◆龍麗佳

內容提要：2018年中央提出“六穩(wěn)”工作目標以來，減稅降費成為穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長、穩(wěn)預期的重要手段。文章主要對“六穩(wěn)”背景下減稅降費進行了基本理論分析，首先分析了減稅降費的基本理論，包括減稅降費和減稅降負的區(qū)別、減稅降費的研究動態(tài)；其次闡述了減稅降費和“六穩(wěn)”的內在聯(lián)系，包括減稅降費實現(xiàn)“六穩(wěn)”的基本機制、更大規(guī)模減稅降費的理解、減稅降費的效應；再次，剖析了減稅降費的制約因素；最后闡述了“六穩(wěn)”背景下減稅降費的政策指向。

2018年7月，中共中央政治局會議提出穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期的“六穩(wěn)”經濟工作要求。此后中央經濟工作會議、國務院常務會議、中央政府工作報告多次提及“確保經濟運行在合理區(qū)間”需要做好“六穩(wěn)”工作，同時以“六穩(wěn)”為導向推出系列改革措施，而“減稅降費”就是其中的重要一環(huán)。

一、減稅降費基本理論分析

（一）減稅降費與減稅降負

“六穩(wěn)”目標提出后，“減稅降費”與“減稅降負”在中共中央政治局會議①2018年中共中央政治局會議多次提出加大簡政減稅降負力度有利于“六穩(wěn)”的實現(xiàn)。、國家稅務總局文件②《國家稅務總局關于進一步落實好簡政減稅降負措施更好服務經濟社會發(fā)展有關工作的通知》（稅總發(fā)〔2018〕150號）。及部分專家③李平、龐鳳喜（2019）等。建議中均被提及，但二者有著嚴格區(qū)分?！皽p稅降費”是典型中國特色的政策性表述，國際上較少提及“降費”，一般表述為減稅政策即稅收減免。鑒于中國企業(yè)稅、費負擔特征才有了“減稅降費”提法，其中“減稅”指通過稅收減免措施降低納稅人稅收負擔；“降費”即降低費用負擔，既包括降低行政事業(yè)性收費，也包括降低社保繳費。而“減稅降負”是指減稅和降低稅外負擔，其內涵較“減稅降費”更加豐富；其中“降負”除了包括行政事業(yè)性收費和社保費的降低，還包括與制度成本相關的企業(yè)各種顯性和隱性負擔的降低（如政府審批事項耗用的企業(yè)時間成本、制度性原因造成的企業(yè)融資負擔等）。目前無論是“減稅降費”還是“減稅降負”，其中涉及的種類繁多的行政事業(yè)性收費和社保費（五險一金）都是中國較之世界各國較為特殊的費用負擔形式，因此“減稅”和“降費”就成為中國政府及世界經濟組織④根據(jù)世界銀行發(fā)布《世界納稅報告》中“總稅收和繳費率”指標，其把企業(yè)承擔的社會保險費和住房公積金部分列入考核。關注中國企業(yè)減負和聚焦中國營商環(huán)境改善的重要內容。根據(jù)近幾年政府工作報告和中央經濟工作會議的部署，在當前國際國內政治經濟環(huán)境下“減稅降費”被列為“繼續(xù)創(chuàng)新和完善宏觀調控，確保經濟運行在合理區(qū)間”的主要政策舉措。①張興華：《李克強說繼續(xù)創(chuàng)新和完善宏觀調控，確保經濟運行在合理區(qū)間》，（2019-03-05）[2019-08-12].http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-03/05/content_5370658.htm。當然，政府如何在制度改革中有效降低企業(yè)的顯性及隱性負擔，也是一個亟待解決并需要持續(xù)關注的現(xiàn)實問題。

（二）減稅降費的研究動態(tài)

近幾年中國減稅降費政策的主要觀點和特征如下：

1.持續(xù)提出擴大減稅降費規(guī)模：2015—2019年期間

中央經濟工作會議連續(xù)5年均提出擴大減稅降費規(guī)模，并強調強化逆周期調節(jié)；中央政府工作報告2018年提出“推出超過萬億規(guī)模的減稅降費政策”、2019年提出“要在2018年減稅1.32萬億的基礎上繼續(xù)減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔共2萬億元”；期間李克強總理于十二屆全國人大五次會議發(fā)表相關講話、國家稅務總局印發(fā)進一步減稅降負措施工作通知②《國家稅務總局關于進一步落實好簡政減稅降負措施更好服務經濟社會發(fā)展有關工作的通知》（稅總發(fā)〔2018〕150號）。等都推動減稅降費規(guī)模進一步擴大。

2.提出重點減企業(yè)稅、減間接稅和普惠性減稅

高培勇（2016）提出供給側結構性改革下減稅應當將著力點放在減企業(yè)稅和減間接稅上；付廣軍（2018）提出應進一步調低生產環(huán)節(jié)增值稅，并傾斜于勞動密集型企業(yè)和小微企業(yè)；③付廣軍：《2018年中國稅收形勢分析預測及2019年初步展望》，（2018-12-23）[2019-08-30].http://www.doc88.com/p-7314826216675.html。張斌（2019）提出應更多采用“普惠性減稅”以促進政府與市場關系的根本性調整。2019年中央政府工作報告提出“普惠性減稅與結構性減稅并舉”，同年政府出臺小微企業(yè)普惠性稅收減免政策。④《財政部 稅務總局關于實施小微企業(yè)普惠性稅收減免政策的通知》（財稅〔2019〕13號）。

3.提出對主要行業(yè)減稅

2019年十三屆全國人大二次會議提出確保明顯降低社會主要行業(yè)稅負；同時財政部部長劉昆（2019）亦表示確保主要行業(yè)稅負明顯降低；同年政府通過增值稅改革給予制造業(yè)、交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等主要行業(yè)增值稅減稅支持。⑤范俊生：《財政部部長劉昆：增值稅改革是今年減稅降費“主菜”》，（2019-03-08）[2019-08-18].http://bj.people.com.cn/n2/2019/0308/c82837-32717560.html。

4.提出“降費”較之“減稅”的規(guī)模效應未充分顯現(xiàn)會導致降負后續(xù)乏力

部分專家提出現(xiàn)階段減稅降費中減稅政策是“降成本”的更主要手段，而“降費”較之“減稅”的規(guī)模效應相對未充分顯現(xiàn)，認為上述安排存在后續(xù)乏力問題。劉昆（2019）提出2019年減稅降費措施以減稅為主體，大約占7成；⑥陳 羽，尹 深：《劉 昆：2019年減稅降費措施以減稅為主體，約占7成》，（2019-03-07）[2019-08-20].http://lianghui.people.com.cn/2019npc/n1/2019/0307/c425476-30962747.html。倪紅日（2019）提出持續(xù)性使用減稅政策會對財政赤字和政府債務規(guī)模產生不良影響；李平（2019）提出僅靠減稅已無法實現(xiàn)進一步大規(guī)模降負目標。

5.提出并強調進一步減稅降費中“降費”的重要性

部分專家提出更重要的是降費或更大規(guī)模減稅降費的實現(xiàn)需要進一步加大降費的減負效果。高培勇（2016）提出就稅費總體而言，相對于減稅，降費應優(yōu)先考慮，由于稅費機制在規(guī)范性方面的巨大差異，更重要的是降費；楊燦明（2017）提出中國“五險一金”繳費率過高，達不到降費減負效果；李平（2019）提出需充分發(fā)揮降費效用，必須稅費同降，同時認為目前中國社會保險費率過高。

6.提出制度性改革、國家治理體系建設、降低行政事業(yè)性收費和社會保險費率

部分專家在減稅環(huán)節(jié)把減稅政策同制度性改革和國家治理體系相聯(lián)系，在降費方面近幾年集中于持續(xù)通過降低企業(yè)行政事業(yè)性收費達到減負，而于2019年起高度重視降低社會保險費率。

（1）減稅方面。賈康（2015）提出財稅制度改革；①賈 康：《深化財稅改革面臨三大任務》，（2015-11-24）[2019-07-30].https://www.sohu.com/a/43809641_115428。楊燦明（2017）、張斌（2019）等提出稅制改革；龐鳳喜（2019）提出整體性制度建設；白彥鋒（2019）提出減稅降費要服務國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（2）降費方面。根據(jù)2018和2019年中央政府工作報告，中國在削減涉企收費項目上取得成效；2019年中央又進一步加大降低行政事業(yè)性收費力度，切實減輕社會負擔；同年中央政府工作報告、劉昆（2019）等均提出要明顯降低企業(yè)社保繳費負擔；②范俊生：《財政部部長劉昆：增值稅改革是今年減稅降費“主菜”》，（2019-03-08）[2019-08-18].http://bj.people.com.cn/n2/2019/0308/c82837-32717560.html。同年國務院《降低社會保險費率綜合方案》③《國務院辦公廳關于印發(fā)降低社會保險費率綜合方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕13號）。在全國實施。

二、減稅降費與“六穩(wěn)”的內在聯(lián)系

2018年中共中央政治局會議多次提出加大簡政減稅降負力度有利于“六穩(wěn)”的實現(xiàn)。2019年國務院常務會議重點提出做好“六穩(wěn)”工作需用好逆周期調節(jié)政策工具；并強調中央部署精準施策加大力度做好“六穩(wěn)”工作的要求之一就是切實落實簡政減稅降費措施，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力。做好“六穩(wěn)”工作需要突出供給側結構性改革的主線地位，④陳建奇：《“六穩(wěn)”的內在關系和工作要求》，（2018-11-09）[2019-11-10].http://theory.people.com.cn/n1/2018/1109/c40531-30392285.html。而深化供給側結構性改革培育增長新動力的重要方法之一就是改革稅收體制機制、推動社會保障體制及收入分配制度改革。

（一）減稅降費實現(xiàn)“六穩(wěn)”目標的內在機理

在減稅降費與穩(wěn)就業(yè)方面，減稅降費紅利可以直接轉變?yōu)槠髽I(yè)用工投入和人才培養(yǎng)資本，促進穩(wěn)崗就業(yè)、改善人才待遇、促進就業(yè)質量提升。

在減稅降費與穩(wěn)增長方面，一是減負效應直接激發(fā)微觀經濟主體活力，促投資、促消費、促生產等對穩(wěn)增長做出積極貢獻；二是調結構效應助推制造業(yè)等實體經濟發(fā)展、助推主要行業(yè)發(fā)展、助推中國經濟“脫虛向實”。

在減稅降費與穩(wěn)預期方面，一是普惠性減稅政策的實施范圍更廣，給企業(yè)的預期更加穩(wěn)定；二是稅率式減稅、稅制的長期改革和完善，即長期的制度性減稅帶來更明確的政策效果，引導預期穩(wěn)定；三是下調社保費率減少企業(yè)社保繳費負擔，提振企業(yè)整體信心。

（二）“六穩(wěn)”背景下更大規(guī)模減稅降費

1.“更大規(guī)?！钡亩ㄐ耘c定量

強調“更大規(guī)?！?，應明確減稅降費屬于全局性的政策，對所有企業(yè)都有利，能直接降低企業(yè)的成本。從定性來看，首要之處是必須清晰當前中國政治經濟發(fā)展目標是什么。顯然，結合當前國內國外政治經濟情況，中國實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長、穩(wěn)預期目標，實現(xiàn)減稅降費與經濟增長的良性循環(huán)目標是當務之急、重中之重。所以，“更大規(guī)模減稅降費”的定性應該根據(jù)中國實踐，在“六穩(wěn)”背景下以經濟增長與減稅降費形成良性循環(huán)，促進經濟繼續(xù)運行在合理區(qū)間為基本標準。從定量來看，在研究稅率、經濟稅源、稅收收入三者“量”的關系方面，包括拉弗曲線等經濟理論只給出了三者之間的辯證關系，并沒有給出一個量化的明確結論。目前世界各國對于減稅降費與經濟增長良性循環(huán)的量的把握，也并沒有嚴格的計算公式。中國“更大規(guī)模減稅降費”的定量需要通過實踐和理論探索，從稅收收入增長率指標變化、中國宏觀稅負指標變化、企業(yè)稅收負擔指標變化、GDP增長率指標變化等做出綜合分析，形成反映和適應中國國情的減稅警戒線。

2.減稅與降費的組合關系

（1）稅費負擔在中國歷來存在，減稅和降費存在天然的“減負”組合關系。處理好減稅與降費的組合關系，也是營造公平稅費環(huán)境的必然要求。中國政府不僅需要通過普惠性減稅與結構性減稅實現(xiàn)減稅惠企政策，同時降低行政事業(yè)性收費和社保繳費比例也必須成為政府重要工作內容。

（2）更大規(guī)模減稅降費需要重視“費”的降負效果、需要稅費聯(lián)動。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《2019營商環(huán)境報告》，中國企業(yè)總稅費率仍高于40.4%的世界平均水平，其主要原因就是社會保險費率過高，進一步大規(guī)模減負必須減稅和降費聯(lián)動發(fā)力。①李 平：《更大規(guī)模減稅降費的目標、路徑與效應》，《中國財經報》，2019年8月6日。2019年國務院《降低社會保險費率綜合方案》（國辦發(fā)〔2019〕13號）的發(fā)布實施，就是中央更明顯降費目標的具體體現(xiàn)。

（三）減稅降費的效應

總體來看，減稅降費推動了“六穩(wěn)”目標的實現(xiàn)，在穩(wěn)定就業(yè)、培育穩(wěn)增長動力、增強市場主體信心和穩(wěn)定市場預期方面發(fā)揮了一定作用，助推中國經濟2019年GDP增速穩(wěn)定在6.1%、全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)完成年目標任務的122.9%。②趙慧芳：《去年GDP增速6.1%，六問解讀中國經濟》，（2020-01-17）[2020-03-09].http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-01-17/doc-iihnzhha3093532.shtml。減稅降費對促進經濟平穩(wěn)運行發(fā)揮一定積極作用。同時，制度性減稅降費措施起到優(yōu)化中國稅制改革的作用，進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。具體來看：

1.一般公共預算收入增速和稅收收入增速均出現(xiàn)降低

根據(jù)財政部公布統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年中國一般公共預算收入增速為3.8%，為近30年來的新低；2019年中國稅收收入增速僅為1%，較上年回落7個多百分點；從同時期主要稅種減負情況來看，2019年降幅最大的是個人所得稅，其稅收收入較去年下降25.1%；另外，國內增值稅收入增長放緩至1.3%，企業(yè)所得稅收入增長放緩至5.6%，增幅均較去年有所回落。③陳益刊：《去年全國財政收入增速創(chuàng)新低，超2.3萬億元稅費減在哪兒》，（2020-02-13）[2020-03-18].https://www.yicai.com/news/100504130.html。2019年新個稅法全面實施產生了自建立個稅制度以來最大的減稅效應，居民受益顯著。

2.政府宏觀稅負和企業(yè)稅負降低

根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，中國稅收收入占GDP比重從2014年開始下降；中國政府收入占GDP比重（根據(jù)政府收入口徑計算的中國宏觀稅負水平）和企業(yè)稅收負擔均從2013年開始下降。④倪紅日：《全面減稅降費背景下的稅收經濟增長》，《國際稅收》，2019年第9期。企業(yè)稅費負擔下降，普惠性和實質性減負顯現(xiàn)。

當然，減稅降費的效應評估，不應僅僅局限于減稅和降費的規(guī)模數(shù)量，而是要看減稅降費最終是否促進了經濟增長的良性循環(huán)，是否實現(xiàn)了經濟持續(xù)健康發(fā)展。從短期局部來看，減稅降費的實施造成中國一般公共預算收入增速和稅收收入增速雙降；但長遠整體來看，應是追求通過一般公共預算收入增速和稅收收入增速的雙降，反作用于經濟，促進經濟增長，促進經濟稅源的擴大，進而推動中國一般公共預算收入或稅收收入增速的穩(wěn)定回升。只有準確理解減稅降費，其積極效應才會不斷釋放。而減稅降費與經濟增長如果能實現(xiàn)這樣的良性循環(huán)，才是減稅降費積極效應的最大體現(xiàn)。

三、減稅降費的制約因素

（一）財政可持續(xù)性的制約

大規(guī)模減稅降費必然受到政府財政收入與財政支出均衡的制約，中長期來看政府赤字率、債務率將對其造成約束。減稅降費將直接導致政府收入減少，而在中國當前經濟下行壓力和財政支出不斷增加情況下，政府的赤字率和債務率上升將使得財政可持續(xù)性受到極大挑戰(zhàn)。如果陷入經濟的非良性循環(huán)，將會對財政可持續(xù)性造成沖擊。

（二）稅費比重的制約

根據(jù)李平整理的數(shù)據(jù)，當前中國稅費總體規(guī)模中稅收占比不足50%，①李 平：《更大規(guī)模減稅降費的目標、路徑與效應》，《中國財經報》，2019年8月6日。即非稅收入規(guī)模已占據(jù)一半以上。而根據(jù)國家稅務總局公布的數(shù)據(jù)測算，當前中國累計新增減稅降費中減稅占比約88.71%、降費占比約11.29%。②張德勇：《促進減稅降費效應持續(xù)加大》，（2019-07-31）[2019-11-18].http://dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2019-07/31/content_55820.htm。所以，目前減稅降費總規(guī)模中降費占比過低對進一步大規(guī)模減稅降費形成一定制約。當然，目前減稅降費總規(guī)模中降費占比過低也同時反映出中國降費仍存在巨大空間，如何有效降費值得進一步研究和探討。

（三）社保費的降費效應被一定程度沖減

目前中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工以及機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的單位繳費比例從20%調減至16%，下降4個百分點，但由于社保征收機構變更為稅務部門，民營企業(yè)的社保繳費率和參保率將顯著上升，對社保繳費比例下調的減負效應造成較大規(guī)模的沖減。

四、“六穩(wěn)”背景下減稅降費政策指向

（一）穩(wěn)就業(yè)的減稅降費政策指向

減稅降費政策的穩(wěn)就業(yè)指向如下：一是重點對實體經濟減負，夯實穩(wěn)就業(yè)的基礎；二是對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)減負，拓展新就業(yè)崗位，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)效應；三是支持勞動密集型企業(yè)的減負，增強其穩(wěn)崗擴崗能力。

（二）穩(wěn)增長的減稅降費政策指向

減稅降費政策的穩(wěn)增長指向如下：一是考慮到當前國內國際經濟背景，應繼續(xù)以降成本為主要目的和著力點，關注降費、減企業(yè)稅、減間接稅、關注有效引導金融機構增加對制造業(yè)、小微企業(yè)、民營企業(yè)的中長期融資，達到實質性減負，激發(fā)經濟活力；二是通過減稅降費激發(fā)的不應僅僅是眼下、當前的活力，而是追求持續(xù)性的培育新動能，長期促進創(chuàng)新、研發(fā)和投資；三是在實現(xiàn)“穩(wěn)增長”目標的基本機制運行中，減稅降費不能孤立存在，需要產業(yè)政策、金融政策、貿易政策等統(tǒng)籌配合，且還要配以要素市場化配置改革、社會體制改革、國企體制改革等。

（三）穩(wěn)預期的減稅降費政策指向

減稅降費政策的穩(wěn)預期指向如下：第一，在穩(wěn)預期方面“普惠性減稅+稅率式減稅”更優(yōu)。該政策組合具備實施范圍更廣和政策更明確的特點，更能堅定信念和穩(wěn)住信心。在普惠性稅收優(yōu)惠安排上，既要確保普惠，即大部分企業(yè)都能享受，又要突出實質性減負，更要保證政策簡明易行、具有確定性和便捷性。第二，中長期減稅降費政策更優(yōu)。明確的中長期減稅降費政策更有利于增強市場對政策的確定性進而穩(wěn)預期。第三，整體性、一攬子減稅降費政策更優(yōu)，較之零星頒布實施更利于穩(wěn)住市場信心。

此外，從稅種設計上來看，一是增值稅是當前中國最主要稅收收入來源，需高度重視并從中長期上進一步優(yōu)化增值稅制；二是根據(jù)國際稅制競爭現(xiàn)狀，中國目前企業(yè)所得稅稅負特別是制造業(yè)稅負有進一步下降空間；三是基于鼓勵專家型人員創(chuàng)新角度，個人所得稅最高邊際稅率需下調并進一步擴大綜合所得征稅范圍。此外，在優(yōu)化消費稅和資源稅制度設計上也應下大功夫，逐步改進。中國減稅降費并不僅是減輕企業(yè)負擔的問題，還需要更多考慮稅制結構優(yōu)化，這也是中國現(xiàn)代稅制融入世界的過程。