文 謝和均 云南省公共政策研究院、云南大學政府管理學院副教授、博士

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出要“加強邊疆治理，推進興邊富民”的時代要求。貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，結合云南邊疆民族地區(qū)實際，我們要發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，努力提升邊疆治理效能，關鍵在于不斷推進邊疆地區(qū)治理能力的現代化。

邊疆治理體系優(yōu)化是實現邊疆治理能力現代化的前提

中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，治理體系治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現。邊疆治理體系是實現邊疆治理能力現代化的前提，分別在規(guī)范邊疆行政行為、市場行為、社會行為的制度和程序中支持政府治理、市場治理和社會治理的現代化進程。優(yōu)化邊疆治理體系，就是要打破邊疆治理能力提升的結構性約束，塑造邊疆治理的主體特征。

第一，邊疆治理體系優(yōu)化應該在規(guī)范政府行為的基礎上界定治理內涵。

政府在邊疆治理體系中居于中心地位，是推動邊疆經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設發(fā)展的主導力量。邊疆治理能力就要體現為政府在邊疆治理活動中所顯示出來的活動質量，體現在處理政府、市場和社會關系上是否達到有為、有效和有機的治理目標。對于邊疆治理來說，優(yōu)化治理體系的關鍵就是要減少“越位”和“錯位”等高自主性行為，認真貫徹落實政府權責清單制度，深入推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，不斷激發(fā)邊疆各類市場主體活力。

優(yōu)化邊疆治理體系，要理順中央和地方在邊疆治理中的權責關系。《決定》中特別提出“加強邊疆治理、推進興邊富民”的時代要求，在探索推進邊疆治理體系和治理能力現代化的進程中，既要堅持和發(fā)揮全國一盤棋、集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，又要調動邊疆地方積極性，營造和鞏固各民族共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展的良好局面，在中央和地方之間形成指導合作性治理。中央和地方應該在權責一致的基礎上，合理劃分兩級政府在邊疆區(qū)域的治理事權，歸口邊疆事務的治理主體，細化邊疆導向的發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策，優(yōu)化邊疆發(fā)展、邊疆穩(wěn)定、邊疆安全的政策工具組合，深化邊境開發(fā)等重點興邊富民行動，促進邊疆治理開發(fā)的現代化進程。

第二，邊疆治理體系優(yōu)化應該在充分發(fā)揮市場機制的基礎上促進高質量發(fā)展。

作為資源配置的決定性機制，市場力量是提供物質和服務的最好方式。邊疆治理體系的優(yōu)化，必須充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，使社會主義制度和市場經濟有機結合起來，不斷解放和發(fā)展社會生產力。只有在持續(xù)深化市場化改革、推進要素市場制度建設過程中，才能破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，保證市場在資源配置中的高效性。確保市場行為高效運行的關鍵就是要堅持競爭中性原則，完善公平競爭審查制度在邊疆各級政府的全覆蓋，在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面，建立各類所有制企業(yè)平等競爭的市場體系。對于云南來說，尤其要處理好引資增量和存量扶持之間政策優(yōu)惠的平衡，既要持續(xù)做大增量，也要繼續(xù)扶持存量做強。

加快完善社會主義市場經濟體制，完善科技創(chuàng)新體制機制，建設更高水平開放型經濟體制，是邊疆治理體系支撐高質量發(fā)展的應有之義。改革開放40多年的光輝歷程充分證明，只有堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經濟體制等社會主義基本經濟制度，只有順應改革開放這個時代發(fā)展潮流，中國特色社會主義事業(yè)才能始終立于不敗之地。邊疆地區(qū)要實現跨越式發(fā)展，就要不斷健全社會主義市場經濟體制，建設高標準市場體系，加大對科技創(chuàng)新投入，突出科技創(chuàng)新體制機制對實體經濟發(fā)展的引領作用，為經濟體制持續(xù)創(chuàng)新提供活力。邊疆地區(qū)沿邊臨海，在開放層面具備一定的地理優(yōu)勢，應該積極用好自貿區(qū)、自貿港等開放平臺，聚集要素提升層次、走出去引進來，促進更大范圍更高質量的開放。云南在面向南亞東南亞輻射中心的制度建設、跨境電子商務試驗區(qū)建設等方面取得積極進展，下一步應該更加主動服務和融入“一帶一路”建設，全力做好跨境合作這篇文章，以改革開放推動高質量發(fā)展。

第三，邊疆治理體系優(yōu)化應該在充分發(fā)揮社會協(xié)同的基礎上實現邊疆和諧。

新中國成立70年來，黨領導人民創(chuàng)造了世所罕見的經濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。穩(wěn)定的社會秩序為政府職能轉變和市場體系發(fā)展提供了重要支撐，這是我國國家治理體系和治理能力建設的寶貴經驗。黨的十八大以來，云南省堅持立足邊疆、民族地區(qū)社會治理的規(guī)律特點，完善共建共治共享的基層社會治理格局，有效推動了邊疆地區(qū)和諧穩(wěn)定、群眾安居樂業(yè)。同時也要看到，隨著經濟結構深刻變革、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化、社會結構深刻變動，邊疆社會治理面臨嚴峻的形勢挑戰(zhàn)，迫切需要進一步優(yōu)化社會治理體系，加強和創(chuàng)新社會治理。

邊疆社會治理體系優(yōu)化，必須始終堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，始終堅持“共建共治共享”的治理目標和“社會化、專業(yè)化、法治化、智能化”的治理路徑，在秩序與活力、治理與管理、共治與自治之間取得平衡，圍繞法治社會建設、公民素質提升、公共服務有效均等供給、社會主體培育壯大等社會治理體系的這幾個關鍵要素，創(chuàng)建平安云南、和諧邊疆。在黨政關系層面，邊疆治理體系要進一步完善“黨委領導、政府主導”的制度安排，發(fā)揮好黨委、政府在治理中的作用，確保黨的路線方針政策和各項決策部署不打折扣地落實到位；在社會關系層面，完善“社會協(xié)同、公眾參與”的制度安排，通過民主協(xié)商會、推進會、通氣會等形式加強與社會的協(xié)商溝通，積極吸納公眾參與，提高治理的社會化、民主化、協(xié)同化水平；在治理的手段上，堅決做到法治保障，并充分用好德治、自治和科技手段，全面統(tǒng)籌內部矛盾調處、社會治安防控和群防群治等體制機制。

邊疆治理能力提升是邊疆治理現代化的關鍵

經國序民、正其制度，制度是安邦定國的根本。在中國特色社會主義制度體系中，根本制度、基本制度、重要制度等相互銜接、有機協(xié)調，極大地推動了中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展，推動著邊疆治理水平的提升。制度建設固然重要，但更加重要的是制度的落實和實施，這是把我國制度優(yōu)勢切實轉化為治理效能的關鍵。邊疆治理能力要解決的關鍵問題就在于，在邊疆治理體系不斷確立和完善的基礎上，如何使國家的邊疆治理政策能夠落到實處，以及如何回應在邊疆治理過程中出現的新的問題和挑戰(zhàn)。

要狠抓邊疆治理政策的落實。提升邊疆治理能力，必須強化制度執(zhí)行。各級黨委和政府以及各級領導干部都要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做執(zhí)行制度的表率，帶動全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度，以績效管理思想不斷追求執(zhí)行速度、執(zhí)行質量和執(zhí)行效益，積極營造“結果導向”的執(zhí)行文化。政府要細化工作環(huán)節(jié)和工作流程，厘清各執(zhí)行主體的責權利范圍。在任務執(zhí)行過程中，任務分解、職能分工與執(zhí)行主體合作之間要一一兼顧、有效平衡。在主體責任明確的基礎上，連帶共擔周邊責任，讓執(zhí)行主體在密切合作與責任共擔中提高制度執(zhí)行力。當然，更要健全制度執(zhí)行的監(jiān)督體制，堅持問責的過程化導向，加強對執(zhí)行過程的程序公正性考量，實現從“有錯問責”向“無為問責”的轉變。優(yōu)化執(zhí)行問責的技術手段，應用先進的科技手段對問責事項進行情景模擬和風險評估，為執(zhí)行問責提供循證支持。適當擴充問責主體的參與程度與范圍，塑造一個公民可考察、可進入的問責環(huán)境，促進問責公開化，避免問責的暗箱操作，提升問責的公平性。

要提升邊疆治理對新問題新挑戰(zhàn)的回應能力。政府回應能力是政府治理能力現代化的核心內容，是政府治理改革關注的重點。回應能力要求政府在政民雙向互動的過程中，有效運用各種社會資源與手段，對治理中出現的問題和挑戰(zhàn)做出快速、公平、公開、有效的回應。對于邊疆治理來說，這種回應有效促進治理決策科學化、民主化，有利于構建和諧的邊疆治理秩序，對提升邊疆治理效能大有裨益。提升邊疆治理的回應能力的前提應該明確邊疆治理面臨的新任務、新問題。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。解決邊疆地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題，始終是邊疆治理要面臨的長期任務。產業(yè)發(fā)展、脫貧成果鞏固、生態(tài)文明建設、民族團結、社會和諧等問題都是邊疆地區(qū)在同步全面建成小康社會征程上的任務和挑戰(zhàn)。因此，邊疆地區(qū)政府應該立足區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展特色產業(yè)，適應新舊動能轉換發(fā)展戰(zhàn)略新興產業(yè)，實現邊疆跨越式發(fā)展。堅持發(fā)展為了人民，發(fā)展成果由人民共享，夯實保障和改善民生的物質基礎，不斷促進邊疆百姓生活改善。新時代提升邊疆治理能力應該在鞏固脫貧成果的基礎上，積極探索阻止群眾返貧致貧的長效機制。針對深度貧困地區(qū)，要集中力量解決重點群眾的“兩不愁三保障”等關鍵問題，將扶貧、扶志、扶智有機結合，激發(fā)貧困人口的內生動力。統(tǒng)籌好扶貧工作與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略，推動邊疆農村事業(yè)的繁榮壯大。

提升邊疆治理的回應能力還應該在內部體制機制上做文章。邊疆的治理是一種整合性治理，必須在“五位一體”的總體布局中加以推進，但邊疆地區(qū)有些地方和部門回應意識和回應動力還比較薄弱，這往往不能很好地履行政府在經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等方面的職責，也導致政府忽視公眾的真實愿望，不能滿足社會需求，進而削弱黨的執(zhí)政基礎。因此，在邊疆治理過程中應該進一步樹立服務型政府理念，強化政府回應性制度建設，將政府回應的運行流程、應該遵循的基本原則和相應的監(jiān)督與問責以法律規(guī)范的形式確定下來，實現政府回應過程的法治化。當然，大力發(fā)展電子政務、建設數字政府，充分運用技術手段在政府和公眾之間架起溝通橋梁，是提升政府治理能力的重要技術手段。