張波

切實保障殘疾人公民權(quán)，構(gòu)建體系完善的殘疾人福利權(quán)，不斷滿足殘疾人對幸福美好生活的向往，這是中國共產(chǎn)黨致力于殘疾人事業(yè)的初心和使命（張海迪，2018）。實現(xiàn)殘疾人福利權(quán)能夠使殘疾人福利擺脫傳統(tǒng)福利制度中慈善救濟的人道主義關(guān)懷的局限，變成人人擁有的經(jīng)濟與社會權(quán)利且受到國家法律的保護。同時，2020年是全面建成小康社會、實現(xiàn)中國第一個百年奮斗目標(biāo)的收官之年，作為中國公民的有機組成部分，推動殘疾人的脫貧工作、加快實現(xiàn)殘疾人全面小康目標(biāo)的責(zé)任重大。根據(jù)第六次全國人口普查我國總?cè)丝跀?shù)及第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查我國殘疾人占全國總?cè)丝诘谋壤透黝悮埣踩苏細埣踩丝側(cè)藬?shù)的比例，推算2010年末我國殘疾人總?cè)藬?shù)8502萬人①中國殘疾人聯(lián)合會公布數(shù)據(jù)http://www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/201206/t20120626_387581.shtml 。。由于殘疾人自身劣勢，要完成殘疾人的脫貧攻堅事業(yè)，不僅需要殘疾人自身努力，更需要國家政府構(gòu)建起體系完善的殘疾人福利體系。在中國全面建成小康社會來臨之際，從福利權(quán)視角深刻檢視中國特色殘疾人福利權(quán)的歷史演變過程、梳理中國特色殘疾人福利權(quán)的科學(xué)內(nèi)涵，對中國特色殘疾人福利權(quán)的進一步完善、加快推進殘疾人福利事業(yè)、實現(xiàn)殘疾人福利事業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、何為殘疾人的福利權(quán)？

福利權(quán)理論早在17世紀(jì)時期就伴隨英國自由主義先驅(qū)洛克(John Locke)開創(chuàng)的自由權(quán)理論而誕生，但由于人們對爭取免于政府干預(yù)的公民權(quán)和政治權(quán)更感興趣，使得作為異母姐妹的福利權(quán)遭到忽視。20世紀(jì)60-70年代美國著名法學(xué)家弗蘭克·邁克爾曼（Frank Michelman）首次明確提出福利權(quán)概念并對憲法福利權(quán)的正當(dāng)性和可訴性進行論證，之后由卡爾·維爾曼（Carl Wellman）以及其他學(xué)者對福利權(quán)理論進行更加深入論證。但由于20世紀(jì)后期福利國家開始普遍陷入危機，越來越多的人們開始對福利國家進行批判，福利權(quán)成為大家質(zhì)疑和攻擊的對象。同時一些福利支持者們也開始反思，其中比較有代表性的是威廉·福布斯（William Forbath）提出的以工作權(quán)為核心的社會公民權(quán)，以此來超越或取代福利權(quán)，從而大大推動了福利權(quán)理論的發(fā)展。聯(lián)合國1970年發(fā)布的《弱智人權(quán)利宣言》和1975年公布的《殘疾人權(quán)利宣言》明確指出，殘疾人是社會成員的重要組成部分，其福利權(quán)受到國家制度保護。福利權(quán)理論觀認為，社會福利是一種政治道德的產(chǎn)物，是所有社會成員作為成員資格享受的應(yīng)有權(quán)利，而不再是救助人對弱勢群體的同情與憐憫，從而使福利徹底擺脫了慈善救濟的人道關(guān)懷的局限性，變成人人擁有的經(jīng)濟社會權(quán)利且受國家法律制度的保護（錢寧，2014）。

從概念內(nèi)涵來看，“福利權(quán)”是由福利與權(quán)利兩個概念構(gòu)成。前者代表福利權(quán)指向的內(nèi)容，后者表明了福利權(quán)的權(quán)利屬性?？梢哉f，福利權(quán)就是一項涉及福利的權(quán)利。由于不同的文化傳統(tǒng)與制度沿襲，不同國家或地區(qū)福利權(quán)的概念與內(nèi)涵都不盡相同。美國把福利權(quán)常常與某種特殊需求的公共物品聯(lián)系在一起，日本的福利權(quán)是與“生存權(quán)”相似的概念，德國則更多以法治國家原則予以規(guī)范（張白帆，2012）。在我國，福利權(quán)原是指社會保障權(quán)屬下的一項子權(quán)利，指的是處于貧困狀態(tài)的公民為滿足最基本的生活需求而要求國家提供福利援助的請求權(quán)”（陳國剛，2009:177-179）。殘疾人福利權(quán)就是殘疾人所享有的國家為其基本生活需求提供救助的請求權(quán)。實際上，這是從狹義層面對福利權(quán)的理解，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的提升，這一概念越來越向廣義層面擴展，所衍生的內(nèi)涵與外延越來越豐富，大體來說，殘疾人福利權(quán)概指與殘疾人相關(guān)的一切社會保障、公共服務(wù)，其目的在于保障殘疾人有尊嚴(yán)的生活。有學(xué)者就明確指出，福利權(quán)就是“人的社會權(quán)利和經(jīng)濟、文化權(quán)利以及一些具有社會、經(jīng)濟和文化權(quán)利性質(zhì)的權(quán)利總和”（謝瓊，2013）。

二、中國殘疾人福利權(quán)形成的歷史演進

（一）政治救助與福利權(quán)的缺失：1840年之前

殘疾人救助在中國有著悠久歷史，商湯時期實行的“饑者食之，寒者衣之，不資者振之”的賑恤饑寒舉措，大概可視為中國古代殘疾人救助事業(yè)的起源（王衛(wèi)平，2013）。自此以后的幾千年間，雖世有盛衰，而歷代王朝均非常重視，采取種種措施救助鰥寡孤獨廢疾之人，如設(shè)立收養(yǎng)機構(gòu)、減免徭役賦稅、減輕刑罰等。在歷史學(xué)家們考證古代君王重視殘疾人慈善救助的思想基礎(chǔ)過程中，出現(xiàn)了“民本主義說”、“仁義學(xué)說”、“因果報應(yīng)說”、“民間善書說”、“責(zé)任說”等等。這些思想來源看上去非常復(fù)雜和多元，但本質(zhì)上都是君王們統(tǒng)治天下的一種政治策略。

第一，古代慈善救助比較重視殘疾人的“居養(yǎng)”，而輕視醫(yī)療、教育康復(fù)。先秦以來，古代君王對殘廢之人實行“上而收養(yǎng)”的福利政策，以樹立自己愛民、惠民的仁君形象。《禮記·王制》記載，“喑、聾、跛、躄、斷者、侏儒、百工各以其器食之?！薄吨芏Y·地官·鄉(xiāng)大夫》也記載“以歲時登其夫家之眾寡，辨其可任者，……國中貴者、賢者、能者、服公事者、老者、疾者皆舍?！逼鋵崳瑫x代以前中國殘疾人救助主要施行減免賦稅徭役，以減輕殘疾家庭負擔(dān)的養(yǎng)護政策?！抖Y記·禮運》記載，“凡三王養(yǎng)老皆引年。八十者，一子不從政；九十者，其家不從政；廢疾非人不養(yǎng)者，一人不從政；”而專門性的養(yǎng)護機構(gòu)相對較少。但魏晉南北朝后，中國開始普遍設(shè)立專業(yè)性官方養(yǎng)護機構(gòu)，由地方官經(jīng)管，所需糧食和資金均由朝廷或地方政府撥付。比如唐朝創(chuàng)置了類似六疾館、悲田養(yǎng)病坊，以救濟孤窮病殘乞丐等；宋朝設(shè)立了包括安濟坊、居養(yǎng)院、福田院和慈幼局等多種形式的收養(yǎng)殘疾人的居養(yǎng)機構(gòu)；明朝設(shè)置了養(yǎng)濟院、安樂營、育嬰所、惠民藥局等，另設(shè)置了專人侍養(yǎng)殘疾人的規(guī)定，如永樂20年詔令：“民年70以上篤廢殘疾者許一丁侍養(yǎng)”；清朝沿襲前代例制，在京都及全國各地設(shè)置養(yǎng)濟院，收養(yǎng)鰥寡孤獨、殘疾等無依靠的人。對于孤寡盲手足殘廢而沒有其他社會依靠，國家給予“癝食終身”的生活保障。《三國志》卷一《魏書·武帝紀(jì)》記載，曹操曾下令“其令吏民男女：女年七十已上無夫子，若年二十已下無父母兄弟，及目無所見，手不能作，足不能行，而無妻子父兄產(chǎn)業(yè)者，癝食終身”并“給癝日五升”的賑濟政策。

第二，古代慈善救助具有不確定性和較大偶然性。對于殘疾人救助，古代君王大多不是依靠法律，而是依靠詔書，具有很大隨意性。但是，也有一些法律記錄值得注意，比如《后漢書·光武帝紀(jì)下》記載，“其命郡國有谷者，給癝高年、鰥寡孤獨及篤癃、無家屬貧不能自存者，如《律》。”但多數(shù)君王對殘疾人救濟還是依靠頒發(fā)詔書，救濟的原因大概有幾種：新皇帝即位大赦天下、立皇后與太子、皇帝即位、皇帝加元服、后妃上尊號、改元、天降祥瑞、日食、皇帝行幸地區(qū)、水、旱、蝗等災(zāi)害及賑災(zāi)濟貧等等（王文濤，2012）。當(dāng)然，君王的救濟還與當(dāng)政時期的國家的富裕程度有關(guān)，比如三國時期蜀漢政權(quán)中劉備雖然是有名的仁君，但是由于“民貧過虛”，才有了“治世以大德，不以小惠”的思想，也才有了呂蒙乘關(guān)羽北戰(zhàn)之機以福利政策瓦解軍心偷襲南郡的做法?？梢哉f，在“家天下”的封建統(tǒng)治下，殘疾人的社會保護政策很大程度上依賴于皇帝的個人品質(zhì)，從而缺乏一貫性和長期性。

第三，古代慈善救助具有籠統(tǒng)性和非專門性。這就是說，古代社會福利政策并不是專門針對殘疾人優(yōu)恤，而是優(yōu)先撫恤鰥寡孤獨，如《孟子·梁惠王下》寫道：“老而無妻曰鰥。老而無夫曰寡。老而無子曰獨。幼而無父曰孤。此四者，天下之窮民而無告者。文王發(fā)政施仁，必先斯四者?！痹谇貪h之前，有關(guān)殘疾人救濟的記載較少，這很大程度上與古代對殘疾觀念有很大關(guān)系?！俄n詩外傳》卷三有這樣文字：“傳曰：太平之時，無瘖，跛眇，尫蹇，侏儒，折知，父不哭子，兄不哭弟，道無襁負之遺育。然各以其序終者，醫(yī)藥之用也。故安止平正，除疾之道無他焉，用賢而已矣?！本褪菑娬{(diào)太平之時，社會沒有殘廢之人，所以“除疾之道”沒有別的，只是“用賢”而已。古代君王強調(diào)要發(fā)揮殘疾人的能力，“使各便其性，安其居，處其宜，為其能?！边@才有了古代很多殘疾人在宮廷擔(dān)任卜、祝、巫、史等官職，還有像西周青銅器表現(xiàn)的斷足者守門的形象。而到秦代以后，這種現(xiàn)象才有所減少，很多盲人淪落為民間藝人，但是這種“太平無疾”和“處其宜，為其能”的思想并沒有得到很大改變（陸德陽，2012）。

第四，古代慈善覆蓋范圍小、救助水平低。古代官府主要救助鰥寡孤獨及廢疾之不能自存活者，即最沒有自我生存能力、最需要救助的一小部分人，對于有生存能力的人，一概不收。《元史》卷一○三《刑法志二》記載，“諸鰥寡孤獨，老弱殘疾，窮而無告者，于養(yǎng)濟院收養(yǎng)。應(yīng)收養(yǎng)而不收養(yǎng)，不應(yīng)收養(yǎng)而收養(yǎng)者，罪其守宰，按治官常糾察之?！倍唧w救濟人數(shù)卻少有記載，據(jù)明代養(yǎng)濟院記載，成化十年（1474年）9月宛平養(yǎng)濟院才2966人，到成化十六年（1480年）8月則增長到7490余人，增加了4524人。到了清代，養(yǎng)濟院收養(yǎng)則有定額，具體數(shù)額由政府規(guī)定，如山西為1148名，陜西為2191名等（王子今等，2013:202）。在救濟水平方面，古代君王持有“養(yǎng)生喪死無憾，王道之始也”觀念，救助水平只能維持被救助者的最低生活需要。比如《三國志》卷一《魏書·管寧傳》記載“郡縣以其癝窮，給癝日五升，食不足，頗行乞，乞不取多?！本褪钦f，“五升”不能滿足基本生存需要，甚至不得不依靠其他人“存恤”、或者“饑則出為人客作”，甚至不得不“行乞”。再比如清代養(yǎng)濟院生活費與縣衙中役夫工食比較，山東省荏平縣光緒四年情況是：養(yǎng)濟院生活費為每名每年3兩6錢，膳夫工食每人每年為6兩8錢8分6厘，門子5兩6錢5厘，馬夫為5兩6錢5厘（引自《荏平縣志·卷七》）。

（二）基于人道主義的慈善救助：1940-1949年

1840年鴉片戰(zhàn)爭失敗，西方資本主義思想以堅船利炮的形式打開了中國國門，殘疾人救助理念也隨之發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。一大批西方傳教士發(fā)揚基督教平等、博愛精神，創(chuàng)設(shè)救濟院，開辦殘疾學(xué)堂，“凡有貧苦疾病衰老殘廢者，當(dāng)又公眾調(diào)恤之，無使失所”，且“務(wù)使國人無一不能就學(xué)以儲才”（林樂知，1904）。隨后，民間慈善機構(gòu)如雨后春筍遍布全國各地，據(jù)不完全統(tǒng)計，截止1931年，類似機構(gòu)數(shù)全國達到1621處，殘疾人救助模式也從古代單純居養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻慕甜B(yǎng)兼施（陸德陽，2012）。

民國政府建立后，由于受到中國傳統(tǒng)“仁政”思想和西方人道主義理念的雙重影響，宣告中華民國主權(quán)屬于國民全體，所有國民享有平等權(quán)利，“圖謀民生幸?！笔钦穆氊?zé)。當(dāng)然，殘疾人福利也成為應(yīng)然之義。孫中山在1924年手擬的《國民政府建國大綱》第十一條規(guī)定：“土地之歲收，低價之增益，公地之生產(chǎn)，山林川澤之息，礦產(chǎn)水利之利，皆為地方政府之所有，而用以經(jīng)營地方人民之事業(yè)，及應(yīng)育幼、養(yǎng)老、濟貧、救災(zāi)、醫(yī)病與夫種種公共之需。”（榮孟源，1985:21、35）而在1928年內(nèi)政部制定的《各地方救濟院原則》中，對“殘廢所”進行了規(guī)定：（1）收養(yǎng)殘廢人之無撫養(yǎng)者，不論其為男女老幼。（2）設(shè)備與養(yǎng)老所同。（3）殘廢人分為肢體殘疾、盲、啞三類，就其各自能力從下列課程中選授之……。受教養(yǎng)后卻能自謀生活者應(yīng)為其介紹職業(yè)。（4）養(yǎng)老所關(guān)于生活、衛(wèi)生、醫(yī)療的規(guī)定使用于殘廢所。據(jù)1935年《內(nèi)政年鑒》統(tǒng)計，截止1931年，全國共有殘廢所115處，常年被機構(gòu)收養(yǎng)的殘廢人為6552名。另外，國民政府還制定了有關(guān)民辦社會福利機構(gòu)法規(guī)，如《管理各地方私立慈善機關(guān)規(guī)則》、《監(jiān)督慈善團體法》、《監(jiān)督慈善團體法施行規(guī)則》等，公布了傷殘軍人撫恤辦法，如《殘廢軍人教養(yǎng)院條例》和《殘廢軍人轉(zhuǎn)院規(guī)則》。這些規(guī)定成為民國社會福利的重要依據(jù)。但是，在1911年至1949年的38年間，中國社會戰(zhàn)亂不斷，災(zāi)荒頻繁，政治黑暗，民國政府的社會福利事業(yè)并沒有明顯進步。民國政府所倡導(dǎo)的平等權(quán)利和全民福利思想在戰(zhàn)火不斷、硝煙彌漫的時代無疑是空中樓閣，而民間慈善家們所舉辦的社會福利活動無異于杯水車薪。

在公民權(quán)理論中，福利是人們作為社會性存在的一種權(quán)利，而權(quán)利是對反映人們的社會生活具有特殊重要性的基本需要和利益的社會福利的保護。也就是說，權(quán)利是社會福利的保護裝置。更重要的是，權(quán)利是與相應(yīng)的制度機構(gòu)聯(lián)系起來的，制度是權(quán)利的保護裝置，每種權(quán)利實現(xiàn)都要有制度性保障。直截了當(dāng)?shù)卣f，制度是公民權(quán)利和社會福利最直接的體現(xiàn)。殘疾人權(quán)利需要一整套針對殘疾人的制度來予以實現(xiàn)。在民國時期，政府也確實頒布針對殘疾人福利的制度，但是為何殘疾人權(quán)利就不能實現(xiàn)呢？馬克思主義強調(diào)“人的權(quán)利首先政治權(quán)利，它只能同一定的社會經(jīng)濟制度和政治制度相聯(lián)系而存在”，而不是擁有了福利制度就一定存在權(quán)利，權(quán)利需要以一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)為支撐，沒有經(jīng)濟的政治只能是空泛的呼喊，不能對人類社會的不平等和階級對立狀況產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。從實踐來看，無論是傳教士還是慈善家們創(chuàng)辦的福利機構(gòu)，都具有明顯的人道主義色彩。第一，傳教士創(chuàng)辦慈善機構(gòu)的出發(fā)點在于宗教拯救，以施與者的身份進行施教；而慈善家們則主要出于對殘疾人的同情和憐憫之心，如張謇說：“比念古稱窮民者四，鰥寡孤獨，而老居其三，幼居其一，故先營育嬰堂、養(yǎng)老院。之四者外，其窮而無告者，則為篤癃殘廢之人，蓋其得天不全，而可悲憫與鰥寡孤獨等”（引自《張謇全集·第四卷》，1994:108）。第二，這些慈善機構(gòu)屬于民間救濟，它所依靠的是“天賦人權(quán)”的資本主義精神，其主導(dǎo)下的任何權(quán)利都沒有超出利己主義的個人范疇。福利看上去是實現(xiàn)平等的個人權(quán)利，實質(zhì)上是資本家作為勝利者的姿態(tài)對失敗者的救濟和施舍。人們一旦接受了資本家們的救濟就被貼上“無能者”、“殘缺者”“不正常的人”之類的標(biāo)簽，更意味著一種恥辱。也就是說，這種精神主導(dǎo)下的福利是用犧牲個人的尊嚴(yán)和人格來換取生活保障，與“乞討”無異。資本主義主導(dǎo)下的平等權(quán)利實質(zhì)上是權(quán)利的等級化，要想徹底解脫這種虛偽的或異化的平等，就必須實現(xiàn)人類解放。

（三）基于公平正義的福利權(quán)：1949年至今

1949年新中國成立后，中國共產(chǎn)黨開啟了以社會公正公平為核心的殘疾人公民權(quán)利進程，包括建立法律權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利等，但是福利權(quán)的構(gòu)建與實現(xiàn)并非一蹴而就，而是一個逐漸演變的過程。大體來說，中國特色殘疾人福利權(quán)經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：

第一階段是福利權(quán)初創(chuàng)期（1949-1978年）。構(gòu)建福利權(quán)必須首先確定公民資格，因為“這種資格是具有特定力量要求的基礎(chǔ)”。新中國成立初期，具有中國臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》文件就確定了殘疾人作為我國公民在法律面前的平等權(quán)和享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。其后歷次修正憲法都沒有改變殘疾人所享有的公民平等資格，禁止社會任何形式的殘疾歧視。憲法是法律之母，是中國的根本大法，為殘疾人所享有的法律權(quán)和政治權(quán)提供最高保護。在具體政策配套中，中央政策實施一系列舉措，包括改造一大批舊的教養(yǎng)機構(gòu)，設(shè)置殘老院和兒童教養(yǎng)院，成立專門管理機構(gòu)，建立農(nóng)村“五?！敝贫?，開展對麻風(fēng)病、精神病的醫(yī)治、安置和救濟工作；設(shè)立聾啞、盲等特殊學(xué)校，對有缺陷的兒童、青年和成人施以教育；建立福利生產(chǎn)企業(yè)，確定了對福利企業(yè)在稅收、貸款及原料供應(yīng)等方面的保護性措施，殘疾人福利水平得到明顯提升?？傮w來看，該階段我國的殘疾人福利權(quán)實踐中具有政治權(quán)高于社會權(quán)、城鄉(xiāng)二元分割、可持續(xù)性差、福利水平低等特點，在社會福利體系中也處于邊緣地帶，但這一時期最大貢獻是從根本法上承認了殘疾人在法律上應(yīng)享有的政治權(quán)，為后期福利權(quán)的形成和確定打下了堅實基礎(chǔ)。

第二階段是福利權(quán)發(fā)展期（1979-2000年）。改革開放后中國經(jīng)濟社會進入全新時期，同時把殘疾人福利權(quán)的發(fā)展也帶入全新的發(fā)展階段。該時期殘疾人福利最大的特點是殘疾人福利權(quán)進入法治化軌道，標(biāo)志事件是1990年《中華人民共和國殘疾人保障法》頒布施行，開啟了從補救性、應(yīng)急性和恢復(fù)性向法制化、系統(tǒng)化和社會化的轉(zhuǎn)變（吳軍民，2012），中國特色殘疾人福利權(quán)正式進入發(fā)展期。具體表現(xiàn)在：一是構(gòu)建了一系列有關(guān)殘疾人的法律法規(guī)、國家計劃等制度體系，包括：除頒布殘疾人保障法外，1982年憲法首次規(guī)定“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，1991年國務(wù)院批準(zhǔn)實施了《國殘疾人事業(yè)五年工作計劃綱要（1988-1992年）》及16個實施方案，隨后制定了“九五”、“十五”等計劃綱要，1998年制定《殘疾人扶貧攻堅計劃（1998-2000年）》、《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)實施辦法（1998-2000年）》等。二是建立全國統(tǒng)一的殘疾人管理體系。包括1978年恢復(fù)中國盲聾啞人協(xié)會活動、1984年成立中國殘疾人福利基金會、1986年成立聯(lián)合國“殘疾人十年”（1983-1992）中央組織委員會、1988年成立中國殘疾人聯(lián)合會并要求各市縣區(qū)建立殘聯(lián)組織、1993年國務(wù)院成立殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會等，并于1987年在全國范圍內(nèi)開展了第一次殘疾人抽樣調(diào)查。三是殘疾人福利范圍、覆蓋水平、福利內(nèi)容向基礎(chǔ)性、全面性、經(jīng)濟性和服務(wù)性發(fā)展，形成了包括康復(fù)、教育、就業(yè)、扶貧、社會保障、維權(quán)、文化、體育、無障礙環(huán)境建設(shè)、殘疾預(yù)防等領(lǐng)域的綜合性社會事業(yè)。

第三階段是福利權(quán)確立期（2001-2012年）。2001年，中國殘疾人福利事業(yè)正式邁入國際化軌道，其標(biāo)志事件是該年取得2008年奧運會和殘奧會舉辦權(quán)以及中國加入世貿(mào)組織。在國際殘疾人福利權(quán)利觀帶動下，中國殘疾人福利政策向著普惠性與特惠性相結(jié)合、公民權(quán)利與多元責(zé)任相結(jié)合、福利體系科學(xué)化、福利主體多元化轉(zhuǎn)變，作為權(quán)利的殘疾人福利制度正式得以確立。主要表現(xiàn)在：一是形成了層次清晰的殘疾人福利權(quán)的制度體系，包括中國參與制定并簽署了《殘疾人權(quán)利公約》，形成以憲法為依據(jù)，以殘疾人保障法為主干，以教育法、社會保險法、就業(yè)法等為基礎(chǔ)，以《殘疾人就業(yè)條例》（2007）、《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》（2012）、《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》等政策性法規(guī)以及地方法規(guī)為支撐，以規(guī)劃綱要和行動計劃為實施方略的制度體系。二是確立了普惠與特惠相結(jié)合的殘疾人福利體系。2008年中共中央、國務(wù)院引發(fā)了《關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展意見》，對殘疾人的基本生活、醫(yī)療康復(fù)、就業(yè)、教育、文化體育、服務(wù)體系建設(shè)等進行了全面設(shè)計和規(guī)劃。三是明確了發(fā)展性、多元性的殘疾人福利責(zé)任主體，實現(xiàn)了從家庭、個人等單一主體向國家、社會、家庭、個體等多元主體轉(zhuǎn)變，殘疾人從開始的福利接收者變?yōu)榉e極參與者和主動創(chuàng)造者。

第四階段是高質(zhì)量發(fā)展期（2013年-至今）。黨的十八特別是黨的十八屆三中全會把中國各項事業(yè)發(fā)展帶入新的階段，中國殘疾人事業(yè)也向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進。以習(xí)近平同志為核心的黨中央對殘疾人及殘疾人福利事業(yè)格外關(guān)注，明確要求“2020年全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”任務(wù)目標(biāo)。主要內(nèi)容有：修訂和完善殘疾人福利制度體系，包括修訂《殘疾人教育條例》（2017）、制定《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》（2017），出臺《國務(wù)院關(guān)于加快推進殘疾人小康進程的意見》（2015）、《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》（2016），為殘疾人小康事業(yè)發(fā)展提供綱領(lǐng)性文件；建立起覆蓋數(shù)千萬殘疾人口，包含生活補貼、護理補貼、兒童康復(fù)補貼等內(nèi)容的殘疾人專項福利制度；把殘疾人公共服務(wù)體系納入國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)；在全國范圍內(nèi)將數(shù)百萬農(nóng)村貧困殘疾人脫貧作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重點，精準(zhǔn)施策、特別扶助等。總之，這一時期國家以實現(xiàn)殘疾人“平等、參與、共享”和小康生活目標(biāo)，以發(fā)展性、包容性、主動性、融入性、投資性為政策理念，提升殘疾人的獲得感、幸福感和安全感，將殘疾人福利事業(yè)推向高質(zhì)量發(fā)展階段。

三、中國特色殘疾人福利權(quán)的科學(xué)體系與實踐

福利權(quán)是福利的權(quán)利化，是人權(quán)在福利領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。歷時多年的發(fā)展，我國的殘疾人福利權(quán)利發(fā)展已經(jīng)日臻完善，基本形成了具有中國特色的殘疾人福利權(quán)利體系。在中國殘疾人聯(lián)合會第七次全國代表大會上，國務(wù)院副總理韓正同志把其劃分為“殘疾人生命健康權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)”。本研究認為，中國特色殘疾人福利權(quán)主要包括生存權(quán)、生命健康權(quán)、保障權(quán)、發(fā)展權(quán)（教育權(quán)、就業(yè)權(quán)）、參與權(quán)等。

在生存權(quán)方面，我國《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！逼湟唬⒏采w城鄉(xiāng)的最低生活保障制度和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，針對殘疾人采取分類施保，在補助標(biāo)準(zhǔn)和審核程序上予以特殊照顧。根據(jù)《2018年中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》①《2018年中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》http://www.gov.cn/xinwen/2019-02/28/content_5369270.htm 。，2018年第4季度，城市居民最低生活保障總數(shù)達1008.0萬人，其中殘疾人占264.8萬人；農(nóng)村居民最低生活保障總數(shù)為3519.7萬人，其中殘疾人占828.2萬人；農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)454.7萬人，其中殘疾人占65.2萬人。其二，對一戶多殘、老殘一體、孤殘人家喪失勞動能力、生活不能自理的特困殘疾人，無業(yè)的精神病殘疾人和重度智力殘疾人給予生活保障，2018年全國有1019.2萬和1053.7萬符合條件的城鄉(xiāng)殘疾人分別享受了穩(wěn)定的生活補貼和護理補貼，以保障殘疾人的基本生存權(quán)。其三，政府還對殘疾人進行醫(yī)療、住房等救助。在醫(yī)療救助上，一是參保資助，即對困難殘疾人參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和農(nóng)村居民合作醫(yī)療保險個人應(yīng)繳費用實行減免；二是住院補助，就是殘疾人住院發(fā)生費用后，政府給予適當(dāng)補助；三是精神病免費服藥和治療，2013年共有46.9萬貧困精神病患者接受了醫(yī)療救助①《2013年中國人權(quán)事業(yè)的進展》白皮書http://ccn.people.com.cn/n/2014/0527/c366510-25069690.html 。；四是托養(yǎng)服務(wù)，2018年底，中國建立了8435個殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)，其中寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)2639個，日間照料機構(gòu)4099個，綜合性托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)1697個，為22.3萬殘疾人提供了托養(yǎng)服務(wù)②《2018年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》http://csgy.rmzxb.com.cn/c/2019-04-02/2322811.shtml 。。在住房救助上，包括建立中低收入家庭廉租房和經(jīng)濟適用房制度，利用貨幣補貼、實物配租、危房改造等方式解決殘疾人的居住困難。

在生命健康權(quán)方面，20世紀(jì)80年代以來，我國殘疾人康復(fù)事業(yè)得到迅速發(fā)展，康復(fù)理念也逐漸從原來的醫(yī)療康復(fù)轉(zhuǎn)為包括醫(yī)療、心理、社會等內(nèi)容的全面康復(fù)，并實現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”的目標(biāo)。在康復(fù)機構(gòu)建設(shè)上，截止2018年底，我國建立視力、聽力、肢體、智力等康復(fù)機構(gòu)9036個，在崗工作人員25萬，其中專業(yè)技術(shù)人員17.6萬任③《2018年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》http://csgy.rmzxb.com.cn/c/2019-04-02/2322811.shtml 。。在康復(fù)服務(wù)上，主要包括為視力殘疾人進行白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)、免費配用助視器、開展家庭康復(fù)訓(xùn)練等；為聽力殘疾人開展各級各類聽力語言康復(fù)訓(xùn)練、貧困聾兒人工耳蝸和助聽器搶救性康復(fù)項目、免費驗配助聽器等；為肢體殘疾人實施康復(fù)訓(xùn)練、矯治手術(shù)等；為智力殘疾、精神病、孤獨癥兒童開展各類康復(fù)訓(xùn)練。僅2018年，全國就為殘疾人減免費用供應(yīng)輔助器具128.3萬件，其中裝配假肢2.9萬例、矯形器4.7萬例，驗配助視器12.5萬件。

在保障權(quán)方面，我國建立起了以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險為主的殘疾人保險制度，并為困難殘疾人采取參保扶助、全額或部分代繳補貼政策。在城鎮(zhèn)，我國自20世紀(jì)80年代開始建立從現(xiàn)收現(xiàn)付到部分積累型的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，在農(nóng)村，我國自20世紀(jì)90年代以來就開始了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。殘疾人的養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民類似，但在個人繳納部分，由地方政府根據(jù)殘疾程度不同資助不同比例，以減輕殘疾人的負擔(dān)。根據(jù)《2018年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2018年底，殘疾居民參加城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險人數(shù)為2561.2萬，參保率為71.8%；60歲以下重度殘疾人中有96.8%享受政府代繳政策，非重度殘疾人中有298.4萬人享受個人繳費資助政策。在醫(yī)療保險上，我國普遍采取資助殘疾人參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和農(nóng)村新型合作醫(yī)療的做法，提高殘疾人的參保率。2018年，全國城鎮(zhèn)殘疾職工參加社會保險人數(shù)達到296.7萬，城鎮(zhèn)殘疾居民參加基本醫(yī)療保險達到547.3萬人，而農(nóng)村殘疾人參加新型合作醫(yī)療覆蓋率基本全覆蓋。

在教育權(quán)方面，早在1982年《中華人民共和國憲法》中就確立了殘疾人應(yīng)享有平等接受教育的權(quán)利，并在《殘疾人保障法》《教育法》《教師法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》等系列法律文件中都有規(guī)定。而1994年國務(wù)院通過《殘疾人教育條例》，專門就殘疾人教育權(quán)利進行了規(guī)定。據(jù)《2018年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截止2018年底，全國已開辦特殊教育普通高中班（部）102個，在校生7666人；其中聾高中5554個，盲生2056人。殘疾人中等職業(yè)學(xué)校（班）133個，在校生19475人，畢業(yè)生4837人，其中1199獲得職業(yè)資格證書。全國有7538名殘疾人被普通高等院校錄取，1388名殘疾人進入特殊教育學(xué)院學(xué)習(xí)。與1987年相比，我國殘疾人受教育水平和文化程度也有了較大幅度提高，據(jù)2007年“第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查第二號公報”，每10萬殘疾人具有大學(xué)程度的由287人上升為1139人；具有高中程度的由1665人上升為4893人；具有初中程度的由6156人上升為15039人；具有小學(xué)程度的由24268人上升為31851人。

在就業(yè)權(quán)方面，1982年《憲法》要求“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，并在1990年《殘疾人保障法》中以法律形式將按比例就業(yè)規(guī)定下來，并對集中就業(yè)、自主就業(yè)、扶持農(nóng)村殘疾人就業(yè)以及福利企業(yè)作了規(guī)定。2007年，國務(wù)院第16次常務(wù)會議通過了《殘疾人就業(yè)條例》，專門就殘疾人就業(yè)權(quán)的實現(xiàn)進行了詳細規(guī)定，鼓勵殘疾人積極參與到勞動中去，實現(xiàn)殘疾人順利回歸社會。目前為止，我國殘疾人的就業(yè)政策包括：實施各種類型的殘疾人就業(yè)培訓(xùn)；建立庇護性工廠、福利企業(yè)、盲人按摩等；強制規(guī)定企業(yè)按比例安置殘疾人就業(yè)；鼓勵殘疾人自主創(chuàng)業(yè)；參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動等形式。根據(jù)國務(wù)院新聞辦2019年7月25日發(fā)布的《平等、參與、共享：新中國殘疾人權(quán)益保障70年》白皮書①《平等、參與、共享：新中國殘疾人權(quán)益保障70年》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/25/content_5414945.htm。，2018年全國城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)人數(shù)為948.4萬人，其中按比例就業(yè)81.3萬人，集中就業(yè)33.1萬人，個體就業(yè)71.4萬人，公益性崗位就業(yè)13.1萬人，輔助性就業(yè)14.8萬人，靈活就業(yè)254.6萬人，從事農(nóng)業(yè)種養(yǎng)480.1萬人；全國培訓(xùn)盲人按摩人員19732名、盲人醫(yī)療按摩人員10160名，保健按摩機構(gòu)16776個，醫(yī)療按摩機構(gòu)1126個。

在參與權(quán)上，中國政府制定《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，逐步完善無障礙設(shè)施，推進信息交流無障礙，廣泛宣傳殘疾文化，鼓勵社會加入到幫殘助殘隊伍，為殘疾人回歸正常社會創(chuàng)造“平等、參與”的社會環(huán)境。截止2018年，全國省、地（市）、縣共制定無障礙環(huán)境與管理的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件475部；全國村（社區(qū)）綜合服務(wù)設(shè)施中已有75%的出入口、40%的服務(wù)柜臺、30%的廁所進行了無障礙建設(shè)和改造；全國500多家政府單位完成了信息無障礙公共服務(wù)平臺建設(shè)，3萬多個政務(wù)和公共服務(wù)網(wǎng)站實現(xiàn)了無障礙服務(wù)；2016年至2018年共有298.6萬戶殘疾人家庭得到無障礙改造。同時，政府鼓勵殘疾人參與到各類社會文化活動、體育活動中去。截止2018年，全國各類殘疾人藝術(shù)團體已有283個，殘疾人文化藝術(shù)從業(yè)人員近30萬名；每四年舉辦一屆全國殘疾人藝術(shù)匯演，每屆參與的殘疾人達10多萬人；連續(xù)多年在全國開展殘疾人文化周活動，2018年120余萬殘疾人參與該活動。在體育設(shè)施方面，截止2017年，全國各地殘疾人文化體育活動場所達到9053個；開展殘疾人社會體育指導(dǎo)員培訓(xùn)，截至2017年，共培養(yǎng)10.4萬名社會體育指導(dǎo)員①《平等、參與、共享：新中國殘疾人權(quán)益保障70年》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/25/content_5414945.htm。。

四、結(jié)論

福利權(quán)是現(xiàn)代社會福利政策的價值基礎(chǔ)，直接決定著公民享有社會福利作為“應(yīng)享權(quán)利”意義的正當(dāng)性和合法性。實現(xiàn)殘疾人福利權(quán)是殘疾人作為中國公民所享有的應(yīng)有權(quán)利，是完成殘疾人脫貧攻堅事業(yè)、實現(xiàn)中國全面建成小康社會的政治與社會職責(zé)。構(gòu)建殘疾人福利權(quán)并非一蹴而就，而是在歷史長河中不斷演變與發(fā)展。自商湯以來，中國歷代王朝君主非常重視殘疾人救助，但這種救助本質(zhì)上是君王們統(tǒng)治天下的一種政治策略。1840年后，西方傳教士以人道主義為理念對殘疾人開展救助。在傳統(tǒng)“仁政”思想和西方慈善理念的雙重影響下，民國政府宣告殘疾人福利是政府職責(zé)，但由于缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)和制度保障，殘疾人福利權(quán)最終淪為“空洞的吶喊”。1949年新中國成立后，中國共產(chǎn)黨開啟了以社會公平公正為核心的殘疾人公民權(quán)利進程，包括建立法律權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利等，但是也存在政治權(quán)利高于其他權(quán)力、殘疾人福利水平較低等問題。直到20世紀(jì)90年代，中國殘疾人福利平等權(quán)利才逐漸從以政治權(quán)利為主轉(zhuǎn)向以社會權(quán)利為主，并步入法制化軌道（楊立雄，2014）。21世紀(jì)早期，中國特色殘疾人福利權(quán)才逐漸得以形成與確立，并形成包括生命健康權(quán)、生存權(quán)、保障權(quán)、發(fā)展權(quán)（就業(yè)權(quán)、教育權(quán)）、參與權(quán)等內(nèi)容的殘疾人福利體系。但不可否認的是，我國殘疾人福利權(quán)仍存在一些不充分不均衡的問題，包括殘疾人收入水平與社會平均水平之間的差距較大、殘疾人消費能力與日益增長的居民消費能力有相當(dāng)距離、東中西地區(qū)和城鄉(xiāng)之間殘疾人收入水平差距較大等。隨著中國特色社會主義進入新時代，中國特色殘疾人福利權(quán)的不充分不均衡問題亟待解決，福利內(nèi)涵仍需不斷完善、福利標(biāo)準(zhǔn)仍需不斷提升，由此推進殘疾人福利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。