◆國(guó)家稅務(wù)總局成都市稅務(wù)局課題組

內(nèi)容提要：非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)后，面對(duì)稅務(wù)部門、相關(guān)職能部門和繳費(fèi)人的多方博弈，選擇或確立科學(xué)合理、行之有效的非稅收入征管模式，是需要研究的重要課題。對(duì)此，文章根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理和邏輯路徑，擬從非稅收入的概念和內(nèi)涵入手，廓清非稅收入與稅收、不同非稅收入項(xiàng)目之間的差異，重新檢視我國(guó)非稅收入征管模式的制度目標(biāo)體系，從理論與實(shí)踐結(jié)合的角度探索適宜劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的非稅項(xiàng)目，以及劃轉(zhuǎn)后的征管模式設(shè)計(jì)。希望能夠?qū)φ谶M(jìn)行的非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)改革提供有益借鑒。

一、我國(guó)非稅收入基本概況

（一）非稅收入的概念和內(nèi)涵

作為與稅收相對(duì)而言的概念，廣義上的非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式，與稅收同為財(cái)政收入的重要組成部分。按照世界銀行的定義，非稅收入就是指政府滿足公共需要而收取的無需償還的收入。國(guó)際貨幣基金組織的定義則強(qiáng)調(diào)非稅收入包括因公共目的而獲得的不需要?dú)w還的補(bǔ)償性收入和非政府單位自愿無償向政府支付的款項(xiàng)。①賈 康，劉軍民：《非稅收入規(guī)范化管理研究》，《稅務(wù)研究》，2005年第4期。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織以能否實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)補(bǔ)償為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)稅收和非稅收入進(jìn)行了區(qū)分：凡征收額不足以彌補(bǔ)提供某項(xiàng)服務(wù)成本，或受益范圍與付費(fèi)相關(guān)的政府收入均屬于非稅收入。②王燕青：《我國(guó)非稅收入規(guī)范化管理研究》，山西農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013年。

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<政府非稅收入管理辦法>的通知》（財(cái)稅〔2016〕33號(hào)）中的定義，非稅收入一般是指除稅收以外，由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國(guó)家權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入。因此，目前我國(guó)非稅收入包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國(guó)有資本收益、彩票公益金、特許經(jīng)營(yíng)收入、中央銀行收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入、政府收入的利息收入和其他非稅收入12類。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)性行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金以及其他主要非稅收入項(xiàng)目共87項(xiàng)。①根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站公布的相關(guān)目錄清單整理而成。主要包括中央批準(zhǔn)設(shè)立的全國(guó)性行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目（49項(xiàng)）、中央批準(zhǔn)設(shè)立的全國(guó)性政府性基金（21項(xiàng)）、有償轉(zhuǎn)讓國(guó)有資源（資產(chǎn)）使用權(quán)而取得的收入（主要有7項(xiàng)）等。

（二）非稅收入的性質(zhì)和分類

一是收益性收入。即國(guó)家憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)力獲得的財(cái)政收入。主要包括國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國(guó)有資本收益、特許經(jīng)營(yíng)收入、中央銀行收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入和主管部門集中收入等，其設(shè)立依據(jù)都是國(guó)家對(duì)國(guó)有資源（資產(chǎn)）的所有權(quán)及由此派生的收益索取權(quán)和支配權(quán)，體現(xiàn)了國(guó)家作為生產(chǎn)資料所有者享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

二是管理服務(wù)性收入。即行政事業(yè)單位在提供特定管理服務(wù)時(shí)，以管理者或服務(wù)提供者身份收取的費(fèi)用，它是政府行政事業(yè)單位在履行或代行政府職能時(shí)，為了彌補(bǔ)提供必要管理服務(wù)的成本，按照受益負(fù)擔(dān)原則收取的費(fèi)用，具有一定的行政性和交易性。

三是基金性收入。即政府機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)文件規(guī)定，為支持特定事業(yè)發(fā)展而征收的具有專項(xiàng)用途的資金。它是政府憑借行政權(quán)力對(duì)特定征收范圍、項(xiàng)目進(jìn)行的一種強(qiáng)制征收，類似于特定目的稅收的一種“準(zhǔn)稅”。

四是處罰性收入。即國(guó)家機(jī)關(guān)或依法受權(quán)的組織，依照法律、法規(guī)、規(guī)章，對(duì)違法違規(guī)違章者實(shí)施行政處罰收取的罰沒收入。在現(xiàn)行預(yù)算科目中，它屬于行政事業(yè)性收費(fèi)的一部分，但實(shí)質(zhì)上是國(guó)家憑借行政權(quán)力對(duì)特定行為的一種否定性評(píng)價(jià)或處罰，與其他屬于管理服務(wù)性收入的行政事業(yè)性收費(fèi)并不相同。

（三）非稅收入的結(jié)構(gòu)和規(guī)模

在我國(guó)財(cái)政實(shí)踐中，將非稅收入按照預(yù)算口徑進(jìn)行區(qū)分可大致分為納入一般公共預(yù)算的非稅收入、基金性預(yù)算收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入三大部分。其中，基金預(yù)算收入大致相當(dāng)于前述四種分類中的基金性收入加上收益性收入中的國(guó)有土地出讓金，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入則大致相當(dāng)于占其余收益性收入中大部分比重的國(guó)有資本收益。

圖1 2012—2018年非稅收入結(jié)構(gòu)情況②根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、財(cái)政部網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)搜集整理。次年1月份財(cái)政收支整理期結(jié)束后，上述財(cái)政收入數(shù)還會(huì)有小的變化。2015年1月1日起將政府性基金中用于提供基本公共服務(wù)以及主要用于人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的11項(xiàng)基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。2017年1月1日起將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、南水北調(diào)工程基金、煙草企業(yè)上繳專項(xiàng)收入3項(xiàng)政府性基金調(diào)整轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。

從圖1不難看出，以管理服務(wù)性收入和罰沒收入為主要內(nèi)容的納入一般公共預(yù)算收入的非稅收入近年來一直呈下降趨勢(shì)，從一個(gè)側(cè)面折射出國(guó)家推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、切實(shí)減少群眾辦事負(fù)擔(dān)取得的成效。而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入占比不高，說明國(guó)有資產(chǎn)的增值性收益為更廣大人民群眾共享上還有進(jìn)一步提升的空間。

二、非稅收入征管模式有效性：制度環(huán)境與制度目標(biāo)體系考察

（一）非稅收入征管模式的制度環(huán)境分析

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，任何一種制度安排要想充分發(fā)揮作用，提高制度的有效性，首先要有與制度目標(biāo)相適應(yīng)的制度環(huán)境。非稅收入征管模式作為一種在不同主體間進(jìn)行利益分配的制度安排，也必然受到現(xiàn)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等多方面因素的影響。只有在充分認(rèn)識(shí)到這些因素存在的基礎(chǔ)上，采取相應(yīng)措施，才能提高非稅收入征管模式的有效性。

從政治環(huán)境的變化看，黨的十九大報(bào)告從全局和戰(zhàn)略的高度強(qiáng)調(diào)要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，并明確了深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)要求和主要任務(wù)。作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要方面之一，推進(jìn)全口徑政府預(yù)算管理，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)，必然要求將非稅收入管理制度改革放在提高整個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的高度來予以認(rèn)識(shí)，這也為優(yōu)化非稅收入征管模式提供了一個(gè)更為廣闊的平臺(tái)。

從經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的攻堅(jiān)期，要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，就必須轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，切實(shí)降低社會(huì)制度性交易成本，完善要素市場(chǎng)化配置，這不可避免地將進(jìn)一步規(guī)范政府履行職能過程中衍生和關(guān)聯(lián)的行政管理性質(zhì)收費(fèi)。同時(shí)，隨著改革開放的持續(xù)深入，一些非稅收入的負(fù)擔(dān)者和使用者之間的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系也被逐步打破，對(duì)其性質(zhì)和管理方式亟需重新定位梳理。凡此種種，都需要征管模式的變遷與之適應(yīng)。

從社會(huì)環(huán)境的變化看，黨的十九大做出了社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的政治論斷，要滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，就必須以簡(jiǎn)政放權(quán)、“放管服”為基礎(chǔ)，把公平、法治、便利、服務(wù)等理念貫徹到政策制定、政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，努力建設(shè)“服務(wù)型政府”，這必然要求非稅收入征管模式能與之適應(yīng)。

從法律環(huán)境的變化看，十九大報(bào)告指出，全面依法治國(guó)是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，“凡屬重大改革都要做到于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！睒?gòu)建科學(xué)有效的非稅收入征管模式，必須充分運(yùn)用法治思維和法治方式，全面落實(shí)稅收法定原則，與整個(gè)非稅收入改革統(tǒng)籌推進(jìn)。

另外，隨著對(duì)外開放的不斷深入，我國(guó)與國(guó)外的經(jīng)濟(jì)技術(shù)文化交流也越來越多，國(guó)外在非稅收入管理方面的一些先進(jìn)理念、制度和措施也必然逐漸對(duì)我國(guó)非稅收入征管模式產(chǎn)生很大的影響，我們可以借鑒這些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，找出自身存在的差距，努力構(gòu)建優(yōu)化高效便民的非稅收入征管制度，更好地服務(wù)于推進(jìn)整個(gè)非稅收入管理體系創(chuàng)新。

當(dāng)前，社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)法律環(huán)境各方面都正在發(fā)生許多重大而深刻的變化，因此我們?cè)谘芯糠嵌愂杖胝鞴苣Ｊ綍r(shí)，應(yīng)該充分考慮其所處的制度環(huán)境，努力使之趨于合理，符合我國(guó)的改革實(shí)際，才能最大限度地提升非稅收入征管模式的有效性，為提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平發(fā)揮更大作用。

（二）非稅收入征管模式的制度目標(biāo)體系分析

任何一項(xiàng)有效的制度都必須具備兩個(gè)最基本的要件：即必須既是符合條件的，同時(shí)又是符合目標(biāo)的。制度目標(biāo)是制度需求者借以通過某項(xiàng)制度安排所要實(shí)現(xiàn)的預(yù)期目標(biāo)，也就是制度供給者采取這項(xiàng)制度安排所要達(dá)到的預(yù)期效果的標(biāo)的。因此，制度目標(biāo)是判斷有效或制度均衡與否的一個(gè)標(biāo)志①王 強(qiáng)，張 波：《我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)制度的有效性分析》，《稅務(wù)研究》，2005年第12期。?？傮w來講，非稅收入征管模式的制度目標(biāo)應(yīng)該是提高非稅收入的征管質(zhì)效，但是這一目標(biāo)不夠具體，可操作性不強(qiáng)。這里有必要對(duì)非稅收入征管模式的目標(biāo)體系進(jìn)行梳理和辨析。

1.非稅收入征管模式的制度目標(biāo)

制度目標(biāo)統(tǒng)馭著制度實(shí)踐的方向，決定著制度裝置的采用和廢棄，因此研究非稅收入征管模式，正確定位其目標(biāo)體系具有十分重要的意義。對(duì)于非稅收入征管模式的制度目標(biāo)，相關(guān)論述散見于相關(guān)文獻(xiàn)和管理制度中，概括起來主要有如下幾種：

一是完善非稅收入征管模式的目標(biāo)是通過形成一個(gè)監(jiān)管有效、征收高效又專業(yè)的征收系統(tǒng)，將全部非稅收入都納入預(yù)算管理，以提高政府的公共支出能力，更快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。二是通過完善非稅收入征管模式，厘清稅收與非稅收入以及非稅收入內(nèi)部的關(guān)系，從而合理分配稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，理順收入分配秩序，創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。三是通過良好的非稅收入征管模式，在實(shí)現(xiàn)收支分離、確保資金安全的基礎(chǔ)上，從源頭上減少由此產(chǎn)生腐敗的情況。四是在提高非稅收入征收效率的基礎(chǔ)上努力減少繳費(fèi)人的負(fù)擔(dān)，等等。

上述觀點(diǎn)雖然難免掛一漏萬，但其中反映出的一些因素及關(guān)系還是基本上涵蓋了非稅收入征管模式的制度目標(biāo)。這些目標(biāo)之間具有相對(duì)的層次性，共同構(gòu)成了非稅收入征管模式制度目標(biāo)體系。

2.非稅收入征管模式的目標(biāo)體系

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，一般來說制度目標(biāo)不會(huì)只是單一的，而應(yīng)該是一個(gè)目標(biāo)系統(tǒng)，制度的最終目標(biāo)往往要通過一些次級(jí)或者再次級(jí)目標(biāo)層層的實(shí)現(xiàn)才能得到滿足。當(dāng)制度目標(biāo)確定以后，首先就要判斷其制度裝置與這個(gè)目標(biāo)系統(tǒng)是否在價(jià)值取向上相一致，如果這些制度裝置的設(shè)置偏離了制度所預(yù)期的目標(biāo)取向，則這一制度當(dāng)然就無法取得預(yù)期所需要產(chǎn)生的效果。就非稅收入征管模式而言，首先就要分析建立這一制度所要達(dá)到的基本目標(biāo)是什么？這一目標(biāo)是通過哪些次級(jí)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而遞進(jìn)實(shí)現(xiàn)的？等等。在此基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步分析各種具體的制度裝置對(duì)目標(biāo)體系中各級(jí)次目標(biāo)的滿足對(duì)應(yīng)程度，研究其與制度目標(biāo)系統(tǒng)的吻合度。

如前所述，非稅收入是公共財(cái)政收入的重要組成部分，包括征管模式在內(nèi)一系列非稅收入的制度安排當(dāng)然要放在整個(gè)財(cái)政制度安排的大背景中去考量?！柏?cái)政制度安排體現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等各個(gè)方面?！睂?duì)非稅收入征管模式制度目標(biāo)體系的研究，也必須從這個(gè)邏輯起點(diǎn)開始。

從政府與市場(chǎng)關(guān)系看，黨的十八屆三中全會(huì)指出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”。落實(shí)到非稅收入征管模式上，就是要確保這一制度安排一方面要有助于加快要素市場(chǎng)改革，讓市場(chǎng)機(jī)制在土地、資源、能源等要素市場(chǎng)上真正發(fā)揮決定性作用；另一方面要有助于加快轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府在肩負(fù)起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下應(yīng)有職責(zé)的基礎(chǔ)上，更好發(fā)揮自身作用。

從政府與社會(huì)關(guān)系看，由于非稅收入征繳主體幾乎涉及了社會(huì)生活的方方面面，因此理應(yīng)也必須有助于推動(dòng)“四個(gè)全面”的實(shí)現(xiàn)。具體而言，就是要通過優(yōu)化非稅收入征管模式，一是助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，全面建成小康社會(huì)；二是推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，全面深化改革；三是通過自身的法治化和規(guī)范化，帶動(dòng)其他相關(guān)領(lǐng)域的法治化，全面實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)；四是提高預(yù)算的全面性和公開性，減少權(quán)力尋租空間，為全面從嚴(yán)治黨發(fā)揮有力支撐。

綜上，我們考慮非稅收入征管模式時(shí)，必須跳出單純以征繳質(zhì)效為主的思維，站在非稅收入是一種與建立現(xiàn)代財(cái)政制度密不可分的制度安排的高度來考慮問題。財(cái)政是政府的理財(cái)之政，所有政府與市場(chǎng)之間關(guān)系幾乎都能在財(cái)政上得到反映，衡量非稅收入征管模式優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)也就應(yīng)該是能否在推動(dòng)發(fā)揮市場(chǎng)主體作用的同時(shí)，更好發(fā)揮政府職能作用，簡(jiǎn)而言之，就是要有利于建立服務(wù)型、法治型政府。至于前述其他制度目標(biāo)，不管是有助于推進(jìn)“四個(gè)全面”，還是一些更為具象的目標(biāo)，嚴(yán)格來說都不能說是非稅收入征管模式的總體目標(biāo)，因?yàn)樗鼈冊(cè)谶@一制度安排中所處的層級(jí)是各不相同、主從有異的。不管是合理分配稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，理順收入分配秩序，還是將全部非稅收入都納入預(yù)算管理，都內(nèi)化于建立現(xiàn)代財(cái)政制度這一目標(biāo)之中，相互間實(shí)際上存在一個(gè)遞進(jìn)關(guān)系。因此，非稅收入征管模式的最終目標(biāo)只能是建立服務(wù)型、法治型政府，而建立現(xiàn)代財(cái)政制度、優(yōu)化資金管理等都只能作為次一個(gè)或更次一個(gè)層級(jí)的目標(biāo)。

非稅收入征管模式制度目標(biāo)體系構(gòu)成如下圖：

圖2 非稅收入征管模式制度目標(biāo)體系構(gòu)成

三、非稅收入項(xiàng)目劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收的范圍選擇

按照上述標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)行的12類87項(xiàng)中央設(shè)立的非稅收入項(xiàng)目分為適宜劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收和不適宜劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收兩類。

1.不宜劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收類

按照便民、高效的原則，工本類、教育類、考試類、培訓(xùn)類、登記類、檢驗(yàn)類等行政事業(yè)性收費(fèi)，以及土地復(fù)墾費(fèi)、城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)、車輛通行費(fèi)（限于政府還貸）、罰沒收入、中央銀行收入、主管部門集中收入、財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等非稅收入項(xiàng)目不宜劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，具體理由如下：

一是可能導(dǎo)致繳費(fèi)流程更為繁瑣。簽證費(fèi)、證照費(fèi)、考試考務(wù)費(fèi)等工本類行政事業(yè)性收費(fèi)，在提供公共服務(wù)時(shí)當(dāng)場(chǎng)繳納、當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)；車輛通行費(fèi)在車輛通行關(guān)口即時(shí)收取；這些非稅收入項(xiàng)目一般涉及面廣、金額較小，如劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，將會(huì)增加辦事環(huán)節(jié)，不僅與“放管服”改革要求不符，也會(huì)影響到繳費(fèi)人現(xiàn)有繳費(fèi)習(xí)慣，導(dǎo)致繳費(fèi)人多頭跑路。各省設(shè)立的360項(xiàng)非稅收入項(xiàng)目大多就屬于此類。

二是可能導(dǎo)致征收流程更加復(fù)雜。罰沒收入、中央銀行收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入、財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等非稅收入項(xiàng)目，取得收入的單位一般可以通過直接的賬務(wù)處理即可完成繳庫(kù)，不屬于經(jīng)常性征收的非稅收入項(xiàng)目，沒有明確的征收環(huán)節(jié)，渠道已經(jīng)較為成熟，沒有必要再增加一道稅務(wù)征管環(huán)節(jié)，否則將反而降低相關(guān)部門的辦事效率，劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收實(shí)際流于形式。

三是可能影響管理執(zhí)收效率。航空業(yè)務(wù)權(quán)補(bǔ)償費(fèi)、特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)費(fèi)等非稅收入項(xiàng)目，與職能部門的監(jiān)管業(yè)務(wù)、技術(shù)手段等結(jié)合緊密，計(jì)費(fèi)依據(jù)由相關(guān)部門確定，稅務(wù)機(jī)關(guān)不具備單獨(dú)征收條件，劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收勢(shì)必影響到原執(zhí)收部門的正常管理，不僅降低原工作效率，也會(huì)給稅務(wù)部門帶來很大執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

四是可能導(dǎo)致其他風(fēng)險(xiǎn)。一些設(shè)立的法律依據(jù)不充分、不明確、有爭(zhēng)議，有待清理的非稅收入項(xiàng)目，如北京市征收的外商投資企業(yè)土地使用費(fèi)，因?yàn)樵谡邎?zhí)行上與國(guó)土資源部上位政策有矛盾，繳費(fèi)人對(duì)此不滿提起爭(zhēng)訟，引發(fā)負(fù)面輿情，引起國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，類似這樣的項(xiàng)目也不宜劃轉(zhuǎn)。

2.適宜劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收類

除了上述不宜劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的項(xiàng)目外，其余中央設(shè)立的非稅收入項(xiàng)目一般都具有公共性、普遍性，標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一，這些項(xiàng)目都可以劃轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收。按費(fèi)種屬性，這些項(xiàng)目又可分為涉企“類稅”類和資源資產(chǎn)類等兩類。

一是涉企“類稅”類項(xiàng)目。國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸基金、旅游發(fā)展基金、可再生能源發(fā)展基金等項(xiàng)目都具有確定的征期、稅費(fèi)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，一般由企業(yè)按期自行申報(bào)，可以與稅收“同征、同管”。如國(guó)家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金就與增值稅計(jì)征方法相同，國(guó)有資本收益與企業(yè)所得稅計(jì)征方法相似，等等，都可以與稅收實(shí)施“同申報(bào)、同征收、同服務(wù)”。更有一些項(xiàng)目，如地方教育附加、殘疾人就業(yè)保障金都早已實(shí)現(xiàn)了由稅務(wù)部門征收。

二是資源資產(chǎn)類項(xiàng)目。這些項(xiàng)目一般由業(yè)務(wù)主管部門核定，確定繳費(fèi)金額，繳費(fèi)人按次到窗口繳納，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以“照單征收”。比如，與契稅關(guān)聯(lián)的土地出讓金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)；比如，與資源稅、環(huán)保稅關(guān)聯(lián)的礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、排污權(quán)出讓收入、污水處理費(fèi)，與土地增值稅關(guān)聯(lián)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金收入、土地閑置費(fèi)、防空地下室異地建設(shè)費(fèi)等，都可以按上述方式與稅收實(shí)行協(xié)同管理。

四、稅務(wù)機(jī)關(guān)征收非稅收入征管模式設(shè)計(jì)

（一）總體考量

目前，第一批劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的非稅收入主要分為原由財(cái)政部駐各地專員辦事處征收的國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金等11大項(xiàng)13細(xì)項(xiàng)非稅收入，以及各省自行設(shè)立的29項(xiàng)地方級(jí)非稅收入，這些項(xiàng)目在劃轉(zhuǎn)前原征管方式主要分為四類：

1.“類稅”類項(xiàng)目征管模式

主要包括原由財(cái)政部駐各地專員辦事處征收的國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸基金、中央水庫(kù)移民扶持基金（含大中型水庫(kù)移民后期扶持基金、三峽水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金、跨省際大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金）、三峽電站水資源費(fèi)、可再生能源發(fā)展基金、核電站乏燃料處理處置基金、免稅商品特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)、核事故應(yīng)急準(zhǔn)備專項(xiàng)收入、石油特別收益金、油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、國(guó)家留成油收入等11大項(xiàng)13細(xì)項(xiàng)非稅收入。這些項(xiàng)目基本具有征收對(duì)象穩(wěn)定（主要集中在電力企業(yè)、石油生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和免稅品經(jīng)營(yíng)企業(yè)中，其中對(duì)電力企業(yè)征收9項(xiàng)，對(duì)石油生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)征收3項(xiàng)，對(duì)免稅商品經(jīng)營(yíng)企業(yè)征收1項(xiàng)）、計(jì)費(fèi)方式明確（計(jì)費(fèi)方式與發(fā)電量、銷售電量、油價(jià)和銷售收入相關(guān)）、稅費(fèi)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)（費(fèi)基與增值稅或企業(yè)所得稅稅基相同或相近，便于實(shí)行稅費(fèi)同征同管）和征期與稅收的申報(bào)繳款期限基本一致（國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金等9項(xiàng)按月申報(bào)，其他4項(xiàng)按年申報(bào)，均有明確的申報(bào)期限、繳款期限）等特點(diǎn)。

上述非稅收入項(xiàng)目在劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收前征收流程基本與稅收相似，即日常征收流程為：企業(yè)申報(bào)—專員辦審核—開具繳款書—銀行繳款。國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸基金、大中型水庫(kù)移民后期扶持基金、可再生能源發(fā)展基金、跨省際大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金、三峽電站水資源費(fèi)等6項(xiàng)按月申報(bào)征收的項(xiàng)目為例，典型做法是：繳費(fèi)人按照規(guī)定期限，如每月10日前，向駐當(dāng)?shù)貙T辦申報(bào)上月計(jì)費(fèi)依據(jù)和應(yīng)繳納金額。專員辦在規(guī)定期限內(nèi)，如每月12日前，完成對(duì)申報(bào)的審核，確定應(yīng)征數(shù)額，并向申報(bào)企業(yè)開具《非稅收入一般繳款書》。繳費(fèi)人在規(guī)定期限內(nèi)，如每月15日前，按照專員辦開具《非稅收入一般繳款書》所規(guī)定的繳款額，足額上繳資金。其余按季度征收的石油特別收益金、油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等2項(xiàng)非稅收入，以及按年征收的核電站乏燃料處理處置基金、免稅商品特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)、核事故應(yīng)急準(zhǔn)備專項(xiàng)收入、油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等4項(xiàng)非稅收入征收流程與此類似。①油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金既有按季繳納也有按年繳納的，其中按季繳納的需要年終匯算清繳；三峽水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金和國(guó)家留成油收入征收流程等不公開。

2.公共資源有償使用類項(xiàng)目征管模式

主要包括北京的戶外廣告設(shè)施招標(biāo)及拍賣收入、天津的小客車總量調(diào)控增量指標(biāo)競(jìng)價(jià)收入、湖南的河道砂石資源有償使用收入等14個(gè)省市的21個(gè)項(xiàng)目。這些非稅收入項(xiàng)目的繳費(fèi)金額一般由主管部門通過招標(biāo)與繳費(fèi)人協(xié)商確定。劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門前征收模式為“部門定價(jià)、按次繳納”，即主管部門確定計(jì)費(fèi)依據(jù)或繳費(fèi)金額，繳費(fèi)人據(jù)此到征收部門按次繳納入庫(kù)。具體流程為：

圖3 公共資源有償使用類項(xiàng)目征管模式流程

3.文旅資產(chǎn)保護(hù)（補(bǔ)償）類項(xiàng)目征管模式

主要包括山西的云岡石窟風(fēng)景名勝區(qū)門票收入、福建的武夷山風(fēng)景區(qū)資源保護(hù)費(fèi)等4個(gè)省的5個(gè)項(xiàng)目。這些非稅收入項(xiàng)目主要是由繳費(fèi)人向資源（資產(chǎn)）管理人繳納，資源（資產(chǎn)）管理人匯總后集中向稅務(wù)部門繳納。劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門前征收模式為主管部門匯總后，定期向稅務(wù)部門繳納。具體流程為：

圖4 文旅資產(chǎn)保護(hù)（補(bǔ)償）類項(xiàng)目征管模式流程

4.價(jià)差類項(xiàng)目征管模式

主要包括深圳的超計(jì)劃超定額加價(jià)水費(fèi)、新疆的車用天然氣價(jià)差收入和差別電價(jià)收入3個(gè)項(xiàng)目。其征收對(duì)象均是國(guó)有資源有償使用收入的價(jià)差部分，由繳費(fèi)人按規(guī)定向稅務(wù)部門自行申報(bào)繳納。劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門前征收模式為繳費(fèi)單位按照政策規(guī)定和確定的繳款期限，自行計(jì)算應(yīng)繳納金額，定期向稅務(wù)部門申報(bào)繳納。具體流程為：

圖5 價(jià)差類項(xiàng)目征管模式流程

（二）具體模式

非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出的重大決策部署，是國(guó)稅地稅征管體制改革的重要內(nèi)容，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。對(duì)非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)后稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收模式選擇，同樣應(yīng)放在稅務(wù)部門更為廣泛地融入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下進(jìn)行考量。鑒于非稅收入項(xiàng)目眾多、特點(diǎn)不同，劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，必須遵循“共治、法治、善治”的理念，按照“統(tǒng)分結(jié)合、分類指導(dǎo)”的原則選擇征管模式。一方面，統(tǒng)一基礎(chǔ)管理事項(xiàng)，對(duì)征管系統(tǒng)、票證使用、會(huì)統(tǒng)核算、繳庫(kù)退庫(kù)等基礎(chǔ)性制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范；另一方面，根據(jù)不同非稅收入項(xiàng)目的費(fèi)種屬性和特點(diǎn)，采取差異化的策略，分類確定征管模式。

按照“放管服”、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求，要盡可能地減少繳費(fèi)人需要提交的表單種類和數(shù)量，與此同時(shí)，為了滿足非稅收入項(xiàng)目原主管部門、稅務(wù)部門的管理需要和服務(wù)，繳費(fèi)人申報(bào)時(shí)又必須提供一些必要的信息。針對(duì)上述矛盾，稅務(wù)部門在對(duì)第一批劃轉(zhuǎn)的13項(xiàng)專員辦項(xiàng)目和29項(xiàng)省級(jí)項(xiàng)目的項(xiàng)目特點(diǎn)、征收方式、征收標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算級(jí)次等要素進(jìn)行逐項(xiàng)研判的基礎(chǔ)上，立足于原有納稅申報(bào)表和基金規(guī)費(fèi)申報(bào)表而又有所創(chuàng)新，將需要繳費(fèi)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供的申報(bào)表種類壓縮到三種：一種通用申報(bào)表和兩種專用申報(bào)表。其中專員辦首批劃轉(zhuǎn)的13項(xiàng)非稅收入，包括國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、核電站乏燃料處理處置基金、可再生能源發(fā)展基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、中央水庫(kù)移民扶持基金（含大中型水庫(kù)移民后期扶持基金，三峽水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金和跨省大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金3個(gè)項(xiàng)目）、三峽電站水資源費(fèi)、場(chǎng)外核應(yīng)急準(zhǔn)備金、免稅商品特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)、留成油變價(jià)收入等11項(xiàng)，以及17省的29個(gè)省級(jí)劃轉(zhuǎn)項(xiàng)目使用非稅收入通用表申報(bào)。石油特別收益金由于計(jì)算存在特殊性，油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金由于格式特殊，分別通過專項(xiàng)申報(bào)表申報(bào)。

（三）規(guī)范數(shù)據(jù)互聯(lián)互通共享方式

如前所述，非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)機(jī)關(guān)后，后續(xù)管理服務(wù)還需要原有管理部門繼續(xù)參與，因此必須建立征管信息互聯(lián)互通和信息共享機(jī)制，優(yōu)化升級(jí)相關(guān)信息系統(tǒng)，與相關(guān)部門雙向、及時(shí)地共享非稅收入計(jì)征、繳庫(kù)等明細(xì)信息。稅務(wù)部門根據(jù)財(cái)政等部門履職需要，及時(shí)傳遞非稅收入計(jì)征和繳款明細(xì)信息；需要相關(guān)部門協(xié)同征收的，各相關(guān)管理部門向稅務(wù)部門傳遞繳費(fèi)人清冊(cè)、繳費(fèi)核定金額、后續(xù)處理等信息。

為滿足上述要求，立足于專員辦劃轉(zhuǎn)項(xiàng)目和各省級(jí)劃轉(zhuǎn)項(xiàng)目的管理實(shí)際，信息共享可分為兩個(gè)層次，一是稅務(wù)總局和財(cái)政部對(duì)專員辦劃轉(zhuǎn)項(xiàng)目的征管信息互聯(lián)互通和信息共享；二是各省稅務(wù)、財(cái)政、人民銀行以及非稅收入相關(guān)管理部門的系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息共享。具體流程如下：

對(duì)劃轉(zhuǎn)的國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門設(shè)立的非稅收入項(xiàng)目，制定全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，根據(jù)相關(guān)部門履職需要和征管需求，在中央層面和省級(jí)層面分別實(shí)現(xiàn)稅務(wù)部門與相關(guān)職能部門非稅收入征管信息的互聯(lián)互通。

對(duì)原由財(cái)政部專員辦征收項(xiàng)目，由各省稅務(wù)機(jī)關(guān)征收后，稅務(wù)總局通過決策一包、云平臺(tái)或數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)等方式抽取匯總各省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收明細(xì)信息，通過專網(wǎng)等通道以數(shù)據(jù)庫(kù)或報(bào)文等形式完成與財(cái)政部的數(shù)據(jù)共享。

對(duì)原由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的其他中央級(jí)非稅收入，由省稅務(wù)機(jī)關(guān)匯集全省征收信息，借助政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺(tái)等以數(shù)據(jù)庫(kù)或報(bào)文等形式，完成與省財(cái)政等部門的數(shù)據(jù)共享。

對(duì)新劃轉(zhuǎn)的省級(jí)設(shè)立非稅收入項(xiàng)目，由省級(jí)稅務(wù)局與財(cái)政等相關(guān)部門制定全省統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，根據(jù)相關(guān)部門履職需要和征管需求，依托省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺(tái)等，以數(shù)據(jù)庫(kù)或報(bào)文等形式完成與省財(cái)政等部門的數(shù)據(jù)共享。①根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理辦法的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕51號(hào)）要求，各省級(jí)人民政府應(yīng)建立政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺(tái)。在這一不可用情況下，也可點(diǎn)對(duì)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)形式的建設(shè)，由省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)牽頭，按相關(guān)要求建設(shè)互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)專線及基礎(chǔ)環(huán)境。

圖6 劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的非稅收入項(xiàng)目

（四）分類確定征收模式

根據(jù)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收非稅收入項(xiàng)目的不同特征，應(yīng)采取如下三種模式進(jìn)行征收：

一是“主責(zé)征收”模式。適用于涉及企業(yè)、征期確定、稅費(fèi)關(guān)聯(lián)的“類稅”項(xiàng)目。稅務(wù)部門根據(jù)管理權(quán)限具體負(fù)責(zé)繳費(fèi)認(rèn)定、受理申報(bào)、征收入庫(kù)、風(fēng)險(xiǎn)管理、欠費(fèi)追繳、繳費(fèi)檢查、違法處罰，與稅收“同征、同管”，實(shí)施統(tǒng)一管理；相關(guān)主管部門具體負(fù)責(zé)協(xié)助提供費(fèi)源信息、協(xié)助開展繳費(fèi)檢查。該模式主要流程如下圖示：

圖7 “主責(zé)征收”模式流程

二是“協(xié)同征收”模式。適用于涉及資源資產(chǎn)、按次征收的非稅收入項(xiàng)目。稅務(wù)部門具體負(fù)責(zé)繳費(fèi)認(rèn)定、受理申報(bào)、征收入庫(kù)，與相關(guān)主管部門實(shí)施協(xié)同征收管理。稅務(wù)部門在稅務(wù)管理和檢查過程中發(fā)現(xiàn)應(yīng)繳費(fèi)情形的，及時(shí)提請(qǐng)相關(guān)主管部門處理，經(jīng)相關(guān)主管部門認(rèn)定后，進(jìn)行具體征收。相關(guān)主管部門具體負(fù)責(zé)提供費(fèi)源信息、確定計(jì)費(fèi)依據(jù)和費(fèi)率、實(shí)施“先費(fèi)后證（事）”控管。該模式主要流程如下圖示：

圖8 “協(xié)同征收”模式流程

三是“匯總征收（代征）”模式。適用于非稅收入項(xiàng)目的繳費(fèi)人零星、分散、地處偏遠(yuǎn)的情況。國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸基金等非稅收入項(xiàng)目由電網(wǎng)企業(yè)或公共供水企業(yè)按電價(jià)或水價(jià)的一定比例代征后，匯總按月繳納。稅務(wù)部門具體負(fù)責(zé)代征單位登記、受理匯總申報(bào)、征收入庫(kù)，可提供征管系統(tǒng)和收費(fèi)票證，指導(dǎo)代征單位開展代征工作，對(duì)代征單位履行代征責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查。該模式主要流程如下圖示：

圖9 “匯總征收（代征）”模式流程

五、結(jié)論及展望

非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收作為一項(xiàng)全新的課題，其劃轉(zhuǎn)范圍和劃轉(zhuǎn)后的征管模式，關(guān)乎“放管服”改革要求的落地，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的應(yīng)有題中之義，更是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。鑒于非稅收入種類較多，與稅收相比，具有計(jì)算方式、征收方式相對(duì)復(fù)雜多元等特點(diǎn)，且每類非稅收入又都分別具有不同的征收特性，要建立完善一套與稅收征管相類似的規(guī)范化征管模式將是一個(gè)需要長(zhǎng)期探索的過程。本文在研究中雖努力試圖對(duì)現(xiàn)行中央、各省設(shè)置的各項(xiàng)非稅收入項(xiàng)目進(jìn)行較全面研究，但囿于視野和資料收集的不足，難免掛一漏萬。為此，本文循著統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)的思路，重點(diǎn)考察了第一批劃轉(zhuǎn)稅收征收13項(xiàng)專員辦項(xiàng)目和29項(xiàng)省級(jí)非稅收入項(xiàng)目的征管模式進(jìn)行研究，期望能對(duì)非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收后征管模式設(shè)計(jì)提供一定參考。此外，文中所述征管模式設(shè)計(jì)思路，更多是結(jié)合劃轉(zhuǎn)現(xiàn)行劃轉(zhuǎn)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行考量，尚需要在非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收后的實(shí)踐中不斷探索優(yōu)化。