王鸞鸞

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢 430073)

合村并居，又稱拆村并居或合村并點(diǎn)，系在城鎮(zhèn)化背景下用以實(shí)現(xiàn)集約耕地資源、改善農(nóng)村生活環(huán)境、削減農(nóng)村基層社會(huì)治理成本等目的農(nóng)村重要改革舉措。在耕地保護(hù)及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度背景下，合村并居還隱含一層更為重要的意義，即通過合村并居，縮減農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，保障城市建設(shè)用地供給[1]。長(zhǎng)期以來，圍繞合村并居的必要性與可行性等問題，政府、媒體以及學(xué)界的相關(guān)討論一直存在不同意見。贊成者多持破解人地矛盾、降低公共成本、發(fā)展集約經(jīng)營(yíng)等觀點(diǎn)為合村并居工作辯護(hù)[2]；而反對(duì)者則從農(nóng)民意愿、農(nóng)民利益、鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村治理等角度道出了合村并居潛在或已經(jīng)顯示出的弊端[3]。當(dāng)然，也有持中間立場(chǎng)者，主張因地制宜，辯證看待[4]。盡管學(xué)界持不同評(píng)判立場(chǎng)，但合村并居政策一直在多個(gè)地區(qū)或急或緩地推進(jìn)著。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷變遷，不難預(yù)見，圍繞合村并居的必要性與可行性等問題的探討定會(huì)持續(xù)下去，從學(xué)術(shù)研究的角度來看，此種爭(zhēng)議與討論或許難于一時(shí)達(dá)成定論。然而，回到現(xiàn)實(shí)層面，暫且刨除合村并居必要性之爭(zhēng)討，尚有更具緊迫性的問題即合村并居操作流程的合法性問題值得關(guān)注和檢視。在全面依法治國(guó)進(jìn)程中，有關(guān)國(guó)家和社會(huì)治理各項(xiàng)議題的改革與探索都應(yīng)在憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行。牽涉農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的合村并居工作，同樣不能脫離法治的論域。

一、合村并居蘊(yùn)含的農(nóng)村法制問題

農(nóng)村法律制度泛指以憲法為依據(jù)，由涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展等多個(gè)領(lǐng)域的各項(xiàng)法律、法規(guī)及規(guī)章所構(gòu)成的規(guī)范體系。改革開放以來，在城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展總體格局保持穩(wěn)定的前提下，隨著農(nóng)村法制的不斷完善，農(nóng)村居民的生產(chǎn)與生活均在很大程度上得到制度化塑造。合村并居在改變農(nóng)村生活單元與生產(chǎn)方式的基礎(chǔ)上，關(guān)乎農(nóng)民利益的深刻調(diào)整，涉及地方政府與農(nóng)民利益分配、農(nóng)村集體與農(nóng)戶利益分配等一系列復(fù)雜問題[5]，對(duì)農(nóng)村法律制度具有直接影響，包括但不限于以下幾個(gè)方面。

(一)合村并居涉及基層群眾自治機(jī)制變化

合村并居的基本形式是將幾個(gè)臨近自然村或行政村合并為一個(gè)農(nóng)村社區(qū)，直接改變了村莊的空間布局以及村民居住與生活單元。改革開放以來，我國(guó)鄉(xiāng)村治理逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理體制，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的村域治理主要奉行基層群眾自治，以自然村或以若干自然村組合而成的行政村為基本自治單元，通過建立村民委員會(huì)，開展村民自治。我國(guó)《憲法》第111 條確認(rèn)了村委會(huì)作為基層群眾性自治組織的憲法定位，《村委會(huì)組織法》框定了村民自治的組織形式、組織方式以及運(yùn)行機(jī)制等問題。根據(jù)《村委會(huì)組織法》第3 條的規(guī)定，村委會(huì)的設(shè)立需根據(jù)村民居住情況與人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則設(shè)立。村委會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

基層群眾自治制度作為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，其實(shí)施方式主要包括村民自治與居民自治。合村并居前的基層群眾自治制度實(shí)施形式基本采用村民自治。根據(jù)合村并居實(shí)現(xiàn)方式的不同，合村并居后的基層群眾自治制度實(shí)施形式有的繼續(xù)采取村民自治，有的則實(shí)行居民自治。在此基礎(chǔ)上，合村并居所引起的基層群眾自治制度實(shí)施形式的變動(dòng)主要包括兩個(gè)層面：一是村委會(huì)管轄范圍調(diào)整；二是村委會(huì)經(jīng)過撤銷與整合變?yōu)榫游瘯?huì)所引起的自治形式的變更。無論是何種層面的演繹，村委會(huì)的調(diào)整與撤銷等問題均需回到《村委會(huì)組織法》第3 條，按照“鄉(xiāng)級(jí)政府提出—村民協(xié)商同意—縣級(jí)政府批準(zhǔn)”的法定程序，有序開展。

(二)合村并居涉及農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)變動(dòng)

根據(jù)《憲法》及《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村與城郊的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，并由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。根據(jù)《土地管理法》第10 條等的規(guī)定，合村并居并不當(dāng)然意味著原村莊農(nóng)民集體所有的土地權(quán)屬發(fā)生改變，結(jié)合政策規(guī)定和現(xiàn)實(shí)需要來看，合村后，在農(nóng)民集體所有的土地經(jīng)依法重新登記造冊(cè)、核發(fā)證書、確認(rèn)所有權(quán)以前，原村莊包括農(nóng)民集體所有土地在內(nèi)的村級(jí)資產(chǎn)以及土地承包關(guān)系通常不變[6]。然而，實(shí)踐中，村域空間主要由村民生活空間與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)空間共同組成，村集體經(jīng)濟(jì)組織未能普遍建立，大多數(shù)情況下由村委會(huì)或村民小組負(fù)責(zé)集體土地的經(jīng)營(yíng)與管理[7]。這意味著農(nóng)地確權(quán)更適宜在合村并居啟動(dòng)前完成，以充分利用合村前的村級(jí)管理組織職能。與此同時(shí)，因新一輪農(nóng)村土地制度改革，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式由過去的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離演變?yōu)樗袡?quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，合村并居改造了農(nóng)民的生產(chǎn)與生活空間，對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形成客觀需求。

合村并居對(duì)宅基地制度具有更為直觀的影響，涉及宅基地使用權(quán)的喪失、取得等問題。第一，合村并居主要通過“遷址搬家”的方式實(shí)現(xiàn)，隨即面臨的是宅基地使用權(quán)喪失的問題。《土地管理法》實(shí)際規(guī)定了宅基地使用權(quán)的三種喪失方式：資格不符、征收、自愿有償退出。其中，合村并居中村民宅基地使用權(quán)的喪失主要以征收的方式進(jìn)行。第二，合村并居后有關(guān)新居住用地的問題可能涉及宅基地取得的問題。依照合村并居的不同實(shí)現(xiàn)形式，合村并居后的新建住房用地主要分為兩種形式：一種是國(guó)有住宅用地，另一種是保留宅基地的性質(zhì)。除了對(duì)原有宅基地上住房等附作物進(jìn)行補(bǔ)償外，前者還涉及原有宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償，后者則涉及宅基地使用權(quán)的取得。至于合村并居是否涉及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，目前來看，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍舊面臨市場(chǎng)機(jī)制與法治保障不足等問題[8]，《土地管理法》中規(guī)定的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍并不能突破集體產(chǎn)權(quán)單元。而且，經(jīng)過合村并居，“人去房空”后的村莊宅基地通常難以承載宅基地的原本屬性即面臨土地使用性質(zhì)的變更。在此意義上，合村并居后的宅基地使用權(quán)本已不復(fù)存在，更加難以牽扯使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。

(三)合村并居涉及村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃變更

合村并居直接影響著村容村貌乃至村莊的留存與鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域空間布局。按照先規(guī)劃后實(shí)施的原則，合村并居應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，取得城鄉(xiāng)規(guī)劃的許可。在此意義上，合村并居與其說是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)規(guī)劃的變動(dòng)，倒不如說是對(duì)規(guī)劃的執(zhí)行。合村并居涉及鎮(zhèn)級(jí)、縣級(jí)乃至更高層級(jí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定與修訂，均由本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，經(jīng)同級(jí)人大審議，并報(bào)上一級(jí)人民政府審批。根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第14 條與第15 條之的規(guī)定，村莊建設(shè)規(guī)劃，以及涉及村莊、集鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和總體布局重大變更的，須經(jīng)村民會(huì)議討論同意，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

二、合村并居政策實(shí)施的法制要素

單從制度層面分析，由于觸及農(nóng)村基層群眾自治、農(nóng)村土地管理及承包經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村規(guī)劃等法律制度，合村并居政策實(shí)施儼然是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。依照現(xiàn)代行政法治理念[9]，政府主導(dǎo)下的合村并居政策實(shí)施需遵循民主行政、服務(wù)行政、平衡行政和程序行政等基本要求。長(zhǎng)期以來，現(xiàn)實(shí)中合村并居普遍秉持行政主導(dǎo)的理念與政策推進(jìn)的形式，這樣一種單向推動(dòng)與強(qiáng)制實(shí)施，很大程度上損傷了農(nóng)民主體地位，不利于農(nóng)民權(quán)益保障[10]。上述問題及其造成的后果，揭示出合村并居中法治引領(lǐng)地位的缺失，合村并居開展程序的法制供給與制度整合有待進(jìn)一步強(qiáng)化。法治視域下的合村并居政策實(shí)施過程的制度構(gòu)造應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面。

(一)合村并居政策實(shí)施主體

合村并居實(shí)質(zhì)上是一套綜合性、系統(tǒng)性的制度變遷。無論是從鄉(xiāng)村治理層面，還是在土地管理層面，抑或在城鄉(xiāng)規(guī)劃層面，合村并居所引發(fā)的制度變遷均強(qiáng)調(diào)國(guó)家與農(nóng)民的共同參與，其中任何一種憑借單方意志推行的合村并居工作均難以獲得合法性支持。現(xiàn)實(shí)中的合村并居工作及其政策依據(jù)，同樣遵循著政府主導(dǎo)與村民參與這樣一種工作開展模式。其中，合村并居中的政府主體地位涉及自然資源、民政多個(gè)政府職能部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)及以上多層政府機(jī)構(gòu)；合村并居中的村民主體地位主要通過村民自治制度以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)管理制度實(shí)現(xiàn)。此外，合村并居過程中涉及的土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)、新型社區(qū)建設(shè)與開發(fā)等事項(xiàng)，還會(huì)牽涉市場(chǎng)組織的參與，其能夠在合村并居工作中發(fā)揮協(xié)同作用。在此基礎(chǔ)上，合村并居包含政府、村民以及市場(chǎng)在內(nèi)的多元主體參與。

(二)相關(guān)主體的權(quán)利(力)義務(wù)配置

政府、村民、社會(huì)及市場(chǎng)組織在合村并居過程中的權(quán)利(力)義務(wù)配置需要在多項(xiàng)具體制度中提煉。整體而言，合村并居過程中，政府權(quán)力主要集中于啟動(dòng)與審批兩個(gè)方面：其一，按照相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)，合村并居中涉及的村委會(huì)的調(diào)整與撤銷以及村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃的制定與變更等事項(xiàng)，需先由政府提出或者由政府主導(dǎo)；其二，合村并居中涉及的土地經(jīng)營(yíng)方式、土地使用性質(zhì)的變動(dòng)均需政府審批。在義務(wù)層面，政府在合村并居中除了履行相關(guān)法律制度規(guī)定的政府職責(zé)外，還需承擔(dān)基于合村并居的啟動(dòng)權(quán)而嚴(yán)格執(zhí)行合村并居的必要性及可行性的論證與說明義務(wù)，以及合村并居過程中的社會(huì)治理及民生保障等職責(zé)。村民的權(quán)利主要表現(xiàn)為合村并居中各項(xiàng)制度變遷的參與權(quán)，而且這種權(quán)利對(duì)保障合村并居工作的合法性是必不可少的。無論是村委會(huì)的調(diào)整與撤銷，還是村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃的制定與變更，相關(guān)法律制度均將村民會(huì)議協(xié)商作為必要的中間環(huán)節(jié)。在土地管理層面，代表村民集體利益與集體意志的村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以及實(shí)際享有宅基地使用權(quán)以及土地承包權(quán)的村民個(gè)體更是在合村并居過程中享有主導(dǎo)地位。與之對(duì)應(yīng)，村民及村級(jí)組織則需要遵從法律法規(guī)，依照自治章程以及村集體產(chǎn)權(quán)民主管理規(guī)約，積極履行參與義務(wù)，保障村民意志有序表達(dá)。社會(huì)及市場(chǎng)組織的權(quán)利與義務(wù)配置則需遵循市場(chǎng)法治規(guī)則，保障依法、有序、公開、透明地參與合村并居各類事項(xiàng)建設(shè)。

(三)合村并居政策實(shí)施程序

通過程序的設(shè)置能夠使不同的價(jià)值與利益要求達(dá)成共識(shí)，并藉此做出政治決策[11]。依照合村并居工作的開展流程，合村并居程序性機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)包含合村并居啟動(dòng)程序、開展程序以及后續(xù)保障程序。合村并居的啟動(dòng)程序主要指向合村并居的必要性與可行性論證與說明，以及村民的集體同意，其中蘊(yùn)含政府決策程序、村民自治程序等內(nèi)容。合村并居工作的開展程序主要更改包含城鄉(xiāng)規(guī)劃、確權(quán)農(nóng)村集體土地及其附作物、撤銷或調(diào)整村委會(huì)設(shè)置、變更土地性質(zhì)、新建社區(qū)工程建設(shè)等內(nèi)容。合村并居的后續(xù)保障程序主要指向新舊制度銜接問題。隨著村莊治理模式與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式的改變，合村并居后的社區(qū)融合、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)等事項(xiàng)難免遇到系列問題，合村并居工作流程不能止于物理空間意義上的村莊合并與人口聚合，而需圍繞人的生產(chǎn)與生活方式的轉(zhuǎn)變，保障人與社會(huì)環(huán)境的深度契合。合村并居政策實(shí)施程序的意義與目的在于，打破過程封閉、結(jié)果單向輸出的行政意志支配決策模式，代之以過程透明、利益代表充分參與的以理性、平等對(duì)話為基礎(chǔ)的公共意志形成模式[12]。

(四)監(jiān)督檢查與法律責(zé)任

對(duì)各主體主導(dǎo)或參與實(shí)施的合村并居事項(xiàng)建立監(jiān)督檢查機(jī)制，明確法律責(zé)任，有利于保障合村并居各項(xiàng)工作的依法開展。首先，針對(duì)政府及其職能部門的監(jiān)督檢查包含內(nèi)部監(jiān)督檢查與外部監(jiān)督兩個(gè)層面。內(nèi)部監(jiān)督檢查主要涵蓋上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督檢查，以及各相關(guān)職能部門之間的監(jiān)督；外部監(jiān)督主要指合村并居范圍內(nèi)的村民和參與合村并居工作的社會(huì)與市場(chǎng)組織以及社會(huì)公眾，對(duì)合村并居過程中的政府履職能力與依法行政水平進(jìn)行監(jiān)督。其次，針對(duì)村民的監(jiān)督主要指向村委會(huì)等村級(jí)自治組織以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。我國(guó)基層社會(huì)治理遵循黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治制度框架。在農(nóng)村，村民個(gè)體參與村級(jí)公共事務(wù)的基本制度渠道是村民自治，政府與村民的聯(lián)結(jié)也需要依靠村委會(huì)等村民自治組織實(shí)現(xiàn)，以此形成了“村民—村民自治組織—政府”溝通框架。與此同時(shí)，村民還多具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，土地流轉(zhuǎn)、宅基地退出等各類村集體經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)均需要村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織的參與。由此，對(duì)村民的監(jiān)督檢查實(shí)質(zhì)上要落腳于對(duì)村委會(huì)等村級(jí)自治組織以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織工作的監(jiān)督檢查，尤其需要面向上述組織中從事管理的人員開展廉潔監(jiān)督檢查。最后，針對(duì)社會(huì)及市場(chǎng)組織的監(jiān)督檢查主要指政府的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)以及基于項(xiàng)目委托與承包關(guān)系而產(chǎn)生的監(jiān)督檢查義務(wù)。

三、依法開展合村并居的實(shí)踐路徑

在全面依法治國(guó)背景下，合村并居政策實(shí)施需堅(jiān)持由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向法治引領(lǐng)與合作治理，在厘清合村并居所涉及的農(nóng)村法制問題以及所應(yīng)包含的制度要素的基礎(chǔ)上，圍繞合村并居工作中的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與保障等環(huán)節(jié)，完善制度供給，以保障合村并居工作依法有序展開。

(一)在決策層面，建立健全合村并居工作的啟動(dòng)程序

根據(jù)對(duì)合村并居政策實(shí)施應(yīng)當(dāng)具備的制度要素的分析，合村并居的啟動(dòng)需要獲得政府與村民的合意。在此基礎(chǔ)上，建立健全合村并居啟動(dòng)程序，一方面需要關(guān)注政府決策的生成，主要涉及行政決策程序；另一方面需要關(guān)注村民集體意志的生成，主要涉及村民自治程序。

在政府決策層面，根據(jù)國(guó)務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》以及各地方有關(guān)重大行政決策程序規(guī)定，作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)決策、民主決策、依法決策等原則，在決策形成階段，決策機(jī)關(guān)內(nèi)部需要經(jīng)過充分的論證與調(diào)研的同時(shí)，還需經(jīng)過公眾參與、專家論證以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序。某一行政決策是否構(gòu)成重大行政決策可以從決策影響到的利益相關(guān)人數(shù)量、決策成本高低、影響是否可逆等角度予以衡量[13](PP86)。合村并居作為多項(xiàng)農(nóng)村制度改革的集合，決策成本高，涉及廣大農(nóng)民利益，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下對(duì)“三農(nóng)”問題的各個(gè)維度均具有深刻影響。就此而言，縣級(jí)以上政府所做出的合村并居決策理應(yīng)納入重大行政決策的范疇或參照重大行政決策程序。

在村民意志層面，村民需要基于村民自治機(jī)制，通過參與村民會(huì)議，經(jīng)過協(xié)商與投票等形式，達(dá)成集體意志。因此，為保障村民在合村并居啟動(dòng)過程中的主體性地位，需要健全村民自治機(jī)制，完善與細(xì)化村民會(huì)議的啟動(dòng)、協(xié)商以及表決等各個(gè)議事環(huán)節(jié)的程序設(shè)置。與此同時(shí)，以政府重大行政決策程序?yàn)橹黧w，村民意志的生成可以納入政府重大行政決策程序中的公眾參與環(huán)節(jié)，完善公眾參與制度整合村民會(huì)議，同時(shí)吸納其他相關(guān)利益主體的參與，進(jìn)而形成一體式合村并居啟動(dòng)程序。

(二)在執(zhí)行層面，完善合村并居實(shí)施過程中的多元主體工作銜接機(jī)制

第一，需要建立健全政府與村民的意見溝通與工作銜接機(jī)制。政府與村民作為合村并居工作的首要主體，二者的意見溝通與工作銜接必然貫穿于合村并居工作的全流程。合村并居決策執(zhí)行階段，通常涉及相關(guān)具體事項(xiàng)的變更以及新決策的制定，在此意義上，建立健全政府與村民的意見溝通與工作銜接機(jī)制已然十分必要。對(duì)此，需充分借助基層群眾自治制度，發(fā)揮基層群眾性自治組織在社會(huì)個(gè)體與政府之間的中介作用。具體而言，在合村并居工作開展過程中，需要基于“村民—村民自治組織—政府”的制度框架，充分發(fā)揮村委會(huì)的雙重代理人角色，通過整合并向政府傳達(dá)村民意見與建議，協(xié)助政府開展相關(guān)工作。

第二，需要明確市場(chǎng)組織在合村并居過程中的市場(chǎng)運(yùn)作模式，以及在此基礎(chǔ)上所形成的村民、政府、市場(chǎng)之間的法律關(guān)系。市場(chǎng)組織參與合村并居工作主要以開展住房以及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)為主。為此，在建立健全政府與村民的意見溝通與工作銜接機(jī)制的基礎(chǔ)上，另需重點(diǎn)關(guān)照政府與市場(chǎng)以及村民與市場(chǎng)關(guān)系定位及工作銜接。合村并居本質(zhì)上是對(duì)村民生活與生產(chǎn)關(guān)系的改造，直接關(guān)涉村民的切身利益，并涉及一系列基層社會(huì)治理問題。市場(chǎng)和行政是當(dāng)下推進(jìn)合村并居的兩種基本方式[14]。社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，地方政府需要主動(dòng)適應(yīng)行政邏輯到治理邏輯的轉(zhuǎn)換[15]，在合村并居的實(shí)施過程中遵循村民主體地位，引導(dǎo)建立村民參與和市場(chǎng)運(yùn)作下的項(xiàng)目開發(fā)與建設(shè)，并發(fā)揮政府監(jiān)管職能，依法開展土地使用監(jiān)督及市場(chǎng)監(jiān)管等工作。

(三)在監(jiān)督與保障層面，完善農(nóng)民權(quán)益保障與糾紛解決機(jī)制

首先，建立健全合村并居過程中的信息公開制度。公開是最好的監(jiān)督，是村民知情權(quán)的基礎(chǔ)。在內(nèi)容上，合村并居過程中的信息公開主要包括政務(wù)公開與村務(wù)公開。政務(wù)公開的內(nèi)容主要指向依據(jù)《政務(wù)公開條例》等法律法規(guī)，政府在主導(dǎo)合村并居過程中涉及的應(yīng)當(dāng)公開各項(xiàng)決策信息；村務(wù)公開的內(nèi)容主要指向《村委會(huì)組織法》規(guī)定的村務(wù)公開事項(xiàng)。在形式上，合村并居過程中的信息公開主要包括主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開，涉及公共利益與集體利益的政府與村務(wù)信息需要主動(dòng)公開，涉及個(gè)別村民利益的事項(xiàng)需要遵循依申請(qǐng)公開程序。建立健全合村并居過程中的信息公開制度，一方面，需要通過權(quán)力清單等方式，盡可能厘清政務(wù)與村務(wù)的范圍與邊界；另一方面，還需客觀認(rèn)識(shí)到，實(shí)踐中的政務(wù)與村務(wù)并非總是界限清楚、涇渭分明，基于現(xiàn)實(shí)中大量存在的村委會(huì)協(xié)助政府工作等背景下所產(chǎn)生的信息公開需要，還需探索建立政務(wù)信息與村務(wù)信息的聯(lián)合公開機(jī)制，在合村并居過程中厘定統(tǒng)一主體負(fù)責(zé)政務(wù)信息與村務(wù)信息公開事宜。

其次，完善對(duì)地方政府與村委會(huì)的外部監(jiān)督機(jī)制。在建立健全合村并居過程中的信息公開制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)設(shè)立投訴舉報(bào)制度，并將其納入合村并居實(shí)施方案之中。針對(duì)地方政府及其職能部門在實(shí)施合村并居工作中存在的涉嫌違反法律法規(guī)、侵害村民合法權(quán)益以及未能嚴(yán)格履行合村并居實(shí)施方案等情況的發(fā)生，明確投訴舉報(bào)人的資格和受理單位及受理、反饋與處置期限。另外，基于《村委會(huì)組織法》第36 條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)時(shí)的行政監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)將村民針對(duì)村委會(huì)的投訴舉報(bào)嵌入合村并居實(shí)施方案中的投訴舉報(bào)制度之中。

最后，強(qiáng)化對(duì)村民生產(chǎn)居住權(quán)益的司法救濟(jì)。合村并居過程中，村民權(quán)益的司法保障訴求主要集中于宅基地退出及房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)韧恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)利領(lǐng)域。對(duì)此，經(jīng)修訂并于2020 年1 月開始實(shí)施的《土地管理法》對(duì)征地范圍、征地程序以及征地補(bǔ)償進(jìn)行了較為全面的規(guī)定。與此同時(shí)，法律規(guī)定的原則性、抽象性與村民具體的生產(chǎn)居住權(quán)利訴求存在一定的縫隙。對(duì)此，可以通過規(guī)范和細(xì)化房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議等方式，明確安置補(bǔ)償?shù)膶?shí)施標(biāo)準(zhǔn)、具體期限、政府責(zé)任等內(nèi)容，將其納入合村并居實(shí)施方案的合法性審查要件之中，并據(jù)以充實(shí)村民生產(chǎn)居住權(quán)益的司法救濟(jì)規(guī)范。

四、結(jié)語(yǔ)

在全國(guó)多個(gè)地方，經(jīng)歷了十余年的合村并居政策發(fā)展至今，依然飽受爭(zhēng)議。其癥結(jié)很大程度上在于，合村并居工作的運(yùn)行模式仍未能擺脫行政邏輯主導(dǎo)下的由政府單方推進(jìn)的慣有進(jìn)路，由之引起的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)，沖淡了其整體效益。合村并居蘊(yùn)含多重制度聯(lián)動(dòng)與多元利益調(diào)節(jié)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)自然發(fā)展與演化的過程中，合村并居具有必要性的一面，但如何甄別其必要性并消解制度聯(lián)動(dòng)與利益博弈所產(chǎn)生的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，需要轉(zhuǎn)向法治邏輯，厘清合村并居政策實(shí)施所應(yīng)蘊(yùn)含的制度要素，借助政府重大行政決策機(jī)制與基層民主制度，建立起合村并居公共議事平臺(tái)與制度化推進(jìn)路徑。