顧竹屹，殷 瑋

（上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海200040）

我國(guó)進(jìn)入轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的新階段，存量規(guī)劃成為當(dāng)下越來越多城市發(fā)展必須面對(duì)的新命題。為破解土地資源緊約束，上海做出通過建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”倒逼城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大決策，于2014年開始全面推進(jìn)減量化。減量化的對(duì)象是當(dāng)時(shí)規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)外的現(xiàn)狀低效建設(shè)用地；而將這部分已經(jīng)建成的物質(zhì)空間拆除復(fù)墾，必須取得相關(guān)權(quán)利主體的支持。規(guī)劃的本質(zhì)是對(duì)于空間權(quán)益的分配和再分配[1]，存量規(guī)劃涉及的權(quán)利關(guān)系更加復(fù)雜，大多伴隨土地價(jià)值變化和利益重新分配，因而成為利益沖突的重要領(lǐng)域，引發(fā)研究思考。

產(chǎn)權(quán)作為理解存量建設(shè)用地改造的新視角被引入學(xué)界，關(guān)注產(chǎn)權(quán)主體和利益共享成為共識(shí)[2]。近年來，關(guān)于上海建設(shè)用地減量化的研究不斷涌現(xiàn)，但其中針對(duì)相關(guān)權(quán)利主體、利益影響分析等研究尚不多，如從產(chǎn)權(quán)重構(gòu)的角度剖析減量化過程中的土地發(fā)展權(quán)和政府角色[3]、分析工業(yè)用地減量化對(duì)鎮(zhèn)村各方面利益的影響[4]、聚焦減量化的運(yùn)作邏輯和利益關(guān)系等[5-6]。本文將基于產(chǎn)權(quán)理論的視角，研究上海建設(shè)用地減量化涉及的各主體及關(guān)系，通過郊區(qū)多個(gè)典型實(shí)例進(jìn)一步闡述其中利益再分配的具體方式，進(jìn)而探討共性問題和延伸議題，并提出若干優(yōu)化建議。

1產(chǎn)權(quán)視角下的建設(shè)用地減量化

1.1理論解釋

產(chǎn)權(quán)是主體對(duì)客體一系列權(quán)利束的總稱，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等。在土地開發(fā)中，產(chǎn)權(quán)扮演核心角色，解析土地產(chǎn)權(quán)架構(gòu)是理解存量建設(shè)用地改造涉及利益格局的基礎(chǔ)。我國(guó)的土地所有權(quán)、土地發(fā)展權(quán)、土地使用權(quán)可相互分離，而存量建設(shè)用地則錨固著分離的產(chǎn)權(quán)格局和相關(guān)權(quán)利主體之間的制衡關(guān)系[2]。

減量化是指通過土地整治工作，對(duì)城市開發(fā)邊界外現(xiàn)狀低效建設(shè)用地進(jìn)行拆除復(fù)墾，使之恢復(fù)為農(nóng)用地或生態(tài)用地，同時(shí)將騰挪出的土地指標(biāo)用于城市開發(fā)邊界內(nèi)新增建設(shè)項(xiàng)目落地[7]。在這個(gè)過程中，減量地塊的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地的所有權(quán)和使用權(quán)并沒有轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的只是土地的使用形式[8]；從產(chǎn)權(quán)的角度，即在土地上進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利，被多數(shù)學(xué)者認(rèn)同為土地發(fā)展權(quán)[2,9]?？梢?，就建設(shè)用地減量化而言，政府通過劃定空間范圍等手段重新配置了土地發(fā)展權(quán)，也意味著相關(guān)主體的利益發(fā)生了變化，重構(gòu)了土地產(chǎn)權(quán)。有學(xué)者由此揭示，減量化的實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)益的重新界定和交易[5]，并借此對(duì)相關(guān)利益者的發(fā)展機(jī)會(huì)進(jìn)行重新分配。

1.2 運(yùn)作機(jī)制

（1）制度設(shè)計(jì)——規(guī)劃引領(lǐng)，機(jī)制倒逼，政策支持

上海通過市、區(qū)、鎮(zhèn)總體規(guī)劃逐級(jí)分解建設(shè)用地規(guī)模，并在鎮(zhèn)層面設(shè)立郊野單元規(guī)劃，以空間布局規(guī)劃為引領(lǐng)，以土地綜合整治為平臺(tái)，落實(shí)減量化任務(wù)。同步在土地管理中，建立新增建設(shè)用地與減量化關(guān)聯(lián)機(jī)制，即要求經(jīng)營(yíng)性和一般工業(yè)項(xiàng)目的新增用地指標(biāo)，必須通過實(shí)施等量的建設(shè)用地減量化獲得[7]。此外，通過空間獎(jiǎng)勵(lì)、資金補(bǔ)貼等政策進(jìn)一步支持基層推進(jìn)減量化，主要包括：按照“拆三還一”的原則，獎(jiǎng)勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)類集建區(qū)規(guī)劃空間；每減量一畝工礦倉儲(chǔ)用地，給予20 萬元的市級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金等。相關(guān)政策中也明確提出，支持和引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民建立長(zhǎng)效增收機(jī)制。

（2）核心工具——城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

上海在實(shí)施建設(shè)用地減量化的過程中，主要是運(yùn)用了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一政策工具，即利用農(nóng)村建設(shè)用地置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的土地增值收益，支付土地整治的成本，從而達(dá)到增加耕地面積和提高耕地質(zhì)量，破解國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)瓶頸，解決集體建設(shè)用地布局零散、低效利用帶來的生態(tài)環(huán)境問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、人口調(diào)控等多重目標(biāo)[3,10]。

而且，“上海版”掛鉤政策更拓展了項(xiàng)目區(qū)內(nèi)運(yùn)作的限制和指標(biāo)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)使用的限制。集體低效建設(shè)用地的整理復(fù)墾數(shù)量與區(qū)內(nèi)新增建設(shè)用地總量相掛鉤，各區(qū)也建立了掛鉤節(jié)余指標(biāo)有償交易流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)在區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌使用[11]。其中指標(biāo)的使用，是各區(qū)通過行政定價(jià)的方法對(duì)指標(biāo)進(jìn)行有償收購(gòu)。

1.3 利益關(guān)系

上海啟動(dòng)的第一輪減量化三年（2015-2017 年）行動(dòng)，是以“198”區(qū)域，即原規(guī)劃集建區(qū)外的現(xiàn)狀工業(yè)用地為重點(diǎn)。一般情況下，建設(shè)用地減量化涉及的權(quán)利主體主要包括政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)業(yè)主，圍繞的核心是建設(shè)用地在增存轉(zhuǎn)化中的產(chǎn)權(quán)交易和利益分配。

簡(jiǎn)化而言，增量用地涉及的主體獲得直接收益，包括市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府。土地出讓收益按一定比例由各級(jí)政府分成。減量用地涉及的主體受到直接損失，包括失去繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的空間、還要承擔(dān)過渡期成本或直接面臨倒閉的企業(yè)業(yè)主，以及損失長(zhǎng)久租金的村集體?；诠秸x的原則，利益損失方理應(yīng)得到補(bǔ)償。由于“上海版”增減掛鉤不需要項(xiàng)目區(qū)封閉運(yùn)作，且工業(yè)用地本身也不享受相關(guān)土地出讓金返補(bǔ)條件，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上并沒有直接參與對(duì)應(yīng)土地增值的收益分配，主要依賴政府不同方式的收益返還。而企業(yè)則位于減量化“食物鏈”底端，被動(dòng)接受拆遷賠償。

不難看出，政府主導(dǎo)是上海建設(shè)用地減量化工作的明顯特征。市級(jí)政府通過自上而下的行政壓力，使區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)保證較高的執(zhí)行力；但在實(shí)際操作中，鎮(zhèn)級(jí)層面作為減量化實(shí)施主體，在面對(duì)實(shí)際困難時(shí)主動(dòng)性并不高。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不是完全沒有損失，企業(yè)減量也意味著財(cái)政收入減少，雖然總體上影響有限，但對(duì)于部分地區(qū)特別是遠(yuǎn)郊，政府尚處在提供低價(jià)工業(yè)用地吸引稅收的階段[12]，自然缺乏動(dòng)力。另一方面，當(dāng)出現(xiàn)減量化指標(biāo)沒有用于本鎮(zhèn)新增建設(shè)項(xiàng)目的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向依賴上級(jí)政府的補(bǔ)貼和指標(biāo)收購(gòu)費(fèi)來平衡成本。

可見，低效建設(shè)用地減量化帶來的生態(tài)、社會(huì)效益毋庸置疑，總體上也是由全社會(huì)共享；但涉及發(fā)展空間、土地增值、稅收租金等經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，相關(guān)主體很難完全忽略成本和收益之間的平衡。特別是鎮(zhèn)、村層面，利益分配影響其實(shí)施減量化的積極性，值得重點(diǎn)關(guān)注。

2利益再分配的典型模式——基于上海郊區(qū)多個(gè)實(shí)例

2.1財(cái)政托底模式

政府在減量化工作中起絕對(duì)主導(dǎo)作用，統(tǒng)一規(guī)范補(bǔ)償資金，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益降低后，主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行“一次性”、“輸血式”補(bǔ)償，對(duì)村集體短期收入保障力度大。以浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)、合慶鎮(zhèn)為例：

（1）具體方式——資金補(bǔ)貼、企業(yè)轉(zhuǎn)移

祝橋鎮(zhèn)的減量化工作始于2014 年，當(dāng)時(shí)其航空經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃正在制定中，卻面臨“建設(shè)用地指標(biāo)幾乎為零”之困境，新增項(xiàng)目所需指標(biāo)只能從存量用地上騰挪。2015 年該鎮(zhèn)建立了村級(jí)收益獎(jiǎng)扶機(jī)制：針對(duì)實(shí)施工業(yè)用地減量化的村，凡有效合同內(nèi)缺失的土地、房屋租賃等直接收益，以上年度實(shí)際數(shù)為基準(zhǔn)，由鎮(zhèn)財(cái)政作轉(zhuǎn)移支付，暫定三年不變。對(duì)減量化企業(yè)，主要采取動(dòng)拆遷方式，按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格進(jìn)行賠付。同步，祝橋鎮(zhèn)與啟東濱海工業(yè)園共建了“浦東祝橋啟東產(chǎn)業(yè)園”，幫助符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的減量化企業(yè)落戶園區(qū)。

合慶鎮(zhèn)作為2015年全市第一個(gè)環(huán)境綜合治理重點(diǎn)區(qū)塊，其減量化土地疊加享受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼。對(duì)實(shí)施減量化的村，在鎮(zhèn)政府根據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償之外，減量化后稅收戶管地仍留在本村的企業(yè)納稅鎮(zhèn)得財(cái)力部分也全額補(bǔ)貼至各村；區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政還進(jìn)一步加大對(duì)村民委員會(huì)的公共管理和公共服務(wù)支出扶持力度。上述政策均暫定三年不變。

（2）主要特點(diǎn)

一是政府為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)強(qiáng)力推進(jìn)減量化；祝橋鎮(zhèn)主要由地方開發(fā)建設(shè)需求所驅(qū)動(dòng)，合慶鎮(zhèn)則是由于環(huán)境治理的緊迫性。二是區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)具備一定財(cái)力基礎(chǔ)，減量化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，且政府能夠統(tǒng)籌多方面的資金投入。區(qū)層面，在市級(jí)補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，浦東新區(qū)額外給予每畝20萬的補(bǔ)貼；而在當(dāng)時(shí)其他郊區(qū)相關(guān)政策文件中均未見到此項(xiàng)區(qū)級(jí)補(bǔ)貼。鎮(zhèn)層面，也給予相關(guān)稅收返還、加大公共支出等。三是政府積極牽線搭橋，幫助企業(yè)尋找新出路。

（3）存在問題

該模式并未考慮集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)效造血機(jī)制。一方面，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，減量化后補(bǔ)貼資金所剩無幾，無法有效彌補(bǔ)減量化對(duì)村集體租金收入的影響。另一方面，減量化指標(biāo)統(tǒng)籌用于區(qū)、鎮(zhèn)的新增建設(shè)項(xiàng)目，而村集體僅得到一次性補(bǔ)償，未明確指標(biāo)在出售時(shí)對(duì)村集體的收益分配。此外，目前鎮(zhèn)政府暫定給予村集體三年補(bǔ)貼，但伴隨后續(xù)財(cái)力等變化，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行情況均存在不確定性。

2.2 物業(yè)置換模式

除常規(guī)補(bǔ)償外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在區(qū)、鎮(zhèn)政府幫扶下，通過區(qū)內(nèi)或區(qū)外物業(yè)置換的形式獲得長(zhǎng)期投資收益，建立造血機(jī)制。以青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)、奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)為例：

（1）具體方式——物業(yè)持有、租金分紅

青浦區(qū)采取異地置換優(yōu)質(zhì)物業(yè)的方式幫助練塘鎮(zhèn)建立造血機(jī)制：2015年11 月一塊位于青浦新城盈浦街道、規(guī)劃用地性質(zhì)為商住的地塊，成為全市減量化造血機(jī)制完成土地出讓的首幅地塊，當(dāng)時(shí)中標(biāo)樓板價(jià)為9064元/m2。土地出讓文件約定，地塊內(nèi)商業(yè)服務(wù)業(yè)用房約16719m2，其中50%由政府或政府委托的相關(guān)單位審計(jì)后按成本價(jià)格回購(gòu)或以上限15000元/m2的價(jià)格回購(gòu)。據(jù)了解，待物業(yè)建成后，練塘鎮(zhèn)下轄的多個(gè)村將使用減量化補(bǔ)償資金購(gòu)買上述商業(yè)部分物業(yè)，作為集體資產(chǎn)。

金匯鎮(zhèn)于2016 年通過債券眾籌的模式，積聚各村閑置資金，在市區(qū)購(gòu)置了一棟辦公樓。整個(gè)投資項(xiàng)目由金匯鎮(zhèn)集體資產(chǎn)辦公室管理，上海奉賢金匯建設(shè)發(fā)展有限公司經(jīng)營(yíng)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，由政府托底，保證眾籌本金的返還和固定回報(bào)率的執(zhí)行不受經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的影響。據(jù)悉，該公司50%股份已量化到村，現(xiàn)上述辦公樓已租賃給一上市公司，該部分租金收益用于對(duì)村集體分紅。

（2）主要特點(diǎn)

在此模式中，政府主要承擔(dān)統(tǒng)籌土地、物業(yè)、資本等資源的角色。青浦區(qū)采用帶條件出讓土地的方式，并明確由實(shí)施減量化的村集體以成本價(jià)回購(gòu)其中部分物業(yè)；奉賢區(qū)則是由政府搭建平臺(tái)幫助村集體以資本運(yùn)作的形式投資物業(yè)，設(shè)計(jì)年化收益率基本均在6%以上，遠(yuǎn)高于銀行基準(zhǔn)利率。此外，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力也起到重要支撐作用。練塘鎮(zhèn)給予實(shí)施減量化的村集體三年原物業(yè)收益補(bǔ)償；金匯鎮(zhèn)則明確由財(cái)政托底，保證集體資產(chǎn)不減少。而要真正實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)效增收最終還是依賴所購(gòu)物業(yè)的保值增值。

（3）存在問題

一是：造血途徑較為單一，目前仍主要通過購(gòu)置物業(yè)。雖然不少郊區(qū)都有考慮建立多元化造血機(jī)制，包括土地收益補(bǔ)償、出讓方式創(chuàng)新、土地政策綜合利用等方式，但大部分尚未進(jìn)入實(shí)操階段。

二是：所購(gòu)物業(yè)后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理及盈利情況實(shí)際上存在不確定性，有待跟蹤。以上述盈浦街道地塊為例，據(jù)悉其商業(yè)部分將建造酒店，并開發(fā)成為長(zhǎng)租公寓，通過出租獲利。但酒店類物業(yè)的投資回報(bào)周期長(zhǎng)，不確定性也比較大。事實(shí)上，該地塊至今仍在建設(shè)中。

2.3 自主開發(fā)模式

利用空間獎(jiǎng)勵(lì)政策，鎮(zhèn)里獲得更多發(fā)展空間可自主開發(fā)，同步考慮為村集體建立長(zhǎng)久造血機(jī)制。以松江區(qū)新浜鎮(zhèn)、金山區(qū)廊下鎮(zhèn)為例：

（1）具體方式——空間獎(jiǎng)勵(lì)、物業(yè)經(jīng)營(yíng)

2013 年，松江區(qū)新浜鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，編制了全市第一個(gè)郊野單元規(guī)劃，并獲得規(guī)劃類集建區(qū)，主要包括居?。ㄞr(nóng)民安置）、產(chǎn)業(yè)和商服用地。其中，產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃用地性質(zhì)為倉儲(chǔ)物流用地，遠(yuǎn)期可逐步向商辦、研發(fā)等轉(zhuǎn)變。該產(chǎn)業(yè)用地?cái)M帶條件出讓給集體經(jīng)濟(jì)組織，由多個(gè)村聯(lián)合購(gòu)買土地后或自建廠房，或以土地入股與投資商合股建造廠房，并按比例分享出租收益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著產(chǎn)業(yè)用地效率顯著提高，鎮(zhèn)、村收益將明顯提升。

廊下郊野公園屬于全市第一批郊野公園之一。廊下鎮(zhèn)規(guī)劃類集建區(qū)，除農(nóng)民安置外，主要用于郊野公園設(shè)施和鎮(zhèn)區(qū)商服配套建設(shè)，其中也擬定了一部分作為集體留用造血地塊，通過商業(yè)服務(wù)業(yè)用房、標(biāo)準(zhǔn)廠房等物業(yè)補(bǔ)償，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。

（2）主要特點(diǎn)

一是類集建區(qū)與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展意圖緊密結(jié)合。新浜鎮(zhèn)近期以倉儲(chǔ)物流用途為主，并考慮未來產(chǎn)業(yè)升級(jí)；廊下鎮(zhèn)則基于其鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，主要用于郊野公園建設(shè)。二是就造血機(jī)制而言，主要采用“鎮(zhèn)內(nèi)物業(yè)置換”模式，村集體也分享到類集建區(qū)土地和物業(yè)的增值收益。但需要注意到，新浜鎮(zhèn)和廊下鎮(zhèn)在全市正式啟動(dòng)減量化前，都已有市級(jí)土地整治項(xiàng)目，市級(jí)土地整治項(xiàng)目資金解決了相當(dāng)一部分減量化工作的啟動(dòng)資金需求，也大大減輕了鎮(zhèn)財(cái)政壓力。

（3）存在問題

一是：類集建區(qū)實(shí)際上對(duì)原規(guī)劃集建區(qū)造成突破，且一般情況下或多或少占用基本農(nóng)田，導(dǎo)致后續(xù)規(guī)劃審批通道不暢，實(shí)施困難。以新浜鎮(zhèn)為例，其類集建區(qū)先后編制了控制性詳細(xì)規(guī)劃、增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃等實(shí)施性規(guī)劃，也歷經(jīng)了松江區(qū)城市開發(fā)邊界劃定和基本農(nóng)田調(diào)整等復(fù)雜程序，獲批過程漫長(zhǎng)且艱難。

二是：作為多項(xiàng)試點(diǎn)，新浜鎮(zhèn)和廊下鎮(zhèn)均有資金、政策等方面較大支持，但每年市級(jí)土地整治項(xiàng)目和資金有限，全市其他地區(qū)難以廣泛復(fù)制。新浜鎮(zhèn)作為郊野單元規(guī)劃試點(diǎn)，對(duì)相關(guān)政策中規(guī)定類集建區(qū)“原則上不納入工業(yè)區(qū)塊，嚴(yán)格限制新增工業(yè)用地”也有突破。

3比較與探討

3.1模式比較

上海建設(shè)用地減量化的政府主導(dǎo)特征顯而易見，市級(jí)政府出于政治考量、戰(zhàn)略需要等，推出制度變遷，制定利益再分配的總體規(guī)則；區(qū)級(jí)進(jìn)一步分解目標(biāo)、細(xì)化規(guī)則，并發(fā)揮上下協(xié)調(diào)、區(qū)域統(tǒng)籌等作用；鎮(zhèn)作為實(shí)施主體，執(zhí)行任務(wù)的同時(shí)也受到短期經(jīng)濟(jì)效益等影響。從上述三種減量化利益再分配的典型模式中可進(jìn)一步看出，區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等代表的利益集團(tuán)，在不同模式中的參與度、積極性等不盡相同。財(cái)政托底模式，其實(shí)是區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府全權(quán)主導(dǎo)的做法，直接將未來收益貼現(xiàn)成各項(xiàng)補(bǔ)貼，為村集體的短期收入提供了較為全面的保障。物業(yè)置換模式中，政府的角色從托底轉(zhuǎn)向扶持，提供資源和平臺(tái)，幫助各村將減量的集體資產(chǎn)置換成區(qū)位更好的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)利益反哺。在自主發(fā)開模式中，鎮(zhèn)、村因?yàn)闇p量化而損失的利益在獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)劃空間中獲得相應(yīng)返還，掌握更多主動(dòng)權(quán)。顯然，后兩種模式中，村集體參與利益再分配的程度更高；且在自主開發(fā)模式中，鎮(zhèn)政府因?yàn)橛歇?jiǎng)勵(lì)在本鎮(zhèn)的規(guī)劃空間可以使用到更多減量化指標(biāo)，也更有積極性。

3.2 共性問題

（1）集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)效增收機(jī)制仍需完善

全市各級(jí)政府對(duì)保障集體資產(chǎn)不減少、收益不降低都達(dá)成共識(shí)，但無論是“輸血”還是“造血”，目前集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)效增收機(jī)制仍亟待完善。在財(cái)政托底模式中，浦東新區(qū)雖已形成區(qū)、鎮(zhèn)二級(jí)共擔(dān)的村級(jí)組織運(yùn)行保障機(jī)制，但這僅是對(duì)村級(jí)公共支出的基本保障，并未對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織后續(xù)收入明確保障的方法。物業(yè)置換和自主開發(fā)兩種模式，雖然都考慮為集體經(jīng)濟(jì)組織建立造血機(jī)制，但通道仍較為單一，當(dāng)前都主要限于異地物業(yè)租金收入。一方面，這些物業(yè)大部分是“從無到有”，從建成到投入運(yùn)營(yíng)需要較長(zhǎng)時(shí)間；另一方面，其預(yù)期收益，若沒有政府相關(guān)保障也存在不確定性。

（2）減量化資金補(bǔ)貼和使用方法亟待優(yōu)化

無論何種模式，對(duì)鎮(zhèn)政府的財(cái)力、融資能力等都有較大考驗(yàn)，相關(guān)資金的補(bǔ)貼方式、使用方法影響減量化進(jìn)程。市、區(qū)兩級(jí)減量化資金補(bǔ)貼是基層減量化啟動(dòng)資金的主要來源之一，但資金周轉(zhuǎn)時(shí)間較長(zhǎng)，基層財(cái)務(wù)承壓。一是由于市級(jí)補(bǔ)貼每年預(yù)算設(shè)有限額，超額完成的減量化指標(biāo)并不會(huì)及時(shí)在當(dāng)年享受到補(bǔ)貼；二是由于區(qū)級(jí)補(bǔ)貼主要是對(duì)“雙指標(biāo)”（新增建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)）的收購(gòu)費(fèi)，一般分三個(gè)節(jié)點(diǎn)撥付，前期撥付比例也一般較小。因而，對(duì)由于減量化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高和項(xiàng)目未驗(yàn)收而市、區(qū)補(bǔ)貼未到位等情況，鎮(zhèn)里往往需要墊付資金，通常由鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力和融資平臺(tái)進(jìn)行銀行貸款獲得。

此外，減量化相關(guān)政策中雖明確結(jié)余資金可統(tǒng)籌使用，但缺乏具體的使用規(guī)范，在實(shí)際操作中這部分資金使用限制較大。據(jù)了解，由于資金?？顚Ｓ玫囊?，練塘鎮(zhèn)減量化結(jié)余資金只能用來購(gòu)買相應(yīng)的土地指標(biāo)，尚未用于集體經(jīng)濟(jì)組織物業(yè)置換。金匯鎮(zhèn)目前主要也是利用自籌資金購(gòu)買物業(yè)，減量化結(jié)余資金也還沒注入相應(yīng)公司。

3.3 延伸討論

（1）關(guān)于土地指標(biāo)交易

上海在推進(jìn)“198”區(qū)域減量化工作中，市層面明確以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為主要支持措施，建立集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)效增收機(jī)制，各區(qū)應(yīng)選擇級(jí)差地租效應(yīng)明顯的地區(qū)，有償使用掛鉤結(jié)余指標(biāo)。各區(qū)進(jìn)而結(jié)合自身情況，明確本區(qū)“雙指標(biāo)”調(diào)劑方式（主要指“雙指標(biāo)”區(qū)級(jí)收購(gòu)與鎮(zhèn)級(jí)留存的比例、條件等）和有償使用價(jià)格等。由此，減量化過程中的土地指標(biāo)交易本身也成為了利益再分配的重要標(biāo)尺。一是各區(qū)“雙指標(biāo)”的調(diào)劑方式，需要考慮各鎮(zhèn)區(qū)位、城市開發(fā)邊界內(nèi)剩余空間、財(cái)力等諸多實(shí)際情況，以平衡收益。二是指標(biāo)交易價(jià)格的形成，理論上應(yīng)該是市場(chǎng)中供求雙方共同作用的結(jié)果，包括政府、村集體和相關(guān)用地單位等。對(duì)此有學(xué)者提出，由于未真正建立起市場(chǎng)化交易機(jī)制，存在指標(biāo)定價(jià)及收益分配等多方面的問題，而集體作為土地所有者理應(yīng)在收益分配中占據(jù)主體地位[13]。

（2）關(guān)于類集建區(qū)

當(dāng)時(shí)類集建區(qū)的出現(xiàn)，相當(dāng)于在原已劃定的集建區(qū)基礎(chǔ)上給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)多一份空間發(fā)展權(quán)，這部分額外可自主開發(fā)的空間固然需要通過騰挪存量用地來激活，但對(duì)基層而言，已是實(shí)施減量化的最大動(dòng)力。但在實(shí)際操作中，很難避免完全不占用基本農(nóng)田，而類集建區(qū)涉及的基本農(nóng)田又無法及時(shí)更新和動(dòng)態(tài)調(diào)整，類集建區(qū)也因此很難落地。而后隨著市、區(qū)新一輪總體規(guī)劃和“新三線”劃定工作，類集建區(qū)又涉及與建設(shè)用地“天花板”、城市開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田等銜接問題而遭重重阻力，以致在不少基層看來該政策已不再延續(xù)。

事實(shí)上，市、區(qū)新一輪總體規(guī)劃重新協(xié)調(diào)分配了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模和開發(fā)邊界，通過“規(guī)模鎖定”、“以拆定增”等方式更加合理的確定空間布局，而不是“一刀切”的以“拆三還一”控制減量化規(guī)模對(duì)應(yīng)的空間規(guī)模。理論上，這既利于守住建設(shè)用地“天花板”，又能根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況因地施策。但由于總規(guī)模等方面諸多限定，城市開發(fā)邊界的劃定基本上是對(duì)原集建區(qū)的優(yōu)化微調(diào)。雖然已將批復(fù)的類集建區(qū)納入邊界，對(duì)基層而言，新一輪自上而下的分配依然不夠公平，更像是“重新洗牌”，需要騰挪、甚至“凈減”（現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模已超過規(guī)劃目標(biāo)）的任務(wù)仍舊繁重，卻沒有了類集建區(qū)帶來額外空間發(fā)展權(quán)的那一點(diǎn)點(diǎn)“優(yōu)惠”。

4展望與建議

4.1未來展望

“負(fù)增長(zhǎng)”作為上海市長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅依賴政府自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求?！皽p量化”作為實(shí)現(xiàn)“負(fù)增長(zhǎng)”的重要手段，不僅僅是為了解決土地資源約束而單純的“減”，更是為了生態(tài)空間、土地利用效率、農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)民收入水平等方面的“增”。保障農(nóng)村品質(zhì)和農(nóng)民利益始終是減量化關(guān)注的重點(diǎn)。

存量規(guī)劃與增量規(guī)劃一樣都以實(shí)現(xiàn)公共利益為初衷，但面對(duì)復(fù)雜多樣的產(chǎn)權(quán)，需要兼顧各方利益。如同“城市更新”是一個(gè)緩慢的過程，推進(jìn)低效建設(shè)用地減量化也不可能一蹴而就。對(duì)此，規(guī)劃作為協(xié)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)更多從技術(shù)理性回歸社會(huì)現(xiàn)實(shí)，從藍(lán)圖控制轉(zhuǎn)向過程引導(dǎo)，允許動(dòng)態(tài)博弈、加強(qiáng)公眾參與，以實(shí)現(xiàn)公平和正義的目標(biāo)。

4.2若干建議

（1）繼續(xù)加大資金補(bǔ)貼

一是提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化補(bǔ)貼方式?？紤]到當(dāng)下減量化是按由易到難的模式推進(jìn)的，未來工作難度會(huì)逐步增加，建議市級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，考慮調(diào)整限額，優(yōu)化撥付方式。二是加大稅費(fèi)減免優(yōu)惠力度。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)或購(gòu)買經(jīng)營(yíng)性物業(yè)以建立造血機(jī)制的，給予相關(guān)稅費(fèi)減免或政策優(yōu)惠。三是統(tǒng)籌多部門政策資金。整合規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等多部門力量，尤其是在相關(guān)資金投入方面，形成政策合力。

（2）適當(dāng)恢復(fù)空間獎(jiǎng)勵(lì)

一是試行減量留用地政策。在滿足上位規(guī)劃確定的規(guī)模、底線等要求的前提下，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際需求，結(jié)合規(guī)劃編制，適當(dāng)保留部分符合未來產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的存量工業(yè)用地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，保證集體經(jīng)濟(jì)組織的長(zhǎng)期增收。二是探索三維空間獎(jiǎng)勵(lì)政策，例如在城市更新項(xiàng)目中，研究獎(jiǎng)勵(lì)建筑面積與減量化建筑面積掛鉤機(jī)制，加強(qiáng)中心城、新城反哺力度；另一方面也可以借此引入更多社會(huì)力量促進(jìn)減量化。

（3）積極探索創(chuàng)新機(jī)制

一是建立市級(jí)指標(biāo)調(diào)劑平臺(tái)。在區(qū)級(jí)“雙指標(biāo)”統(tǒng)籌平臺(tái)的基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)內(nèi)無法落地或平衡成本的，可通過市級(jí)平臺(tái)進(jìn)行交易。二是建立減量化融資平臺(tái)。建立“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”的多元化資金投入渠道，探索PPP、土地資產(chǎn)債券、基金等方式，為減量化項(xiàng)目提供資金來源。此外，對(duì)于減量化后維持農(nóng)業(yè)和生態(tài)等用途的，考慮生態(tài)補(bǔ)償?shù)葘ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度；對(duì)于“198”區(qū)域中還有一部分國(guó)有土地，探索國(guó)企等低效建設(shè)用地騰退機(jī)制等。

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