◆朱詩(shī)柱

內(nèi)容提要：以習(xí)近平同志為核心的黨中央給新時(shí)代稅收賦予了超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、服務(wù)國(guó)家治理全局的四大職能、三大作用的新定位，即在國(guó)家治理中承擔(dān)優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的職能，發(fā)揮基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用。這實(shí)質(zhì)上是明確了在以“強(qiáng)起來(lái)”為實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的新時(shí)代中稅收必需承擔(dān)的新使命。為此，需要完善稅收優(yōu)化資源配置、促進(jìn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的制度體系；創(chuàng)新稅收促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)全國(guó)市場(chǎng)及國(guó)家法制政令統(tǒng)一的體制機(jī)制；優(yōu)化稅收推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會(huì)公平正義的制度體系；優(yōu)化稅收完善權(quán)責(zé)關(guān)系、形成治理合力、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度機(jī)制，從國(guó)家層面全面推進(jìn)新時(shí)代稅收的現(xiàn)代化建設(shè)。

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）全面描繪了中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的圖譜，深刻回答了在我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理中“堅(jiān)持和完善什么、鞏固和發(fā)展什么”這一重大政治課題，給出了新時(shí)代國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)的根本依據(jù)?！稕Q定》意在通過(guò)到2035年“基本實(shí)現(xiàn)”、到新中國(guó)成立一百年時(shí)“全面實(shí)現(xiàn)”國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的規(guī)劃部署，來(lái)更好推進(jìn)“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，更好地應(yīng)對(duì)和化解新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾，從而支撐、保障國(guó)家、民族和人民“強(qiáng)起來(lái)”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這些相互貫通、協(xié)調(diào)配套的戰(zhàn)略部署和決策，對(duì)我國(guó)稅收運(yùn)行的邏輯、稅收職能作用的發(fā)揮和稅收現(xiàn)代化的建設(shè)都提出了新要求。

基于新時(shí)代“強(qiáng)起來(lái)”的戰(zhàn)略目標(biāo)及其相關(guān)的戰(zhàn)略判斷和戰(zhàn)略部署，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，從前所未有的歷史與政治、理論與實(shí)踐的高度，將稅收運(yùn)行活動(dòng)的范圍、稅收功能發(fā)揮的領(lǐng)域推上了包含但遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越經(jīng)濟(jì)范疇、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)的“國(guó)家治理”這個(gè)新平臺(tái)，同時(shí)也對(duì)新時(shí)代稅收的功能作用賦予了全新定位?？傮w來(lái)看，這一新定位主要包括四大職能：稅收要在國(guó)家治理中發(fā)揮“優(yōu)化資源配置”職能，從而“有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”；要發(fā)揮“維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一”職能，從而“有利于建立公平統(tǒng)一市場(chǎng)”；要發(fā)揮“促進(jìn)社會(huì)公平”職能，即“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”；要發(fā)揮“實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安”的職能，即“形成中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”①中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年版，第502—503頁(yè)。。同時(shí)，要通過(guò)這四大新職能的有效行使，使稅收在國(guó)家治理中發(fā)揮“基礎(chǔ)性、支柱性、保障性”三大作用①《中辦國(guó)辦印發(fā)<深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案>》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年12月25日，第1版。。對(duì)稅收的這四大職能、三大作用的新定位，是從“跨越國(guó)家治理所有領(lǐng)域、覆蓋國(guó)家治理所有活動(dòng)”（高培勇，2018）而界定的現(xiàn)代國(guó)家稅收新職能，超越了傳統(tǒng)財(cái)稅理論僅僅從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)⒍愂章毮芏x為組織財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的窠臼。這一新定位，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的短板弱項(xiàng)即國(guó)家治理的緊迫需求也是一一對(duì)應(yīng)的（楊潔和朱詩(shī)柱，2020），因而是新時(shí)代的稅收必需要承擔(dān)的新使命。

稅收在國(guó)家治理中的四大職能、三大作用不是自動(dòng)地就能發(fā)揮出來(lái)的，也不是無(wú)論什么樣的稅收體系都能發(fā)揮出來(lái)的，而是要依賴于整個(gè)稅收體系科學(xué)化、規(guī)范化、法治化的設(shè)計(jì)與落實(shí)。國(guó)家治理現(xiàn)代化既呼喚稅收運(yùn)行活動(dòng)的新平臺(tái)、新功能、新使命，同時(shí)也呼喚著稅收體系的科學(xué)化、規(guī)范化、法治化。新時(shí)代的財(cái)稅體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)之一，“是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新”②《中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議審議<深化財(cái)稅體制改革總體方案>等》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年7月1日，第1版。。改革依然是發(fā)展的根本動(dòng)力，決不能因?yàn)楦鞣嚼娴某钢舛尭母锉旧沓蔀閱?wèn)題。稅收既然是超越經(jīng)濟(jì)范疇的國(guó)家治理范疇，既然要在“包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域”的國(guó)家治理層面③習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》，《求是》，2014年第1期。發(fā)揮功能作用，稅收現(xiàn)代化建設(shè)就不僅是某個(gè)部門(mén)、某個(gè)領(lǐng)域的職責(zé)，而是要以國(guó)家作為行為主體、從國(guó)家全局的戰(zhàn)略層面、從國(guó)家治理體系和治理能力的總體框架上去設(shè)計(jì)和推進(jìn)?！案母锸怯蓡?wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中深化?！雹堋吨泄仓醒胝匍_(kāi)黨外人士座談會(huì) 習(xí)近平主持并發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年11月14日，第1版。稅收要在國(guó)家治理中承擔(dān)好新使命，必須堅(jiān)持問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，找準(zhǔn)現(xiàn)行稅收體系中可能存在的問(wèn)題，系統(tǒng)設(shè)計(jì)、對(duì)癥下藥，統(tǒng)籌推進(jìn)、精準(zhǔn)施策，全面有力地推進(jìn)稅收現(xiàn)代化建設(shè)。

一、完善稅收優(yōu)化資源配置、促進(jìn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的制度體系

在這方面，一個(gè)主要任務(wù)是建設(shè)與創(chuàng)新型國(guó)家相適應(yīng)的“創(chuàng)新友好型的稅收制度”（劉尚希和樊軼俠，2016），助力提升國(guó)家創(chuàng)新能力和核心競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前，全球新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命風(fēng)起云涌，重大顛覆性技術(shù)不斷涌現(xiàn)，業(yè)態(tài)與模式創(chuàng)新日新月異，各主要經(jīng)濟(jì)體之間的技術(shù)和人才競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，而我國(guó)經(jīng)濟(jì)“大而不強(qiáng)、臃腫虛胖體弱”“關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的局面尚未根本改變”⑤習(xí)近平：《深入理解新發(fā)展理念》，《求是》，2019年第10期。。2018年我國(guó)綜合創(chuàng)新能力位列世界第17位⑥科技部：《2019年全國(guó)科技工作會(huì)議在京召開(kāi)》，科技部門(mén)戶網(wǎng)站，2019年01月09日。，與第二大經(jīng)濟(jì)體的位次不相匹配；我國(guó)工業(yè)增加值已連續(xù)8年位列全球第一，但作為衡量高質(zhì)量發(fā)展核心指標(biāo)的全要素生產(chǎn)率增速只相當(dāng)于美國(guó)的43%左右⑦劉 俏，顏 色：《2020年中國(guó)經(jīng)濟(jì)六大展望》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2020年1月16日，第2版。，差距相當(dāng)明顯。從發(fā)展目標(biāo)來(lái)說(shuō)，“新時(shí)代”的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家、民族和人民“強(qiáng)起來(lái)”。經(jīng)濟(jì)是國(guó)家強(qiáng)盛的基礎(chǔ)和科技創(chuàng)新的主戰(zhàn)場(chǎng)，科技是國(guó)家強(qiáng)盛指標(biāo)中的重要權(quán)重，企業(yè)是創(chuàng)新的主體，人才是創(chuàng)新的關(guān)鍵。為應(yīng)對(duì)各種內(nèi)外挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)起來(lái)”的目標(biāo)，必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，穩(wěn)住制造業(yè)門(mén)類(lèi)齊全的優(yōu)勢(shì)，在涉及國(guó)家公共民生安全的領(lǐng)域形成基本自給的全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)能力；必須緊緊抓住創(chuàng)新這個(gè)增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力的核心，通過(guò)促進(jìn)科技創(chuàng)新來(lái)厚植經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)能，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，真正使經(jīng)濟(jì)由“高速度”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量”發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更高層次上的供需平衡，并做好極端情況下國(guó)際供應(yīng)鏈斷裂、經(jīng)濟(jì)回歸內(nèi)循環(huán)和本土?xí)r代的準(zhǔn)備。稅收“優(yōu)化資源配置”，應(yīng)該是國(guó)有與民營(yíng)兼顧、“流量和存量兼容、收入與財(cái)產(chǎn)并舉，囊括國(guó)家治理視野下的所有資源，在更高層面、更廣范圍配置資源”（高培勇，2018），這反映的是稅收超越市場(chǎng)職能的國(guó)家治理職能。更好發(fā)揮稅收優(yōu)化資源配置的職能作用，必須貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念，以促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，以提高全要素生產(chǎn)率、做大做實(shí)做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，完善現(xiàn)代稅收制度體系。

（一）穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，增強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)活力

1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)全口徑政府收入占GDP的比重呈上升趨勢(shì)，2018年已達(dá)35.2%。這說(shuō)明國(guó)民收入中政府拿得比較多、市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)比較重，加上實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不均衡，這就擠壓了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投資回報(bào)率、抑制了實(shí)體經(jīng)濟(jì)活力，導(dǎo)致企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級(jí)后勁不足。為把政策基點(diǎn)放在企業(yè)特別是實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，必須逐步降低宏觀稅負(fù)，適度控制政府汲取國(guó)民收入的規(guī)模，這一方面有利于約束政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的干預(yù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，另一方面有利于降低企業(yè)特別是實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，刺激企業(yè)投資積極性和創(chuàng)新主動(dòng)性。

降低宏觀稅負(fù)的思路應(yīng)該是有增有減、均衡稅負(fù)的結(jié)構(gòu)性改革，是“抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革降成本行動(dòng)各項(xiàng)工作”①習(xí)近平：《在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年11月2日，第2版。，打出減稅降費(fèi)“組合拳”。作為一個(gè)體制性表述，“減稅降費(fèi)”比“降低稅負(fù)”有著更廣、更精準(zhǔn)的內(nèi)在含義與政策要求（鄧力平，2019）。近年來(lái)，稅收占全口徑政府收入的比重徘徊在50%左右，2018年稅收占GDP的比重只有17.4%，說(shuō)明宏觀稅負(fù)高、企業(yè)負(fù)擔(dān)重，主要是稅外收費(fèi)多、稅制結(jié)構(gòu)不合理。所以改革的主要措施是清費(fèi)立稅、正稅清費(fèi)，大幅減少收費(fèi)項(xiàng)目，壓縮政府收費(fèi)規(guī)模。再就是不同稅種之間的有增有減。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷導(dǎo)致的稅源結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)來(lái)看，稅源基礎(chǔ)正在從傳統(tǒng)業(yè)態(tài)向新興業(yè)態(tài)擴(kuò)展，從國(guó)民收入的生產(chǎn)環(huán)節(jié)（初次分配環(huán)節(jié)）向再分配和財(cái)富積累環(huán)節(jié)擴(kuò)展，從產(chǎn)品向要素?cái)U(kuò)展，從法人向自然人擴(kuò)展，從一國(guó)范圍內(nèi)向全球范圍擴(kuò)展。因此，降低直接創(chuàng)造財(cái)富的生產(chǎn)環(huán)節(jié)承擔(dān)的間接稅比重、提高收入和財(cái)富積累環(huán)節(jié)承擔(dān)的直接稅比重是大勢(shì)所趨。要通過(guò)稅費(fèi)、稅種的協(xié)同改革，優(yōu)化稅費(fèi)、稅種、納稅人稅負(fù)、國(guó)民收入流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)的結(jié)構(gòu)（閆坤和蔣震，2019），使中小口徑的宏觀稅負(fù)保持在相對(duì)穩(wěn)定和合理的水平上，更好發(fā)揮稅收助力提升國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展能力的功能，同時(shí)確保財(cái)政可持續(xù)。

（二）完善稅收制度，促進(jìn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在新舊產(chǎn)業(yè)與發(fā)展動(dòng)能的轉(zhuǎn)換期。為抓住新技術(shù)革命的重大歷史機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)“躋身創(chuàng)新型國(guó)家前列”的目標(biāo)，稅收要通過(guò)制度創(chuàng)新，有力引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源圍繞國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略、重要發(fā)展目標(biāo)合理配置、定向發(fā)力。要服務(wù)創(chuàng)新主體，“完善推動(dòng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收政策，激勵(lì)企業(yè)開(kāi)展各類(lèi)創(chuàng)新活動(dòng)”②中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于科技創(chuàng)新論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年版，第59頁(yè)。，進(jìn)一步釋放制度紅利。要根據(jù)創(chuàng)新體系所具有的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性特點(diǎn)，創(chuàng)新結(jié)果所具有的不可預(yù)料、不確定性特點(diǎn)，設(shè)計(jì)以創(chuàng)新行為為導(dǎo)向、面向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)全鏈條的激勵(lì)措施并嵌入稅收制度體系中，形成良好的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。針對(duì)當(dāng)前稅收在補(bǔ)償和激勵(lì)諸如研發(fā)創(chuàng)新、人力資本投資等促進(jìn)增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換方面制度供給不足的問(wèn)題，要完善加計(jì)扣除、加速折舊、研發(fā)費(fèi)用和設(shè)備投資稅前扣除等企業(yè)所得稅政策，支持企業(yè)加大研發(fā)創(chuàng)新、升級(jí)改造投入，支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型及經(jīng)濟(jì)“再工業(yè)化”；支持工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)軟件、人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)等新技術(shù)深化應(yīng)用，推動(dòng)協(xié)同研發(fā)、無(wú)人生產(chǎn)、遠(yuǎn)程運(yùn)營(yíng)、在線服務(wù)等新模式新業(yè)態(tài)發(fā)展，鼓勵(lì)用新技術(shù)新業(yè)態(tài)全面改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈向中高端邁進(jìn)；給予企業(yè)和自然人的專利和技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入以優(yōu)惠支持；加大對(duì)高端設(shè)備制造業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)的投資抵免優(yōu)惠，延長(zhǎng)對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所得稅激勵(lì)的限定時(shí)間；在減少優(yōu)惠、拓寬稅基的同時(shí)，適當(dāng)降低企業(yè)特別是中小企業(yè)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)、創(chuàng)投企業(yè)的所得稅法定稅率，增強(qiáng)市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力?？偭砍湓！⒔Y(jié)構(gòu)合理的人力資本，是大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件。要完善個(gè)人所得稅，通過(guò)加大對(duì)家庭教育支出的稅前扣除，鼓勵(lì)家庭人力資本投資；完善和擴(kuò)大科技人員技術(shù)成果轉(zhuǎn)化股權(quán)激勵(lì)、技術(shù)投資入股相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策；取消個(gè)人所得稅高科技、高技術(shù)人才優(yōu)惠政策的行業(yè)限制，改行統(tǒng)一的針對(duì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的優(yōu)惠政策，激發(fā)創(chuàng)意創(chuàng)新活力。為消除人力資本投入的“稅收歧視”，要進(jìn)一步優(yōu)化增值稅，增加企業(yè)研發(fā)人員工資、社保費(fèi)等進(jìn)項(xiàng)扣除項(xiàng)目，支持企業(yè)人才引進(jìn)、職工教育方面的投入，助力企業(yè)營(yíng)造創(chuàng)新文化；穩(wěn)步推進(jìn)小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的制度化。要通過(guò)征稅和用稅的共同發(fā)力，推動(dòng)構(gòu)建“關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制”，加快形成關(guān)鍵部件、核心技術(shù)制造“閉環(huán)”；鼓勵(lì)企業(yè)牽頭承擔(dān)國(guó)家科技重大項(xiàng)目，支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)建設(shè)；推動(dòng)建立“產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系”①《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年11月6日，第1版。，支持基礎(chǔ)研究、鼓勵(lì)原始創(chuàng)新；圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，支持如5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等“再工業(yè)化”所需的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）優(yōu)化稅收調(diào)節(jié)，支持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)

保持宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，是壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)、提升科技實(shí)力的前提，更關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安。稅收穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，一靠自動(dòng)穩(wěn)定的稅收制度，二靠相機(jī)抉擇的稅收政策。目前后一條使用較多，而前一條供給不足。由于財(cái)政體制原因，財(cái)稅政策順周期調(diào)節(jié)的因素仍在；稅收“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能不足，不利于熨平經(jīng)濟(jì)周期。為此，要加強(qiáng)具有自動(dòng)穩(wěn)定器作用的個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、社會(huì)保障稅等稅種建設(shè)，逐步提高其規(guī)模和比重，相應(yīng)降低貨物勞務(wù)稅稅負(fù)和比重。

二、創(chuàng)新稅收促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)全國(guó)市場(chǎng)及國(guó)家法制政令統(tǒng)一的體制機(jī)制

改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)在資源配置中逐漸由輔助性、基礎(chǔ)性地位走上了決定性地位，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成為我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代以后，在堅(jiān)持現(xiàn)代市場(chǎng)體系“統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序”基本要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”，真正讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，就成為增強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而“實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)之間的完美組合與微妙平衡”的重點(diǎn)，是要解決“市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位”的問(wèn)題（謝伏瞻，2019）。十九大報(bào)告中多處強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)決破除一切頑瘴痼疾”“堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端”“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”“突破利益固化的藩籬”。這是因?yàn)椤熬S護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一”不僅是經(jīng)濟(jì)上提高宏觀資源配置效率和提升全要素生產(chǎn)率的需要，而且它從來(lái)就是與政治上“維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一”②《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年11月6日，第1版。緊密聯(lián)系在一起的，因而也具有政治安全的涵義。而稅制統(tǒng)一是全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一乃至國(guó)家政治統(tǒng)一的標(biāo)志，稅收?qǐng)?zhí)法統(tǒng)一則是稅制統(tǒng)一的保障。稅收要更好發(fā)揮維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的功能，必須增強(qiáng)稅制中性、強(qiáng)化征管公平，最大限度減少對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的擾動(dòng)和對(duì)資源配置的扭曲，讓各類(lèi)市場(chǎng)主體在權(quán)利、機(jī)會(huì)、規(guī)則方面享有平等地位，推動(dòng)生產(chǎn)要素有序自由流動(dòng)，提高資源配置效率。

（一）優(yōu)化增值稅制度，增強(qiáng)稅收中性

增值稅之所以能成為我國(guó)的主體稅種，一個(gè)重要原因在于其中性特征。但目前的增值稅仍存在稅率檔次多、稅收優(yōu)惠多、抵扣約束多、留抵稅額多等扭曲性、復(fù)雜性制度設(shè)計(jì)，以及由此導(dǎo)致的征管難度大、征納風(fēng)險(xiǎn)高等缺陷。增值稅負(fù)擔(dān)在要素和商品流轉(zhuǎn)鏈條的不同環(huán)節(jié)上不盡公平，弱化了中性特征。例如，多檔稅率不但使金融與非金融行業(yè)、房地產(chǎn)與工業(yè)企業(yè)的稅負(fù)不均，誘導(dǎo)資源脫實(shí)向虛，還可能導(dǎo)致同類(lèi)貨物與勞務(wù)甚或同類(lèi)行業(yè)適用不同稅率的情形，容易造成稅負(fù)不公；小規(guī)模納稅人的計(jì)稅方法意味著重復(fù)征稅的尾巴尚未完全消除。這就不利于公平統(tǒng)一大市場(chǎng)和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。為此，應(yīng)進(jìn)一步完善增值稅制度，增強(qiáng)其中性特征：一是降低稅率、并三檔為兩檔。消除行業(yè)企業(yè)間稅率差異，誘導(dǎo)資源轉(zhuǎn)虛回實(shí)；消減多檔稅率對(duì)資源配置的扭曲，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)分工的細(xì)化和企業(yè)生產(chǎn)組織的優(yōu)化。二是完善稅收優(yōu)惠制度。清理取消違反法律、法規(guī)的稅收優(yōu)惠，清理取消妨害市場(chǎng)統(tǒng)一和公平競(jìng)爭(zhēng)的地方性稅收優(yōu)惠；逐步壓縮行業(yè)間選擇性稅收優(yōu)惠，擴(kuò)大普惠性稅收優(yōu)惠。三是實(shí)施徹底的留抵退稅制度，完善留抵退稅央地共擔(dān)機(jī)制，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)型增值稅制，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。四是優(yōu)化增值稅收入橫向分配制度。目前增值稅按生產(chǎn)地原則征收，再按比例劃歸中央和地方財(cái)政，加劇了地方政府通過(guò)設(shè)立“政策洼地”招商引資、爭(zhēng)搶財(cái)源的沖動(dòng)，引發(fā)盲目投資、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、債務(wù)高企。鑒于此，可以考慮將增值稅改在消費(fèi)地繳納，最終將其建設(shè)成真正標(biāo)準(zhǔn)的一般性消費(fèi)稅。

（二）實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅，破除地區(qū)分割

目前社會(huì)保障以費(fèi)而非稅的方式籌資，地區(qū)間社保體系處于相對(duì)分割狀態(tài)，不利于勞動(dòng)力自由流動(dòng)、人口城市化和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)。在已經(jīng)逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，應(yīng)順勢(shì)實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅，實(shí)現(xiàn)社保資金全國(guó)統(tǒng)籌，破除現(xiàn)行社保體系造成的標(biāo)準(zhǔn)不一、負(fù)擔(dān)不公和地區(qū)分割等問(wèn)題。

（三）提升征管公平度，保持稅制執(zhí)行統(tǒng)一

在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，一方面，地方政府有可能基于爭(zhēng)奪或保護(hù)財(cái)源的動(dòng)機(jī)而干預(yù)稅收征管，要求多征或少征、寬征或嚴(yán)征的情況時(shí)有發(fā)生；另一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)依然較大，加上外在干擾客觀存在，稅收征管客觀上還存在執(zhí)法尺度松緊不一的情況。這就容易造成實(shí)際稅負(fù)與法定稅負(fù)不一致，區(qū)域間和納稅人間實(shí)際稅負(fù)不公平，與全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一公平要求不符。為此，應(yīng)完善稅收法律法規(guī)，全面、具體、詳盡地規(guī)定課稅要素，增強(qiáng)可行性、操作性，進(jìn)一步壓縮稅務(wù)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)；繼續(xù)完善稅務(wù)機(jī)關(guān)管理體制，確保其獨(dú)立執(zhí)法者地位，以此約束、保障和激勵(lì)稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格公正執(zhí)法。

三、優(yōu)化稅收推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會(huì)公平正義的制度體系

“理國(guó)要道，在于公平正直”“治國(guó)莫先于公”。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“正義是最強(qiáng)的力量”①習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》（2016年1月12日），《人民日?qǐng)?bào)》，2016年5月3日，第1版。。維護(hù)社會(huì)公平正義，逐步形成包括權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平在內(nèi)的社會(huì)公平保障體系，是堅(jiān)持以人民為中心的國(guó)家治理的本質(zhì)要求，也是國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)高績(jī)效即“良治”的重要體現(xiàn)（褚松燕，2018）。國(guó)家治理視角的公平正義，既包括經(jīng)濟(jì)學(xué)視域以糾正市場(chǎng)失靈為目的的改善收入分配；也包括社會(huì)學(xué)視域的發(fā)展成果共享——它主要表現(xiàn)為基本公共服務(wù)的均等化共享，即一國(guó)之內(nèi)的公民，無(wú)論地域、戶籍、民族、種族、性別、職業(yè)、出身、宗教信仰、教育程度和財(cái)產(chǎn)狀況，均可按照制度規(guī)定均等化地享有就業(yè)、教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、安全、環(huán)境等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)；更包括政治學(xué)視域的權(quán)利平等，即一國(guó)之內(nèi)的公民均可按照法律規(guī)定平等地享有人身、經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)權(quán)利，擁有公平的發(fā)展機(jī)會(huì)。

我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化是個(gè)關(guān)系全局的歷史性變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不平衡、不充分是矛盾的主要方面。一是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分——這是“最大的不平衡”“最大的不充分”②習(xí)近平：《把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手》，《求是》，2019年，第11期。；二是區(qū)域發(fā)展不平衡、部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不充分——這是范圍擴(kuò)大了的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分；三是實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、高端產(chǎn)品和服務(wù)供給不充分；四是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展不平衡，教育、文化、社保、環(huán)境、安全以及公平、正義等社會(huì)民生供給不充分，社會(huì)文明程度不高、科技文化軟實(shí)力不強(qiáng)；五是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展不平衡，基于民主、法治基礎(chǔ)上的公民國(guó)家認(rèn)同及責(zé)任意識(shí)發(fā)展不充分。這些問(wèn)題也可以歸結(jié)為國(guó)家治理在空間結(jié)構(gòu)、事業(yè)布局上的失配導(dǎo)致的國(guó)家發(fā)展在軟與硬、大與強(qiáng)上的結(jié)構(gòu)性失衡。這些不平衡、不充分，是我國(guó)在人均GDP已達(dá)到1萬(wàn)美元、進(jìn)入中上等收入國(guó)家行列后，之所以還處于“初級(jí)階段”、還是“世界最大發(fā)展中國(guó)家”的根本依據(jù)。這種失衡在個(gè)體身上最直接的表現(xiàn)，就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)在不斷增長(zhǎng)而貧富差距卻在不斷拉大，最實(shí)質(zhì)的因素可能是權(quán)利和機(jī)會(huì)不公平。日新月異的科技和產(chǎn)業(yè)革命，客觀上會(huì)加劇貧富差距、社會(huì)分化趨勢(shì)（張宇燕，2019）；而利益結(jié)構(gòu)固化導(dǎo)致社會(huì)流動(dòng)性低、社會(huì)階層固化，則是落入“中等收入陷阱”最核心的因素?！懊篮蒙钚枰举|(zhì)上是人們對(duì)先進(jìn)制度和公共產(chǎn)品的需要?！保ㄎ渚竾?guó)，2017）因此，如何在社會(huì)成分多樣、利益多元背景下，通過(guò)制度安排解決好發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題，運(yùn)用國(guó)家力量建設(shè)人民群眾對(duì)發(fā)展成果、發(fā)展權(quán)利的共享體系，維護(hù)社會(huì)公平正義，進(jìn)而確保國(guó)家長(zhǎng)治久安，考驗(yàn)著國(guó)家的治理能力。

作為國(guó)家治理的一個(gè)基礎(chǔ)性制度手段，稅收要更好發(fā)揮公平收入分配、均衡公共服務(wù)、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等職能，助力提升國(guó)家調(diào)整重大利益關(guān)系、平抑重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和諧的整合能力。其中，征稅是一個(gè)基本制度工具，而分稅用稅的作用空間和力度更大。當(dāng)然，也要把握好稅收支持民生支出的節(jié)奏，決不能搞高福利主義而落入“福利陷阱”。

（一）強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)分配職能，促進(jìn)居民收入分配公平

目前我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)中具有累進(jìn)性的直接稅占比較低，具有累退性的間接稅占比過(guò)高，財(cái)產(chǎn)稅體系不健全，“稅制整體上是累退的”（岳希明和張玄，2020），稅收再分配功能發(fā)揮不夠。為維護(hù)公平正義，要適應(yīng)我國(guó)稅源結(jié)構(gòu)中國(guó)民收入再分配環(huán)節(jié)占比逐步增大、初次分配環(huán)節(jié)占比逐步收縮的趨勢(shì)，優(yōu)化稅種設(shè)置，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，完善稅收制度，強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)分配職能。

一是完善個(gè)人所得稅。為應(yīng)對(duì)人口快速老齡化、少子化趨勢(shì)，增加對(duì)婚姻生育、撫養(yǎng)贍養(yǎng)的政策支持，可優(yōu)化個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除制度，增設(shè)婚姻、生育專項(xiàng)附加扣除及財(cái)政補(bǔ)貼政策，允許大病醫(yī)療和房貸利息跨年抵扣；體現(xiàn)量能課稅原則，以家庭作為納稅單位，按照家庭收入、人口數(shù)量和撫養(yǎng)贍養(yǎng)比等因素科學(xué)合理確定費(fèi)用扣除項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和稅率，拓展稅基，降低最高邊際稅率，消減因稅制復(fù)雜引起的征稅低效率和納稅非遵從；明確標(biāo)準(zhǔn)扣除額和專項(xiàng)附加扣除額的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；按照“在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)居民收入同步增長(zhǎng)、在勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的同時(shí)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)報(bào)酬同步提高”的原則，改善初次分配，增加勞動(dòng)所得；鑒于資本財(cái)產(chǎn)所得逐漸成為收入差距拉大的主要因素，提高投資和財(cái)產(chǎn)所得的稅率，降低勞動(dòng)所得的稅率；加強(qiáng)對(duì)高收入群體包括網(wǎng)店主、網(wǎng)紅、代購(gòu)等非正規(guī)就業(yè)人員的監(jiān)管力度。

二是推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。將征收范圍擴(kuò)展到所有居民自用住房，在簡(jiǎn)并和降低房地產(chǎn)建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加持有環(huán)節(jié)稅負(fù)；對(duì)二手房交易的賣(mài)方征收房產(chǎn)交易稅，持有期越短稅率越高，以抑制房產(chǎn)投機(jī)；擇機(jī)開(kāi)征遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅。發(fā)揮財(cái)產(chǎn)類(lèi)稅收的再分配功能，同時(shí)激勵(lì)政府切實(shí)保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。

三是完善消費(fèi)稅。消費(fèi)稅兼具環(huán)保和公平分配功能?？蓪?shí)施消費(fèi)稅擴(kuò)圍，并實(shí)行階梯型稅率結(jié)構(gòu)：將更多主要由高收入群體消費(fèi)的奢侈品和服務(wù)納入征稅范圍；降低中低收入群體消費(fèi)比例相對(duì)較高的貨物與勞務(wù)的稅率；擴(kuò)大日常生活必需品的免稅范圍。通過(guò)減少稅制的累退性，發(fā)揮消費(fèi)稅公平分配并拉動(dòng)消費(fèi)需求、推動(dòng)消費(fèi)升級(jí)的功能。

四是大力支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展。真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家“強(qiáng)起來(lái)”，既要提高“經(jīng)濟(jì)總量、軍事力量等硬實(shí)力”，也要提高“價(jià)值觀念、思想文化等軟實(shí)力”①中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本（2016年版）》，北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016年版，第207頁(yè)。。要堅(jiān)持以人為本，設(shè)計(jì)激勵(lì)性稅收制度，大力支持文化教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等社會(huì)公益事業(yè)，推動(dòng)社會(huì)文明程度全面提升、國(guó)家科技文化軟實(shí)力顯著增強(qiáng)。特別是要盡快解決兩億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問(wèn)題，使其在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等公共服務(wù)上與流入地戶籍人口享受同等待遇。社會(huì)政策的改革，既能夠推動(dòng)發(fā)展成果共享，有利于促進(jìn)機(jī)會(huì)公平，“也有利于擴(kuò)大居民消費(fèi)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和高質(zhì)量發(fā)展”（張斌，2020），培植新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

五是加大稅收扶貧助困的力度。為引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)各界增強(qiáng)扶貧濟(jì)困、支持公益、回報(bào)社會(huì)的意愿，發(fā)揮稅收支持第三次分配、緩解貧富差距的功能，對(duì)企業(yè)、個(gè)人的慈善捐贈(zèng)或者其他公益性捐贈(zèng)支出，可允許所得稅稅前扣除；對(duì)從事社會(huì)慈善事業(yè)的各類(lèi)合法的非營(yíng)利組織，可給予更多的稅收優(yōu)惠支持。

（二）優(yōu)化政府間稅收分配關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

優(yōu)化政府間稅收分配關(guān)系，已經(jīng)成為新時(shí)代建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮稅收在國(guó)家治理中應(yīng)有功能最為重要、最為緊迫、最大難度的問(wèn)題。目前，政府間縱向稅收分配還存在頭重腳輕、垂直不均衡的特點(diǎn)。各級(jí)政府普遍存在“財(cái)力上移、事權(quán)下移”的主觀沖動(dòng)和實(shí)際行動(dòng)，由此導(dǎo)致縣鄉(xiāng)基層財(cái)政收支緊張，固化甚至加劇了城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給不均衡的格局，延緩了經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)城鄉(xiāng)二元分割局面的消弭，且使地方財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)暗潮涌動(dòng)。廣大農(nóng)村居民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住和文化服務(wù)等方面還未享受到平等的公共財(cái)政“普照之光”。政府間橫向稅收分配中同樣存在高低不均、錯(cuò)落無(wú)序的特點(diǎn)，影響了區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的制度供給。增值稅和所得稅主要按生產(chǎn)地原則進(jìn)行征稅、分稅，存在著稅收與稅源相背離的問(wèn)題，形成了有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收分享機(jī)制。加上轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，固化甚至加劇了地區(qū)間財(cái)力不平衡的格局，相應(yīng)拉大了地區(qū)之間的公共產(chǎn)品供給水平的差距（朱詩(shī)柱，2020）。而且，近年來(lái)人流物流資金流信息流迅速向一線、新一線城市聚集，城市圈化運(yùn)動(dòng)風(fēng)起潮涌，自然虹吸效應(yīng)更強(qiáng)，區(qū)域分化態(tài)勢(shì)加劇，引致中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，人口分布、資源配置頭重腳輕、縱橫分割；居民福利人地分離、層級(jí)分明，給國(guó)家治理造成前所未有的巨大挑戰(zhàn)。為促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更好發(fā)揮稅收在公平收入分配上的作用，要按照十九屆三中全會(huì)明確提出的“進(jìn)一步理順統(tǒng)一稅制與分級(jí)財(cái)政的關(guān)系”②《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年3月5日，第1版。之原則，做好以下兩方面改革：

一是完善稅收縱向劃分體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。要從支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展、保護(hù)農(nóng)村這個(gè)“中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池”（賀雪峰，2019:5）的高度，進(jìn)一步理順央地收入劃分，加快完善分級(jí)財(cái)政體制，“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”③《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年11月6日，第1版。，增強(qiáng)地方財(cái)政的可持續(xù)性。從根本上說(shuō)，要通過(guò)稅收分配改革，為城鄉(xiāng)居民享有均等化的基本公共服務(wù)，消弭城鄉(xiāng)二元、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，增進(jìn)社會(huì)包容、促進(jìn)社會(huì)整合提供財(cái)力和制度保障。

二是優(yōu)化稅收橫向劃分體制，促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化。要從支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的高度，優(yōu)化政府間橫向稅收分配關(guān)系，縮小區(qū)域間人均財(cái)力差距。對(duì)個(gè)人所得稅，建議先由國(guó)家明確包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的所有繳納主體應(yīng)當(dāng)享受的基本公共服務(wù)由居住地（工作地）的地方政府均等提供，然后按照受益性原則，統(tǒng)一改按居住地原則進(jìn)行征稅分稅。對(duì)增值稅和企業(yè)所得稅，由于互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)、人工智能的快速發(fā)展，其來(lái)源地和流入地變得極其復(fù)雜，按來(lái)源地或流入地分配都不見(jiàn)得合理，且操作上難度極大。而轉(zhuǎn)換思路可能就會(huì)豁然開(kāi)朗?！皩?duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，統(tǒng)一的國(guó)家本無(wú)所謂具體納稅地問(wèn)題，只要處理好稅收利益的區(qū)域分配問(wèn)題即可。”①楊志勇：《中國(guó)的稅/稅種之興》，澎湃新聞，2019年7月24日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3980331。因此應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家稅收制度、政令的統(tǒng)一及其嚴(yán)肅性，實(shí)現(xiàn)稅收?qǐng)?zhí)法口徑、標(biāo)準(zhǔn)、尺度等方面整齊劃一的前提下，依據(jù)財(cái)力與事權(quán)相匹配、公共服務(wù)均等化等原則，將按照“統(tǒng)一稅制”收取的稅收收入在各級(jí)各地政府間合理分配（朱詩(shī)柱，2019）。同時(shí)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，打破支出固化格局，將更多的稅收用于普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性公共服務(wù)供給?？傊?，要通過(guò)優(yōu)化政府間橫向稅收劃分制度，消減地區(qū)間、群體間稅收分配與受益不對(duì)等現(xiàn)象，逐步提升區(qū)域間基本公共服務(wù)供給的均等化，同時(shí)推動(dòng)地方政府去“公司化”，使其主要致力于提供公共服務(wù)，減少地區(qū)間過(guò)度稅收競(jìng)爭(zhēng)和過(guò)度招商、重復(fù)建設(shè)造成的資源錯(cuò)配，促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）完善環(huán)境稅收體系，助力美麗中國(guó)建設(shè)

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問(wèn)題”②習(xí)近平：《推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，《求是》，2019年，第3期。。目前，我國(guó)稅收對(duì)消除生態(tài)環(huán)境問(wèn)題根源、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)上臺(tái)階的力度還不夠足，推動(dòng)綠色發(fā)展的制度供給還需加力。例如，現(xiàn)行環(huán)保稅覆蓋不全、征稅額還不足以補(bǔ)償污染排放的治理成本、社會(huì)成本，個(gè)人及家庭的污染排放還未納入征稅范圍，現(xiàn)行資源稅征收范圍偏窄。應(yīng)從激勵(lì)、懲罰兩方面發(fā)力，持續(xù)優(yōu)化環(huán)境保護(hù)稅，全面綠化相關(guān)稅種，構(gòu)建與美麗中國(guó)建設(shè)相適應(yīng)的“環(huán)境友好型稅收制度”，加快形成綠色生產(chǎn)和生活方式。

一是優(yōu)化環(huán)境保護(hù)稅。要加強(qiáng)效應(yīng)分析、強(qiáng)化部門(mén)協(xié)作，改善檢測(cè)技術(shù)、嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，注重扭轉(zhuǎn)稅率執(zhí)行中的地方“洼地”效應(yīng)，落實(shí)立法宗旨與“環(huán)境正義”?？蛇m當(dāng)提高環(huán)保稅稅率，逐步縮小抽樣測(cè)算法核定征收的范圍，促進(jìn)污染成本內(nèi)部化。實(shí)施環(huán)保稅擴(kuò)圍，將揮發(fā)性有機(jī)物等污染物列為征稅項(xiàng)目，將個(gè)人和家庭的生活污染排放納入征稅范圍，促進(jìn)公眾增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)、落實(shí)環(huán)保責(zé)任。

二是優(yōu)化資源稅。實(shí)施礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)改稅，落實(shí)對(duì)水、森林、草場(chǎng)等自然資源的資源稅征收稅目，有效覆蓋各種開(kāi)發(fā)利用資源的問(wèn)題。完善資源稅從價(jià)計(jì)征方式。還可考慮將現(xiàn)行的價(jià)內(nèi)稅改為價(jià)外稅，增強(qiáng)資源稅的可見(jiàn)性，更有力地引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)和居民消費(fèi)行為。

此外，在增值稅、企業(yè)所得稅特別是消費(fèi)稅等稅種上，亦需進(jìn)一步完善關(guān)于保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源、節(jié)能降耗等的稅收優(yōu)惠。

四、優(yōu)化稅收完善權(quán)責(zé)關(guān)系、形成治理合力、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度機(jī)制

治理體系現(xiàn)代化表現(xiàn)為治理主體多元有力、治理制度協(xié)調(diào)完備、治理過(guò)程互動(dòng)有序。稅收體系作為規(guī)范國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與政府間基本利益關(guān)系的制度安排，具備牽動(dòng)政府、企事業(yè)組織和廣大公眾等國(guó)家治理主體間良性互動(dòng)，形成共謀共建共享的現(xiàn)代國(guó)家治理方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治穩(wěn)定、國(guó)家長(zhǎng)治久安的政治職能。稅收要通過(guò)自身的制度體制和運(yùn)行機(jī)制改革，推動(dòng)國(guó)家汲取、分配公共資源、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和調(diào)整社會(huì)關(guān)系行為的制度化、法治化、民主化，進(jìn)而有效牽動(dòng)國(guó)家其他各個(gè)領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，推動(dòng)國(guó)家對(duì)各領(lǐng)域的治理行為實(shí)現(xiàn)制度化、法治化和民主化（呂煒，2017），推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，更好發(fā)揮稅收維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障功能。

（一）提高稅收占比及可見(jiàn)度，促進(jìn)政府優(yōu)化服務(wù)，增強(qiáng)公民國(guó)家認(rèn)同

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，首先政府與市場(chǎng)、政府與政府間的權(quán)責(zé)邊界要清晰，既不能越位、錯(cuò)位，也不能缺位、失位。稅收是政府參與國(guó)民收入分配最主要、最規(guī)范的方式，是政府介入市場(chǎng)最基本、最直接的手段。目前稅收在政府收入中占比較低，在地方政府收入中占比更低，說(shuō)明政府汲取資源、干預(yù)市場(chǎng)的行為還不夠規(guī)范。稅收體系中可見(jiàn)度低的間接稅占比較高、可見(jiàn)度高的直接稅占比較低，不利于引導(dǎo)納稅人增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督政府增進(jìn)回應(yīng)性和責(zé)任感。政府間權(quán)責(zé)不清晰，稅收縱橫分配關(guān)系不規(guī)范、不均衡，引發(fā)地方政府拼命招商、稅外生財(cái)，既不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，也不利于維護(hù)國(guó)家政治穩(wěn)定。據(jù)此，一要清費(fèi)立稅，提高政府收入中的稅收占比。通過(guò)法治化的稅收征收與使用，厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界，規(guī)范政府汲取收入、介入市場(chǎng)的行為，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)職能、優(yōu)服務(wù)。二要提高稅收可見(jiàn)度，增強(qiáng)公民權(quán)責(zé)意識(shí)和國(guó)家認(rèn)同。新世紀(jì)以來(lái)爆發(fā)的幾次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，凸顯了公民精神自立、文明程度與共同體意識(shí)的重要性，要充分利用減稅降費(fèi)機(jī)會(huì)，優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)個(gè)人所得稅、個(gè)人環(huán)保稅、房地產(chǎn)稅等直接稅的建設(shè)，進(jìn)而適當(dāng)降低企業(yè)稅費(fèi)比重，提高自然人稅負(fù)比重；積極推行增值稅和消費(fèi)稅批零環(huán)節(jié)征收且價(jià)稅分別標(biāo)識(shí)，提高納稅人的稅收感知，增強(qiáng)公民的國(guó)家認(rèn)同與權(quán)利義務(wù)認(rèn)知（褚松燕，2018）。三要通過(guò)優(yōu)化政府間縱向和橫向稅收分配體制，理順、規(guī)范政府間權(quán)責(zé)劃分及互動(dòng)治理關(guān)系。既保障中央政府在推進(jìn)重大改革、實(shí)施宏觀管理、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一上的主導(dǎo)地位，又充分發(fā)揮地方政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上的主動(dòng)性和有效性。

（二）加快稅收立法，牽動(dòng)各類(lèi)主體共謀共商國(guó)家治理

依法治稅是依法治國(guó)的重要內(nèi)容。法治是稅收現(xiàn)代化的本質(zhì)和靈魂。稅收的“人民性”，不僅體現(xiàn)在稅收職能發(fā)揮要推動(dòng)發(fā)展成果由人民共享，而且體現(xiàn)在稅收的設(shè)立、征收與使用要經(jīng)由人民同意——不僅是“實(shí)質(zhì)”同意，更要有“程序”同意。推進(jìn)依法治稅，其本質(zhì)就是要在稅收這一規(guī)范國(guó)家、企業(yè)和公民基本利益分配關(guān)系的制度安排中實(shí)現(xiàn)民主化、法治化，體現(xiàn)人民主體地位。小智治事，大智治制。在新時(shí)代利益關(guān)系復(fù)雜多元、利益訴求多有抵觸的現(xiàn)實(shí)背景下，全面落實(shí)稅收法定原則，切實(shí)推進(jìn)依法治稅，于國(guó)家治理是勢(shì)所必然。十九屆四中全會(huì)《決定》就提出要“以良法保障善治”。因此，要加快包括實(shí)體法和程序法在內(nèi)的稅收立法進(jìn)程，使得如何設(shè)稅、征稅、分稅、用稅等等，都經(jīng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)決定，在增強(qiáng)稅制科學(xué)性、合理性、可行性的同時(shí)，提高其權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。通過(guò)全過(guò)程、各環(huán)節(jié)的稅收法定，落實(shí)以權(quán)利制約權(quán)力，有效規(guī)范、引導(dǎo)政府的治理行為，促進(jìn)政府深化改革、轉(zhuǎn)變職能，提升政府治理的負(fù)責(zé)性、透明性和有效性。更重要的是，通過(guò)廣泛征求民意的民主化稅收立法過(guò)程，特別是建立對(duì)公眾意見(jiàn)的吸納和反饋機(jī)制，發(fā)揮人大作為利益表達(dá)和利益協(xié)商平臺(tái)的作用，吸引公眾積極、負(fù)責(zé)任地共謀共商國(guó)家治理，以協(xié)調(diào)利益關(guān)系、追求最大“公約數(shù)”，凝聚社會(huì)共識(shí)、厚植政治合法性，增強(qiáng)公民共擔(dān)責(zé)任義務(wù)、共享發(fā)展成果的國(guó)家意識(shí)和國(guó)家認(rèn)同。

（三）規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法，牽動(dòng)各類(lèi)主體共與共享國(guó)家治理

稅收法定是設(shè)稅、征稅和用稅全過(guò)程法定的統(tǒng)一，貫穿稅收立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)。目前稅收法定原則尚未完全落實(shí)到位，這不僅表現(xiàn)在稅收立法環(huán)節(jié)，也表現(xiàn)在執(zhí)法、用法各環(huán)節(jié)。法治的核心是制約權(quán)力濫用。在服務(wù)國(guó)家治理的背景下，規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法、提升執(zhí)法水平：一是要基于現(xiàn)代治理理念，加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法共治。通過(guò)搭建平臺(tái)，構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主管、部門(mén)配合、司法保障、社會(huì)參與的綜合治稅體系，實(shí)現(xiàn)以稅務(wù)部門(mén)為主體的政府單中心管理方式，向政府、納稅人和社會(huì)組織相互作用的多中心治理方式轉(zhuǎn)變（胡怡建，2019）。這有利于降低稅法執(zhí)行阻力，促進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法公平，更重要的是有利于形成上下互動(dòng)、各方努力、共商共建的治理氛圍，在多主體、多維度關(guān)系的良性互動(dòng)中提升國(guó)家治理能力。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)要通過(guò)優(yōu)化稅收?qǐng)?zhí)法，牽動(dòng)各類(lèi)主體共與共享國(guó)家治理。要把法治信仰、法治思維、法治方式落實(shí)到稅收?qǐng)?zhí)法全過(guò)程，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序，杜絕任性執(zhí)法、隨意執(zhí)法、簡(jiǎn)單粗暴執(zhí)法、“一刀切”執(zhí)法等情形，在保障納稅人合法權(quán)益不受侵害的同時(shí)，督導(dǎo)納稅人履行法定義務(wù)、提升稅法遵從。要優(yōu)化征管組織和流程，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等先進(jìn)信息技術(shù)革新征管技術(shù)和方法，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下的征管模式創(chuàng)新，提升稅收征管和服務(wù)水平，降低稅收遵從和征管成本，提升納稅人獲得感、滿意度，構(gòu)筑政府與納稅人之間的和諧互動(dòng)關(guān)系。要系統(tǒng)集成地用好用足稅務(wù)部門(mén)掌握的經(jīng)濟(jì)、稅收、社保、醫(yī)保以及家庭、住房、教育等各方面的數(shù)據(jù)資源，完善更多部門(mén)、更大范圍涉稅信息共享機(jī)制，以高效數(shù)字稅務(wù)建設(shè)推進(jìn)數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字誠(chéng)信建設(shè)。

（四）樹(shù)立大國(guó)稅收與數(shù)字稅收理念，積極參與引領(lǐng)全球與數(shù)字稅收治理

一個(gè)好的稅收體系，縱向上要匹配國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)稅源結(jié)構(gòu)，橫向上要匹配國(guó)家統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局的需要。新時(shí)代我國(guó)的國(guó)際稅收治理面臨著與過(guò)去完全不同的背景、需求和使命。經(jīng)濟(jì)全球化、數(shù)字化的蓬勃發(fā)展，既帶來(lái)了人才、資源和財(cái)富在全球范圍的快速流動(dòng)與主權(quán)爭(zhēng)奪，又重塑了全球特別是主要經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)、商業(yè)模式，相應(yīng)重塑了經(jīng)濟(jì)稅源在各國(guó)內(nèi)部和國(guó)際間的分布結(jié)構(gòu)。自4G網(wǎng)絡(luò)普及后，數(shù)字經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)快于其他經(jīng)濟(jì)，占GDP的比重不斷攀升，成為國(guó)家財(cái)富的主要來(lái)源，也將成為中國(guó)崛起過(guò)程中中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)，而且競(jìng)爭(zhēng)的不是一次性的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，而是長(zhǎng)期的技術(shù)創(chuàng)新能力的優(yōu)勢(shì)①閻學(xué)通：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)三個(gè)定律將影響中美競(jìng)爭(zhēng)格局》，http://www.bjd.com.cn/a/202002/29/WS5e587f39e4b05d1eff0b35f9.html。。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)35萬(wàn)億元，占GDP比重達(dá)35.4%，對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)67.9%，提供就業(yè)崗位為1.91億個(gè)，占當(dāng)年總就業(yè)人數(shù)的24.6%②中國(guó)信息通信研究院：《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)白皮書(shū)（2019）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201904/P020190417344468720243.pdf。。數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎，由數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字化治理三大模塊推動(dòng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)將徹底改變生產(chǎn)和消費(fèi)的面貌。我國(guó)目前以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、以對(duì)內(nèi)管轄為主的傳統(tǒng)稅收體系和治理結(jié)構(gòu)面臨著劇烈的沖擊，應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)還存在立法滯后、稅制缺失、納稅主體難辨認(rèn)、課稅對(duì)象難確認(rèn)、管轄邊界不清晰等問(wèn)題。全球化的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、跨國(guó)界的稅源分布，既對(duì)國(guó)際稅收規(guī)則的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了重大機(jī)遇，也對(duì)如何更好維護(hù)國(guó)家主權(quán)和發(fā)展利益提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，歸根到底也是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力提出了挑戰(zhàn)。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和具有世界影響力的負(fù)責(zé)任大國(guó)，中國(guó)在應(yīng)對(duì)減貧減災(zāi)、公共衛(wèi)生、氣候變化、環(huán)境污染、資源短缺、恐怖主義等全球性公共危機(jī)，促進(jìn)世界和平、進(jìn)步、發(fā)展、安全方面，必須提供以稅收支持的更多國(guó)際公共產(chǎn)品，承擔(dān)起相對(duì)應(yīng)的國(guó)際責(zé)任和義務(wù)。如果說(shuō)這些任務(wù)還帶有被動(dòng)、防御、策略意義的話，那么，更重要的是，新時(shí)代我國(guó)的稅收體系和稅收能力建設(shè)，還要從國(guó)家實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興、國(guó)強(qiáng)民富的主體地位和戰(zhàn)略需要出發(fā)，有力支持國(guó)家順應(yīng)世界結(jié)構(gòu)性權(quán)力轉(zhuǎn)移趨勢(shì)，全方位實(shí)施對(duì)外開(kāi)放、全方位推進(jìn)大國(guó)外交，主動(dòng)參與全球治理、推動(dòng)全球治理體系變革。據(jù)此，我國(guó)的國(guó)際稅收治理，要按照內(nèi)外統(tǒng)籌的原則，一方面，全面加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)家的稅制協(xié)調(diào)，并以此“倒逼”國(guó)內(nèi)稅制優(yōu)化，盡快構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)全球化、數(shù)字化相適應(yīng)的稅收制度體系與征管模式；同時(shí)，積極參與并引導(dǎo)國(guó)際稅收規(guī)則制定，積極推動(dòng)并引領(lǐng)全球稅收治理變革；加強(qiáng)國(guó)際稅收征管合作，打擊國(guó)際逃避稅，在維護(hù)國(guó)家稅收權(quán)益的同時(shí)，推動(dòng)國(guó)際稅收秩序更加公平公正。另一方面，要樹(shù)立大國(guó)稅收理念，從國(guó)家層面立體化、全方位地推進(jìn)稅收現(xiàn)代化建設(shè)，早日鑄就與我國(guó)國(guó)際地位、國(guó)際責(zé)任及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需要相適應(yīng)、相匹配，站在世界稅收發(fā)展前沿的現(xiàn)代稅收體系和稅收能力。