李 猛

(中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 國(guó)家創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究會(huì)，北京 100007； 清華大學(xué) 一帶一路戰(zhàn)略研究院，北京 100084)

一、研究現(xiàn)狀與創(chuàng)新發(fā)展

在國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)研究領(lǐng)域中，Susan Tiefenbrun曾在“U．S．Foreign Trade Zones，Tax-free Trade Zones of the world，and Their Impact on the U．S．Economy”(Journal of International Business and Law，2013)一文中指出美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)在建設(shè)初期階段同樣實(shí)行變革性立法與管理模式，然而伴隨本國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)的迅速發(fā)展，美國(guó)政府通過(guò)傾聽(tīng)民眾建議、市場(chǎng)主體參與、授權(quán)立法、授權(quán)管理等多種方式推動(dòng)本國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)為自治性立法與管理模式，使得區(qū)內(nèi)規(guī)范制度更為符合對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)自由開(kāi)放、自主便利的本質(zhì)特性，更加貼合區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體的實(shí)際需求，自治性立法與管理模式充分激發(fā)美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)的潛在市場(chǎng)活力。而在我國(guó)，對(duì)于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的自治性立法與管理問(wèn)題，現(xiàn)有文獻(xiàn)多是從技術(shù)層面提出完善建議，仍未從理論層面對(duì)自治性立法與管理模式進(jìn)行系統(tǒng)闡述，對(duì)于如何改變自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的“政府主導(dǎo)、政策指引”的習(xí)慣性邏輯思維，增強(qiáng)市場(chǎng)主體參與區(qū)內(nèi)立法與管理的積極性和主觀能動(dòng)性，提升和培育市場(chǎng)主體的自治性意識(shí)均還未有深入涉及。秦前紅老師曾在其發(fā)表的《憲政視野下的中國(guó)立法模式變遷——從變革性立法走向自治性立法》(《中國(guó)法學(xué)》，2005 年第3 期)一文中較為詳細(xì)的論述變革性立法的歷史沿革和自有特點(diǎn)，客觀辯證地分析變革性立法現(xiàn)實(shí)存在的合理性及其不足之處，并針對(duì)變革性立法如何轉(zhuǎn)型為自治性立法，增進(jìn)我國(guó)立法的民主性和科學(xué)性提出相關(guān)建議。然而由于該文發(fā)表時(shí)間較早，一些觀點(diǎn)和方法與當(dāng)前我國(guó)改革開(kāi)放的新形勢(shì)以及自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)實(shí)施的現(xiàn)實(shí)需要等方面均存在一定的滯后性和不相適應(yīng)性，不過(guò)文中對(duì)于變革性立法特點(diǎn)的透析以及自治性立法轉(zhuǎn)型路徑的探討對(duì)于將來(lái)我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自治性立法與管理模式的確立和轉(zhuǎn)變而言仍具有重要的參考借鑒價(jià)值。

2019年隨著山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江成為新一批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)數(shù)量現(xiàn)已達(dá)到18個(gè)，從一枝獨(dú)秀到百花齊放，現(xiàn)已形成“1+3+7+1+6”的雁陣新格局，這將全面推動(dòng)我國(guó)新一輪高水平對(duì)外開(kāi)放。然而，當(dāng)前我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)依然主要依靠政府政策推動(dòng)，區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體的積極性和主觀能動(dòng)性仍未得到充分發(fā)揮，這與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自由開(kāi)放、自主創(chuàng)新、經(jīng)貿(mào)便利的內(nèi)在本質(zhì)屬性不相適應(yīng)。所以，本著“大膽闖、大膽試、自主改”，真正賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)的改革試驗(yàn)精神，本文從立法與管理兩個(gè)方面探尋與我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自身特點(diǎn)、功能作用更相適應(yīng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)和公共治理模式，在立足于本國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情基礎(chǔ)上，通過(guò)借鑒國(guó)際著名對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)和結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的有益實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新地提出自治性立法與管理模式概念，希望通過(guò)該立法和管理模式能夠調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法和管理的積極性，并以此激發(fā)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)潛在市場(chǎng)活力，使市場(chǎng)主體成為推動(dòng)我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展的主要力量，最終實(shí)現(xiàn)政府“有形之手”與市場(chǎng)“無(wú)形之手”的有效結(jié)合。另外，以市場(chǎng)主體為中心建立和完善我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策和制度體系，能夠有效提升立法與管理的民主性、科學(xué)性、有效性，從而使得所立之法更加符合自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展的實(shí)際狀況，更能滿(mǎn)足區(qū)內(nèi)各類(lèi)市場(chǎng)主體的實(shí)際需求，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的總目標(biāo)。以此為目標(biāo)，本文在歸納梳理過(guò)往理論研究的基礎(chǔ)之上通過(guò)比較分析進(jìn)一步論證自治性立法與管理模式所具有的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)屬性，并結(jié)合我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理的現(xiàn)實(shí)狀況，深入剖析目前存在的主要問(wèn)題，通過(guò)參考借鑒國(guó)際有益實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從特殊授權(quán)與制度構(gòu)建兩個(gè)方面探索我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自治性立法與管理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)的可行路徑。

二、我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自治性立法與管理模式的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)屬性

自治性立法與管理模式是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，由社會(huì)系統(tǒng)自發(fā)孕育制度要素，并依靠社會(huì)力量自覺(jué)推動(dòng)立法與管理體制改革進(jìn)程，其內(nèi)容與形式均體現(xiàn)出客觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，是具有自發(fā)性、開(kāi)放性、民主性等顯著特征的立法與管理模式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不同于變革性立法與管理模式所產(chǎn)生的“構(gòu)建秩序”，自治性立法與管理模式所產(chǎn)生的“自發(fā)秩序”是由多元市場(chǎng)主體間利益博弈和訴求表達(dá)的結(jié)果，更具社會(huì)認(rèn)同感和實(shí)效性，在實(shí)施過(guò)程中將會(huì)受到更多支持與擁護(hù)，這在一定程度上降低新秩序社會(huì)化過(guò)程中的外部阻力。

(一)滿(mǎn)足市場(chǎng)主體自發(fā)性需求

變革性立法與管理模式偏重法律法規(guī)與管理制度的單方面市場(chǎng)管制效能，該未有充分征詢(xún)民意的立法與管理模式往往缺乏與之相適應(yīng)的生存土壤，法律適用與市場(chǎng)管理結(jié)果易與實(shí)際相脫節(jié)，具有不相容和低效能等問(wèn)題。(1)陳雪平.植根“民意立法”，實(shí)現(xiàn)民主立法[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2007，(1).而自治性立法與管理模式重視發(fā)揮市場(chǎng)主體的主觀能動(dòng)性，一般事先由其自發(fā)的對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則產(chǎn)生訴求，然后呼吁并向政府提出制度完善的相關(guān)建議或提案，政府對(duì)于提案充分考慮并進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，最后以論證結(jié)果為依據(jù)并按照立法程序設(shè)立新的法律法規(guī)或修改、廢止已經(jīng)與時(shí)代發(fā)展不相適應(yīng)的舊法規(guī)、舊制度，從而充分保障當(dāng)前所立之法的時(shí)效性和必要性。

(二)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體的廣泛參與

在變革性立法與管理模式中，立法通常是不同社會(huì)力量之間利益博弈的結(jié)果，是管理者意志的規(guī)范性體現(xiàn)，法律法規(guī)與管理制度主要成為安定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的治理工具，規(guī)范內(nèi)容上更多地反映管理者當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需求，卻往往忽視市場(chǎng)主體的切身利益訴求。(2)賓雪花.區(qū)域一體化過(guò)程中美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策立法研究及對(duì)中國(guó)的啟示[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，(5).與之比較，自治性立法與管理模式的本質(zhì)在于充分保障市場(chǎng)主體的價(jià)值觀念可在立法與管理過(guò)程中獲得更多表達(dá)機(jī)會(huì)，注重聽(tīng)取市場(chǎng)主體的建議，充分體現(xiàn)民主立法的基本法治原則以及執(zhí)政為民、以人為本的崇高行政服務(wù)理念。通過(guò)采取自治性立法與管理模式，設(shè)立自治性立法與管理協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)立法者、管理者與市場(chǎng)主體溝通交流以保證立法與管理中市場(chǎng)主體的廣泛參與，并以此實(shí)現(xiàn)立法與管理的民主性、科學(xué)性、有效性、合理性。

(三)追求實(shí)現(xiàn)公平公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

自治性立法與管理模式是實(shí)現(xiàn)立法與管理科學(xué)性、有效性、公正性的必要前提，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平公正則是自治性立法與管理模式始終追尋的價(jià)值目標(biāo)與前進(jìn)方向，也是判斷立法與管理的現(xiàn)實(shí)效果和實(shí)施目的是否達(dá)成的主要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，兩者之間可謂相互影響、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。自治性立法與管理模式保障市場(chǎng)主體在立法與管理過(guò)程中的廣泛參與是對(duì)其意志的充分尊重和對(duì)其基本權(quán)利的切實(shí)維護(hù)，立法與管理過(guò)程中充分汲取市場(chǎng)主體建議，在實(shí)際考察論證的前提下追求市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則與現(xiàn)實(shí)的深度融合，突出法律適用與管理制度實(shí)施過(guò)程的科學(xué)性、有效性和公正性。與此同時(shí)，在顧及多數(shù)市場(chǎng)主體利益的前提下進(jìn)行立法和管理，其目的不再僅僅是體現(xiàn)和維護(hù)管理者自身的意志，而是能將市場(chǎng)主體的基本權(quán)利和利益訴求放于重要位置，立法與管理的主要依據(jù)是市場(chǎng)主體的迫切需求，并由市場(chǎng)主體自發(fā)推動(dòng)，在此基礎(chǔ)之上市場(chǎng)主體無(wú)疑將會(huì)獲得更多參與立法與管理的權(quán)利及自由，其自身尊嚴(yán)和價(jià)值會(huì)受到更多尊重，在區(qū)內(nèi)各類(lèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中公正司法與嚴(yán)格執(zhí)法也將更易趨于實(shí)現(xiàn)，這正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平公正的集中體現(xiàn)。

(四)立法機(jī)構(gòu)與其他部門(mén)之間權(quán)責(zé)清晰

立法的公正性源于其制定過(guò)程的廣泛參與性與民主科學(xué)性，具體而言是建立在充分聽(tīng)取市場(chǎng)主體聲音、了解市場(chǎng)發(fā)展客觀規(guī)律、結(jié)合社會(huì)實(shí)際情況、顧全大多數(shù)人利益基礎(chǔ)之上。(3)周旺生.立法學(xué)[M].北京：法律出版社，2009：144～145.這便要求在立法過(guò)程中相關(guān)立法機(jī)構(gòu)要與市場(chǎng)主體保持密切溝通聯(lián)系，認(rèn)真聽(tīng)取來(lái)自市場(chǎng)內(nèi)部的立法建議，同時(shí)理清自身與政府職能部門(mén)之間的關(guān)系，避免其他機(jī)構(gòu)對(duì)立法活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)，從而有效保證立法活動(dòng)的自主實(shí)施及其過(guò)程的合法性、民主性、科學(xué)性。

三、我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理的現(xiàn)實(shí)狀況和主要問(wèn)題

(一)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理的現(xiàn)狀分析

目前，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)依然偏向于采用“政策導(dǎo)向”的變革性立法與管理模式，制度創(chuàng)新依然主要依靠外在政策驅(qū)動(dòng)，而并非源于市場(chǎng)主體內(nèi)生的自發(fā)性需求，由于該模式存在的單方性、封閉性、滯后性并無(wú)法充分保障區(qū)內(nèi)立法與管理的科學(xué)性、有效性、合理性，對(duì)此唯有借助自治性立法與管理模式所具有的自發(fā)性、自主性、參與性、公正性等優(yōu)勢(shì)特性才能為我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展提供更好的制度保障，才能真正賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，將制度創(chuàng)新的改革試驗(yàn)不斷推向深入。然而，在當(dāng)前我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理過(guò)程中，自治性的欠缺致使所立之法與相關(guān)管理措施難以切實(shí)符合市場(chǎng)主體的實(shí)際需求，立法與管理模式與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自由開(kāi)放的本質(zhì)屬性不相適應(yīng)，變革性立法與管理模式所隱藏的弊端由此成為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)實(shí)施的潛在不利因素，并可能演變成為影響自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)未來(lái)發(fā)展的體制性障礙，這是需要正視和亟待解決的現(xiàn)實(shí)難題，所以我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)亟須由變革性立法與管理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)為自治性立法與管理模式。雖然在一些自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“總體方案”或“地方性法規(guī)”中對(duì)激發(fā)市場(chǎng)主體活力的自治性立法與管理模式進(jìn)行初步規(guī)定，例如《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》第2章第1條第1款，《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第1章第4條、第1章第5條、第7章第43條以及《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第6章第27條均在一定程度上體現(xiàn)出政府鼓勵(lì)和支持市場(chǎng)主體參與本區(qū)運(yùn)營(yíng)管理并對(duì)區(qū)內(nèi)管理制度進(jìn)行自主創(chuàng)新的理念。但是，從條文內(nèi)容分析仍然缺乏具有可操作性的實(shí)施細(xì)則，其中多是一些口號(hào)性條款，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自治性立法與管理制度依然亟待建立和完善。

(二)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理中的主要問(wèn)題

1. 市場(chǎng)主體參與度有待提高。所謂自治性立法與管理模式是指在立法和管理過(guò)程中始終堅(jiān)持市場(chǎng)主體廣泛參與的價(jià)值取向，通過(guò)建立起反映市場(chǎng)主體意志、汲取市場(chǎng)主體智慧的參與機(jī)制，以保證立法與管理活動(dòng)由市場(chǎng)主體自發(fā)組織、評(píng)估和監(jiān)督，而法律法規(guī)與管理制度作為集中體現(xiàn)和表達(dá)市場(chǎng)主體意志的有利載體，其主旨是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行提供服務(wù)，并非是僅僅作為管制市場(chǎng)的一種治理工具。(4)湯唯，畢可志.地方立法的民主化與科學(xué)化構(gòu)想[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006：55～56.總之，自治性立法與管理模式是以制定出臺(tái)能夠體現(xiàn)市場(chǎng)主體需求、切實(shí)保障市場(chǎng)主體利益、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的良法善法為其最終目的。然而，在我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新、法律法規(guī)制定方面，還未建立起能夠充分反映市場(chǎng)主體意愿、汲取市場(chǎng)主體智慧的立法與管理制度，市場(chǎng)主體的需求、市場(chǎng)主體的呼聲目前多是作為社會(huì)輿論在立法與管理中予以適當(dāng)考量，缺少長(zhǎng)效的立法與管理評(píng)估機(jī)制，更未有設(shè)立市場(chǎng)主體“民意入法”的立法程序。由于信息交流渠道的缺失，被市場(chǎng)主體廣泛認(rèn)同的立法與管理建議甚至都無(wú)法向有關(guān)部門(mén)提請(qǐng)審閱，一些自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法律法規(guī)或管理制度往往是根據(jù)政策需要由政府、人大及其常委會(huì)審議通過(guò)后即告頒布實(shí)施，仍然缺少充分的民意調(diào)研和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證，該方式雖然高效但其科學(xué)性和實(shí)際結(jié)果卻是難以估量?？梢哉f(shuō)，在我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理中程序正義與實(shí)體正義之間仍是一種權(quán)益關(guān)系不平衡的狀態(tài)。

2. 市場(chǎng)主體自治性有待加強(qiáng)。從我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法現(xiàn)狀分析，以上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例，《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》以及《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》多為政策性條款，多是在政府主導(dǎo)下將滿(mǎn)足“政策需要”作為上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法的主要依據(jù)，并未充分體現(xiàn)出區(qū)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求，除個(gè)別條文鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與制度創(chuàng)新、市場(chǎng)管理外并未具體規(guī)定市場(chǎng)主體所享有的自治權(quán)，比如向有關(guān)機(jī)構(gòu)“提出立法建議、遞交管理方案、反映利益訴求以及參與本區(qū)管理事務(wù)的一系列自治性權(quán)利”均還未有作出明確規(guī)定，在缺少制度保障的前提下，由市場(chǎng)主體對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行自治性立法和自治性管理將難以實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)主體自發(fā)參與本區(qū)制度創(chuàng)新的積極性和主觀能動(dòng)性無(wú)法得到充分釋放和有效發(fā)揮。立法與管理活動(dòng)依附于政策需要是變革性立法與管理模式的主要體現(xiàn)，但由于該過(guò)程缺乏自治性，導(dǎo)致目前實(shí)施的一些法律法規(guī)和管理制度無(wú)法真正反映出區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，這不利于上述規(guī)定的順利推進(jìn)實(shí)施，也無(wú)法有效保證規(guī)則適用結(jié)果的公平公正，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新和制度建設(shè)也可能會(huì)因此受到一定阻礙。

3. 政府部門(mén)與立法機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)范圍界定不清。我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)受變革性立法與管理模式的影響，政府部門(mén)與立法機(jī)構(gòu)在職權(quán)范圍上權(quán)衡交錯(cuò)，彼此職權(quán)至今仍未通過(guò)法律進(jìn)行明確界定，政府政策與法律法規(guī)的適用邊界依然較為模糊，這易導(dǎo)致立法機(jī)構(gòu)與管理部門(mén)之間權(quán)責(zé)不清，立法程序的形式正義與立法結(jié)果的實(shí)體正義也因此難以得到有效保障。所以，需要通過(guò)法律進(jìn)一步明晰自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)各自的立法及管理權(quán)限。與此同時(shí)，為適應(yīng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自由開(kāi)放的內(nèi)在特性由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)區(qū)內(nèi)“一線”管理機(jī)構(gòu)可根據(jù)需要自主從事部分立法工作，并通過(guò)基層互動(dòng)讓更多市場(chǎng)主體能夠切身參與到自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理之中將是必然趨勢(shì)，這不僅能夠通過(guò)更加廣泛、更為多元的主體參與有效提升本區(qū)立法和行政管理質(zhì)量，同時(shí)也充分體現(xiàn)兼顧公平與效率的自治性立法與管理基本原則。但是，這種由國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)授權(quán)區(qū)內(nèi)“一線”管理者和市場(chǎng)主體自主進(jìn)行立法與管理的特殊授權(quán)方式，同樣需要通過(guò)法律就授權(quán)一方與被授權(quán)一方之間的許可、被許可權(quán)限進(jìn)行明確界定，并對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行特殊授權(quán)的程序和范圍予以法定化、規(guī)范化和制度化，建立起完備的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)特殊授權(quán)機(jī)制以防止被授權(quán)者違背授權(quán)者意志、僭越被授權(quán)權(quán)限等情形的發(fā)生。

四、我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自治性立法與管理模式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)自治性立法與管理模式的轉(zhuǎn)變歷程

伴隨美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)的不斷發(fā)展，美國(guó)政府逐漸意識(shí)到對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)具有自由便利、開(kāi)放創(chuàng)新的本質(zhì)屬性，要想有效發(fā)揮對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略意義和功能價(jià)值需要建立起與其本質(zhì)特性相適應(yīng)的立法與管理模式。因此，美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)由最初的變革性立法與管理模式逐步發(fā)展成為自治性立法與管理模式。(5)Michael A.Butler.Cautious Visionary：Cordell Hull and Trade reform 1933～1937[M].Kent State University Press，1998：112～113.立法與管理模式的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)立法主體、立法程序以及法律法規(guī)內(nèi)容的變化，例如立法由最初單一的以政府為主體逐漸演變成為立法機(jī)構(gòu)自行完善和市場(chǎng)主體遞交議案兩種并行且不同的方式，其中由市場(chǎng)主體作為立法的主要參與者其本質(zhì)是對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)法律制度的自發(fā)性修復(fù)和對(duì)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生性自我救濟(jì)，該立法模式在一定程度上避免了在對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)立法過(guò)程中來(lái)自外界的不必要干預(yù)，不僅滿(mǎn)足對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)市場(chǎng)主體的真實(shí)需要，更保證對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)立法的自治性、時(shí)效性、有效性。(6)General Accounting Office.Foreign Trade Zone Growth Primarily Benefits Users Who Import for Domestic Commerce[R].Report to the Chairman，1984.

1. 注重傾聽(tīng)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)的立法建議。美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)作為聯(lián)絡(luò)各對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)信息交流合作與市場(chǎng)發(fā)展研討的非營(yíng)利性民間組織于20世紀(jì)70年代正式成立，由政府部門(mén)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共組織以及區(qū)內(nèi)從事貿(mào)易經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)法人或個(gè)人等多方組成。(7)Thomas Farole，Gokhan Akinci,ed.Special economic zones：emerging，progress，challenges，and future directions[J].The World Bank，2011，(2).協(xié)會(huì)建立后致力主張美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)海關(guān)不應(yīng)當(dāng)按照國(guó)內(nèi)其他地區(qū)普通海關(guān)的做法——即依照貨物進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)后可能增長(zhǎng)的價(jià)值征收關(guān)稅，而是應(yīng)當(dāng)排除貨物過(guò)關(guān)后在對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)經(jīng)過(guò)額外加工或市場(chǎng)波動(dòng)推定上升的那部分增值利潤(rùn)，對(duì)于成品按照貨物過(guò)關(guān)時(shí)的原始成本進(jìn)行稅務(wù)征收，對(duì)于原材料、零部件美國(guó)進(jìn)口企業(yè)在通關(guān)時(shí)可暫不繳納貨物關(guān)稅，在經(jīng)歷利用本國(guó)生產(chǎn)技術(shù)、人員加工形成完整制成品運(yùn)送至國(guó)內(nèi)市場(chǎng)用于民眾消費(fèi)時(shí)，再根據(jù)產(chǎn)品中尚未繳納的外國(guó)成分價(jià)值由制造商或營(yíng)銷(xiāo)者補(bǔ)充繳納該部分稅收，其目的是增強(qiáng)美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)的貨物進(jìn)出口自由度和商品跨境交易的國(guó)際市場(chǎng)吸引力，有效提升對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)在美國(guó)國(guó)際貿(mào)易體系中的戰(zhàn)略地位及其功能價(jià)值。(8)Mary Jane Bolle，Brock R.Williams.U.S.Foreign-Trade Zones：Back ground and Issues for Congress[R].CRS Report for Congress，2012.盡管可能會(huì)對(duì)美國(guó)當(dāng)時(shí)所推行的對(duì)外自由貿(mào)易管理體制、貨物貿(mào)易公平競(jìng)爭(zhēng)以及國(guó)家財(cái)政利益帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)或負(fù)面影響，然而對(duì)于該項(xiàng)議案美國(guó)財(cái)政部最終還是予以采納，并于1980年正式做出裁定免除對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)貨物加工成本計(jì)入應(yīng)稅價(jià)值范疇，從而有效降低對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)生產(chǎn)貨物的稅收額度和成本費(fèi)用，使得美國(guó)對(duì)外貨物貿(mào)易的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力得到有效提高。(9)Susan Tiefenbrun.U．S．Foreign Trade Zones，Tax-free Trade Zones of the world，and Their Impact on the U．S．Economy[J].Journal of International Business and Law，2013，(1).對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)立法建議被采納并成為美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)正式法律淵源，對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)由此成為對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)立法活動(dòng)的重要發(fā)起人與參與者，對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)自治性立法模式也得以逐步確立。

2. 授權(quán)特定市場(chǎng)主體參與本區(qū)立法與管理。根據(jù)情勢(shì)需要由立法機(jī)關(guān)單方面主動(dòng)對(duì)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)法律法規(guī)進(jìn)行修正，其目的是在保障對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)法律制度穩(wěn)定的前提下通過(guò)適度調(diào)整以適應(yīng)外部環(huán)境新形勢(shì)下的新要求，雖然暫時(shí)實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展與法律適用之間的利益關(guān)系平衡，然而該立法模式不可避免地存在滯后性、工具性、不可預(yù)測(cè)性等變革性立法與管理模式所固有的問(wèn)題，單純以硬約束方式——將法律、法規(guī)、判例、國(guó)際條約作為管理對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)運(yùn)營(yíng)的主要手段與對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)本身自由開(kāi)放、自主創(chuàng)新的內(nèi)在特性并非完全契合，治理模式的僵化反而可能成為妨礙對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)快速發(fā)展的體制性障礙。(10)湯唯，雷振斌.論立法政策取向與利益衡量[J].法學(xué)論壇，2006，(3).為此，近年來(lái)美國(guó)政府正逐步減少主動(dòng)修改對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)法案的次數(shù)和數(shù)量，取而代之的是由對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)委員會(huì)所批準(zhǔn)的——負(fù)責(zé)管理區(qū)內(nèi)日常事務(wù)的特定公司法人通過(guò)提出法律修正提案的方式以適應(yīng)區(qū)內(nèi)不斷變化發(fā)展的市場(chǎng)需求。(11)《美國(guó)法典》第19 卷第81條a項(xiàng)條款規(guī)定“被批準(zhǔn)人是指被授予對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)設(shè)立、經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)的公司法人”。被授權(quán)管理者所遞交的立法提案從法律性質(zhì)上講并不完全屬于立法行為，該提案只有經(jīng)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)委員會(huì)審批備案成為法律議案，再由國(guó)會(huì)表決通過(guò)使其具有全國(guó)通行效力后方可納入對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)的法律范疇，正式成為美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)的法律淵源。(12)王名揚(yáng).美國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)法制出版社，1994：27～28.但是，作為一種具備“軟法范式”特征且能夠有效解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的自治性規(guī)范，在法律修正提案遞交對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)委員會(huì)執(zhí)行秘書(shū)和海關(guān)關(guān)長(zhǎng)備案后在本轄區(qū)內(nèi)便具有一定的強(qiáng)制性規(guī)定特征，通常情形下對(duì)于進(jìn)入本區(qū)的所有人員都將具有一定的約束力，公司法人及其工作人員需要予以認(rèn)真遵守。(13)美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)立法.美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)官方網(wǎng)站[EB/OL].https://www.usitc.gov/，2012-01-30/2019-07-10.該立法與管理模式是在顧及現(xiàn)行對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)現(xiàn)行法律制度穩(wěn)定性的同時(shí)靈活變通與對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展已不相適應(yīng)的舊制度，僅限于在本區(qū)域內(nèi)推行實(shí)施又可將變革風(fēng)險(xiǎn)控制于可控范圍以?xún)?nèi)，兼顧制度穩(wěn)定與改革效率。在美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)立法體制現(xiàn)已趨于成熟穩(wěn)定的情況下，通過(guò)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體以自治方式自發(fā)推動(dòng)法律法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)和變革完善，自治性意識(shí)的充分表達(dá)使得對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)立法與管理方式更加貼切于真實(shí)的市場(chǎng)發(fā)展需求，良性制度因素在市場(chǎng)主體信息收集→信息反饋→貫徹執(zhí)行→有效監(jiān)督的良好環(huán)境下不斷積累和往復(fù)循環(huán)，從而有效保證區(qū)內(nèi)各項(xiàng)制度創(chuàng)新更為符合對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)自由開(kāi)放的內(nèi)在屬性，幫助美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)整體實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)被授權(quán)人(被批準(zhǔn)者)所制定和提出的法律修正案成為對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)傳統(tǒng)立法模式外管理區(qū)內(nèi)事務(wù)的有效方式，將發(fā)揮地域特色與整體協(xié)調(diào)發(fā)展相濟(jì)并重，與官方立法之間形成有益互補(bǔ)，從這個(gè)意義上看，區(qū)內(nèi)特定的被授權(quán)市場(chǎng)主體現(xiàn)已成為美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)立法與管理的主要參與者和推動(dòng)者。

(二)日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)自治性立法與管理模式的制度構(gòu)建

1. 立法先行的改革試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)。日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)通過(guò)國(guó)家層面的《結(jié)構(gòu)改革特別區(qū)域法》盡力保障區(qū)內(nèi)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)體制改革“依法進(jìn)行”，在法律框架下實(shí)現(xiàn)改革的穩(wěn)定有序并以此減少改革進(jìn)程中所可能遭遇的各方質(zhì)疑和阻力，以此推進(jìn)結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的順利實(shí)施。經(jīng)濟(jì)體制改革往往會(huì)基于國(guó)家戰(zhàn)略的形勢(shì)需要而采取“政策先行”，但這無(wú)法有效保證各項(xiàng)改革措施能夠在法律規(guī)范的約束下有序進(jìn)行，例如我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)至今仍未在國(guó)家層面制定出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)，這易導(dǎo)致區(qū)內(nèi)部分制度創(chuàng)新與現(xiàn)有上位法產(chǎn)生法律適用沖突并對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律體制帶來(lái)一定沖擊。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革試驗(yàn)促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放、政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，對(duì)于社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生積極推動(dòng)作用，但與此同時(shí)借以改革之名的一些“良性違憲，良性違法”立法活動(dòng)時(shí)有發(fā)生(比如在未有充分法律依據(jù)的情況下在區(qū)內(nèi)暫停實(shí)施基本法律的特殊授權(quán)立法行為)，這些由臨時(shí)性改革而催生的特殊立法行為從維護(hù)國(guó)家法治視角分析，可能會(huì)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律制度的權(quán)威性、穩(wěn)定性、有效性帶來(lái)一定影響，亟待進(jìn)一步規(guī)范化、制度化、合法化。所以，為了減少改革試驗(yàn)過(guò)程中的各種質(zhì)疑和阻力，協(xié)調(diào)好改革與法治之間的內(nèi)在關(guān)系，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需要由“政策指引”盡快轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ我I(lǐng)”，要堅(jiān)持法律適用優(yōu)先的法治理念，同時(shí)注重發(fā)揮好政策的填補(bǔ)性功能和對(duì)自貿(mào)區(qū)法律的解釋功能，這需要通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)及時(shí)制定出臺(tái)國(guó)家層面立法，依靠頂層法治保障和“依法治區(qū)”理念穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新和建設(shè)發(fā)展，從而爭(zhēng)取區(qū)內(nèi)各項(xiàng)改革試驗(yàn)均能做到于法有據(jù)。

2. 尊崇民意的“三位一體”結(jié)構(gòu)改革特區(qū)立法制度。日本在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革最早可追溯至小泉內(nèi)閣時(shí)期，當(dāng)時(shí)日本國(guó)內(nèi)新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派受到熱捧，各地政府提議在限定區(qū)域內(nèi)試行本國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，成功實(shí)踐后再在全國(guó)范圍內(nèi)推廣適用，此后經(jīng)國(guó)會(huì)討論通過(guò)，正式頒布實(shí)施《結(jié)構(gòu)改革特別區(qū)域法》，在國(guó)內(nèi)若干特殊區(qū)域內(nèi)開(kāi)展實(shí)施經(jīng)濟(jì)體制改革。經(jīng)濟(jì)體制改革是新學(xué)派、新主義產(chǎn)物，原本在日本國(guó)內(nèi)存在著較多的質(zhì)疑聲和反對(duì)者，但是通過(guò)《結(jié)構(gòu)改革特別區(qū)域法》在特定區(qū)域內(nèi)先行試驗(yàn)——即改革措施未有出現(xiàn)重大社會(huì)弊端并具有顯著經(jīng)濟(jì)成效方可在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行復(fù)制推廣，該循序漸進(jìn)的改革試驗(yàn)?zāi)Ｊ皆诤艽蟪潭壬先趸母镏С峙膳c反對(duì)派之間的固有矛盾。日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)立法是在內(nèi)閣總理領(lǐng)導(dǎo)下，由中央、地方與民間“三位一體”緊密協(xié)作，并給予所有立法參與者充分表達(dá)自身觀點(diǎn)的話(huà)語(yǔ)權(quán)和行使權(quán)利的期間。具體而言，《結(jié)構(gòu)改革特別區(qū)域法》第一章對(duì)結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的法律概念、設(shè)立宗旨以及實(shí)施目標(biāo)進(jìn)行規(guī)定，主要強(qiáng)調(diào)在尊重廣大民眾、市場(chǎng)主體及社會(huì)團(tuán)體意志的前提下，鼓勵(lì)社會(huì)各界積極參與結(jié)構(gòu)改革特區(qū)立法工作，充分激發(fā)基層民眾參與改革試驗(yàn)的積極性和主觀能動(dòng)性，根據(jù)民意征集由政府決定暫?；驈U除原有限制性措施，并以此采取新舉措加快推進(jìn)特區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革，保證特區(qū)內(nèi)各項(xiàng)立法工作和制度創(chuàng)新的必要性與可行性?！督Y(jié)構(gòu)改革特別區(qū)域法》第二章對(duì)與結(jié)構(gòu)改革特區(qū)立法程序進(jìn)行規(guī)定，包括立法前向社會(huì)公眾征求立法草案→對(duì)所收集的可行草案由結(jié)構(gòu)改革特區(qū)推進(jìn)本部協(xié)商相關(guān)部門(mén)進(jìn)行確認(rèn)→由結(jié)構(gòu)改革特區(qū)地方政府?dāng)M定實(shí)施細(xì)則并正式提交方案→由結(jié)構(gòu)改革特區(qū)推進(jìn)本部結(jié)合結(jié)構(gòu)改革特區(qū)地方政府所在的省廳部門(mén)審議通過(guò)后該方案即告正式成立→方案正式下達(dá)后由結(jié)構(gòu)改革特區(qū)地方政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施→在實(shí)施過(guò)程中要由結(jié)構(gòu)改革特區(qū)推進(jìn)本部聯(lián)合民間企業(yè)、專(zhuān)家學(xué)者共同組成專(zhuān)業(yè)評(píng)審委員會(huì)定期對(duì)改革立法的成效進(jìn)行評(píng)價(jià)。日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)立法過(guò)程集中體現(xiàn)自治特性，中央、地方與民間“三位一體”各司其職，通過(guò)制度構(gòu)建以法律條文方式將“民意入法”的立法原則予以法定化，進(jìn)而有效保證立法中民眾的自治性和廣泛參與，以及所立之法的科學(xué)性和有效性。

五、我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自治性立法與管理模式的轉(zhuǎn)型路徑探索

自治性立法與管理模式能夠激發(fā)制度創(chuàng)新活力，為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展提供更為完善的體制保障，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略尚處于初期探索階段，不可避免的采用變革性立法與管理模式，但伴隨自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的不斷前進(jìn)發(fā)展，該模式終將無(wú)法完全適應(yīng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自由開(kāi)放、靈活自主的內(nèi)在特性，也無(wú)法全面覆蓋本區(qū)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，從而難以有效解決區(qū)內(nèi)不斷演變產(chǎn)生的各類(lèi)新情況和新問(wèn)題，因此自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)行自治性立法與管理模式將是大勢(shì)所趨，應(yīng)當(dāng)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)所倡導(dǎo)的“大膽闖、大膽試、自主改”理念下勇于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的變革性立法與管理模式，逐步建立起自治性立法與管理制度，賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，盡快實(shí)現(xiàn)我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理模式的變革發(fā)展。美國(guó)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)主要通過(guò)適度放權(quán)以調(diào)動(dòng)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體參與立法與管理的積極性，而日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)則主要通過(guò)程序法定、制度構(gòu)建保障區(qū)內(nèi)自治性立法與管理的有效實(shí)施，借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)將來(lái)我國(guó)可從采取特殊授權(quán)方式和建立自治性立法與管理制度兩個(gè)方面推進(jìn)我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(一)在立法與管理中用好政府“有形之手”，放活市場(chǎng)“無(wú)形之手”

對(duì)于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法和管理，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)主體選擇，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體參與立法與管理的積極性和主觀能動(dòng)性，加快推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，合理減少和適當(dāng)放寬對(duì)區(qū)內(nèi)日常事務(wù)“有形之手”的干預(yù)，轉(zhuǎn)而加大對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自治性立法與管理研究的投入，將建立和完善自治性立法與管理參與機(jī)制、保障機(jī)制納入我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容。況且，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)本就是一個(gè)制度創(chuàng)新的改革試驗(yàn)平臺(tái)，實(shí)行特殊授權(quán)本質(zhì)上也屬于制度創(chuàng)新的廣義范疇，而借助“一線放開(kāi)、二線管住”的政策優(yōu)勢(shì)又可將由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或中央政府向自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“一線”管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)立法、授權(quán)管理的改革試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)控制于可控范圍以?xún)?nèi)，所以可嘗試突破現(xiàn)行授權(quán)體制束縛，以“尊重市場(chǎng)規(guī)律、激發(fā)市場(chǎng)活力”為基本實(shí)施原則進(jìn)行適當(dāng)放權(quán)，給予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“一線”管理者和區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體更多的立法及管理權(quán)限，合理授權(quán)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)和區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)從事本區(qū)內(nèi)的部分立法及管理工作，實(shí)行接軌國(guó)際且高度市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法和管理模式。借助特殊授權(quán)改革試驗(yàn)有助于我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)盡快由當(dāng)前政府主導(dǎo)下的變革性立法與管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)為主導(dǎo)的自治性立法與管理模式，加快自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(二)構(gòu)建我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自治性立法與管理制度

習(xí)近平總書(shū)記在2018年亞洲博鰲論壇開(kāi)幕式發(fā)表主旨演講向世界宣布“黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系”。這標(biāo)志著我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)向自由貿(mào)易港的跨越已由構(gòu)想步入現(xiàn)實(shí)，自由貿(mào)易港將成為我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展的主要方向和趨勢(shì)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新和法治建設(shè)工作也將迎來(lái)新局面、新要求和新挑戰(zhàn)。在此新形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度體系建設(shè)中竭力避免以往發(fā)生的立法問(wèn)題和管理弊端，為探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港奠定制度基礎(chǔ)和創(chuàng)設(shè)有利前提。為此，今后需要更加注重自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理的科學(xué)性和有效性，通過(guò)自治性立法與管理模式有力提升立法與管理質(zhì)量，從而為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供更好的制度保障。除國(guó)家層面的特殊授權(quán)立法與授權(quán)管理方式外，構(gòu)建自治性立法與管理制度同樣是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)的有效路徑：

1. 補(bǔ)充和完善自治性立法與管理規(guī)定。針對(duì)各地自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“總體方案”與“地方性法規(guī)”中自治性立法與管理制度欠缺的問(wèn)題，尤其是在最新設(shè)立的山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江等新一批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及自由貿(mào)易港立法當(dāng)中，建議注重補(bǔ)充和完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則，不僅要在“總體方案”中將自治性立法與管理模式確定為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的主要內(nèi)容，并且還要在各地“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例”中詳細(xì)規(guī)定具有實(shí)際可操作性的實(shí)施辦法，例如包括市場(chǎng)主體對(duì)本區(qū)立法建言獻(xiàn)策的具體方式和程序、協(xié)助政府部門(mén)參與區(qū)內(nèi)事務(wù)管理的資格條件和要求、自主進(jìn)行管理制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則和方法、政府部門(mén)與立法機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍和權(quán)力邊界等事項(xiàng)內(nèi)容，以切實(shí)保障市場(chǎng)主體對(duì)本區(qū)立法與管理活動(dòng)的廣泛參與，有效提升市場(chǎng)主體參與區(qū)內(nèi)立法與管理的積極性和主觀能動(dòng)性，從而使市場(chǎng)主體能夠切身融入自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理的全過(guò)程，真正成為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策和制度體系建設(shè)的主要參與者和推動(dòng)者，在充分尊重市場(chǎng)主體自治的基礎(chǔ)上進(jìn)一步激發(fā)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)市場(chǎng)創(chuàng)新活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。

2. 設(shè)置自治性立法與管理參與機(jī)制。自治性立法與管理的宗旨在于為激活市場(chǎng)主體參與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理活動(dòng)的積極性，充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)靈活、自主、自由、開(kāi)放的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)特性。與之對(duì)應(yīng)，應(yīng)當(dāng)盡快完善我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自治性立法與管理參與機(jī)制，創(chuàng)新市場(chǎng)主體廣泛參與區(qū)內(nèi)立法與管理活動(dòng)的方式，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理過(guò)程中虛心征求市場(chǎng)主體意見(jiàn)，讓更多市場(chǎng)主體能夠切身參與其中。為此，首先應(yīng)當(dāng)給予區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體參與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理的基本權(quán)利，尤其要將市場(chǎng)主體“協(xié)商立法”納入自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法的主要程序，進(jìn)一步提升市場(chǎng)主體在立法與管理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，并嘗試賦予市場(chǎng)主體一定的立法與管理決策權(quán)。在此基礎(chǔ)之上，制定出臺(tái)市場(chǎng)主體參與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法與管理的具體程序規(guī)則、實(shí)施辦法和保障措施，包括建立健全由市場(chǎng)主體主導(dǎo)并參與的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法提案、論證、協(xié)調(diào)、監(jiān)督機(jī)制，并將上述權(quán)利和措施通過(guò)法律條文的形式予以規(guī)范化、制度化，依靠由市場(chǎng)主體廣泛參與的自治性立法與管理模式逐步建立起與我國(guó)法律體制相適應(yīng)、與國(guó)際慣例相接軌、具有中國(guó)特色的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策和制度體系。

3. 建立自治性立法與管理保障制度。在自治性立法與管理參與機(jī)制確立的前提下，還應(yīng)建立和完善自治性立法與管理保障制度，這其中主要包括：(1)立法知情權(quán)制度。可通過(guò)設(shè)立信息資源公示公開(kāi)制度以便于市場(chǎng)主體對(duì)區(qū)內(nèi)立法與管理事項(xiàng)進(jìn)行充分了解并及時(shí)提出建議，保證各項(xiàng)法律法規(guī)和管理制度能夠獲得區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體的充分理解和支持；(2)立法監(jiān)督制度。一方面通過(guò)市場(chǎng)主體對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督將已通過(guò)審核即將生效或已經(jīng)生效但仍可能會(huì)有損市場(chǎng)主體權(quán)益的法律法規(guī)及時(shí)進(jìn)行變更或予以撤銷(xiāo)；另一方面加強(qiáng)對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)行政立法的司法審查監(jiān)督，可在區(qū)內(nèi)“先行先試”擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將行政立法納入司法審查范圍之中，以此加強(qiáng)對(duì)行政立法的事后監(jiān)督，保障實(shí)現(xiàn)對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)行政立法的有效事后救濟(jì)；(14)曾祥華，陳仁濤.論對(duì)行政立法的司法審查[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)，2005，(4).(3)立法質(zhì)量評(píng)估制度。具體而言，一是完善立法評(píng)估程序。通過(guò)制定包括準(zhǔn)備、實(shí)施、調(diào)查、評(píng)價(jià)階段在內(nèi)完整的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法評(píng)估程序，幫助立法機(jī)構(gòu)根據(jù)客觀真實(shí)的評(píng)估結(jié)果擬定立法議案或?qū)σ讶簧У姆煞ㄒ?guī)進(jìn)行相應(yīng)的修改、變更或廢止；(15)王錫明.立法前評(píng)估是提高立法品質(zhì)的積極舉措[J].人大研究，2012，(11).二是設(shè)立第三方立法評(píng)估機(jī)制。將部分立法評(píng)估工作委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行，由其秉持客觀公正與獨(dú)立的原則實(shí)施立法評(píng)估，同時(shí)賦予第三方評(píng)估與官方立法評(píng)估相同的法律效力，從而建立起雙向并行的立法評(píng)估機(jī)制，將官方評(píng)估與民間評(píng)估共同作為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法機(jī)關(guān)決策的主要參考依據(jù)；(16)戢浩飛.立法第三方評(píng)估：創(chuàng)新與方法[J].人民政壇，2015，(1).三是確定立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合新時(shí)代我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)需要，可從效率結(jié)果、充分性、公正性、適應(yīng)性等方面確立符合本國(guó)國(guó)情的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)立法是否必要合理、是否適應(yīng)形勢(shì)需要、能否順利實(shí)施進(jìn)行客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，進(jìn)而保證立法的必要性與可行性；四是合理限定立法評(píng)估對(duì)象和范圍。在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法評(píng)估中需要考慮到成本給付問(wèn)題，評(píng)估機(jī)制的設(shè)立應(yīng)盡可能實(shí)現(xiàn)投入與產(chǎn)出效益比例的最大化，重點(diǎn)對(duì)關(guān)系自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展且影響深遠(yuǎn)的立法活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，合理限定立法評(píng)估對(duì)象和范圍有益于減少評(píng)估活動(dòng)的任意性，避免不必要的法律資源浪費(fèi)，更能以市場(chǎng)主體利益為視角和出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行客觀評(píng)估，增強(qiáng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法評(píng)估的科學(xué)性、有效性、合理性。