不足

一是其專業(yè)能力難以提升。由于社區(qū)社會工作要直接面對廣大的社區(qū)居民多方面的需要，因此要求的專業(yè)領(lǐng)域和技能要廣，能夠針對各種各樣的問題和需要。而在一個較為狹小的社區(qū)范圍內(nèi)難以建立起較為完備的社會工作服務(wù)體系，就只能讓有限的社區(qū)社會工作者發(fā)揮“全科式”的服務(wù)能力，因而難以形成較為精深的專業(yè)能力。二是社區(qū)社會工作機(jī)構(gòu)和社區(qū)社會工作者隸屬于社區(qū)居民自治組織，要服從其領(lǐng)導(dǎo)。而社區(qū)居民自治組織既要面對社區(qū)居民各方面的需要和問題，又要承擔(dān)政府各個部門交辦的大量工作，事務(wù)性的工作相當(dāng)多。為了應(yīng)付日常工作的需要，社區(qū)社會工作機(jī)構(gòu)和社會工作者常常被安排去從事各種事務(wù)性工作和臨時性、輔助性的工作，因而影響了其專業(yè)服務(wù)的工作，使其專業(yè)優(yōu)勢難以發(fā)揮出來；長此以往，還可能導(dǎo)致社區(qū)社會工作者的專業(yè)能力下降，使專業(yè)性的社區(qū)社會工作退化到非專業(yè)的“社區(qū)工作”。

鑒于社區(qū)社會工作體制的優(yōu)勢和不足，在這一體制下比較適宜于在社區(qū)范圍內(nèi)開展“全科式”的社會工作服務(wù)。社會工作者平時密切關(guān)注社區(qū)居民的需要和問題，尤其是重點困難對象的情況；當(dāng)遇到求助或主動發(fā)現(xiàn)問題時，不論是哪方面的問題都能夠快速做出反應(yīng)，在第一時間里承接服務(wù)訴求，并提供最基本的專業(yè)服務(wù)。同時，社區(qū)社會工作機(jī)構(gòu)和社會工作者可以按照社區(qū)兩委的安排，與其他組織相配合，做好社區(qū)治理的工作，并注重在其中發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。但是，這類體制下的社會工作難以承擔(dān)需要跨社區(qū)的社會工作服務(wù)，難以較好地完成疑難復(fù)雜的專業(yè)服務(wù)，以及需要長期穩(wěn)定持續(xù)提供的專業(yè)性服務(wù)。

(三) 單位社會工作體制

單位社會工作體制是依托各類企事業(yè)單位而建立社會工作部門和(或)設(shè)立社會工作崗位，并配備相關(guān)的社會工作者。單位社會工作體制主要運(yùn)用在醫(yī)務(wù)社會工作、學(xué)校社會工作、企業(yè)社會工作、民政事業(yè)單位社會工作等領(lǐng)域。在單位社會工作體制下，社會工作部門是單位的下屬部門，由單位提供其運(yùn)行經(jīng)費；社會工作者是單位的雇員，由單位設(shè)立相應(yīng)的社會工作崗位，聘用社會工作者并提供工資和福利待遇。單位社會工作的主要服務(wù)對象有兩類：一類是單位內(nèi)部職工(如企業(yè)社會工作的服務(wù)對象是企業(yè)員工)；另一類是其單位直接的服務(wù)對象，如醫(yī)務(wù)社會工作主要針對病人和家屬，學(xué)校社會工作主要針對學(xué)生，民政事業(yè)單位社會工作主要針對養(yǎng)老院的老年人、福利院的兒童等。

1.單位社會工作體制的優(yōu)勢

一是社會工作者依托正式的單位，可以有穩(wěn)定的崗位和部門，享有穩(wěn)定的工資福利待遇，能夠更加集中精力做好專業(yè)工作，并且可以在其主要服務(wù)領(lǐng)域中形成長期性的專業(yè)知識和技能積累。二是其對象的確定性，以及由此而形成的問題和需要的相對專門化，使社會工作者能夠提升服務(wù)的專門化和針對性，并提高專業(yè)化水平和服務(wù)質(zhì)量。

2.單位社會工作體制的不足

一是其服務(wù)對象一般局限在特定對象方面，缺乏服務(wù)的廣度。二是單位社會工作體制下，社會工作的發(fā)展情況在較大程度上受單位和行業(yè)主管部門的影響，從而顯示出參差不齊的特點。在有些單位和行業(yè)中發(fā)展較快較好，而在另外一些單位和行業(yè)中發(fā)展較為緩慢。單位社會工作體制下社會工作的發(fā)展，有時候還會受到單位和行業(yè)中相關(guān)問題波動性的影響，如醫(yī)患關(guān)系的波動情況可能會影響到醫(yī)務(wù)社會工作的發(fā)展，校園暴力的起伏有可能影響到學(xué)校社會工作的發(fā)展，企業(yè)勞動關(guān)系的波動可能會影響到企業(yè)社會工作的發(fā)展，等等。

鑒于單位社會工作體制的優(yōu)勢和不足，這種體制主要用在需要依托一定單位來提供的社會服務(wù)類別上，如醫(yī)務(wù)社會工作、學(xué)校社會工作、民政事業(yè)單位社會工作、企業(yè)社會工作等。在這些領(lǐng)域中實行單位社會工作體制，可以使社會工作的運(yùn)行和發(fā)展獲得較好的條件。社會工作與其單位的主體業(yè)務(wù)相輔相成，既可以利用單位的資源，又可以借助單位的管理，實現(xiàn)社會工作的社會目標(biāo)與單位的業(yè)務(wù)目標(biāo)的共贏。但是，各個單位和各個行業(yè)之間的情況有一定的差異，單位領(lǐng)導(dǎo)對社會工作的重視程度有所不同，因此要促進(jìn)單位體制下社會工作的發(fā)展還需要有一定的政府干預(yù)，或者由政府制定基本的要求和規(guī)范，或者政府給予一定的政策優(yōu)惠，或者二者兼有。

(四) 公辦事業(yè)單位體制

公辦事業(yè)單位體制是指政府建立社會工作的公辦事業(yè)單位，由其負(fù)責(zé)完成政府向民眾提供的社會工作服務(wù)。公辦事業(yè)單位體制在我國并不陌生，過去政府的許多公共服務(wù)都是通過建立公辦事業(yè)單位而完成的。目前在教育、醫(yī)療、民政等各個領(lǐng)域中也還有很多公辦事業(yè)單位。改革開放以來，我國對公辦事業(yè)單位的體制也進(jìn)行了改革，不再大量建立公辦事業(yè)單位。迄今為止我國社會工作發(fā)展也沒有依托公辦事業(yè)單位的體制。但是，按照2011年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》的精神，從事社會公益服務(wù)仍然可以設(shè)立公辦事業(yè)單位。[11]

1.公辦事業(yè)單位體制的優(yōu)勢

一是穩(wěn)定性。因為在公辦事業(yè)單位體制下，社會工作的發(fā)展可以直接納入政府的發(fā)展規(guī)劃，其所需的資金可以納入財政預(yù)算，因此可獲得穩(wěn)定的政府財政撥款。二是規(guī)范性。公辦事業(yè)單位的組織建設(shè)、崗位設(shè)置、人員配備都比較規(guī)范和穩(wěn)定，有利于招募和培養(yǎng)專業(yè)人才，并不斷提高專業(yè)化水平和服務(wù)質(zhì)量。三是公辦事業(yè)單位直接依托政府，其資源協(xié)調(diào)能力和公信力會比較強(qiáng)。

2.公辦事業(yè)單位體制也有不足

一是其靈活性不夠。當(dāng)遇到服務(wù)需求出現(xiàn)較大變動時，公辦事業(yè)單位常常難以靈活地調(diào)整其服務(wù)供給容量、布點和類別。二是其運(yùn)行效率有時會比較低下。由于公辦事業(yè)單位的資金來源于政府撥款，因此有可能導(dǎo)致他們對服務(wù)對象的滿意度重視不夠；并且面臨其他“同行”的競爭壓力較小，因此往往導(dǎo)致他們?nèi)狈χ鲃犹岣叻?wù)質(zhì)量和效率的動力。三是其財政投入較高。公辦事業(yè)單位體制的需要政府長期穩(wěn)定地給予財政撥款，并且應(yīng)該是全額撥款，因此政府為此的財政投入要高于政府向社會力量購買服務(wù)的財政投入。

鑒于公辦事業(yè)單位體制的優(yōu)勢和不足，此類體制對社會工作發(fā)展既有必要，但也不太可能全面推行。目前我國政府公共服務(wù)的基本原則是主體多元化和方式多樣化，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)與社會力量參與和發(fā)揮市場機(jī)制作用相結(jié)合，只是在確有必要的領(lǐng)域中才建立和維持公辦事業(yè)單位體制。因此，按照政府現(xiàn)有的公共服務(wù)提供原則，在適合于其他主體(如社區(qū)或企事業(yè)單位)舉辦的社會工作服務(wù)就不宜納入公辦事業(yè)單位體制，并且對于一些非長期性需求或需求波動較大的非基本公共服務(wù)領(lǐng)域中的服務(wù)，以及可以通過一定市場調(diào)節(jié)來實現(xiàn)服務(wù)供給的領(lǐng)域，就不太適合采用公辦事業(yè)單位體制。但是，對于具有長期穩(wěn)定服務(wù)需求，屬于基本公共服務(wù)領(lǐng)域，并且不適宜其他主體提供或采用市場機(jī)制的社會工作服務(wù)，則比較適合采用公辦事業(yè)單位體制。

四、我國多元化社會工作體制建構(gòu)的具體任務(wù)

我國社會工作事業(yè)面向未來發(fā)展的諸多議題中，構(gòu)建和完善多元化的社會工作體制是最主要的議題之一。在此方面當(dāng)前的主要議題有兩個：一是要建立和完善與社會工作服務(wù)任務(wù)相適應(yīng)的多元化社會工作體制；二是要建立與優(yōu)化各類不同體制間社會工作的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制。

(一) 建立和完善與服務(wù)任務(wù)相適應(yīng)的多元社會工作體制

很顯然，現(xiàn)階段我國社會工作發(fā)展難以采用單一的體制，而應(yīng)采用多元化的體制，即多種體制并存。而目前面臨的基本問題是如何建立和完善與服務(wù)任務(wù)相適應(yīng)的多元社會工作體制，即具體應(yīng)該包括哪些體制，以及在社會工作各個具體的任務(wù)領(lǐng)域如何選擇相關(guān)的體制。對此問題，我們首先要明確一些基本原則，然后在此基礎(chǔ)上明確當(dāng)前的主要任務(wù)。

1.建立和完善與服務(wù)任務(wù)相適應(yīng)的多元社會工作體制的基本原則

一是建立和完善多元化社會工作體制應(yīng)該本著與社會工作服務(wù)的任務(wù)目標(biāo)相適應(yīng)的原則。我國社會工作發(fā)展要按照全面建成小康社會后，進(jìn)一步加強(qiáng)民生建設(shè)及加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的要求去確定其任務(wù)，尤其要按照中共十九大報告“提高社會治理專業(yè)化”的要求[12]和十九屆四中全會提出的“加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性民生建設(shè)”的要求[13]，積極配合政府的各項社會政策，更好地完成社會工作事業(yè)發(fā)展的任務(wù)。在體制建設(shè)上，我們應(yīng)該圍繞社會工作當(dāng)前和長期的基本任務(wù)目標(biāo)，選擇能夠更好地促進(jìn)社會工作人才隊伍建設(shè)、發(fā)揮社會工作專業(yè)優(yōu)勢、服務(wù)群眾和完成政府交辦的任務(wù)、促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量與效率提升，更適合于社會工作事業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展的體制。

二是建立和完善多元化社會工作體制應(yīng)該與國家公共服務(wù)提供方式改革的基本原則相適應(yīng)。一是要注重發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會力量參與和市場機(jī)制的作用，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化。二是要按照各類群眾及組織的實際需要，以及政府民生建設(shè)和社會治理任務(wù)來發(fā)展各類不同的社會工作服務(wù)，并根據(jù)各類社會工作的不同任務(wù)目標(biāo)而分類選擇不同的體制。

三是建立和完善多元化社會工作體制應(yīng)該基于本國和本地的基本條件。一方面，要基于政府財政和慈善事業(yè)等社會力量對社會工作資金投入的能力；另一方面，要注意與社會體制改革與發(fā)展方向相銜接，包括與社區(qū)組織體系、社會組織體系和行業(yè)體制的改革、企事業(yè)單位的改革發(fā)展以及政府機(jī)構(gòu)改革等方面相銜接。

2.完善與服務(wù)任務(wù)相適應(yīng)的多元社會工作體制的主要任務(wù)

當(dāng)前完善與服務(wù)任務(wù)相適應(yīng)的多元社會工作體制的主要任務(wù)包括補(bǔ)齊體制短板、完善體制體系和加強(qiáng)各個體制的能力建設(shè)等三個重要方面。

一是補(bǔ)齊多元化體制的短板。如前所述，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國社會工作體系中已經(jīng)有民辦社會工作機(jī)構(gòu)體制、社區(qū)社會工作體系和單位社會工作體制，但是目前還沒有形成公辦事業(yè)單位體制。從實際需要上看，目前需要建立一定的公辦社會工作事業(yè)單位。例如，按照中央十九屆四中全會上提出的要求，未來我國將大力加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性民生建設(shè)，在此行動體系中需要社會工作的廣泛參與，尤其是在反貧困與社會救助、兒童福利、殘疾人福利、退役軍人工作等兜底保障制度建設(shè)和行動體系中需要社會工作的廣泛參與。此類基礎(chǔ)性和兜底性民生建設(shè)中的社會工作參與，需要有較高程度的全面性、穩(wěn)定性、均衡性和公信力，比較適合于公辦事業(yè)單位體制，因此，應(yīng)該從民生建設(shè)和社會治理的實際需要出發(fā)，建立一批基礎(chǔ)公益型的公辦社會工作事業(yè)單位，以彌補(bǔ)目前社會工作體制體系的短板。

二是完善多元化社會工作體制。在補(bǔ)齊公辦社會工作事業(yè)單位短板的基礎(chǔ)上，應(yīng)該進(jìn)一步完善多元化的社會工作體制。一方面，應(yīng)根據(jù)社會工作各個領(lǐng)域運(yùn)行和發(fā)展的需要而確定其適合的體制，通過頂層設(shè)計的方式制定多元化社會工作體制建設(shè)規(guī)劃，頂層設(shè)計應(yīng)該由政府主導(dǎo)。鑒于社會工作涉及到多個部門的業(yè)務(wù)，因此應(yīng)該建立跨部門的聯(lián)合工作機(jī)制，相關(guān)部門共同設(shè)計社會工作的體制建構(gòu)方案。另一方面，在基層需要進(jìn)一步完善現(xiàn)有的社會工作服務(wù)體系，對不適宜的體制安排做出調(diào)整，逐漸形成較為合理和完善的社會工作體制；同時，還應(yīng)該加強(qiáng)各類體制下社會工作的制度建設(shè)，進(jìn)一步完善相關(guān)的機(jī)構(gòu)和部門建設(shè)、人才隊伍建設(shè)、社會工作服務(wù)制度及標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

三是采取有效措施加強(qiáng)每一種體制下社會工作服務(wù)體系和能力建設(shè)。一方面，要根據(jù)每種體制下社會工作的總體任務(wù)目標(biāo)來彌補(bǔ)現(xiàn)有的體系缺陷和服務(wù)短板，逐步形成能夠滿足民生建設(shè)和社會治理實際需要的社會工作服務(wù)體系。另一方面，要針對每一種體制下社會工作的體制背景、支持體系和能力建設(shè)特點，分析其能力建設(shè)的短板，并采取不同的方式加強(qiáng)其能力建設(shè)。例如，民辦社會工作機(jī)構(gòu)重點要加強(qiáng)其穩(wěn)定調(diào)動資源的能力，社區(qū)社會工作重點要加強(qiáng)其專業(yè)化能力，單位社會工作體制下的社會工作要克服政府支持不足和參差不齊的發(fā)展局面。

(二) 優(yōu)化多元化社會工作體制下的政社關(guān)系及分工與合作機(jī)制

在多元化的社會工作體制建構(gòu)中，我們不僅要完善各類社會工作體制并加強(qiáng)社會工作服務(wù)的體系及能力建設(shè)，而且還要推動形成各個體制之間社會工作服務(wù)的合理分工和有效合作，從而使整個社會工作體系形成既有分門別類的質(zhì)量和效率，又有較高總體效益的優(yōu)化體系。而其中最重要的條件是明確政府的責(zé)任及理順在多元化社會工作體制中的政社關(guān)系。

1.要優(yōu)化多元化社會工作體制下的分工體系

完善社會工作服務(wù)體系最重要的是確保服務(wù)體系的完整性，即需要建立起覆蓋全民，能夠滿足各類群體各方面需要和解決各方面主要問題的社會工作服務(wù)體系，而一套完整的社會工作服務(wù)體系需要在各個體制下共同完成，為此，應(yīng)先在各種不同體制間建立清晰的社會工作分工體系。各個體制下的社會工作服務(wù)體系按照自身的目標(biāo)和體制優(yōu)勢，分別明確自己的任務(wù)，包括主要的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)對象。其中，公辦社會工作體制下的社會工作主要完成與政府基礎(chǔ)性和兜底性保障相關(guān)的社會工作服務(wù)，包括反貧困與社會救助社會工作、與兒童福利事業(yè)相關(guān)的社會工作、與殘疾人事業(yè)相關(guān)的社會工作等。社區(qū)社會工作主要負(fù)責(zé)向社區(qū)居民提供“全科式”社會工作服務(wù)，滿足社區(qū)居民日常生活中所需要的多樣化的社會工作服務(wù)，并做好社區(qū)治理工作。民辦社會工作機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)?？菩浴⒀a(bǔ)充性、前沿性和發(fā)展性的社會工作，并開展專業(yè)示范性的研發(fā)項目，在提供?？苾?yōu)質(zhì)服務(wù)、發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和帶動專業(yè)實務(wù)技能發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。單位社會工作則主要做好單位內(nèi)部員工和針對單位特定服務(wù)對象的社會工作。各類體制下的社會工作明確自身任務(wù)目標(biāo)之后，就能夠更好地把握好服務(wù)對象和內(nèi)容；各方面同時努力，就可以形成較為完整的社會工作服務(wù)體系。

2.要加強(qiáng)多元化社會工作體制下的合作機(jī)制

要形成高效的社會工作服務(wù)體系，除了各個體制之間形成清晰完整的分工體系之外，還需要形成相互之間的合作機(jī)制。鑒于當(dāng)代社會工作服務(wù)的復(fù)雜性和各個體制下社會工作能力的特殊性，任何一個體制下的社會工作往往都會遇到自己難以解決的問題，因此在工作中需要廣泛合作，其中既包括體制內(nèi)的合作，也包括體制間的合作。例如，公辦事業(yè)單位體制和民辦社會工作機(jī)構(gòu)體制下的社會工作服務(wù)往往需要社區(qū)社會工作的協(xié)助，才能很好地完成以社區(qū)居民為對象的社會工作服務(wù)；社區(qū)社會工作遇到復(fù)雜案例時，往往也需要專業(yè)化水平更高的民辦社會工作機(jī)構(gòu)協(xié)助。單位社會工作的對象和任務(wù)雖然相對特殊一些，但在處理其特定對象和專門服務(wù)內(nèi)容時，往往也需要一些延展性的服務(wù)支持，因此常常需要來自其他體制的社會工作協(xié)助。各個體制間的合作可以采用多種方式，包括服務(wù)轉(zhuǎn)介、會診服務(wù)、行動配合、聯(lián)合服務(wù)、技術(shù)支持、信息提供等形式。在社會工作實踐中可視需要和條件而具體選用合適的方法。為達(dá)成體制間有效的合作，需要通過相關(guān)政府主管部門和行業(yè)組織建立相關(guān)的制度、標(biāo)準(zhǔn)和其他必要的規(guī)范，以便使各個體制下的社會工作服務(wù)能夠相互借力，減少浪費，都能高效完成自身的任務(wù)，最終形成既內(nèi)容完整又高效運(yùn)行的社會工作體系。

3.要進(jìn)一步理順在多元化社會工作體制中的政社關(guān)系

經(jīng)濟(jì)體制方面的核心問題是正確處理好政府與市場的關(guān)系，而社會體制方面的核心問題則是正確處理好政府與社會的關(guān)系，[14]具體到社會工作體制的核心問題則是政府與其他社會工作主體之間關(guān)系的問題。在此方面，目前既存在單一行政化的傾向，[15]也存在政府作為不夠的問題，因此，需要在兩個層面上理順多元社會工作體制下的政社關(guān)系。

第一個層面是各級政府要切實履行好在社會工作發(fā)展中的責(zé)任。首先，政府應(yīng)真正重視社會工作的發(fā)展，盡快啟動社會工作的立法，完善相關(guān)法規(guī)和政策體系，并將社會工作納入國家和地方的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，對各個體制下和各個領(lǐng)域中的社會工作發(fā)展做出全面的要求和規(guī)劃。其次，政府應(yīng)該通過公辦社會工作體制而承擔(dān)起應(yīng)該由政府直接提供的社會工作服務(wù)，并且向社區(qū)社會工作提供公共財政支持，以做好基礎(chǔ)性和兜底性民生建設(shè)領(lǐng)域和社區(qū)治理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性社會工作服務(wù)。再次，各級政府應(yīng)該切實履行好推動本區(qū)域內(nèi)社會工作發(fā)展的職責(zé)，在社會工作發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加大政府購買服務(wù)和各種政策支持，大力支持民辦社會工作機(jī)構(gòu)在補(bǔ)充性、前沿性和發(fā)展性社會工作服務(wù)方面的發(fā)展，進(jìn)而不斷提升民生建設(shè)和社會治理的專業(yè)化水平和民眾的生活質(zhì)量；同時，對醫(yī)院、學(xué)校和企事業(yè)單位的社會工作也提供政策支持，支持這些領(lǐng)域社會工作的發(fā)展。最后，政府應(yīng)該建構(gòu)起社會工作發(fā)展的評估、監(jiān)管與獎懲體系，既促進(jìn)社會工作發(fā)展，也規(guī)范各個體制下社會工作的良性運(yùn)行。

第二個層面是在具體運(yùn)行過程中政府要充分尊重各類社會主體的自主性，最好不要直接干預(yù)社會主體的內(nèi)部運(yùn)行，讓社區(qū)、民辦社會工作機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位體制下的社會工作主體單位，能夠依法按照專業(yè)化的要求和標(biāo)準(zhǔn)開展工作并充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，而政府只是依法履行好其自身應(yīng)該做到的政策引導(dǎo)、規(guī)劃、監(jiān)管和項目評估等工作即可。