對晉城市政府和社會資本合作項目開展情況的調研

為充分發(fā)揮PPP模式積極作用，補齊基礎設施短板，推動經濟高質量發(fā)展，各級黨委政府都非常重視，2015年晉城市政府先后出臺了《晉城市人民政府關于開展政府和社會資本合作工作的實施意見》和《晉城市人民政府關于推進政府和社會資本合作投融資模式改革的實施方案》兩個文件，市、縣兩級政府和各相關部門精心組織實施，四年來晉城市的PPP工作取得了長足的發(fā)展。

一、晉城市PPP項目基本情況

（一）行業(yè)分布整體情況

從各行業(yè)項目數及投資額的累計情況來看，晉城市PPP項目以市政工程類及交通運輸類項目為主，其數量和規(guī)模在晉城市入庫項目中均占到很大的比重。20個入庫PPP項目中，市政工程類項目9個，占比45%，交通運輸類項目5個，占比25%，這兩類項目合計占入庫PPP項目總數的70%。除此之外，醫(yī)療衛(wèi)生類項目有2個，占比10%；生態(tài)建設和環(huán)境保護類2個，占比10%；教育類1個，占比5%；文化類1個，占比5%。另外，能源、農業(yè)等其他各類PPP項目尚未開展。

投資額方面，市政工程類PPP項目投資額69.05億元，占比32.73%，交通運輸類項目投資額102.91億元，占比48.77%，這兩類項目合計占入庫項目總投資額的81.50%。此外，文化教育類項目投資額5.12億元，占比2.43%；環(huán)境保護類項目13.43億元，占比6.36%；醫(yī)療衛(wèi)生類項目22.11億元，占比10.48%。

（二）主要行業(yè)領域PPP項目情況

市政工程項目是民生領域的重點，特別是供熱、供水、供電及垃圾處理、污水處理項目直接關系老百姓的生活。2015年以來，財政部、發(fā)改委出臺一系列政策措施鼓勵引導在市政公用領域開展PPP項目。特別是2017年7月18日，財政部、住建部、農業(yè)部和環(huán)保部聯合發(fā)布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，對政府參與的污水、垃圾處理項目強制實施PPP模式，即“兩個強制”。從全國范圍來看，這兩類PPP項目數在財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫中合計占比較高。從晉城市情況來看，市政工程類PPP項目總數在晉城市5大類PPP項目中位列全市第一。晉城市開展的市政工程類PPP項目主要包括市政道路、污水處理、管網等領域。其中，市政道路PPP項目5個，投資額50.08億元；污水處理PPP項目3個，投資額3.92億元；管網PPP項目1個，投資額15.05億元。

交通運輸也是基礎設施建設的重要領域，各地經濟發(fā)展現狀不同，交通運輸建設需求也大有差別。山西省作為中部省份，地處黃土高原，地貌以山地、丘陵為主，晉城市位于山西省的東南部，位處太行山和華北平原的交界處，交通運輸建設需求較多，發(fā)展?jié)摿Υ蟆＝刂?019年9月30日，晉城市交通運輸領域PPP項目累計投資102.91億元。“四好公路”、太行一號國家風景道的建設將為改善全市交通狀況、促進全市經濟發(fā)展，惠及民生起到了重要作用。

目前晉城市公共服務PPP項目總體占比較小，項目數合計6個，在晉城市已入庫項目中占比為30%；項目投資額合計40.67億元，在晉城市已入庫項目投資總額中占比僅為19.27%。其中，教育類、文化類PPP項目各1個，在晉城市公共服務類PPP項目中各占比16.67%，醫(yī)療類PPP項目2個，占比33%，環(huán)境衛(wèi)生類項目2個，占比33%。

（三）各行業(yè)PPP項目落地情況

通過將各行業(yè)PPP項目執(zhí)行階段數量與項目總數對比可知晉城市各行業(yè)PPP項目落地率。截至2019年9月30日，晉城市所有入庫PPP項目中，處于準備階段的有2個，采購階段的有2個，處于執(zhí)行階段的有16個，總的落地率為80%。晉城市，醫(yī)療衛(wèi)生類PPP項目落地率為100%，市政工程類PPP項目落地率達89%，交通運輸類PPP項目落地率達80%，環(huán)境保護類PPP項目落地率為50%，教育文化類PPP項目落地率為50%。

二、晉城市PPP項目財政承受能力情況

（一）晉城市各級財政PPP項目支出總額

截至2019年9月30日，晉城市已入庫PPP項目20個，涉及投資額211億元。根據入庫PPP項目財承數據分析，2018年至2047年30年間，晉城市各級財政需要從一般公共預算支出中安排的PPP項目支出責任為314.82億元，年均支出10.49億元。從年度支出情況來看，各級財政從一般公共預算支出中安排的PPP項目支出責任從2017年的9811萬元開始，2018年達到6.27億元，這兩年主要是各級財政支付的項目資本金。以后逐年增加，其中2025年將達到峰值14.97億元，其后呈現下降趨勢，總的來說2018年至2047年30年間，該數額呈現先增后減的趨勢。

（二）晉城市市縣兩級財政PPP項目財承總體情況

PPP項目財承占比是否達到或接近10%紅線是衡量一個地區(qū)是否存在PPP項目財政風險的關鍵指標。一個地區(qū)PPP項目財承占比即該地區(qū)各級財政PPP項目一般公共預算支出責任與該地區(qū)一般公共預算支出總額中的比值，一個地區(qū)一般公共預算支出總額可以通過該地區(qū)各級財政根據自身經濟發(fā)展水平設置的一般公共預算支出增長率測算值得出。截至2019年9月30日，晉城市已入庫PPP項目一般公共預算支出占比最高年份為2021年，該年度晉城市各級財政一般公共預算支出預測值合計256.32億元，各級財政需要從一般公共預算支出中安排的PPP項目支出責任合計13.67億元，其占比5.33%。

（三）市本級PPP項目財承情況

截至2019年9月30日，晉城市本級已有5個PPP項目進入財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫，從年度支出情況來看，市本級財政從一般公共預算支出中安排的PPP項目支出責任從2018年的3.61億元開始，2019年為3.19億元，這兩年主要是各級財政支付的項目資本金。以后逐年增加，其中 2034年將達到峰值7.7億元，其后呈現下降趨勢，總的來說2018年至2047年30年間，該數額呈現先增后減的趨勢。

晉城市本級最大財承占比發(fā)生年份為2022年，PPP項目一般公共預算支出占比最大值為8.98%，2018至2028年十年間，市本級財承占比超過了7%，從2029年開始才緩慢下降，總的來說市本級財承的空間已經很小了。

（四）各縣（市、區(qū)）PPP項目財承情況

截至2019年9月30日，各縣（市、區(qū)）PPP項目15個，涉及投資額63.48億元，同市本級單個項目投資額相對較大比，各縣（市、區(qū)）項目的投資額較小。各縣（市、區(qū)）本級PPP項目一般公共預算支出排名情況是：高平市50.87億元、澤州縣42.2億元，陵川縣41.75億元，沁水縣29.47億元，陽城縣14.53億元，開發(fā)區(qū)為5.45億元，城區(qū)為0。從各縣（市、區(qū)）PPP項目最大財承占比發(fā)生年份的PPP項目一般公共預算支出占比情況來看，晉城市各縣（市、區(qū)）本級差異較大。排名前三的為：開發(fā)區(qū)2019年達到8.74%、陵川縣2021年占比達到7.94%、高平市2020年占比達到7.61%，沁水縣、澤州縣最大財承占比在5%至7%之間，陽城縣最大財承占比不超過5%，城區(qū)財承占比為0。

整體來看，2018年至2047年，晉城市PPP項目一般公共預算支出責任314.82億元億元，年均支出數額為10.49億元。根據財政部PPP綜合信息平臺數據2018年晉城市各級財政2018年一般公共預算支出205.88億元，可見，晉城市PPP項目總體風險可控。

三、存在的問題及工作計劃

一是PPP項目進展不一。6個縣區(qū)和開發(fā)區(qū)中高平市6個項目最多，澤州縣3個，沁水縣2個，陵川縣2個，其他縣區(qū)都只有1個項目入庫，城區(qū)沒有一個項目；二是付費方式不平衡，純政府付費的項目多達8個，可行性缺口補助的項目12個，沒有使用者付費的項目；三是還有很多部門和單位的認識不足，僅把PPP模式作為一種融資方式，而沒有把它作為政府治理能力現代化和管理水平提升的手段，所以純政府付費項目不太受歡迎，希望能做點使用者付費的項目；四是PPP項目的發(fā)展空間有限，為了防范政府債務風險，財政部發(fā)文要求所有PPP項目的財政支出責任不能超過本級一般公共預算支出的10%，目前市本級、高平市和開發(fā)區(qū)已經接近10%，再上財政付費的PPP項目就要受到限制，而且財政2019年10號文件規(guī)定，財政支出責任超過5%的地方不能再上政府付費的PPP項目。五是書面報送材料注重的多，深入實際解決問題少。只注重PPP項目的完整性、合規(guī)性，把大量精力放在項目評審及和入庫上，深入項目建設現場主動發(fā)現問題，解決問題少，比如社會資本方協調難、融資難的問題，沒有主動為其想辦法。六是前期工作準備多，后續(xù)管理跟不上。PPP項目周期長，目前全市縣兩級財政部門歸口管理混亂，市里設置PPP中心，市縣財政部門對口的科室有國庫科、財管辦、經建科、企業(yè)科等五花八門，人手不夠，過多依靠中介機構和實施機構做前期工作，項目開工后對項目進度了解少，更談不上管理。

為規(guī)范PPP工作，吸引社會資本參與市基礎設施和公共服務的投資、建設、運營和維護，減輕政府投資壓力的同時，為區(qū)域經濟的增長提供新的動力。下一步將在以下幾個方面著力推進：

一是加大PPP項目前期工作力度，發(fā)改、環(huán)保、國土、規(guī)劃、行業(yè)主管部門等相關部門在各自領域內完成立項批復、選建設地址、可研報告、環(huán)境保護評價報告等項目前期準備工作要制定詳細的任務書、時間表、路線圖和責任人，同時，要加強對PPP項目實施方案的聯審機制，簡化項目審核流程。

二是積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構作用，行業(yè)主管部門或項目實施單位應聘請PPP咨詢服務機構來提供全過程的咨詢服務，包括前期準備、招商選擇社會資本、談判、協助政府和社會資本簽署協議等，最大限度地保證項目規(guī)范、專業(yè)地運作。

三是學習和借鑒外地市的經驗和做法來推動全市的PPP工作，具體的項目以后重點放在養(yǎng)老、文化、旅游領域，不再新上政府付費類的項目，審慎開展政府付費類PPP項目，積極推廣使用者付費項目和可行性缺口補助項目。同時，做好化解一般公共預算支出責任風險的準備工作，建立預警機制及應急方案。嚴格按照財政部的規(guī)定從規(guī)范的角度入手，重質量輕數量，成熟一個入庫一個，入庫一個落地一個。

四是改變工作作風，多深入PPP項目現場，多到項目單位，幫助他們協調各部門之間關系，足額籌措撥付項目資本金，給與項目單位融資方面力所能及的幫助。

五是加強項目全生命周期管理。PPP項目管理由事前管理逐步轉變到事前、事中和事后管理，加強業(yè)務學習和專題培訓，提高干部素質，穩(wěn)定干部隊伍，建立一支能適應當前工作的高素質干部隊伍。