熊方軍 盧堯選

一、問題提出

國內(nèi)中小學的名校效應非常顯著，怎樣讓這種名校效應更多地惠及更多的中小學生呢？黨的十九大報告指出，“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”。新時代的教育公平已經(jīng)實現(xiàn)由“有學上”到“上好學”的轉變，教育的起點平等和過程平等可以抵消先賦因素的不平等（褚宏啟，2020）。已有研究發(fā)現(xiàn)教師文化程度和職業(yè)能力作為教育資源，和學生經(jīng)濟背景等先賦因素相比，對學生認知能力影響更大（宗曉華、楊素紅、秦玉友，2018）。所以，學校作為教育資源的供給方，是推進新時代教育體制改革的重要動力源，然而教育資源投入的區(qū)域差異則是追求教育均衡的主要矛盾（李春玲，2014），優(yōu)質教育資源始終聚集于特定區(qū)域和一些名校。

有很多學者已經(jīng)看到學校促進教育資源公平分配的重要作用，側重于從學校經(jīng)濟投入、教師資源培育（石中英、霍少波，2018）、信息技術等幾個方面進行分析，例如利用公共財政預算提升生均教育經(jīng)費能夠推進義務教育區(qū)域不平衡（張榮馨，2020），以多種課堂教學方式改進來提升學習機會公平（鄒慧明，2020）。也有從政府、學校和企業(yè)互動視角切入，提出政府制定規(guī)則、企業(yè)開發(fā)技術對學校提質增效的意義（馮曉英、王瑞雪、曹潔婷等，2020）?？偠灾?，為了推進教育公平，政府以政策實踐來提升公共財政預算，學校以組織化的方式推進教師培訓和信息技術應用，但鮮有研究將兩者結合起來。在我國公立教育主導的背景下，應該更加緊密的觀察政府與學校的關系，以及對推動教育公平的意義。

筆者發(fā)現(xiàn)，一些超大城市近些年推行了政府+學校組織化運作的教育公平推進模式，可稱之為“名校集團”或“教育集團”。該模式是一種組織化推進教育公平的重要模式，它多由政府主導，在區(qū)（縣）內(nèi)和區(qū)域間傳播名校的優(yōu)質學校管理及教學經(jīng)驗?？梢?，這是一種從學校入手，探索教育均等化的新實踐，但是學術界對這種政策+組織的模式研究甚少，本文希望對名校集團的運行機制進行深入分析，由于名校集團包含了政府與學校兩個維度，而學校又受制于政府這個“制度”維度，如果借助組織的新制度主義分析視角，實際上可將其視為制度矛盾，一方是政府和社會擴散名校資源的政策和制度預期，另一方是優(yōu)質資源集中化需求與名校組織規(guī)模擴大的組織需求，兩者構成一對制度矛盾。兩者之間的關系涉及學校組織發(fā)展與制度規(guī)訓的關鍵性議題，處理好這對矛盾也是推進資源普及化的關鍵。本文從組織與制度的分析框架入手，將教育主管部門和社會期待視為制度背景，分析名校集團組織的運行機制，理順制度與組織的關系。

二、案例介紹

A市是一個常住人口超千萬的特大型城市，2008年的汶川地震給城鄉(xiāng)教育系統(tǒng)帶來嚴重破壞，A 市遂以災后重建為契機，積極推進城鄉(xiāng)教育一體化。市、區(qū)（縣）兩級政府統(tǒng)籌推進以名校為核心的教育集團，市教育部門負責該項規(guī)劃的制定、實施及監(jiān)督，而各區(qū)縣的教育部門則具體負責轄區(qū)教育集團的經(jīng)費投入、管理和運作（包括屬地的市屬學校），因此市級統(tǒng)籌和地方政府主導的兩級模式，是該市教育集團制度環(huán)境的顯著特征。

因為A 市的優(yōu)質教育資源集中于個別區(qū)（縣）的個別名校，因此推進教育資源的均質化被分為兩個階段。第一個階段是2009-2013的區(qū)（縣）內(nèi)擴展階段，2009年各區(qū)開始籌建區(qū)域性的教育集團，名校資源開始在區(qū)內(nèi)學校之間流通。第二階段是2013年之后的名?？鐓^(qū)（縣）領辦和幫扶的階段。名?？鐓^(qū)（縣）領辦弱校，通過這種點對點的扶持，優(yōu)質教育資源在全市范圍內(nèi)流動。政府的教育主管部門作為主要推手，促使那些少數(shù)名校新建分校、扶持弱校、帶領新校、代管農(nóng)校等策略并輔以信息化技術手段，意圖將優(yōu)質教育理念及管理模式快速擴散，以快速實現(xiàn)教育公平。

選取該市作為案例主要出于以下三個考慮：名校覆蓋范圍大、實施時間跨度大、名校集團的效果顯著。A 市名校集團的師生數(shù)量非常大，該市有名校集團122 個，覆蓋46 萬余名普通中小學學生，接近全市普通中小學生總數(shù)的三成。名校集團覆蓋所有的城鄉(xiāng)區(qū)域，而且還處在擴張之中，這樣的規(guī)模和發(fā)展趨勢在全國是少見的。第二，自2009年開始，A 市作為首批部、省、市共建的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)，政府一直非常重視名校集團的發(fā)展功能，沒有中斷過這一實驗項目，長時段的政策實施有利于筆者觀察制度與組織之間的互動關系。最后，名校集團戰(zhàn)略實施后，集團成員弱校的實力確實有所提升。例如，SSZX 名校集團的教務處主任派駐災區(qū)成員BM 中學當校長，支援期間學校有了質的變化，原來年級本科上線人數(shù)不超20 人，現(xiàn)在就一個班而言，全班參考人數(shù)48 人，570 分以上8 人，540 分以上24 人，學校完成市責任目標360%，本科責任目標32人，完成42 人，完成責任目標132%，本科上線率87.5%。

同所有推進教育公平的政策一樣，優(yōu)質教育資源能否做大做廣，能否覆蓋更多區(qū)域的學生都是普遍關注的問題。因此，調(diào)研圍繞兩個遞進的中心問題進行，一是名校資源是否能長效惠及成員學校，其實質效果如何。二是，假如名校的資源確實拿到了成員學校，那么分享資源的行為是否導致名校資源被稀釋，名校的發(fā)展空間在哪里？筆者于2018年和2019年間，對市教育局、市教科院和多個名校集團進行了集中調(diào)研，與幾個主要的教育集團的骨干教師、家長和學生進行了深入的訪談，獲得了很多定性訪談資料。另外，還從A 市教育部門的主要領導及名校集團負責人處獲得了重要信息，從市主管名校集團的職能部門取得了縱貫性的政策文件和數(shù)據(jù)信息。最后對收集到的訪談及數(shù)字資料進行分析，并結合理論框架，對名校集團的運行機制進行深入的分析。

三、名校集團運行的制度分析

組織研究的新制度主義認為“組織所采用的結構形式是某一特定制度環(huán)境中合法的結構形式”，制度環(huán)境“不僅包含了生產(chǎn)性和技術性的要求，還包括規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認知性的制度要求”（斯科特，2010），如果按照新制度的組織分析思路，名校集團的制度環(huán)境分別對應兩個維度：政府和社會。名校集團是教育資源的生產(chǎn)者，對教育資源的生產(chǎn)和再生產(chǎn)有一定的技術性要求。政府對名校集團的生產(chǎn)性和技術性要求進行監(jiān)督和引導，通過規(guī)章制度、獎勵懲罰來實現(xiàn)規(guī)制性目的。社會大眾和社會輿論對名校集團及教育公平的看法是文化——認知性的制度，文化認知性制度“構成了關于社會實在的性質的共同理解。關注制度的文化——認知性維度，是社會學與組織研究的新制度主義最顯著的特征”（斯科特，2010）。本章希望通過這兩個維度的分析，對名校集團組織形式的發(fā)展變化做出解釋。

（一）社會對教育公平的追求

以擇校追求優(yōu)質教育資源，成本極高，而且容易演變成教育不平等的社會焦慮。90年代末出現(xiàn)的擇?，F(xiàn)象從出現(xiàn)至今就沒有停止過，擇校的原因不外乎追求少量的名校資源。對于廣大家長來說，公平的教育就是自己的孩子能享受到“優(yōu)質”的教育資源。面對有限的優(yōu)質資源和學位，家長只能借助學區(qū)房等來“擇?！?。這就意味著擇校成本越高，學校教育資源分配越是不均勻，有些城區(qū)之間的房價能差一倍之多，原因就在于此。

本應由政府提供的公共教育資源無形之中丟包給市場，對那些有支付能力的家庭來說，高昂的學區(qū)房價和補習支出給家庭帶來巨大的經(jīng)濟壓力，而對那些沒有支付能力的家庭來說，優(yōu)質教育資源成了遙不可及的空中樓閣，沒有經(jīng)濟資本就享受不到同等的公共資源。當無數(shù)相同情況的家庭做出學區(qū)房和上補習班的決定時，便會對已有的教育系統(tǒng)及生活模式帶來巨大沖擊。教育資源聚集于個別學校的情況造成了嚴重的社會不平等，因享受不到優(yōu)質教育資源而失去未來競爭機會的焦慮與對社會不平等的焦慮相互疊加，形成一種普遍的社會焦慮，這種焦慮構成了全社會對教育的認識，形成了教育資源分配不均的共同理解。

我們認為在這種社會焦慮的驅使下，全社會達成了優(yōu)質教育不足的基本共識，在這種共識的驅使下，政府、社會、市場都做出了相應的行動。我們可以發(fā)現(xiàn)，國家的教育部門在90年代末開始密集出臺促進教育公平的政策，名校集團作為一種組織形式，便是在這種制度背景下出現(xiàn)的。公辦形式的教育集團始于杭州市的實踐，1999年求是小學最早開始集團化辦學，后來北京、上海等教育資源高度集中的城市也開始實施。杭州市名校集團經(jīng)過將近20年的發(fā)展，優(yōu)質學校的數(shù)量大幅提升，但是依然存在優(yōu)質教育資源的城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異（俞曉東、戚小丹，2019）。其次雖然區(qū)（縣）可以直接管理名校集團，但是編制和財政的審批權力又在市里，所以集團發(fā)展的銜接和溝通成本比較高。這種政府主導下促進教育公平的舉措，雖然旨在分享和復制名校優(yōu)秀的教育資源，但在這種行政背景下，各地名校集團所出現(xiàn)的困難和問題與杭州市的情況類似。

（二）政府對教育公平的需求

上文已經(jīng)提及，政府為了回應教育資源分配不均的社會認知，放開了名校集團的發(fā)展，名校集團作為應對促進教育公平的一種合法組織形式在全國遍地開花，“某類組織形式的密度——某類組織的數(shù)量——是其合法性即制度化制度的指標之一”（斯科特，2010）。但是對名校集團的具體發(fā)展策略卻沒有具體的規(guī)定，社會資本也參與到名校集團的建設當中，很多企業(yè)和集團也開始辦私立學校。

經(jīng)過十年的發(fā)展，進入到21世紀，政府逐漸意識到，基礎教育不能缺乏管控，義務教育公平化的開展，必須強化政府的主導。教育部在《2003-2007年教育振興行動計劃》中指出:“非義務教育的辦學經(jīng)費，以政府為主渠道，由政府、受教育者共同分擔，逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的、滿足公共教育需求的、穩(wěn)定和可持續(xù)增長的教育投入機制?！币虼?，名校集團義務教育的拓展方式是政府主導的模式，高中階段則加入一些市場和社會力量。在這一階段，優(yōu)質教育資源主要分布在城市建成區(qū)域內(nèi)，并沒有進入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段。對于A 市的名校集團來說，這一階段的組織形式主要是名校+弱校，優(yōu)質教育資源首先在區(qū)（縣）內(nèi)部增殖。

隨著義務教育公平化的推進，城鄉(xiāng)及區(qū)域義務教育在量上的差距已經(jīng)微乎其微（楊喬喬，2020），而公平則意味著“提質”。城市區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質教育資源的供給能力已經(jīng)大幅提升，但是優(yōu)質教育資源還不能覆蓋家門口的每一所學校，尤其是新區(qū)、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域。鄉(xiāng)村學生流入城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)學生向城市中心區(qū)聚集的現(xiàn)象明顯，高水平的教育應該與高水平的鄉(xiāng)村振興相匹配，但當?shù)厝嗣袢罕妼?yōu)質教育資源的需求無法滿足。有一些名校地處繁華地段，地理位置的限制與所派學區(qū)適齡兒童減少也限制了學校的規(guī)模。另一方面，郊區(qū)和新區(qū)學校缺乏優(yōu)益的師資也缺少優(yōu)質生源。為提升優(yōu)質教育的量，2010年，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）年》，綱要明確了“把促進公平作為國家基本的教育政策”，目標是“合理配置教育資源，切實縮小校際差距，加快縮小城鄉(xiāng)差距，努力縮小區(qū)域差距”。為了實現(xiàn)優(yōu)質教育資源的擴散和再生產(chǎn)，從政策層面來看，國家主要倡導師資的流動。2014年教育部與有關部委聯(lián)合印發(fā)了《關于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》指導交流輪崗的相關工作，提出了要加快建立和不斷完善義務教育校長教師交流輪崗制度，推進校長教師優(yōu)質資源的合理配置，重點引導優(yōu)秀校長和骨干教師向農(nóng)村學校、薄弱學校流動，為義務教育均衡發(fā)展提供堅強的師資保障。2016年國務院出臺《關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，強調(diào)應著力解決好義務教育存在的“鄉(xiāng)村弱、城鎮(zhèn)擠”問題。因此，A 市名校集團在這一階段的主要形式是名校+新校、名校+農(nóng)校、名校+民校，名?？鐓^(qū)（縣）發(fā)展，尤其將城郊的新校和農(nóng)校收編為集團成員，優(yōu)質教育資源在更大的范圍內(nèi)流動。

從黨和政府的層面來看，校際資源差異與城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異相疊加，三者之間相互鞏固，是構建高水平教育公共服務體系的難點和重點。教育政策的實施兼顧區(qū)域內(nèi)和區(qū)域圈層間兩個維度，即構建一種既能夠打破校際壁壘，也能跨越區(qū)域壁壘的長效機制，核心是將少量優(yōu)質教育資源（優(yōu)質的學校管理理念和制度、優(yōu)秀的學習風氣、優(yōu)質的教師和課程）分派往成員校。政府也認識到教師資源是衡量學校教育資源的重要變量，因此近些年，先后實施“特崗計劃”和“公費師范生政策”，吸引更多生源加入師范生序列的同時，也給師范生就業(yè)提供制度保障。但國家層面的政策，都是外在于學校的強制性制度，并沒有涉及學校組織的制度改革。

四、名校集團運行機制分析——制度矛盾的化解

上文通過制度環(huán)境的分析，揭示了A 市名校集團從最初的名校+弱校向名校+新校、名校+農(nóng)校、名校+民校四種結構形式演變的邏輯，那么著眼于當下，名校集團與制度環(huán)境之間的制度矛盾該如何理解呢？

（一）名校的人力資源——矛盾的源頭

名校集團并不是鐵板一塊，核心的那一所名校和成員學校的生產(chǎn)性目標并不完全一致，名校集團內(nèi)部存在兩種不同的需求和目標。名校是名校集團發(fā)展的核心，因為它要負責給集團內(nèi)的“窮兄弟”輸血造血。對于名校自身而言，教育資源的生產(chǎn)力就是優(yōu)質師資和生源的聚集，學生家長及利益相關者自然支持和鼓勵名校的聚集而不是共享行為。但名校集團的組建目標要求其拿出資源給成員學校分享。

名校集團兩種不同的生產(chǎn)性目標對應兩種不同的資源，一類是可復制和可分享的課程和管理資源，而另一類資源對于名校自身來說，復制和分享的意愿并不強烈，尤其是名校的人力資源，可復制的難度較大。因此，從名校自身的資源屬性出發(fā)，名校更傾向于向集團弱校復制優(yōu)秀的管理方式、教學體系。管理理念和管理文化是優(yōu)秀管理資源的主要組成部分，在實際辦學中發(fā)現(xiàn)，高效、嚴格的管理理念能夠為優(yōu)秀教學資源和教師資源創(chuàng)造土壤。幾所核心名校的校長都表達了類似的觀點，認為對于名校來說，分享教學和管理經(jīng)驗是較為合理的方式，但如果大規(guī)模派駐校領導和骨干教師，對名校來說“損失過大，不利于長遠發(fā)展”。

“我們的集團辦學采取三種形式，一種是領辦，將名校的校長和管理團隊直接派過去。第二種只采取名校的品牌，名校不派駐管理團隊。第三種雖然不借用品牌也不派駐管理團隊，但會同前兩者一樣共享名校的課程體系。其實最重要的是辦學理念、文化、管理方式，即使選擇派駐管理團隊的方式，真正去的人也很少?！保ㄔL談對象MSL）

為什么人力資源分享難度高呢？匯聚于名校的優(yōu)秀生源和師資則是難以復制的資源，不可復制的資源也是名校區(qū)別于成員學校的核心特征。學生的考學成績直接影響學校的口碑及未來的招生，這種情況在高中階段尤為顯著。學生有權力根據(jù)自己的分數(shù)選擇更有利于自己的學習環(huán)境，所以容易形成聚集及扎堆現(xiàn)象。優(yōu)秀的學生越多，越能鍛造老師的上課水平，兩者相互促進、教學相長，形成良性循環(huán)。所以從名校自身的發(fā)展來說，資源聚集是常態(tài)，也是正當?shù)男枨?，我們也能理解名校自身不愿分享人力資源的原因。

但是迫于制度壓力，名校不得不往成員學校派駐管理層和師資團隊，這對已經(jīng)形成固定良性循環(huán)的教學模式來說，是一種挑戰(zhàn)。名校的理性選擇應該是留住自己的師資和優(yōu)秀生源。名校派駐副校長或管理干部雖然會有明顯的作用，受援學校收到幫助的同時，名校也有很大的壓力。我們與這位校長也進行了深入的座談。

“集團成員校和非集團成員校我們都有幫扶，但是這種幫扶不是自愿的，是政府捆綁的。各個學校之間應該進行深度融合，幫助造血功能。現(xiàn)在的這種方式對龍頭學校好像沒有促進作用，很多干部去成員學校當一把手，回來升任副校長而已。”（訪談對象LXZ）

（二）均分名校的人力資源——矛盾的焦點

從上文的分析可以發(fā)現(xiàn)，名校之所以是名校，就在于其核心的師生資源，名校自身并不愿意分享此類資源，而政府和社會是如何對待這一問題的呢？

1.政府推動下共享名校的可復制資源

2009年《A 市教育局關于組建第一批義務教育名校集團的通知》中指出，組建名校集團的目的是“擴大義務教育階段優(yōu)質教育資源覆蓋面”，在教育資源集中的五城區(qū)組建了16 個名校集團，其中又包含了很細的執(zhí)行和監(jiān)督政策，意圖在區(qū)內(nèi)均質優(yōu)質資源。緊接著，為了確保資源輸出學校有“回血”的能力，《市教育局關于擴大優(yōu)質教育資源覆蓋面提升城鄉(xiāng)教育服務水平的若干意見》又做出了相關說明，對輸出干部和教師的名校采用“彈性動態(tài)編制管理辦法，適當調(diào)劑增加公辦教師編制和高、中級專業(yè)技術職稱數(shù)?！比绻M一步分析相關文件，就會發(fā)現(xiàn)，擴散名校資源與名校自身的“再生回血”始終是政策關心的兩個核心問題，這實際蘊含了資源從名校“出”和“入”兩個矛盾的需求。

為了進一步讓名校資源走出轄區(qū)，2013年，該市教育局先后出臺《關于推進名校進縣城托管到鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化教育圈層融合的意見》和《關于深化區(qū)域教育聯(lián)盟發(fā)展的意見》兩個文件，教育主管部門以強制性約束力量推動教育資源的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推出“托管式管理”和“學前教育聯(lián)盟”，兩種新的名校集團組織形式，一所名校帶領1-2 所學校。中心城區(qū)學校和邊緣城區(qū)學校捆綁，名校“帶”、“管”弱校農(nóng)校，該模式并沒有要求大面積擴散教師資源，而是要求管理層的統(tǒng)一管理，對管理資源進行統(tǒng)籌。針對縣域及邊緣城區(qū)，教育部門的措施是“名校進縣城”、“托管到鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。A 市優(yōu)質的教育資源主要集中在老的建成區(qū)，而郊區(qū)、新區(qū)、代管市和代管縣則缺少資源積淀，難以形成聚集優(yōu)勢。在市一級層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)名校品牌和管理一對一幫扶，以三個學年為一個周期，該方案特別適用于本區(qū)沒有名校的區(qū)域。截至2018年該市31 所省級及以上示范性普通高中對口幫扶46 所普通高中，特別是農(nóng)村普通高中。在捆綁式策略的綜合作用下，一些普通學校晉升為示范學校，個別優(yōu)質普通高中學校還參照最著名的三個名校集團模式實行集團化發(fā)展，擴大優(yōu)質教育資源的覆蓋面。例如，C 城區(qū)12 所城區(qū)小學與12 所農(nóng)村小學實施一對一捆綁發(fā)展，兩個法人、一個法定代表、一套領導班子、獨立核算、獨立核編。一套領導班子意味著，直接由名校統(tǒng)籌兩校的管理資源。學前教育聯(lián)盟“縣管校用”的政策也一樣對管理資源進行統(tǒng)籌。決定在中心城區(qū)和第三圈層學校之間組建城鄉(xiāng)學校（幼兒園）互動發(fā)展聯(lián)盟（以下簡稱“學校聯(lián)盟”），推動城鄉(xiāng)教育深度融合，跨區(qū)跨縣協(xié)調(diào)名校師資及其他核心教育資源，尤其強調(diào)那些聚集了大量好學校的老城區(qū)與郊區(qū)、新區(qū)、代管市和代管縣之間的合作。

總而言之，政府雖然一直推進名校資源向更大的范圍擴展，但名校的不可復制資源并沒有直接擴散到成員學校，更多的是把名下的管理經(jīng)驗和管理團隊派駐到成員學校。

2.家長對共享不可復制資源的期待

社會對教育公平的期待是相當高的，也因此很多家長并不買名校集團的賬，其原因在于，家長認為名校的不可復制資源并沒有實現(xiàn)共享，名校的師資并沒有真正帶到成員學校。對學生家長的訪談資料進行分析，我們可以把名校集團的負面看法概括為贏家通吃、惡性競爭、形成利益集團三類問題。A 市教育部門也官方通報并處理過類似問題，2016年10月，對名校集團及第四批委托管理和名校領辦學校進行了變更備案，全市區(qū)（市）縣共取消名校集團4 個，新增加24 個，退出成員學校53 所。

（1）贏家通吃。大部分的家長對名校資源稀釋持否定觀點，在家長的眼中，優(yōu)質資源難以輸送到集團成員的“窮兄弟”那里。所以家長更希望自己的孩子能流動到集團的名校，而不是停留在集團內(nèi)的其他學校。不僅是學生，家長認為，對于教師而言，名校本身就有聚集資源的向心力，集團成員的優(yōu)質師資和生源都向集團流動，追求優(yōu)質資源會對名校集團產(chǎn)生路徑依賴，教育的不平等不僅僅體現(xiàn)在區(qū)域間，集團間產(chǎn)生了新一輪的教育不平等。

“孩子原來的班主任一直是網(wǎng)班雙師，視頻課主要和名校同步，課后再由班主任答疑。跟了幾年，老師評上了特級教師，進了萬人計劃，最后卻調(diào)走了?！保ㄔL談對象WCL）

（2）惡性競爭。很多家長都表示，一些學校希望通過組建名校集團來利益最大化，不僅可以享受市區(qū)兩級財政的直接支持，還能從集團成員那里獲取優(yōu)質師生資源。名校集團出現(xiàn)以后，學校之間針對分數(shù)線的惡性競爭幾乎是行業(yè)潛規(guī)則。那些沒有成立名校集團的學校，為了短期內(nèi)提升實力，只能發(fā)明一些不符合教育規(guī)律的辦法來競爭優(yōu)質生源。一些中學不是從教育上下功夫，而是采用“憋分數(shù)線”的方式。為了在幾年內(nèi)快速提升報考的知名度，故意減少招生的班級數(shù)量，惡意形成供不應求的競爭局面，短時間內(nèi)就能提升分數(shù)線，吸引更多優(yōu)質生源。

（3）形成利益集團。在實地調(diào)研中很多家長對名校集團本身持懷疑態(tài)度。對于“名校建分?！薄跋蛉跣Ｅ神v管理團隊”這兩項集團化策略而言，家長認為有些名校醉翁之意不在酒。分校的選址與房地產(chǎn)的發(fā)展密切相關，人們更加擔憂分校是否能建到真正需要的地方（例如流動人口聚居地），政策在執(zhí)行的過程中是否會出現(xiàn)偏差。

“當時都說十大名校集團落戶高新區(qū)，那會房價才3000 多，這下可好，一下子漲到3 萬多，整整翻了十倍啊。之前一直宣傳市管轄的xx 新區(qū)校區(qū)最后直接定名為新區(qū)七中，結果還變成了私立，和原來的名校沒有一點關系。”（訪談對象DWF）

（三）制度矛盾的化解

名校集團的發(fā)展更多受到社會和國家的直接管控，這一方面體現(xiàn)了其公共資源的屬性，但另一方面卻有礙于名校自身資源聚集的需求。如果從產(chǎn)權隸屬來看名校集團，就會發(fā)現(xiàn)名校集團不同于一般的組織，它自身并不具備排他的資產(chǎn)處置權。區(qū)級教育部門掌管規(guī)劃及考評，市級教育部門掌管財權和編制權。

因此可以發(fā)現(xiàn)兩種相互矛盾的制度壓力：區(qū)級政府與名校自身利益更相近，愿意盡可能的擴大名校編制和財政收入。市級政府則傾向于給弱校和新校編制和財政支持，以鼓勵名校師資向下流動。那么如何在組織層面消解這兩股持續(xù)作用的制度壓力呢？新制度主義常常用正式制度和非正式制度來理解這種壓力的組織后果，即組織為了克服外在的相互抵觸的制度壓力，常常對外表現(xiàn)出一套正式的結構和程序，但是實際的組織運行卻不一定按照這一套制度來執(zhí)行。名校集團組織也存在這樣兩套結構和制度。名校集團所宣稱并表現(xiàn)出來的結構形態(tài)就是應對市級制度壓力的組織結構，名校集團核心成員實質的資源輸出則是組織運行的常態(tài)機制，也可以理解為組織運行的非正式結構。正是這種非正式結構化解了兩種外在的制度壓力，使得名校集團可以在維持生存的前提下滿足外在需求。

利用這一分析框架我們就可以發(fā)現(xiàn)，名校分享實質性資源的手段主要是往成員學校輸送師資和管理團隊這一類不可再生資源，但是作為一種非正式結構，受派的人員并不是在成員學校長期工作，而是一種暫時性的工作，當達到一定的工作周期后，還會回到母校工作。最長的駐派時間是三年，有55%的核心名校派出過干部。進行不定期或六個月定期交流約占18.7%。而派出的僅僅是管理干部并不是管理團隊，其人員隊伍并不龐大，所能影響的面畢竟有限。優(yōu)秀師資的外派也具有類似情況，名校只能少而精的向成員校分享此類不可復制資源，派出的管理干部和師資是極其有限的。所以我們可以看出，名校集團的發(fā)展受到兩種制度壓力的限制，不得不作出一種折中選擇，而這種選擇既能夠保持核心學校的能量不過多損耗，也能將火種播撒在成員學校。但作為一種非正式的制度，很有可能因為各種因素而發(fā)生變動，外在的教育當局難以追蹤和確定派出的人員是否是成員學校真正需要的，派出人員在成員學校的志愿行為也沒有固定的行為體系和參考可供考核。

五、對策建議

要實現(xiàn)教育資源的公平匹配，重置城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異，將更多的資源拓展到非核心區(qū)域、城鄉(xiāng)結合區(qū)域，需要一種既能夠打破校際壁壘，也能跨越區(qū)域壁壘的長效機制。圍繞名校集團先發(fā)優(yōu)勢，以優(yōu)質教育資源的供給端改革為核心，即思考一種保證核心校師資不減少，同時能將火種播撒出去的制度。建議以優(yōu)質教育資源的供給端改革為核心，從全域教育技術現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)學校聯(lián)盟化、教育投入多元化三個方面構建高水平教育公共服務體系。

（一）全域教育技術現(xiàn)代化

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》和中共中央、國務院聯(lián)合頒布的《中國教育現(xiàn)代化2035》都強調(diào)了信息技術對教育發(fā)展的革命性影響，應該考慮多種途徑來促進教育資源的均衡配置。

重點關注落后區(qū)域，以城帶鄉(xiāng)，一要針對薄弱區(qū)域的薄弱班級，利用互聯(lián)網(wǎng)和衛(wèi)星技術等現(xiàn)代信息手段，試點開展無縫式的立體跟班教學。以課程和學期為單位，實施課前、課中、課后無縫學習。原任課教師監(jiān)督和借鑒整個學習過程，負責答疑。以該特大城市歷史悠久的某名校集團為例，代管了郊區(qū)市的一所民族中學，原薄弱校中學高2016 屆網(wǎng)班實施了點對點的互聯(lián)網(wǎng)跟班后，教師和老師有了非常顯著的變化，多位跟班輔導老師獲得市教育教學獎勵。就升學率而言，一本完成責任目標360%，二本完成責任目標132%，本科上線率達到87.5%。

二要發(fā)揮好優(yōu)質學校和區(qū)域領頭羊的角色，進一步完善跟班教學網(wǎng)絡課程體系，為加盟學校師生提供更為豐富的同步課堂、同步測評資源多種服務。進一步提升跟班教師教學能力，豐富網(wǎng)班教師與加盟網(wǎng)班教師的互動教研形式。著力提升跟班學生的積極性，穿插各種互動活動，提升與遠端加盟學校師生的面對面溝通交流機會，創(chuàng)造參與區(qū)域研學、專題講座等各種活動的機會。

三是規(guī)范遠端的規(guī)范化建設。改變目前名校前端網(wǎng)絡設備運營一家公司壟斷的局面，實施兩到三年的公開透明的競標招標制度，為前端提供質優(yōu)價廉的設備和運營，教育主管部門要制定相關政策或成立相關部門來專門監(jiān)管前端學校的招標及直播業(yè)務。

四要規(guī)范需求端的使用行為。教育主管部門可以適當提升遠端教育預算，將遠端教學的績效考評與校均遠端教育撥款相掛鉤。建立動態(tài)進出機制，根據(jù)遠端學校跟班成績，決定更換前端學?；蛲耆顺?，對存在的問題即使進行整改。

（二）城鄉(xiāng)學校聯(lián)盟

在技術現(xiàn)代化的引領下，打通縣域界限，跨區(qū)域突破教育資源的限制。鼓勵名校集團參與跨區(qū)域、跨城鄉(xiāng)辦學模式。應進一步提升農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園和學校參與城鄉(xiāng)學校共同體的比例。為提升教育的城鄉(xiāng)一體化，可以考慮以下三個方面。

一是經(jīng)費專項化固定化。進一步明確市財政劃撥的名校集團鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村區(qū)域發(fā)展專項資金，切實保障名校城鄉(xiāng)學校聯(lián)盟的發(fā)展戰(zhàn)略。要求各區(qū)縣根據(jù)名校集團的鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌安排資金，并納入同級財政年度預算。

二是師資配置一體化。進一步完善市域層面教師編制的統(tǒng)籌規(guī)劃政策，積極謀劃跨區(qū)域和跨城鄉(xiāng)的教師編制改革工作。名校集團在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村區(qū)域辦學的，可考慮適當增加核心校教師編制，鼓勵人員外流的同時為名校師資再生產(chǎn)提供基礎。提升成員學校專業(yè)職稱的聘任比例，為人員的向上流動提供基礎。未來可考慮將集團內(nèi)部編制管理審批的權限放到龍頭學校，統(tǒng)一管理統(tǒng)一調(diào)動。

三是精準實施激勵機制。對于跨區(qū)域和跨城鄉(xiāng)的支教和交流，應該給予一定政策傾斜，減免或抵消編制所在學校的教學考評工作量。受到幫助的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學?？蔀橹г處熒暾堌斦ｍ椦a助，對特級教師下鄉(xiāng)、青年教師培養(yǎng)培訓等幫扶工作，都要給予固定的補助。

（三）教育投入多元化

目前以政府財政投入為主的同時，應該充分調(diào)動和發(fā)揮市場主體的力量，促進社會資本與財政力量的合作，在人口和產(chǎn)業(yè)聚集的郊區(qū)和新區(qū)興建學校。放寬社會資本準入門檻，取消各類不符合規(guī)范的審批流程，豐富社會資本與教育投入的合作渠道，可考慮國有民辦、股份制、民辦公助等多種合作形式。建議推廣各地較為成熟的“名校帶民?！蹦Ｊ?，原有優(yōu)質公立名校用師資、教學方法、課程體系等無形資產(chǎn)入股，如果有富余資本也可考慮以資本金的方式入股。社會資本的進入要符合相關法律法規(guī)，可引入多家法人單位進入，共同辦校。在成立以后，核心學校盡可能派出骨干管理隊伍和師資幫扶新組建的民辦學校，也可考慮建立領導輪崗機制。鼓勵民辦學校招收的老師去名校跟班學習，前期輔以網(wǎng)絡跟班模式。派出教師在幫扶學校的工作量可抵消編制所在學校的工作量，其薪資可雙頭供給，也可由民辦學校負擔。