香港環(huán)境污染管制立法發(fā)展：理念定位、模式選擇與內(nèi)容變遷

鄧嘉詠

香港作為中國排名靠前的全球最宜居城市之一①，在環(huán)境保護(hù)方面有其特色與優(yōu)點(diǎn)。香港環(huán)境保護(hù)涉及污染管制、自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等方面，本文圍繞環(huán)境污染管制展開，從歷史性視角鋪成分析香港環(huán)境污染管制立法發(fā)展的演進(jìn)歷程，包括香港環(huán)境污染管制立法的理念定位、模式選擇以及內(nèi)容變遷。香港承襲英美法系傳統(tǒng)，其環(huán)境法由多種形式的規(guī)范構(gòu)成，本文所言之環(huán)境污染管制指的是成文法下香港環(huán)境污染管制。

一、香港環(huán)境污染管制立法理念定位

香港環(huán)境污染管制立法分為兩個(gè)時(shí)期：立法萌芽期與立法發(fā)展期。在立法萌芽期，香港政府采放任主義，對(duì)環(huán)境保護(hù)缺乏熱情②。而立法發(fā)展期，政府采干預(yù)主義，此階段的立法被認(rèn)為對(duì)環(huán)境保護(hù)起到實(shí)質(zhì)性作用③。

（一）放任自流的立法萌芽期

19世紀(jì)40年代至20世紀(jì)60年代是香港環(huán)境污染管制立法的萌芽期，貫穿此時(shí)期的主要是土地使用、住房衛(wèi)生等環(huán)境問題。

19世紀(jì)40年代至20世紀(jì)30年代，政府只制定了有關(guān)土地使用和衛(wèi)生方面的零碎法律。在英國殖民初期，影響環(huán)境事務(wù)的最重要因素是國王將保留對(duì)大部分現(xiàn)有和開墾土地的永久保有權(quán)。1841年5月，一份公告稱，土地分配的指導(dǎo)方針根據(jù)“女王的意愿”來制定④。由于規(guī)劃不善，環(huán)境衛(wèi)生和住房擁擠不堪是這一時(shí)期的主要問題。1844年，政府頒布《保持良好秩序及潔凈條例》對(duì)街道、下水道、房屋周邊等地方的清潔以及晚上的噪音、居住環(huán)境的秩序等作了規(guī)定。1856年至1903年，香港制定了一系列條例以規(guī)范住房、大廈、公園及其他公共場所的衛(wèi)生情況⑤。1933年，《簡易程序治罪條例》對(duì)海上廢置物、糞便及殘食的放置、噪音、砍伐林木等進(jìn)行規(guī)范。

20世紀(jì)50年代，戰(zhàn)后（二戰(zhàn)）嬰兒潮以及 “逃港潮”導(dǎo)致香港人口暴漲。房屋、公共衛(wèi)生問題仍是香港面臨的巨大挑戰(zhàn)。石硤尾寮屋⑥是該時(shí)期的產(chǎn)物，寮屋居住環(huán)境惡劣極易引發(fā)事故。1953年，石硤尾寮屋失火，造成大量人員無家可歸。此后，香港政府開始重視在港人口的住房問題，并建設(shè)公共房屋安置災(zāi)民。這是香港公共房屋政策的肇始點(diǎn)，自此之后，政府開始興建公共房屋，為底層市民提供住屋。在這一時(shí)期，香港制定了《建筑物條例》《保持空氣清潔條例》《公眾健康及市政條例》等法律以規(guī)制環(huán)境污染。其中，《保持空氣清潔條例》是真正專注環(huán)境污染管制的首個(gè)法律，它是《空氣污染管制條例》的前身⑦。

由于在英國殖民時(shí)期，受英美法系所倡導(dǎo)的保護(hù)個(gè)人自由、個(gè)人財(cái)產(chǎn)、隱私等價(jià)值影響，實(shí)際上，政府和當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)制定與傳染病或缺乏適當(dāng)住房引起的衛(wèi)生問題有關(guān)的福利立法持排斥態(tài)度。有人甚至認(rèn)為： “任何負(fù)責(zé)香港衛(wèi)生事務(wù)的機(jī)構(gòu)，無論其構(gòu)成如何，似乎都不可能逃過一劫（被居民抵制），因?yàn)樗墓ぷ鞑豢杀苊獾匾允喾N不同的形式侵入私人的最隱私的事務(wù)，這不僅意味著在城堡里挑戰(zhàn)一個(gè)英國人，同時(shí)也跨越了中國人古老的信仰，即一旦他們繳納了稅款，就保證不會(huì)受到進(jìn)一步的干涉，他們可以自由地生活或死亡，避免感染和傳播疾病?！雹噙@揭示了個(gè)人隱私權(quán)與國家提供公共福利義務(wù)之間的矛盾。因此，即使在后來，《簡易程序治罪條例》《公眾健康及建筑條例》《保持空氣清潔條例》等法律相繼出臺(tái)，但由于香港政府缺乏熱情，所以這些法律缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行體制進(jìn)行保障。

（二）政府干預(yù)的立法發(fā)展期

20世紀(jì)70年代，中國內(nèi)地移民的大量涌入使得香港人口暴漲，建筑業(yè)、制造業(yè)的蓬勃發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境污染日益嚴(yán)重。香港政府于1989年發(fā)表《白皮書：對(duì)抗污染莫遲疑》，把控制污染作為“拯救環(huán)境”的第一步。這是政府第一次全面有計(jì)劃地處理環(huán)境問題。白皮書成為政府制定廢物管理、水質(zhì)和空氣質(zhì)量、污水收集計(jì)劃及噪音污染方面政策的依據(jù)。此后，香港政府為了控制環(huán)境污染不斷加強(qiáng)自身的體制建設(shè)，并增加污染管制基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，香港政府建立了環(huán)境管理的法律框架，并通過提高公眾的環(huán)保意識(shí)來有效地執(zhí)行政策和法律⑨。20世紀(jì)70年代至今是環(huán)境污染管制立法的發(fā)展期，可分為兩個(gè)階段，階段一為20世紀(jì)70年代至1997年香港回歸以前，第二階段則為1997年香港回歸中國之后。

1.階段一：20世紀(jì)70年代至1997年香港回歸以前

20世紀(jì)70年代至1997年香港回歸以前，《廢物處置條例》《水污染管制條例》《空氣污染管制條例》三個(gè)法律的通過使得環(huán)境污染管制立法有了較明顯的發(fā)展。此后，《噪音管制條例》《保護(hù)臭氧層條例》《海上傾倒物料條例》也相繼出臺(tái)。在一些香港本土學(xué)者看來，香港在環(huán)境保護(hù)上實(shí)行的“指令與控制”模式對(duì)環(huán)境保護(hù)的效果并不明顯。因?yàn)椤爸噶钆c控制”最大的特點(diǎn)是，完全依賴政府倡議及推行污染管制條例。這種模式反映出的仍是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的思想，而不是前衛(wèi)的綠色思維，且該模式存在“環(huán)保條例不足”以及“當(dāng)環(huán)保條例通過后，往往為時(shí)已晚”兩個(gè)弊端⑩。盡管如此，在某種程度上，香港環(huán)境污染管制立法將環(huán)境違法行為全面刑事化，與此同時(shí)，環(huán)境保護(hù)法例規(guī)定定額罰款?可適用于亂扔垃圾或違例停車等行為上。這既為環(huán)保署進(jìn)行刑事檢控提供了系統(tǒng)性的依據(jù)，也為環(huán)保署處罰環(huán)境污染行為提供了除刑事檢控外更多的選擇，實(shí)現(xiàn)靈活執(zhí)法?。

在此階段，促進(jìn)立法發(fā)展的主要因素是公民環(huán)保意識(shí)的提高。在20世紀(jì)七八十年代，市民環(huán)保意識(shí)逐漸提高，這不僅是由于香港人移居海外以及接觸澳洲、加拿大和美國等更重視環(huán)境問題的國家的文化所致，還在于全球?qū)Νh(huán)境教育重視的影響。1972年的《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》以及1975年的《貝爾格萊德憲章—環(huán)境教育的全球框架》都促使人類關(guān)注環(huán)境問題，重視環(huán)境教育。受全球環(huán)境教育開展的影響，環(huán)境教育開始進(jìn)入香港的學(xué)校教育當(dāng)中。20世紀(jì)80年代以來，隨著環(huán)保主義在香港日益流行，環(huán)保壓力團(tuán)體（environmental pressure groups）和非政府組織迅速增多。它們不僅在民眾中普及保護(hù)環(huán)境的觀念，提供渠道反映民意，還積極地監(jiān)督環(huán)境政策、法律的實(shí)施。這些環(huán)保團(tuán)體于1991年聯(lián)合發(fā)起反對(duì)在沙螺洞（Shalotung）興建高爾夫球場的運(yùn)動(dòng)并取得了成功，這突顯了他們?cè)诃h(huán)境政策制定過程中所扮演的重要角色。早在1989年的《白皮書：對(duì)抗污染莫遲疑》中，香港政府已經(jīng)意識(shí)到“環(huán)保意識(shí)強(qiáng)，消息靈通的公眾可以通過對(duì)行政機(jī)關(guān)、區(qū)議會(huì)和立法機(jī)關(guān)施加壓力，從而為改善環(huán)境做出貢獻(xiàn)?！?

在公民的督促下，香港政府清晰地認(rèn)識(shí)到，為了減少環(huán)境的惡化以及扭轉(zhuǎn)歷史上缺乏同情心的企業(yè)倫理，政府的干預(yù)是必要的?，因此，政府開始加強(qiáng)環(huán)境立法以管制環(huán)境污染。除了公民環(huán)保意識(shí)的影響外，有學(xué)者認(rèn)為，在香港回歸之前環(huán)境立法的增加是由于1997年香港將要回歸中國的緣故。香港回歸中國后，《英皇制誥》、《皇室訓(xùn)令》以及一系列的英國國內(nèi)法、國際協(xié)議都將失效，香港將依照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》 （以下簡稱《基本法》）進(jìn)行管治。在理論上，不違反《基本法》的環(huán)境法律仍適用于回歸后的香港。然而，《基本法》中大多數(shù)條文強(qiáng)調(diào)科技和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只有第119條和第7條粗略涉及環(huán)境保護(hù)、自然資源使用問題，環(huán)保主義者認(rèn)為這對(duì)香港環(huán)境保護(hù)工作的開展十分不利。因此，由于《基本法》未能具體處理環(huán)境問題，才促使關(guān)注環(huán)境的人士督促香港政府于香港回歸前制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)沫h(huán)境法?。

2.階段二：1997年香港回歸中國之后

香港回歸后，政府制定了《環(huán)境影響評(píng)估條例》《有毒化學(xué)品管制條例》《產(chǎn)品環(huán)保責(zé)任條例》等專門性法律。其中，《環(huán)境影響評(píng)估條例》的實(shí)施，使得環(huán)境保護(hù)從事后的救濟(jì)向事前預(yù)防發(fā)展?。在此階段，《基本法》的實(shí)施以及中國所承擔(dān)的國際義務(wù)對(duì)香港環(huán)境污染管制立法有著重要的影響。雖然有學(xué)者認(rèn)為，《基本法》既沒有明確規(guī)定“生命權(quán)” “健康的環(huán)境”，亦沒有對(duì)香港政府實(shí)現(xiàn)充分環(huán)境保護(hù)立法的責(zé)任進(jìn)行明確，香港回歸后，環(huán)境保護(hù)工作可能難以得到保障?，但《基本法》第119條規(guī)定“香港特別行政區(qū)政府制定適當(dāng)政策，促進(jìn)和協(xié)調(diào)制造業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、公用事業(yè)、服務(wù)性行業(yè)、漁農(nóng)業(yè)等各行業(yè)的發(fā)展，并注意環(huán)境保護(hù)”，這意味著為了使政策有效施行，環(huán)境立法往往是必要且至關(guān)重要的。與此同時(shí)，中國所負(fù)有的國際義務(wù)以及香港司法機(jī)構(gòu)具有的宣布普通法并相應(yīng)地適用衡平法原則的憲法責(zé)任均隱含了以下意思：香港政府有保護(hù)和維持香港良好環(huán)境的義務(wù)?。2007年，在清潔空氣基金會(huì)有限公司（Clean Air Foundation Ltd）和Gordon David Oldham訴香港特別行政區(qū)政府的司法覆核一案?中，M.J.Hartmann法官也承認(rèn)，申請(qǐng)人所主張的《基本法》第28條、《香港人權(quán)法案條例》第2條規(guī)定的“生存的權(quán)利”?以及《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》第12條?的“健康權(quán)”在理論上可以適用于空氣污染，政府有義務(wù)保持良好的環(huán)境。因此，為了最大限度地履行憲法義務(wù)、國際義務(wù)等，香港政府需要制定相關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律。

二、香港環(huán)境污染管制立法模式選擇

（一）從精英主導(dǎo)向多元主義轉(zhuǎn)變

香港回歸前，香港的憲制框架由《英皇制誥》及《皇室訓(xùn)令》確定?！队⒒手普a》授權(quán)設(shè)立總督、行政局及立法局，并賦權(quán)總督經(jīng)咨詢立法局后制定法律及條例?！痘适矣?xùn)令》則規(guī)定總督和行政、立法兩局的角色和職責(zé)以及行政局、立法局兩局的組成，并明確立法局制定法律及條例的規(guī)則和程序。從1843年立法局建立至1997年，立法局的組成在政制改革推動(dòng)下一直變化。1991年立法局部分議員（60名議員中有18名）實(shí)行直接選舉，立法局的傳統(tǒng)精英性質(zhì)被大大淡化，多元化的趨勢(shì)日益明顯。1992年10月，彭定康終止了立法局與行政局會(huì)籍重疊的傳統(tǒng)做法，從而切斷了立法局與行政局之間的傳統(tǒng)聯(lián)系，立法監(jiān)督機(jī)制得以穩(wěn)固建立。在民主化的進(jìn)程中，香港政府不再能夠主導(dǎo)環(huán)境政策的制定和立法過程。隨著立法局和行政局的工商界聯(lián)系瓦解，影響政府環(huán)保政策和法例的政治進(jìn)程，已由精英主義轉(zhuǎn)向多元主義?，公眾參與也日益受到重視。隨后，立法局成立了環(huán)境事務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)環(huán)境污染問題的調(diào)查。環(huán)境事務(wù)委員會(huì)的成立使得環(huán)境政策的嚴(yán)肅性得到提升。在環(huán)境保護(hù)方面，環(huán)境事務(wù)委員會(huì)在批評(píng)政府拯救環(huán)境計(jì)劃零碎且環(huán)境污染控制進(jìn)行緩慢的同時(shí)，敦促政府應(yīng)采取更深入且可持續(xù)的計(jì)劃來進(jìn)行環(huán)境保護(hù)?。然而，在英國殖民時(shí)期，香港總督實(shí)行集權(quán)統(tǒng)治，香港居民缺乏民主制度保障，香港法治不可能真正反映民意,只能體現(xiàn)少數(shù)人利益。1997年香港回歸后，中央政府通過《基本法》規(guī)定立法會(huì)的產(chǎn)生方式，并賦予香港居民民主選舉產(chǎn)生立法會(huì)議員、行政長官的民主權(quán)利，香港居民成為香港社會(huì)的主人。立法會(huì)成為香港民意機(jī)構(gòu)，改變了其原來僅是港督咨詢機(jī)構(gòu)的附屬地位?。公民對(duì)環(huán)境管理的參與變得更加積極，貫穿于政策制定、立法、環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。

（二）從分散立法到專門立法

香港環(huán)境污染管制，或者更為精確地說，香港環(huán)境保護(hù)工作一開始并沒有得到重視，環(huán)境保護(hù)只是其他工作之附屬工作，因此，環(huán)境保護(hù)立法亦只是其他立法之附屬。盡管1844年《保持良好秩序及潔凈條例》出臺(tái)后，《簡易程序治罪條例》《公眾健康及建筑條例》《水務(wù)設(shè)施條例》《礦務(wù)條例》《建筑物條例》等法律相繼制定，但這些法律均非專門針對(duì)環(huán)境污染而設(shè)。環(huán)境污染管制法律之非專門性、附屬性體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)管理的非計(jì)劃性以及管理手段的無系統(tǒng)性。隨著香港城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加速，環(huán)境保護(hù)的專門立法才提上日程，直到1959年《保持空氣清潔條例》的制定，香港首個(gè)真正專注于環(huán)境保護(hù)的法例才誕生。隨后，香港在空氣污染、水污染、噪音污染、廢棄物污染、海上污染、臭氧層破壞等方面才有了《空氣污染管制條例》《水污染管制條例》《噪音管制條例》《廢物處置條例》《海上傾倒物料條例》《保護(hù)臭氧層條例》等特定領(lǐng)域的專門性法律。香港環(huán)境污染管制立法由“零散的、局部的控制，逐步地向相對(duì)統(tǒng)一的、綜合性的、整體的控制發(fā)展，形成了相對(duì)獨(dú)立的適用于香港環(huán)境污染控制具體情況的法律體系”?。

香港在環(huán)境污染立法上從分散立法轉(zhuǎn)向?qū)ｉT立法，這是立法之進(jìn)步。但至今，香港仍沒有一部環(huán)境保護(hù)“基本法”。 “在現(xiàn)有環(huán)境法構(gòu)成的總體框架上，缺乏帶有普遍意義的、基本的、一般性規(guī)則的綜合性法規(guī)，環(huán)境法中沒有一部核心的和起主導(dǎo)作用用以闡述環(huán)境法體系立法宗旨的統(tǒng)領(lǐng)全局的法案”，是“追崇法治管理的香港在環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)方面的一大缺陷”?。

三、香港環(huán)境污染管制立法內(nèi)容變遷

（一）從事后治理到“預(yù)防為主，防治結(jié)合”

立法初期，環(huán)境污染管制立法主要是反應(yīng)性立法，是對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境污染結(jié)果的應(yīng)對(duì)，著重于污染出現(xiàn)的事后治理?！犊諝馕廴竟苤茥l例》《水污染管制條例》《噪音管制條例》《廢物處置條例》等所體現(xiàn)的環(huán)境法治是“寓禁于懲”和“危機(jī)管理”的決策思想和方法，對(duì)環(huán)境污染的管制處于被動(dòng)狀態(tài)?。可是， “防患于未然”才是解決環(huán)境問題的最有效方案。在香港，《環(huán)境影響評(píng)估條例》的制定是事前預(yù)防理念的體現(xiàn)。環(huán)境影響評(píng)估的基本觀念是，任何大型工程都會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響，而一旦影響發(fā)生往往便是不可補(bǔ)救、無法挽回的，在決策時(shí)必須考慮其對(duì)環(huán)境的影響。為了評(píng)估工程項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響，妥善處理工程項(xiàng)目的安排，《環(huán)境影響評(píng)估條例》于1996年1月31日提交立法會(huì)首讀、1998年4月1日實(shí)施。該條例之重要性體現(xiàn)在兩方面：一是明確指定工程?必須遵照法定的環(huán)境影響評(píng)估程序，申領(lǐng)環(huán)境許可證，按規(guī)定進(jìn)行施工；二是規(guī)定公眾可參與到法定的環(huán)境影響評(píng)估程序當(dāng)中，這是該條例的一大特色?！董h(huán)境影響評(píng)估條例》是實(shí)現(xiàn)減少廢棄，從關(guān)注末端的污染治理轉(zhuǎn)換到事前妥善規(guī)劃、預(yù)防污染的重要導(dǎo)向。2010年至2015年，環(huán)保署批準(zhǔn)了149宗更改環(huán)境許可證的申請(qǐng)，其中148宗已咨詢各有關(guān)當(dāng)局，以確定工程項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響并無重大改變，并符合TM（the Technical Memorandum on EIA Process）的規(guī)定。另有一宗申請(qǐng)更改環(huán)境許可證，涉及環(huán)境影響的重大改變，須重新提交環(huán)評(píng)報(bào)告。經(jīng)諮詢公眾及環(huán)境諮詢委員會(huì)的意見后，環(huán)保署最終發(fā)出經(jīng)修訂的環(huán)境許可證。

（二）及時(shí)更新內(nèi)容以切合本土及國際的現(xiàn)實(shí)需求

在立法發(fā)展時(shí)期，香港除了建立具有深遠(yuǎn)影響的法律框架?，還注重修改各法律，以符合實(shí)際需要。如《空氣污染管制條例》《水污染管制條例》《廢物處置條例》等法律進(jìn)行了多次修訂，以符合實(shí)際需要。

以空氣污染管制為例，1959年，香港制定《保持空氣清潔條例》管制固定地點(diǎn)散發(fā)的煙霧、塵埃、砂礫以及煙囪、火爐等的安裝。20世紀(jì)70年代，香港工業(yè)不斷發(fā)展，工業(yè)排氣影響居民生活；市區(qū)內(nèi)車輛增加，大量的車輛尾氣排放造成嚴(yán)重的空氣污染問題。20世紀(jì)80年代，各類工業(yè)所產(chǎn)生的空氣污染物質(zhì)種類日益繁多，二氧化硫、氧化氮和懸浮微粒等對(duì)環(huán)境的損害越來越嚴(yán)重。這些問題均是《保持空氣清潔條例》所無法解決的。1983年，《空氣污染管制條例》取代《保持空氣清潔條例》。兩者相比較，前者的管制更具針對(duì)性、力度更強(qiáng)：空氣污染的管制范圍擴(kuò)大，管制范圍包括所有固定來源，并非單是燃燒裝置才受管制；空氣污染物種類從煙霧、塵埃、砂礫等增加至二氧化硫、氧化氮和懸浮微粒等；限制特定工序或地區(qū)所用的燃料質(zhì)素；訂立法例管制各種氣味以及這些氣味所引起的損害?。《空氣污染管制條例》于1991年、1996年、2008年、2013年進(jìn)行多次修訂，把車輛的尾氣排放、石棉的管制、電力業(yè)的管制囊括其中，同時(shí)更新了香港的空氣質(zhì)素指標(biāo)。

再以《廢物處置條例》為例，其更新除了考慮到香港本土需要，還考慮了國際環(huán)境保護(hù)。該條例經(jīng)過多次修改，管制范圍從工業(yè)廢棄物、建筑廢棄物、家居垃圾擴(kuò)大至禽畜廢物、化學(xué)廢物、進(jìn)出口廢物、非法傾倒廢物等。2006年，該條例把《巴塞爾禁令》中對(duì)有害廢物越境轉(zhuǎn)運(yùn)的管制納入條例，以及增加了醫(yī)療廢棄物的管制規(guī)定。2018年，其更是將進(jìn)出口許可證的范圍擴(kuò)展至受管制電器廢物的進(jìn)出口。

（三）從單一管制手段到多元政策工具并用

在環(huán)境治理中，以命令與控制為主的環(huán)境干預(yù)主義、以開拓市場調(diào)控機(jī)制為主的自由市場環(huán)境主義、以強(qiáng)化自愿協(xié)商機(jī)制為主的自主治理主義在不同階段占據(jù)過主導(dǎo)地位。在環(huán)境干預(yù)主義下，政府可以運(yùn)用“設(shè)置市場準(zhǔn)入與退出規(guī)則、實(shí)施產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)品禁令、設(shè)定技術(shù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及排放績效標(biāo)準(zhǔn)、制定生產(chǎn)工藝與其他強(qiáng)制性準(zhǔn)則”等環(huán)保政策工具。自由市場環(huán)境主義下的主要環(huán)境政策工具有 “污染稅 （費(fèi)）、交易許可證、環(huán)境補(bǔ)貼、押金—退款制度、執(zhí)行鼓勵(lì)金制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制”等。自主治理主義則有信息披露制度、自愿協(xié)議、技術(shù)條約等環(huán)境政策工具?。香港環(huán)境污染治理是一種以環(huán)境干預(yù)主義政策工具為主，輔以自由市場環(huán)境主義政策工具、自主治理主義政策工具等多元政策工具的“綜合治理”。20世紀(jì)80年代以前，香港侵權(quán)行為法律多以金錢賠償、禁令等救濟(jì)方式為主，受其影響，環(huán)境污染管制也多以純粹“禁止”的方法管制污染。80年代后，水污染、噪音污染、空氣污染管制等法律中逐漸增加了“許可證制度”“環(huán)境污染控制目標(biāo)管理”等方式進(jìn)行環(huán)境污染治理。有學(xué)者認(rèn)為，公共干預(yù)方法在環(huán)境保護(hù)中存在局限性，應(yīng)在環(huán)境中采用自由市場環(huán)境主義，然而政府在自由市場環(huán)境主義運(yùn)用方面卻有著成本效率低下、行政效率低下、缺乏技術(shù)創(chuàng)新、價(jià)格意識(shí)淡薄以及缺乏創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)等不足?。自由市場環(huán)境主義提倡者認(rèn)為，通過市場行為，環(huán)境污染便能得到有效解決。但是，從世界經(jīng)驗(yàn)以及香港地區(qū)環(huán)境保護(hù)變遷看，通過政府進(jìn)行環(huán)境管理以及通過市場機(jī)制進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，這兩種手段并不沖突排斥，而是相輔相成的，且政府仍然是環(huán)境保護(hù)工作的主力軍。

四、結(jié)語

誠然，我國內(nèi)地的法律體系與香港地區(qū)的法律體系各不相同。但也許，在環(huán)境保護(hù)過程中，我國內(nèi)地仍可借鑒香港以下經(jīng)驗(yàn)：發(fā)揮政府在環(huán)境保護(hù)過程中的主力軍作用、完善各領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)法律體系、注重事前預(yù)防與事后治理相結(jié)合、及時(shí)更新立法內(nèi)容以適應(yīng)社會(huì)需要、重視環(huán)境保護(hù)中的公眾參與、運(yùn)用多元政策工具進(jìn)行環(huán)境治理等等。環(huán)境保護(hù)工作是一項(xiàng)艱巨而長遠(yuǎn)的工作，不能一蹴而就，而環(huán)境立法則是其中重要的一環(huán)，從香港之經(jīng)驗(yàn)中獲得啟示，從而摸索出一條適合中國內(nèi)地環(huán)境污染控制的道路是十分必要的。

注釋：

① 香港在2019年全球最宜居城市排名中位居第71，在2018年位居第35，是中國排名最前的城市。經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫（Economist Intelligence Unit）通過對(duì)全球140個(gè)城市進(jìn)行的調(diào)查，根據(jù)治安、基礎(chǔ)建設(shè)、醫(yī)療水平、文化與環(huán)境以及教育等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估評(píng)選出來的結(jié)果。

②由于香港曾受英國殖民，在環(huán)境保護(hù)立法萌芽期，香港采納的完全是英國環(huán)境管理的策略。有人曾如此評(píng)論英國的環(huán)境管理情況：英國的環(huán)境管理是靈活的、非正式的，它沒有成文的規(guī)則，極少使用檢控，有著靈活的執(zhí)行策略、相當(dāng)大的行政裁量以及分散的執(zhí)行方式。同時(shí)，在管理的過程中，監(jiān)管者與被監(jiān)管者有著密切的聯(lián)系，監(jiān)管者的非行業(yè)監(jiān)管權(quán)力受到限制。參見Bryan Bachner,Biological Diversity and the Law:The Transformation of Environmental Planning in HongKong,Asia Pacific Law Review,2002,10(1),pp.95-115.

③④?Bryan Bachner,Conserving a Legal Heritage in HongKong:Environmental Regulation after 1997,Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review,1997,19(2),pp.363-388.

⑤1856年，《建筑物及滋擾條例》頒布以改善樓房衛(wèi)生情況。1870年，《公共場所管理?xiàng)l例》制定以保護(hù)公共建筑、公園等公共場所的外觀、財(cái)產(chǎn)安全以及維持公共場所的良好秩序。1894年，政府頒布了《封閉的住宅和不衛(wèi)生民居條例》，該條例既用于改善住宅建筑的照明和通風(fēng)，以保證衛(wèi)生，也對(duì)未來建筑的高度和毗連街道的寬度做了規(guī)定。1903年，《公眾健康及建筑條例》出臺(tái)，對(duì)街道及建筑物等環(huán)境的公共衛(wèi)生情況進(jìn)行規(guī)定。

⑥寮屋是指在香港非法占地而建的臨時(shí)居所，其建筑通常相當(dāng)簡陋，大多以鐵皮及木板等搭建而成，所以又俗稱鐵皮屋、木屋。

⑦??陳竟明等：《香港環(huán)保演進(jìn)》，生態(tài)教育及資源中心2004年版，第19、19、22頁。

⑧ 轉(zhuǎn)引自Bryan Bachner,Conserving a Legal Heritage in Hong Kong:Environmental Regulation after 1997,Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review,1997,19(2),pp.363-388.

⑨???Carlos Wing-Hung Lo,Environmental Protection in Hong Kong Amidst Transition:Is Hong Kong Ready to Manage Its Environment by Law,Environmental Management,1995,(3),pp.331-344.

⑩文思慧：《香港綠色難產(chǎn)》，香港人文科學(xué)出版社1998年版，第10頁。

?定額罰款并非罰款或刑事定罪。其設(shè)立是為了讓特定公職人員可以即場處理較輕微的反社會(huì)行為，以減少文書工作和開支。被處以定額罰款的人可選擇不交納罰款，并向法庭提出異議。若被處以定額罰款的人，在指定限期內(nèi)沒有交納罰款，亦沒有向法庭提出異議，法庭可強(qiáng)制執(zhí)行該定額罰款及任何根據(jù)相關(guān)條例附加的罰款，如同強(qiáng)制執(zhí)行由法庭所處之罰款一樣。

?鄧嘉詠：《香港環(huán)保署刑事檢控制度的評(píng)介及其啟示》，《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第3期。

?轉(zhuǎn)引自Carlos Wing-Hung Lo,Environmental Protection in Hong Kong Amidst Transition:Is Hong Kong Ready to Manage Its Environment by Law,Environmental Management,1995,19(3),pp.331-344.

??Julie Bloch,Conservation in a Concrete Jungle:Political,Legal and Societal Obstacles to Environmental Protection in HongKong,Georgetown International Environmental Law Review,1994,6(3),pp.593-638.

?Berry Fong Chung Hsu,Constitutional Protection of A Sustainable Environment in the Hongkong Special Administrative Region,Journal of Environmental Law,2004,16(2),pp.193-212.

?清潔空氣基金會(huì)有限公司（Clean Air Foundation Ltd）和Gordon David Oldham就香港政府未解決空氣污染問題提起司法覆核一案，申請(qǐng)人質(zhì)疑香港政府沒有根據(jù)《空氣污染管制條例》采用最切合當(dāng)下環(huán)境情況的空氣質(zhì)素指標(biāo)，以減輕香港的空氣污染問題。雖然該司法覆核以失敗告終，但由于時(shí)代的發(fā)展以及公眾環(huán)保意識(shí)的綠色化，環(huán)境問題的“政治化” “利益化”使得政府不得不考慮公眾表達(dá)的意見。因此，香港政府其后仍參考世界衛(wèi)生組織的建議，訂立了新的空氣質(zhì)素指標(biāo)。

?《香港人權(quán)法案條例》第二條“生存的權(quán)利”： （一）人人皆有天賦之生存權(quán)。此種權(quán)利應(yīng)受法律保障。任何人之生命不得無理剝奪。 （二）非犯情節(jié)最重大之罪，且依照犯罪時(shí)有效并與人權(quán)法案規(guī)定及《防止及懲治殘害人群罪公約》不抵觸之法律，不得科處死刑。死刑非依管轄法院終局判決，不得執(zhí)行。（三）生命之剝奪構(gòu)成殘害人群罪時(shí)，不得認(rèn)為本條授權(quán)以任何方式減免依《防止及懲治殘害人群罪公約》規(guī)定所負(fù)之任何義務(wù)。 （四）受死刑宣告者，有請(qǐng)求特赦或減刑之權(quán)。一切判處死刑之案件均得邀大赦、特赦或減刑。 （五）未滿18歲之人犯罪，不得判處死刑；懷胎婦女被判死刑， 不得執(zhí)行其刑。 （六） 不得援引本條，而延緩或阻止在香港廢除死刑。

?《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》第十二條：一、本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)。二、本公約締約各國為充分實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利而采取的步驟應(yīng)包括為達(dá)到下列目標(biāo)所需的步驟： （甲）減低死胎率和嬰兒死亡率，和使兒童得到健康的發(fā)育； （乙）改善環(huán)境衛(wèi)生和工業(yè)衛(wèi)生的各個(gè)方面； （丙）預(yù)防、治療和控制傳染病、風(fēng)土病、職業(yè)病以及其他的疾??； （?。﹦?chuàng)造保證人人在患病時(shí)能得到醫(yī)療照顧的條件。

?陳新：《立法會(huì)：中央香港關(guān)系法治進(jìn)程中的地位分析》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第4期。

???馬小玲：《香港環(huán)境保護(hù)法制管理》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1996年版，第139、138、138頁。

?指定工程項(xiàng)目是指可能引起不良環(huán)境影響的工程項(xiàng)目或擬議工程項(xiàng)目。該類指定工程由《環(huán)境影響評(píng)估條例》的附表進(jìn)行規(guī)定。

?Bryan Bachner,Regulating Biodiversity in the Urban Environment,Asia Pacific Journal of Envrironment,2000,5(4),pp.349-385.

?羅小芳、盧現(xiàn)祥：《環(huán)境治理中的三大制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)派：理論與實(shí)踐》，《國外社會(huì)科學(xué)》2011年第6期。