王明前

(廈門(mén)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,福建 廈門(mén) 361005)

史學(xué)界對(duì)華中抗日根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的研究已取得了一定成績(jī)。但遺憾的是，現(xiàn)有研究尚存在著諸多理論認(rèn)識(shí)不足。首先，現(xiàn)有研究雖然高度評(píng)價(jià)了華中各抗日根據(jù)地“三三制”民主政權(quán)建設(shè)的成就，并且有意將這一成就作為對(duì)當(dāng)前社會(huì)的政權(quán)建設(shè)，如廉政建設(shè)的啟示,但是這反而忽視了對(duì)歷史問(wèn)題的準(zhǔn)確定位。其次，現(xiàn)有研究盡管已經(jīng)注意到抗日根據(jù)地的基層政權(quán)問(wèn)題，并給予了高度評(píng)價(jià)，但是普遍忽視政權(quán)改造與群眾運(yùn)動(dòng)的相關(guān)聯(lián)系。其實(shí)，華中抗日根據(jù)地政權(quán)建設(shè)，立足于抗戰(zhàn)時(shí)期農(nóng)村社會(huì)的政治實(shí)踐，不僅是“三三制”原則在基層政治層面的實(shí)現(xiàn)，更體現(xiàn)了統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)和群眾路線(xiàn)的有機(jī)統(tǒng)一。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，安徽省境內(nèi)有分別由新四軍第四師、二師、七師開(kāi)辟的淮北、淮南、皖江抗日根據(jù)地(以下簡(jiǎn)稱(chēng)淮北、淮南、皖江區(qū))，地跨長(zhǎng)江、淮河流域，控制隴海、津浦線(xiàn)兩大鐵路干線(xiàn)和大運(yùn)河，其戰(zhàn)略地位在華中抗日根據(jù)地八個(gè)戰(zhàn)略區(qū)中舉足輕重，因而具有顯著的學(xué)術(shù)研究?jī)r(jià)值和典型意義。遺憾的是，學(xué)術(shù)界目前對(duì)淮北、淮南兩個(gè)根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)尚無(wú)專(zhuān)題研究，這說(shuō)明對(duì)華中抗日根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)有深入研究的必要。

筆者不揣淺陋，擬以上述思路為線(xiàn)索，以淮北、淮南、皖江抗日根據(jù)地為個(gè)案，全面考察華中抗日根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)和基層政權(quán)改造，以期增加學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的敵后抗日根據(jù)地政治史的學(xué)術(shù)認(rèn)知。

一、“三三制”原則及其在豫皖蘇和淮北區(qū)的落實(shí)

馬克思列寧主義強(qiáng)調(diào)政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐意義，視之為實(shí)現(xiàn)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的政治工具。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨把統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)與人民民主有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)造了“三三制”民主政權(quán)形式?；幢?、淮南、皖江三個(gè)抗日根據(jù)地，盡管所處政治環(huán)境有所差別，但是都把“三三制”政權(quán)作為政權(quán)建設(shè)的主要方向。

在豫皖蘇邊區(qū)初創(chuàng)時(shí)期，雖然“有些地方進(jìn)行了改造，如肖縣、夏邑、永城等縣都換了縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)等”，但是“仍然是委派制的，不是由下而上的選舉”。[1]27但是，淮北區(qū)黨政軍領(lǐng)導(dǎo)人站在維護(hù)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的高度來(lái)指導(dǎo)政權(quán)建設(shè)，迅速明確了邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的民主化方向。

1939年10月29日，彭雪楓在新四軍第六支隊(duì)活動(dòng)分子會(huì)議上提出：“實(shí)行政治上的進(jìn)步與改革，迅速召集真正代表全國(guó)人民的國(guó)民代表大會(huì)，實(shí)行憲政，各黨各派各真正人民的代表參加政權(quán)”。[2]591940年5月1日公布的豫皖蘇邊區(qū)聯(lián)防委員會(huì)1940年5、6月份工作計(jì)劃大綱提出：“以抗戰(zhàn)為主要條件，多吸收各階層的進(jìn)步分子參加政權(quán)工作；調(diào)整行政干部，大量吸收勞苦大眾及抗日積極分子參加抗日工作；各縣成立參議會(huì)，廣泛吸收各階層的抗日分子參加”。[3]21940年5月，吳芝圃提出：“迅速建立縣參議會(huì)及區(qū)建設(shè)委員會(huì)等統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的民意機(jī)關(guān)。使各階級(jí)的人民都能夠表示他對(duì)于行政工作的意見(jiàn)。都有建議政府和監(jiān)督政府的權(quán)利”；同時(shí)開(kāi)展憲政運(yùn)動(dòng)，“成立各級(jí)憲政促進(jìn)會(huì)的組織，使民主運(yùn)動(dòng)成為轟轟烈烈的群眾運(yùn)動(dòng)”。[1]1031940年7月召開(kāi)的皖東北活動(dòng)分子大會(huì)，要求“每個(gè)同志必須認(rèn)識(shí)政權(quán)是各抗日階級(jí)聯(lián)合專(zhuān)政的本質(zhì)，在改善民主中改造政權(quán)，并糾正新官僚主義”。[2]287

皖南事變以后，中國(guó)共產(chǎn)黨把爭(zhēng)取中間派作為反擊國(guó)民黨頑固派反共高潮的主要政治策略之一。目的在吸引中間派分子參加根據(jù)地民主政權(quán)的“三三制”原則，成為淮北區(qū)政權(quán)建設(shè)的當(dāng)然選擇。

1941年1月31日，豫皖蘇邊區(qū)黨委指示各地，在政權(quán)建設(shè)中，首先做到開(kāi)放政權(quán)，實(shí)行“三三制”，即“不論各黨各派各個(gè)階層，只要他堅(jiān)決抗日，贊成民主政治，而不是漢奸與死不覺(jué)悟的反共分子，皆有參加政權(quán)的資格，以別于國(guó)民黨‘一黨專(zhuān)政’”。其次，做到“任用賢能”，即“凡是在地方上有威信有專(zhuān)門(mén)技術(shù)的人員，只要他們肯為抗戰(zhàn)盡力，為民眾效勞，要盡量予以任用，并加以?xún)?yōu)待”，[3]13-14從而正式提出了政權(quán)建設(shè)的“三三制”原則。1941年2月19日，豫皖蘇邊區(qū)聯(lián)防委員會(huì)進(jìn)而指示各地：“在任用與選拔干部方面，必須嚴(yán)格執(zhí)行‘三三制’與‘任人唯賢’的原則”，做到共產(chǎn)黨員只占1/3，“切忌造成一黨專(zhuān)政的現(xiàn)象”。制度方面，“要馬上建立會(huì)議制度，保證集體利益與發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，解決反對(duì)少數(shù)人包辦獨(dú)裁”。[3]18這一原則之后不斷被淮北區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層重申。1941年9月15日，劉瑞龍?jiān)诨幢碧K皖行署成立大會(huì)上的報(bào)告指出：“三三制”政權(quán)是“各抗日黨派、階級(jí)聯(lián)合起來(lái)的政權(quán)，不是地主資產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政”，但是“也不是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政”。因此，為實(shí)現(xiàn)各階級(jí)聯(lián)合專(zhuān)政，應(yīng)“建立各級(jí)行政委員會(huì)”，做到“政府定期報(bào)告工作，由各方面批評(píng)，政府如果不能盡責(zé)的話(huà)，要實(shí)行民選”。[3]581941年9月21日頒布的淮北行署施政綱領(lǐng)宣布：“實(shí)行抗日民主政權(quán)中三三制的原則，改造基層行政，建立各級(jí)民意機(jī)關(guān)，實(shí)行各級(jí)政府民選，樹(shù)立民主政治的新作風(fēng)”。[4]73-741942年1月1日，鄧子恢提出：“劃小行政區(qū)，建立各級(jí)行政委員會(huì)與參議會(huì)，實(shí)行政權(quán)民主化，加強(qiáng)行政效能”。[2]3131942年10月，劉瑞龍?jiān)诨幢钡貐^(qū)第二屆參議會(huì)上的報(bào)告指出：“抗日民主政權(quán)是抗日的而又贊成民主的人的政權(quán)”；“它和地主、資產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政有區(qū)別，它保護(hù)工人、農(nóng)民利益，但也并不單單保護(hù)工農(nóng)利益。它是各階級(jí)的聯(lián)合專(zhuān)政”。[4]120他強(qiáng)調(diào)：基層行政改造，“改成縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級(jí)，不僅政權(quán)深入群眾，對(duì)方打成一片，而且敵后環(huán)境，也以單位縮小才便于推行政令”。[4]1231943年12月7日，劉瑞龍?jiān)诨幢毙惺鸬诙慰h長(zhǎng)會(huì)議上指出：“抗日民主政權(quán)在中國(guó)是個(gè)創(chuàng)造，它把‘三三制’、民主集中制和代表制三者結(jié)合起來(lái)”；“組織上的‘三三制’和組織形式的代表制是不可分離的”，因此，他要求在半年內(nèi)“在組織成分上完成‘三三制’。在群眾已經(jīng)發(fā)動(dòng)的地區(qū)政權(quán)形式要成為代表制”。[5]69-70淮北區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的上述表述充分說(shuō)明，“三三制”實(shí)際上已經(jīng)成為淮北區(qū)政權(quán)建設(shè)“民主”與否的客觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

二、華中抗日根據(jù)地各邊區(qū)的“三三制”政權(quán)建設(shè)

1.淮北區(qū)的“三三制”政權(quán)建設(shè)

隨著淮北抗日根據(jù)地的日益鞏固，群眾運(yùn)動(dòng)的日益發(fā)展，“三三制”原則日益向基層深入貫徹。1944年1月14日，淮北區(qū)黨委指示各地：“在三、四月份內(nèi)進(jìn)行區(qū)選、鄉(xiāng)選，并準(zhǔn)備邊區(qū)參議會(huì)的召開(kāi)。區(qū)代表在鄉(xiāng)選時(shí)聯(lián)絡(luò)選出，并注意到三三制成分的調(diào)整”。[1]4051944年10月7日，淮北區(qū)黨委要求在1944年10月至1945年4月半年內(nèi)，“從上而下改造政權(quán)，完成鄉(xiāng)至邊區(qū)的普選，徹底實(shí)現(xiàn)‘三三制’的新民主政治”。[6]2281944年12月29日，劉瑞龍?jiān)诨幢眳^(qū)黨政軍民各界人士聯(lián)席會(huì)議上提出：要在1945年，“徹底實(shí)行民主政治，完成鄉(xiāng)區(qū)縣行政區(qū)邊區(qū)五級(jí)普選，使各級(jí)政權(quán)真正符合三三制”。[7]286

為更好地在政權(quán)建設(shè)中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)與群眾路線(xiàn)的有機(jī)統(tǒng)一，淮北區(qū)黨和政府首先致力于改善與加強(qiáng)黨對(duì)政權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

1940年7月7日，吳芝圃提出：要加強(qiáng)黨對(duì)政權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)，需要“深刻把握政權(quán)的本質(zhì)，正確靈活地運(yùn)用統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的原則”。為此首先應(yīng)“竭力爭(zhēng)取還能夠忠實(shí)于抗戰(zhàn)事業(yè)的中間分子和抗日積極分子”，同時(shí)“應(yīng)嚴(yán)厲糾正無(wú)原則的拉攏地主、豪紳、流氓地痞參加政權(quán)的右傾機(jī)會(huì)主義觀(guān)點(diǎn)”。其次，應(yīng)“自下而上的據(jù)點(diǎn)式的打好民主政權(quán)的基礎(chǔ)”，普及民主選舉，“從保甲兩級(jí)做起，一個(gè)據(jù)點(diǎn)一個(gè)據(jù)點(diǎn)的徹底實(shí)施民主，直至選區(qū)長(zhǎng)、縣長(zhǎng)，完成各縣的民主制度，直至完成整個(gè)邊區(qū)的統(tǒng)一的民主政治實(shí)施”。再次，要“迅速建立縣參議會(huì)及區(qū)建設(shè)委員會(huì)等統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的民意機(jī)關(guān)”。最后，“開(kāi)展憲政運(yùn)動(dòng)，成立各級(jí)憲政會(huì)的促進(jìn)會(huì)的組織”。[6]36-371943年2月19日，劉瑞龍?jiān)诨幢碧K皖邊區(qū)第二次民政會(huì)議上講話(huà)指出：為完成政權(quán)的民主改造，首先要注意“實(shí)行三三制要反對(duì)兩種偏向，一方面是左的包辦，一方面是右的遷就”。其次要健全民意機(jī)關(guān)，不僅要“尊重參議會(huì)的職權(quán)，接受它的監(jiān)督及批評(píng)，切實(shí)執(zhí)行參議會(huì)的決議，定期向參議會(huì)報(bào)告工作”，而且要“建立常駐委員會(huì)的經(jīng)常工作，政府會(huì)議一定請(qǐng)參議員出席”。[3]278-279再次，要處理好黨和政權(quán)的關(guān)系，即黨對(duì)政權(quán)的正確領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。這要求“黨員絕對(duì)服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨委會(huì)尊重政權(quán)工作的獨(dú)立性”，明確參議會(huì)中黨團(tuán)的任務(wù)，“是把黨的政策通過(guò)政權(quán)使他具體的實(shí)施，保證黨對(duì)政權(quán)政治上的領(lǐng)導(dǎo)，保證政權(quán)本身制度、工作作風(fēng)符合三三制”，即“保證黨對(duì)政權(quán)在政治上組織上的領(lǐng)導(dǎo)”。這不僅需要“黨團(tuán)同志須要學(xué)會(huì)議會(huì)斗爭(zhēng)，爭(zhēng)取黨的主張的實(shí)現(xiàn)，并且要派得力黨員干部到政權(quán)里去工作”，而且需要“黨的組織應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)政權(quán)的獨(dú)立性，黨的組織調(diào)動(dòng)政權(quán)中黨員干部時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重政權(quán)的獨(dú)立系統(tǒng)”。最后，要注意團(tuán)結(jié)政權(quán)中的非黨干部。“尊重他們的職權(quán)”，幫助“改變他們對(duì)勞動(dòng)人民的觀(guān)點(diǎn)，不是壓迫剝削勞動(dòng)人民，而是為勞動(dòng)人民服務(wù)”。[3]284-285

其次，淮北區(qū)黨和政府還合理解決了軍隊(duì)與政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。1941年7月，鄧子恢在四師團(tuán)以上干部會(huì)議上指出：部隊(duì)有責(zé)任幫助地方建立政權(quán)，但是“在建立政權(quán)與地方黨系統(tǒng)之后，即應(yīng)尊重其系統(tǒng)，調(diào)干部給它，將政權(quán)移交給它，不應(yīng)永遠(yuǎn)代替”。[1]1431942年4月20日，鄧子恢提出：要反對(duì)軍閥思想，做到：“政府法令軍隊(duì)?wèi)?yīng)首先執(zhí)行，為人民表率。軍隊(duì)?wèi)?yīng)尊重政府人員，保護(hù)政府機(jī)關(guān)之安全。對(duì)政府中某些壞分子，應(yīng)經(jīng)過(guò)政府系統(tǒng)，按一定手續(xù)去處分他，而不應(yīng)由軍隊(duì)去隨便處理”。[6]551944年1月29日，彭雪楓在報(bào)告中闡述了軍隊(duì)和政權(quán)的關(guān)系。他指出：“軍隊(duì)是政府進(jìn)行革命戰(zhàn)爭(zhēng)的工具”，因此“軍隊(duì)是保衛(wèi)政府的‘衛(wèi)隊(duì)’而不是政府的‘上司’，政府是軍隊(duì)的‘主人’而不是軍隊(duì)的‘辦差機(jī)關(guān)’”。[1]409

淮北區(qū)政權(quán)建設(shè)取得了顯著的成績(jī)，一方面落實(shí)了統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)原則，實(shí)現(xiàn)了對(duì)邊區(qū)各社會(huì)階層的政治動(dòng)員，另一方面貫徹了群眾路線(xiàn)，盡可能滿(mǎn)足了基本群眾當(dāng)家做主的政治訴求。1943年12月7日，劉瑞龍?jiān)诨幢毙惺鸬诙慰h長(zhǎng)會(huì)議上指出：一年來(lái)，淮北區(qū)大量提拔地方干部，據(jù)統(tǒng)計(jì)12個(gè)縣247位區(qū)以上干部，地方干部167位。6個(gè)縣地方干部占85.5%。[5]44這種干部的“本土化”其實(shí)也是群眾運(yùn)動(dòng)深入開(kāi)展的必然結(jié)果。1943年12月25日，劉瑞龍?jiān)诳偨Y(jié)淮北政權(quán)建設(shè)貫徹“三三制”原則的成績(jī)時(shí)指出：7個(gè)縣參議會(huì)的458位議員，從階級(jí)成分上看，雇工12人，貧農(nóng)71人，中農(nóng)119人，富農(nóng)70人，地主130人，商人17人，其他39人，體現(xiàn)了廣泛的代表性。泗南縣75位參議員中，共產(chǎn)黨員27人，略超過(guò)1/3，符合“三三制”原則，這充分說(shuō)明，一方面“大多數(shù)人民實(shí)現(xiàn)了參政的權(quán)利，加強(qiáng)了各階層人民的團(tuán)結(jié)”；另方面“政府力量的大大加強(qiáng)”，“吸收了各方面的人才參加工作，這樣便使抗日民主政府與人民建立了密切聯(lián)系，有了堅(jiān)實(shí)的依靠”。[4]243-244

各地還根據(jù)地方社會(huì)實(shí)際情況，探索適合本地區(qū)的政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。如1942年春，泗陽(yáng)縣區(qū)分基本區(qū)和新地區(qū)推進(jìn)民主政權(quán)建設(shè)。“群眾的政治水準(zhǔn)比較提高”的基本區(qū)，“采取了真正選舉的方式，每保經(jīng)過(guò)保民代表大會(huì)產(chǎn)生代表三人，并在區(qū)參議會(huì)上產(chǎn)生縣代表”。新地區(qū)則“不可能選舉，采取聘請(qǐng)代表方式，以求包括一切有威信的人士”。[3]123

2.淮南區(qū)的三三制政權(quán)建設(shè)

淮南抗日根據(jù)地也致力于三三制民主政權(quán)的建設(shè)。路東區(qū)1940年5月建立后，政權(quán)“雖已全部建立，但是只有形式”，特別是“下層機(jī)構(gòu)全部未更動(dòng)。全部把持在舊的鄉(xiāng)保長(zhǎng)手中”。半塔保衛(wèi)戰(zhàn)和反“掃蕩”斗爭(zhēng)后，開(kāi)始“撤換壞的鄉(xiāng)保長(zhǎng)，提拔一些進(jìn)步分子充任，部分的在人的方面改造了政權(quán)”。但是只是“利用舊形式，裝進(jìn)新內(nèi)容，利用舊的政權(quán)組織和方法，來(lái)完成新的革命的任務(wù)”，也就是“不得不利用保甲制度這種舊的機(jī)器來(lái)完成我們新的任務(wù)”。但是保甲制度“既沒(méi)有代表制，又沒(méi)有民意機(jī)關(guān)監(jiān)督，又無(wú)定期輪選”，不符合民主政權(quán)建設(shè)的要求。在召開(kāi)邊區(qū)參議會(huì)后，政權(quán)建設(shè)才真正走上民主化軌道。首先明確了“政府應(yīng)絕對(duì)服從參議會(huì)的決議”的代議制原則；其次確定“駐會(huì)委員會(huì)應(yīng)建立日常工作”的工作方法。但是“三三制”原則仍然難以真正落實(shí)。“鄉(xiāng)一級(jí)的政權(quán)的上層的主要負(fù)責(zé)人，差不多清一色的共產(chǎn)黨員包辦，表現(xiàn)不能和人家共事；而鄉(xiāng)以下大部分掌握在舊鄉(xiāng)保長(zhǎng)手里”。[8]154-156

淮南區(qū)黨委堅(jiān)決貫徹“三三制”原則，以推進(jìn)政權(quán)的民主化進(jìn)程。1941年1月14日，鄧子恢在路東臨時(shí)參議會(huì)上做報(bào)告指出：“我們的根據(jù)地不僅要是抗日的，而且要是民主的，只有團(tuán)結(jié)各階層黨派來(lái)共同抗戰(zhàn)，才能長(zhǎng)期堅(jiān)持這個(gè)地區(qū)。因此我們要執(zhí)行抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)政策。我們的政權(quán)，就不僅要是抗日的，而且要是民主的，不是一黨專(zhuān)政的，不是少數(shù)人包辦的。而是實(shí)行‘三三制’的(地主資產(chǎn)階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)、無(wú)產(chǎn)階級(jí)在政權(quán)里各占三分之一)”。[8]55抗日民主政權(quán)實(shí)行民主選舉，“從下而上的民選縣區(qū)鄉(xiāng)長(zhǎng)”；采取委員制，“建立集體領(lǐng)導(dǎo)制度，各級(jí)政府都有行政委員會(huì)，縣區(qū)鄉(xiāng)長(zhǎng)只充主任委員，一切施政方針與工作計(jì)劃都經(jīng)過(guò)委員會(huì)討論通過(guò)，縣區(qū)鄉(xiāng)長(zhǎng)要少數(shù)服從多數(shù)，這樣既可收集思廣益之效，又可以防止獨(dú)斷專(zhuān)行之弊”。民主政權(quán)實(shí)行三位一體的代表大會(huì)制度，即“把人民代表會(huì)議行政委員會(huì)與行政首長(zhǎng)三個(gè)東西合為一體”。[8]85-86他要求在政權(quán)建設(shè)上“應(yīng)迅速建立各縣參議會(huì)與區(qū)鄉(xiāng)保人民代表會(huì)議，實(shí)行民選首長(zhǎng)。健全行政委員會(huì)組織與工作，確立‘三三制’，政府應(yīng)代表各階層利益，調(diào)劑各階層利益”。[8]1091941年2月頒布的津浦路東各縣聯(lián)防辦事處施政綱領(lǐng)宣布：“開(kāi)展憲政運(yùn)動(dòng)，實(shí)行民主政治。采用直接平等的普選制，健全民主集中制的政治機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)人民自治能力；建立各級(jí)民意機(jī)關(guān)，協(xié)助并督促政府，執(zhí)行抗建國(guó)策”。[8]1111941年3月，劉順元提出，“政府中要認(rèn)真執(zhí)行‘三三制’，要在共產(chǎn)黨員占三分之一的條件下，放手吸引與團(tuán)結(jié)廣大的小資產(chǎn)階級(jí)與中小地主、開(kāi)明士紳、中等資產(chǎn)階級(jí)參加民意機(jī)關(guān)及政權(quán)機(jī)關(guān)，要善于同一切不反共的國(guó)民黨員共事，要善于運(yùn)用一切有益的人才，要加強(qiáng)與團(tuán)結(jié)財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門(mén)的人才，要建立自下而上的代表會(huì)議與行政委員會(huì)，開(kāi)辟更廣大的政權(quán)民主化的基礎(chǔ)”。[8]1181942年5月10日，童漢璋在路西辦事處七個(gè)月工作報(bào)告中提出：“進(jìn)行公民登記，準(zhǔn)備鄉(xiāng)選，以為取消保甲制度的準(zhǔn)備”。[8]204

3.皖江區(qū)的三三制民主政權(quán)建設(shè)

皖江抗日根據(jù)地因?yàn)檎苇h(huán)境不如淮北、淮南抗日根據(jù)地穩(wěn)定，因而更加注重在政權(quán)建設(shè)中貫徹“三三制”原則。1942年3月30日，曾希圣批評(píng)在政權(quán)建設(shè)中存在著諸如“政府只作到好人政治”，而不是“建筑在基本群眾上面的民主政權(quán)”的偏差，要求“改變機(jī)關(guān)中黨員的工作方式，要和人家進(jìn)行民主合作。黨員在政府中只是起模范作用，作核心作用，不能特殊”。[9]62-631942年5月，皖鄂贛邊區(qū)黨委要求切實(shí)推行參議院民主選舉制度，做到“境內(nèi)居民年滿(mǎn)十八歲者，不分黨派、職業(yè)、性別、宗教、種族，均有被選舉權(quán)與選舉權(quán)”。參議員選舉分區(qū)域和職業(yè)選舉兩種?！皡^(qū)域選舉以鄉(xiāng)為單位，每鄉(xiāng)選舉參議員一人；職業(yè)選舉以抗日職業(yè)團(tuán)體或機(jī)關(guān)單位產(chǎn)生參議員”。[9]70政府成員構(gòu)成應(yīng)堅(jiān)決貫徹“三三制”原則，以期改變“縣、區(qū)二級(jí)政府以共產(chǎn)黨員占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，保級(jí)尚被封建勢(shì)力操縱”的不利局面，做到“本屆民主選舉中，為保持共產(chǎn)黨員的領(lǐng)導(dǎo)地位，人員構(gòu)成分配上，黨員占百分之四十四，進(jìn)步分子占百分之二十一，中間分子占百分之三十五”。為更有效爭(zhēng)取中間派，“今后將保甲取消后，動(dòng)員各級(jí)政府多多設(shè)法爭(zhēng)取黨外人士參加工作”，并且“聘請(qǐng)公開(kāi)的國(guó)民黨員擔(dān)任參議員，爭(zhēng)取公開(kāi)的國(guó)民黨員、三青團(tuán)團(tuán)員參加政府工作，鼓勵(lì)各黨派的合法活動(dòng)”。為此應(yīng)采取相應(yīng)的行政改革，重新劃分行政區(qū)域，“中心地區(qū)取消封建保甲制度；縮小鄉(xiāng)的區(qū)域，以原有三個(gè)或四個(gè)保為范圍，直接領(lǐng)導(dǎo)到各個(gè)自然村”。[9]72-73根據(jù)1944年9月頒布的皖中第二屆參議會(huì)組織大綱，“皖中參議會(huì)為皖中最高民意機(jī)關(guān)”。參議員“由各縣級(jí)參議員中推選百分之六十，皖中一級(jí)的部隊(duì)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體推選百分之二十，皖中行政公署聘請(qǐng)百分之二十”。參議會(huì)擁有“決定全皖中地區(qū)施政方針；創(chuàng)制與復(fù)決政府之法令；審查和通過(guò)政府工作計(jì)劃；審查和通過(guò)政府之財(cái)政預(yù)算案”[9]177等職權(quán)。

三、華中抗日根據(jù)地基層政權(quán)的民主改造

1.淮北區(qū)的基層政權(quán)改造

淮北、淮南抗日根據(jù)地在建設(shè)“三三制”民主政權(quán)的同時(shí)，積極完成對(duì)基層政權(quán)的改造。這既是“三三制”原則深入到基層的具體表現(xiàn)，也是抗日民主政權(quán)真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主，貫徹群眾路線(xiàn)的要求。

在豫皖蘇邊區(qū)的初創(chuàng)時(shí)期，由于基層行政組織沒(méi)有實(shí)現(xiàn)民主化改造，“致使許多投機(jī)分子和壞分子把持政權(quán)，他們不但不能代表群眾利益，相反的，他們還敲榨群眾，貪污腐化”。[1]27

淮北區(qū)黨和政府在堅(jiān)決貫徹“三三制”原則的同時(shí)，始終沒(méi)有放松對(duì)基層政權(quán)民主化的關(guān)注。1939年通過(guò)的肖縣農(nóng)民救國(guó)會(huì)工作綱領(lǐng)宣布：“積極參加、推舉農(nóng)民代表參加縣區(qū)鄉(xiāng)政委員會(huì)，促成委員的民選；協(xié)助縣區(qū)政府改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)墩保甲，促成保甲長(zhǎng)鄉(xiāng)長(zhǎng)由人民普選”。[10]1940年5月1日公布的豫皖蘇邊區(qū)聯(lián)防委員會(huì)1940年5、6月份工作計(jì)劃大綱，要求健全基層行政組織，做到：“鄉(xiāng)保甲行政人員應(yīng)實(shí)行民選，已民選而健全者，不必重選。民選而不健全需要改選者，改選之；從未民選者，實(shí)行民選之”。具體而言，5、6月分別完成保甲長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的民選工作，并盡量爭(zhēng)取民選區(qū)長(zhǎng)，同時(shí)舉辦保甲人員訓(xùn)練班，兩個(gè)月內(nèi)訓(xùn)練基層行政人員一半。[3]1-21940年5月，吳芝圃提出：“從保甲兩級(jí)做起，一個(gè)據(jù)點(diǎn)一個(gè)據(jù)點(diǎn)的徹底實(shí)施民主，直至選區(qū)長(zhǎng)、縣長(zhǎng)，完成各縣的民主制度”。[1]103可見(jiàn)，推進(jìn)民主選舉，特別是直接選舉基層行政人員，是淮北區(qū)通過(guò)貫徹群眾路線(xiàn)解決基層問(wèn)題的主要途徑。

相關(guān)的立法工作和制度建設(shè)也提上日程?；幢眳^(qū)把代表會(huì)議即代表大會(huì)制度的建設(shè)作為基層政權(quán)改造的制度基礎(chǔ)。1941年2月19日，豫皖蘇邊區(qū)聯(lián)防委員會(huì)指示各地：“村民會(huì)議、保民代表會(huì)議的制度必須趕快建立”，尤其要“注意對(duì)保甲長(zhǎng)的教育工作”。[3]181941年9月15日，劉瑞龍?jiān)诨幢碧K皖行署成立大會(huì)上做報(bào)告指出：“健全民意機(jī)關(guān)，在中心鄉(xiāng)保中，試驗(yàn)實(shí)行代表會(huì)議的制度”。[3]64到1941年底，淮北區(qū)“基本區(qū)鄉(xiāng)全部改造，保改造到三分之二，甲改造到三分之一；新地區(qū)鄉(xiāng)長(zhǎng)調(diào)整三分之一”。[3]971942年4月18日頒布的淮北蘇皖邊區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所組織法，旨在“廢除保甲制度，建立抗日人民代表會(huì)議的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度”。[3]141根據(jù)這一法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)議常會(huì)須每月召開(kāi)一次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政委員及正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“任期六個(gè)月，期滿(mǎn)依照規(guī)定重新改選，改選得連任之”；上述行政人員，“有瀆職違法行為，上級(jí)政府得隨時(shí)予以撤換，并召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)議改選之”。[3]147以上法令為基層政權(quán)改造提供了法制保障。1943年頒布的淮北蘇皖邊區(qū)鄉(xiāng)選運(yùn)動(dòng)實(shí)施辦法，要求“自下而上的民主選舉改造政權(quán)，徹底實(shí)現(xiàn)三三制新民主主義政治，改造基層政權(quán)”。這要求“吸收各階層參加政權(quán)，認(rèn)真地在鄉(xiāng)行政委員會(huì)中貫徹三三制政策，鞏固各抗日階層的民主團(tuán)結(jié)，使鄉(xiāng)選成為廣大人民自覺(jué)運(yùn)動(dòng)”，并且要“堅(jiān)決保障其競(jìng)選自由，選舉自由，嚴(yán)防任何不民主武斷包辦、舞弊等違法現(xiàn)象”。[5]109-110

淮北區(qū)黨和政府不斷發(fā)布指示指導(dǎo)各地的基層政權(quán)改造工作，要求各地區(qū)別地區(qū)情況靈活執(zhí)行政策。為盡快實(shí)現(xiàn)改造保甲制的直接目的，淮北區(qū)在重申建立代表會(huì)議制度的同時(shí)，更多強(qiáng)調(diào)發(fā)揮作為代表會(huì)議常設(shè)機(jī)構(gòu)的行政委員會(huì)的職能。

1943年2月19日，劉瑞龍?jiān)诨幢碧K皖邊區(qū)第二次民政會(huì)議上講話(huà)指出：應(yīng)把政權(quán)民主改造的中心放在改造基層政權(quán)上，做到在一般情況下，“鄉(xiāng)行政委員會(huì)一月開(kāi)會(huì)一次，總結(jié)布置工作。繼續(xù)召開(kāi)代表大會(huì)，報(bào)告行政委員會(huì)工作計(jì)劃并發(fā)動(dòng)討論批評(píng)，經(jīng)代表會(huì)議決定后，代表即分頭召開(kāi)居民會(huì)宣傳代表會(huì)的決議并領(lǐng)導(dǎo)完成。半個(gè)月召集一次主任代表、行政委員聯(lián)席會(huì)，督促檢查工作”。在緊急情況下，則“召集行政擴(kuò)大會(huì)”。[3]2791943年5月3日，淮北蘇皖邊區(qū)行署訓(xùn)令，應(yīng)區(qū)別三種地區(qū)情況推進(jìn)基層政權(quán)改造工作。第一種是“基本地區(qū)的保甲制度及村甲制基層政權(quán)”，“當(dāng)群眾生活已初步改善，實(shí)行了減租，增加工資，而群眾組織已經(jīng)建立起來(lái)的地方，即應(yīng)實(shí)行改造為代表制”。第二種是“過(guò)去已經(jīng)改造為代表制的鄉(xiāng)政權(quán)”，“應(yīng)予依時(shí)進(jìn)行改造健全其組織，充實(shí)其工作內(nèi)容”。第三種是“邊境各地，尚未具備實(shí)行代表制的區(qū)鄉(xiāng)”，“在民選期間，一律成立區(qū)、鄉(xiāng)、保行政委員會(huì)，作為民意執(zhí)行機(jī)關(guān)，由各該鄉(xiāng)臨時(shí)代表大會(huì)選舉之，鄉(xiāng)保長(zhǎng)亦可進(jìn)行民選”。訓(xùn)令強(qiáng)調(diào)此次改造，一方面“必須在改善人民生活過(guò)程中來(lái)進(jìn)行，特別是要配合目前的生產(chǎn)救荒工作以及行將到來(lái)的夏收工作，以及各地所進(jìn)行的反貪污的斗爭(zhēng)”，另方面要明確此次改造“特別著重于提高人民對(duì)政府的監(jiān)督作用”。訓(xùn)令尤其要求慎重進(jìn)行對(duì)邊境鄉(xiāng)保的改造工作，既要“物色本地人民中真正積極于抗建事業(yè)，并為群眾所信仰的人物”，又要“對(duì)被換之鄉(xiāng)保長(zhǎng)，應(yīng)適當(dāng)予以教育和安插，使他們能積極贊助和參加抗建工作”。[3]318-3201943年5月6日，淮北蘇皖邊區(qū)行署要求在鄉(xiāng)選工作中，發(fā)揮代表制的作用，通過(guò)轉(zhuǎn)變工作方式來(lái)發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)。這要求首先要堅(jiān)持少數(shù)堅(jiān)決服從多數(shù)的原則，做到“決議后鄉(xiāng)公所應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決執(zhí)行，即是鄉(xiāng)長(zhǎng)的意見(jiàn)與大多數(shù)委員意見(jiàn)相反，或是多數(shù)主張不對(duì)，鄉(xiāng)長(zhǎng)說(shuō)服仍無(wú)效時(shí)，亦應(yīng)服從多數(shù)，可一面執(zhí)行，一面呈報(bào)上級(jí)處理，不得借口推托或強(qiáng)迫多數(shù)服從”；其次樹(shù)立有計(jì)劃有組織的工作作風(fēng)，既要做到“對(duì)上級(jí)交給的任務(wù)，應(yīng)當(dāng)考慮在本鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)的方法”，又要“建立工作制度，實(shí)現(xiàn)定期的會(huì)議匯報(bào)”。行署同時(shí)要求在尚不能實(shí)行民選的地區(qū)的保甲制，一方面“利用會(huì)議、短期訓(xùn)練班及定期開(kāi)會(huì)總結(jié)的方式，加強(qiáng)現(xiàn)任鄉(xiāng)、保、甲長(zhǎng)的教育，提高他們的質(zhì)量和工作積極性”，另方面“從武裝自衛(wèi)改善民生斗爭(zhēng)中，發(fā)現(xiàn)能代表群眾利益的積極分子，提拔他們?yōu)楸＜组L(zhǎng)”。[3]328-3291943年5月6日，劉寵光在報(bào)告中首先分析了各種鄉(xiāng)村基層政權(quán)的組織形式的特點(diǎn)。保甲制，雖然有“簡(jiǎn)單易行，便于運(yùn)用”的優(yōu)點(diǎn)，但是更有諸如“不是代表人民，而是代表政府強(qiáng)制和統(tǒng)治人民，不是民主的委員制，而是首長(zhǎng)制，易為封建勢(shì)力操縱或一黨包辦，不能實(shí)行三三制”等一系列致命缺點(diǎn)。村甲制，是保甲制的局部改良，“優(yōu)點(diǎn)是村劃小了，工作上比較方便，而本質(zhì)上仍是保甲制”。代表制，雖然形式上比保甲制民主，但是在具體實(shí)施過(guò)程中，因?yàn)椤鞍压翊泶髸?huì)去掉”，使“人民意見(jiàn)無(wú)從表達(dá)”，加之“代表制是議行合一制的較為復(fù)雜的新式的機(jī)器，運(yùn)用較難。今天干部能力差，未學(xué)會(huì)運(yùn)用新機(jī)器的本領(lǐng)，而用慣了舊工具，故又把新式機(jī)器拆毀當(dāng)舊工具用”，[3]334-335反而不能發(fā)揮出其民主性。他進(jìn)而提出有針對(duì)性的切實(shí)可行的工作策略。首先，對(duì)尚不能實(shí)行民選代表的鄉(xiāng)，立足于對(duì)保甲制的進(jìn)一步改良，即“保甲長(zhǎng)應(yīng)盡量用民選手續(xù)產(chǎn)生，鄉(xiāng)建立行政委員會(huì)，行政委員由保甲長(zhǎng)、群眾團(tuán)體小組長(zhǎng)以上、基干隊(duì)、自衛(wèi)隊(duì)班長(zhǎng)以上組織臨時(shí)代表大會(huì)選出”，總之，“要使它接近群眾，使它民主化”。其次，改造村甲制，“把村甲制作為過(guò)渡到代表制的階梯”，即“村甲制的鄉(xiāng)應(yīng)有計(jì)劃的分期改造為代表制”。最后，堅(jiān)決健全代表制，充分認(rèn)識(shí)其不僅是“權(quán)能合一制，議行合一制”，而且是“民政合一的代表”，還是“行使民權(quán)的最好的方式”。為此，應(yīng)一方面“建立鄉(xiāng)公民代表大會(huì)的經(jīng)常會(huì)議，一到兩月開(kāi)會(huì)一次”，另方面“健全行政委員會(huì)工作”，做到“鄉(xiāng)行政委員會(huì)是代表大會(huì)閉幕后的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是鄉(xiāng)行政組織的中心，各工作委員會(huì)在行政委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行工作，行政委員會(huì)執(zhí)行代表大會(huì)的決議，執(zhí)行上級(jí)政府的政令，指示和計(jì)劃布置、檢查總結(jié)全鄉(xiāng)的工作”。[3]337-3391943年6月，鄧子恢在淮北高干會(huì)議上發(fā)言指出：基層政權(quán)改造應(yīng)區(qū)別地區(qū)情況分別進(jìn)行?；緟^(qū)可分為兩種情況。第一種，“已有群眾基礎(chǔ)，即是群眾已經(jīng)發(fā)動(dòng)，減租減息已真正實(shí)現(xiàn)的地方”，“政權(quán)未改選者，應(yīng)立即實(shí)行改選”。第二種，“群眾尚未發(fā)動(dòng)地區(qū)”，“應(yīng)即在生產(chǎn)救荒、減租減息及反貪污斗爭(zhēng)中發(fā)動(dòng)群眾，群眾發(fā)動(dòng)之后立即改選”。邊緣區(qū)，也可分兩種情況。第一種，“既無(wú)群眾基礎(chǔ)，又有各種顧慮”的邊緣區(qū)，“可以暫沿舊制，代表從緩，但須成立行政委員會(huì)”。第二種，“已有改選條件者應(yīng)不躊躇地實(shí)行代表制”。他進(jìn)而強(qiáng)調(diào)：“鄉(xiāng)政權(quán)可以超過(guò)三三制，以便保持基本群眾政治上的優(yōu)勢(shì)”。[3]3841943年8月14日制訂的淮北行署秋季中心工作大綱，要求：“具備鄉(xiāng)選條件(即群眾已發(fā)動(dòng)，已改善民生的區(qū)域)立即普遍進(jìn)行鄉(xiāng)選，于九月二十日前完成”；“已經(jīng)有三分之二的鄉(xiāng)完成鄉(xiāng)選的區(qū)，其余未完成的鄉(xiāng)須繼續(xù)完成，并即進(jìn)行區(qū)選；已全部鄉(xiāng)選完畢之區(qū)域，立即舉行區(qū)選”；“在不能實(shí)行鄉(xiāng)選的區(qū)域，必須通過(guò)秋季改善民生及不良傾向的斗爭(zhēng)中，發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行人事改造，取消保甲制，改為鄉(xiāng)村制，準(zhǔn)備鄉(xiāng)選基礎(chǔ)和建立臨時(shí)區(qū)鄉(xiāng)行政委員會(huì)”。[5]11943年9月30日，安明提出改造鄉(xiāng)政權(quán)與群眾運(yùn)動(dòng)的關(guān)系：“改造政權(quán)的任務(wù)在于用各種方法吸引廣大群眾參加政權(quán)，參加政治生活，密切政府與人民的聯(lián)系。同時(shí)群眾團(tuán)體應(yīng)當(dāng)把改造政權(quán)看成是發(fā)動(dòng)群眾的一部分”。因此，“行政與民運(yùn)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一步驟，有機(jī)配合，是實(shí)行民主進(jìn)而改善民生聯(lián)系的基礎(chǔ)”。[5]201943年10月20日，淮北區(qū)黨委在關(guān)于冬春兩季工作的總計(jì)劃中提出：在基層政權(quán)改造方面，“在群眾運(yùn)動(dòng)已經(jīng)發(fā)動(dòng)，減租減息增資已經(jīng)實(shí)行的地區(qū)，一定要全部實(shí)行代表制”。[6]189

隨著抗戰(zhàn)勝利形勢(shì)的日趨明朗，淮北區(qū)基層政權(quán)改造工作進(jìn)入到與減租、擁軍鄉(xiāng)選等政治運(yùn)動(dòng)結(jié)合進(jìn)行的新階段，并且更加強(qiáng)調(diào)群眾路線(xiàn)的貫徹。

1944年1月10日，淮北行署第五次民政會(huì)議決議提出：改造區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)，“總的目標(biāo)，是在已經(jīng)實(shí)行鄉(xiāng)選的地區(qū)，進(jìn)行必要的到期的改選與健全代表制；在已有實(shí)行代表制條件，而尚未實(shí)行代表制的地區(qū)進(jìn)行鄉(xiāng)選；在半年內(nèi)半年實(shí)行代表制的地區(qū)，除游擊區(qū)外，一律實(shí)行鄉(xiāng)村制”，并且力爭(zhēng)在1944年2月底實(shí)現(xiàn)“八個(gè)基本縣內(nèi)，鄉(xiāng)政權(quán)改造到百分之七十九”。[5]1311944年1月14日，淮北區(qū)黨委指示各地：二月份要充分利用擁軍運(yùn)動(dòng)之機(jī)，“完成全邊區(qū)的鄉(xiāng)政權(quán)改造。在皖東北整個(gè)地區(qū)廢除保甲制，實(shí)行代表制。在尚未具體實(shí)行代表制的地區(qū)，除游擊區(qū)外一律實(shí)行鄉(xiāng)村制，在已經(jīng)實(shí)行代表制的地區(qū)進(jìn)行必要的到期改選”。[1]4051944年2月17日，淮北區(qū)黨委指示各地利用春耕生產(chǎn)完成對(duì)鄉(xiāng)政權(quán)的改造，“麥?zhǔn)罩斑M(jìn)行區(qū)選和縣選，不能實(shí)行代表制地方，實(shí)行鄉(xiāng)村制，徹底廢除保甲制”。[7]1881944年10月7日，淮北區(qū)黨委要求在1945年1月16日至2月28日期間，完成鄉(xiāng)選、區(qū)選、縣選?！耙呀?jīng)實(shí)行減租，群眾已有組織的地區(qū)，一律實(shí)行代表制；未實(shí)行減租，群眾無(wú)組織地區(qū)，則實(shí)行鄉(xiāng)村制。初開(kāi)辟地區(qū)至少要實(shí)行人事改造”。[6]2301944年11月30日，李任之在回顧泗靈睢游擊根據(jù)地斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：泗靈睢政權(quán)建設(shè)的關(guān)鍵是改造基層政權(quán)?！霸诿裰髡?quán)建立，群眾有相當(dāng)基礎(chǔ)時(shí)，對(duì)于那些罪大惡極之保甲長(zhǎng)，應(yīng)發(fā)動(dòng)群眾對(duì)其斗爭(zhēng)，實(shí)行民選。提拔地方之反偽積極分子或群眾團(tuán)體工作干部，來(lái)充當(dāng)基礎(chǔ)政權(quán)人員，然后進(jìn)行廣泛的改造，開(kāi)展民主運(yùn)動(dòng)”。其次，打破舊政權(quán)形式，實(shí)行鄉(xiāng)村制，“以解決干部能力與地區(qū)大的矛盾”。[11]1945年3月20日，吳芝圃在路西群眾工作會(huì)議上講話(huà)指出：群眾團(tuán)體應(yīng)積極參與基層政權(quán)改造工作?！叭罕娨呀?jīng)發(fā)動(dòng)的地方，必須由群眾推薦其真正可靠的領(lǐng)袖，充當(dāng)行政人員，由政府加以委任。并用群眾力量監(jiān)督基層行政人員，使不敢胡亂為，達(dá)到初步改造基層政權(quán)的目的”。[12]1801945年5月20日，淮北二分區(qū)要求各地在夏收群眾工作中，繼續(xù)深入基層政權(quán)改造工作，做到：“中心區(qū)普遍劃小鄉(xiāng)、保，進(jìn)行人事改造，局部建立鄉(xiāng)村制，在邊區(qū)進(jìn)行人事改造”。[12]2381945年5月20日，吳芝圃在淮北路西夏收工作會(huì)議上發(fā)言指出：群眾團(tuán)體應(yīng)“配合行政工作初步改造基層政權(quán)，逐漸提高基本群眾的政治地位”。[12]262

為鞏固基層政權(quán)改造工作的成果，淮北區(qū)及時(shí)推進(jìn)基層干部的“地方化”。1944年5月1日，淮北區(qū)黨委要求在夏秋兩季工作中，“在夏收中基本區(qū)各縣全部區(qū)級(jí)干部地方化，所有區(qū)級(jí)黨政民的外來(lái)干部一律調(diào)出”。培養(yǎng)對(duì)象“主要的為真正的工農(nóng)干部或貧苦的知識(shí)分子”。除直接“將個(gè)別優(yōu)秀的群眾團(tuán)體里的工農(nóng)干部轉(zhuǎn)入黨務(wù)或政府部門(mén)里邊去培養(yǎng)”外，可開(kāi)辦工農(nóng)干部短期培訓(xùn)班和實(shí)驗(yàn)工作團(tuán)，“一方面作為突擊力量，了解情況之助手，另一方面亦可作為培養(yǎng)鍛煉干部之場(chǎng)所”。[13]

淮北區(qū)基層政權(quán)改造取得了顯著的成績(jī)。1944年8月14日，孟東波總結(jié)1944年上半年鄉(xiāng)政權(quán)改造的成績(jī)時(shí)提出：“鄉(xiāng)政權(quán)的初步改造，已百分之百完成，并超過(guò)了任務(wù)”。8個(gè)基本縣和邳睢銅縣一共885個(gè)鄉(xiāng)，完成改造687個(gè)，占79%。[5]159以邳睢銅縣為例，基本完成了打破保甲制政權(quán)的目的。首先，這次改造“認(rèn)真執(zhí)行了‘三三制’政策，組織了抗日各階層聯(lián)合參政的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)政權(quán)”。其次，經(jīng)過(guò)改造，“勞苦大眾在鄉(xiāng)政權(quán)中取得了優(yōu)勢(shì)”。如邳睢銅縣102個(gè)鄉(xiāng)815位行政委員，中農(nóng)390人，貧農(nóng)371人，占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。再次，改造使“農(nóng)村統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)中的骨干人才，大量的涌進(jìn)新政權(quán)中”。如全縣4個(gè)區(qū)原來(lái)467個(gè)保甲長(zhǎng)中，只有貧農(nóng)105人，改選后493個(gè)代表中，貧農(nóng)有282人，從而使廣大農(nóng)民成為“堅(jiān)持抗戰(zhàn)實(shí)行民主與積極生產(chǎn)的中堅(jiān)”。最后，在改造中“大量的提拔了工農(nóng)干部”。如全縣9個(gè)區(qū)198位正副鄉(xiāng)長(zhǎng)，中農(nóng)100位，貧農(nóng)86位。[5]155

2.淮南區(qū)的基層政權(quán)改造

淮南抗日根據(jù)地也積極推進(jìn)基層政權(quán)改造，經(jīng)歷了與淮北區(qū)類(lèi)似的改造過(guò)程。以安樂(lè)鄉(xiāng)鄉(xiāng)政權(quán)的改造為例，該鄉(xiāng)政權(quán)改造大致可分為兩個(gè)階段。1940年4月至1942年4月是“人的改造”階段。這一階段由于“群眾尚未動(dòng)員起來(lái)”，結(jié)果“舊政權(quán)機(jī)構(gòu)沒(méi)有改變，保甲制度還是保甲制度”。1942年4月后進(jìn)入到“機(jī)構(gòu)改造”階段，“棄除保甲制，成立公民小組和選舉公民代表”。[14]387-389

淮南區(qū)也積極推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)。1942年5月通過(guò)的淮南路西鄉(xiāng)選條例宣布：“采取普選無(wú)記名之投票制度選舉鄉(xiāng)政權(quán)之負(fù)責(zé)人，以便徹底實(shí)行民主政治”。選舉工作由選舉委員會(huì)負(fù)責(zé)，“以自然村為單位，劃分公民小組”，之后“由公民小組提出候選人，經(jīng)鄉(xiāng)民大會(huì)普選，產(chǎn)生鄉(xiāng)代表，由代表內(nèi)互推鄉(xiāng)行政委員會(huì)掌管本鄉(xiāng)行政”。鄉(xiāng)民代表會(huì)作為鄉(xiāng)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，有“選舉與罷免鄉(xiāng)行政委員”、“督促與檢查鄉(xiāng)行政委員會(huì)工作”等職權(quán)。各代表對(duì)推選之公民小組負(fù)責(zé)。公民小組有權(quán)“用民主方式，隨時(shí)撤換其代表資格”。[15]

淮南區(qū)通過(guò)增加選舉程序的公開(kāi)透明度，鼓勵(lì)群眾參加民主選舉。如安樂(lè)鄉(xiāng)就在鄉(xiāng)選工作中，嘗試在公民登記環(huán)節(jié)采用紅白榜辦法，即“登記前先預(yù)備紅紙白紙各一張，當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行登記，有公民資格寫(xiě)在紅紙上，不夠公民資格的寫(xiě)在白紙上，引起了群眾對(duì)公民資格的注意與論證”。[14]443

綜上所述，淮北、淮南、皖江抗日根據(jù)地，把“三三制”政權(quán)作為政權(quán)建設(shè)的主要方向。為更好地在政權(quán)建設(shè)中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)與群眾路線(xiàn)的有機(jī)統(tǒng)一，淮北區(qū)黨和政府致力于改善與加強(qiáng)黨對(duì)政權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)，合理解決了軍隊(duì)與政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。淮北區(qū)政權(quán)建設(shè)取得了顯著的成績(jī)，一方面落實(shí)了統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)原則，實(shí)現(xiàn)了對(duì)邊區(qū)各社會(huì)階層的政治動(dòng)員，另一方面貫徹了群眾路線(xiàn)，盡可能滿(mǎn)足了基本群眾當(dāng)家做主的政治訴求。淮南區(qū)、皖江區(qū)堅(jiān)決貫徹“三三制”原則，以推進(jìn)政權(quán)的民主化進(jìn)程?；幢?、淮南抗日根據(jù)地在建設(shè)“三三制”民主政權(quán)的同時(shí)，積極完成對(duì)基層政權(quán)的改造。這既是“三三制”原則深入到基層的具體表現(xiàn)，也是抗日民主政權(quán)真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主，貫徹群眾路線(xiàn)的要求。為盡快實(shí)現(xiàn)改造保甲制的直接目的，淮北區(qū)在重申建立代表會(huì)議制度的同時(shí)，更多強(qiáng)調(diào)發(fā)揮作為代表會(huì)議常設(shè)機(jī)構(gòu)的行政委員會(huì)的職能。隨著抗戰(zhàn)勝利形勢(shì)的日趨明朗，淮北區(qū)基礎(chǔ)政權(quán)改造工作進(jìn)入到與減租、擁軍鄉(xiāng)選等政治運(yùn)動(dòng)結(jié)合進(jìn)行的新階段，并且更加強(qiáng)調(diào)群眾路線(xiàn)的貫徹。淮南區(qū)為鼓勵(lì)群眾參加民主選舉的積極性，增加選舉程序的公開(kāi)透明度。