姜 楠

一、土地發(fā)展權(quán)制度的英美法系實踐

(一) 英國土地發(fā)展權(quán)制度

在英國，土地發(fā)展權(quán)是一種與土地所有權(quán)相分離、獨立的財產(chǎn)權(quán)利。所謂土地發(fā)展包括兩層含義：一是土地權(quán)利人在土地上建造建筑物、獨立的設施、開采礦物及其他利用土地的行為，這一行為被視為增強土地使用強度；其中建造建筑物的行為含義比較廣泛，具體包括：(1) 毀損已有建筑物；(2) 重建建筑物；(3) 變更建筑物的內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及對建筑物進行添加；(4) 以商業(yè)經(jīng)營為目的的其他建造行為。(1)See Town and County Planning Act 1900.PartⅢ.Section55.二是土地用途的實質(zhì)變更。土地所有人或者使用權(quán)人實施上述行為，即變更土地實質(zhì)用途或增強土地使用強度時，必須向政府購買發(fā)展權(quán)，私自變更土地實質(zhì)用途或增強土地使用強度的行為將被視為違法。與此同時，政府通過征收等行為變更私人土地用途或提高土地使用強度時要對土地權(quán)利人予以補償。1947年，英國政府制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，土地發(fā)展權(quán)制度在這部法律中正式確立。但在1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定之前，英國政府先后成立了多個委員會，就城市規(guī)劃體系中涉及的重大問題進行周密而詳細的調(diào)查研究。這些調(diào)查研究的成果以報告的形式提交政府，其中最有影響力的報告為巴羅報告(Barlow Report)、斯科特報告(Scott Report)和厄思沃特報告(Uthwatt Report)。這三個報告對英國的土地發(fā)展權(quán)制度的確立產(chǎn)生重要影響。

首先是巴羅報告。該報告是由產(chǎn)業(yè)人口分布皇家委員會提供的研究報告。1937年，英國政府成立了由蒙特古·巴羅(Montague Barlow)為委員會主席的產(chǎn)業(yè)人口分布皇家委員會，該委員會出具的報告因此命名為巴羅報告。該委員會的主要職責在于：(1) 調(diào)查城市人口聚集及分布情況；(2) 分析城市人口聚集給城市公共基礎(chǔ)設施、環(huán)境及就業(yè)帶來的影響；(3) 應對城市人口聚集這一現(xiàn)象政府應當采取的有效策略。基于上述三項職責，巴羅委員會對于英國大城市及中小城市的公共衛(wèi)生狀況、住房情況、交通擁擠情況、通勤方式、土地和房產(chǎn)價值進行了系統(tǒng)性的考察和研究。該委員會在認識和處理土地問題上的獨特貢獻在于，把國家或地區(qū)問題和另一個問題，即大城鎮(zhèn)聚集區(qū)的物質(zhì)環(huán)境增長聯(lián)系起來。(2)參見[英]彼得·霍爾、馬克·圖德-瓊斯：《城市和區(qū)域規(guī)劃》，鄒德慈等譯，中國建筑工業(yè)出版社2014年版，第65頁。該委員會建議英國政府建立一個更有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制，控制城市和城市聚集區(qū)的增長，保護農(nóng)業(yè)用地，設置規(guī)劃補償金和改善金制度。(3)參見前引②，霍爾、圖德-瓊斯書，第68頁。這些建議成為英國立法部門確立土地發(fā)展權(quán)制度的重要參考和依據(jù)。

其次是斯科特報告。斯科特報告是由斯科特(Scott)法官任主席的農(nóng)村地區(qū)土地利用委員會于1941年發(fā)布的報告，該報告主要關(guān)注農(nóng)村土地破壞性開發(fā)問題。當時，英國正面臨第二次世界大戰(zhàn)期間的海上封鎖，食品非常短缺，因此英國十分依賴本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。所以，政府和公眾高度關(guān)注農(nóng)村土地利用問題。斯科特委員會的主要觀點是，良好的農(nóng)業(yè)用地不同于其他生產(chǎn)要素，它一旦喪失就很難恢復。因此，國家應建立一個以保護農(nóng)業(yè)用地為首要職責的規(guī)劃體系；政府部門應控制農(nóng)村地區(qū)的零散建設，引導所有新的定居者都盡量居住于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊中；農(nóng)地權(quán)利人如果要改變現(xiàn)有農(nóng)地用途，應給出富有說服力的理由，表明建設方案符合公共利益要求。

最后是厄思沃特報告。厄思沃特報告是由厄思沃特(Uthwatt)法官任主席的補償與改良專家委員會(The Committee on Compensation and Betterment)于1942年發(fā)布的研究報告。該報告主要針對土地補償和改良問題提出了相應的對策建議。該報告對土地的可轉(zhuǎn)移價值(Shifting Value)和浮動價值(Floating Value)兩個概念做了區(qū)分。所謂可轉(zhuǎn)移價值，是指全部土地的整體價值。該報告指出，政府的土地規(guī)劃行為不會降低土地整體的轉(zhuǎn)移價值，但是會造成不同土地之間價值分配的不平衡，即某項政府的開發(fā)控制決定，往往會讓一部分土地權(quán)利人受損，而使另一部分土地權(quán)利人獲益。雖然政府在實施規(guī)劃控制時應當向受損的土地權(quán)利人支付補償金，向獲益的土地權(quán)利人收取土地改善金，但是這一政策的執(zhí)行不能僅僅停留在地方政府層面，而需要國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃。所謂浮動價值，是指一塊土地受開發(fā)行為影響所具有的潛在的增長價值。這一部分的價值具有天然的投機屬性(Nature Speculative)，其本身并非現(xiàn)實已經(jīng)存在的價值，而是要以土地開發(fā)已經(jīng)實際發(fā)生為假設前提。舉例來說，基于政府的規(guī)劃行為，假設A、B兩塊土地只能有一塊最終能夠獲得開發(fā)。但是未能實現(xiàn)土地開發(fā)的土地所有權(quán)人在土地出讓過程中為了實現(xiàn)利益最大化，仍然預估其土地可能被開發(fā)并將開發(fā)后所獲得的增值收益部分(政府支付的補償金)算入土地現(xiàn)實交易價格之中，沒有土地出讓人會認為自己的土地不會被開發(fā)而相鄰的土地會被開發(fā)。這一心理暗示直接導致了土地所有人在向政府主張土地開發(fā)受限補償金時，往往會過高地估計土地開發(fā)利益損失的實際價值。因此，政府支付的土地開發(fā)受限賠償金往往高于土地開發(fā)受限的實際損失。(4)See Victor Moore，Michael Purdue，A Practical Approach to Planning Law，Oxford University Press，2012，p110.基于上述兩個概念的分析，該委員會提出的對策為：政府應當將尚未開發(fā)的全國農(nóng)村土地予以國有化，國家應以某一時間點的特定價格為基礎(chǔ)，向土地權(quán)利人支付補償金以取得土地。但在進行建設之前，土地權(quán)利人還可以對土地進行使用。當國家對土地進行特定建設時，還要向原來的土地權(quán)利人支付一筆全部征用的附加補償金。(5)參見朱芒、陳越峰主編：《現(xiàn)代法中的城市規(guī)劃：都市法研究初步》(下卷)，法律出版社2012年版，第594頁。補償金可以由中央政府建立的特定基金會來支付。中央政府負責該基金會的管理，地方政府能夠有更多的精力關(guān)注土地規(guī)劃的論證與制定工作，而并不用過多考慮規(guī)劃制定和執(zhí)行所帶來的經(jīng)濟和金融后果。該報告的核心觀點在于主張土地所有權(quán)的國有化，政府為了公共福利可以行使土地征收權(quán)力，任何土地權(quán)利人變更土地用途必須獲得政府的規(guī)劃許可。因此，這份報告亦被認為英國土地發(fā)展權(quán)國有化確立的基礎(chǔ)性法律文件。

上述三份報告的核心觀點對1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的最終形成產(chǎn)生重要影響，三份報告的主要內(nèi)容均反映在這部法律之中。其主要內(nèi)容包括：(1) 明確了地方政府土地規(guī)劃權(quán)力。(2) 土地權(quán)利人不得隨意變更土地用途或增加土地使用強度，土地權(quán)利人變更土地用途、提高土地使用強度必須經(jīng)過土地規(guī)劃部門審批。對土地開發(fā)中有關(guān)補償(Compensation)和賠償(Betterment)的概念進行了區(qū)分，明確了兩者的構(gòu)成要件及適用標準。(3) 明確規(guī)劃當局對于違反土地規(guī)劃的土地權(quán)利人有采取法定強制措施的權(quán)力。(4) 明確土地規(guī)劃部門為了實現(xiàn)規(guī)劃目的，可以行使法定的土地征收權(quán)力。(5) 明確土地規(guī)劃部門為了實現(xiàn)控制戶外廣告、保護森林和歷史建筑的目的，可以行使的行政權(quán)力。(6)參見胡建淼、何俊明：《英國〈城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉百年變遷中的規(guī)劃行政權(quán)》，載《浙江學刊》2010年第4期。至此，英國的土地發(fā)展權(quán)制度最終以法律規(guī)范的形式得以確立。

1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的顯著特色在于明確了土地發(fā)展權(quán)歸國家所有。這一立法實質(zhì)上采納了斯科特報告中農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)國有化的建議。該法律認為，既然實行土地發(fā)展權(quán)的國有化，那么政府應當向喪失土地發(fā)展權(quán)的土地所有權(quán)人支付一定的補償金。該法提出一個規(guī)定，即對全英國的土地發(fā)展權(quán)都要作出評估并將評估價值匯總，匯總價值的數(shù)額要按照一定比例縮小。匯總價值之所以要按一定比例縮小，原因在于任何一個時期內(nèi)城市四周的土地都不能全部開發(fā)利用，只有一部分比例的土地能夠開發(fā)。但是，城市四周所有的土地所有者一般都認為他們的土地會被開發(fā)。土地所有者一般在出售其土地時，往往將土地開發(fā)后增值部分加入土地出售價格之中。因此，統(tǒng)計部門匯總的土地開發(fā)價值必然大于土地開發(fā)的實際價值。為了避免土地所有人的不當?shù)美蚨鴧R總價值要按一定比例縮小。土地權(quán)利人在取得補償金后仍然繼續(xù)占有土地，但只能按照土地現(xiàn)有用途利用該土地，而國家或其授權(quán)的規(guī)劃當局便取得了變更土地用途的權(quán)利。這部分法律規(guī)定的內(nèi)容來源于厄思沃特報告有關(guān)處理浮動價值的建議。

由此推論，土地所有者喪失了土地發(fā)展權(quán)但已經(jīng)獲得相應補償，因此他們就不再享有土地變更用途后所帶來的增值利益。如果土地所有權(quán)人在獲得土地發(fā)展權(quán)補償金的情況下，又獲得了規(guī)劃部門變更土地用途的許可，那么此時土地所有權(quán)人即獲得雙重利益。為了避免這種情況，1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，凡已經(jīng)獲得補償金的土地所有者，不再享有土地開發(fā)增值利益，這部分利益全部歸社會所有。其法律上的形式表現(xiàn)為土地所有者向政府繳納土地開發(fā)費(Development Charge)。值得注意的是，土地發(fā)展權(quán)補償金的發(fā)放對象為執(zhí)行政府部門土地規(guī)劃而使其土地價值減損的土地所有權(quán)人，對于拒絕執(zhí)行政府土地規(guī)劃的土地所有權(quán)人即使其土地發(fā)展權(quán)受到損害或限制，依然無權(quán)獲得政府補償。依據(jù)上述規(guī)定，從1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開始實施到1954年，英國政府預計要向喪失土地發(fā)展權(quán)的土地所有權(quán)人支付3億英鎊的補償金。這一巨額數(shù)字給英國財政部門帶來了空前的壓力。因此，1953年新上臺的保守黨制定的1953年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)政府支付土地發(fā)展權(quán)費用的相關(guān)規(guī)定修改為，土地所有者申請開發(fā)許可未被批準時，國家才有支付補償金的義務。(7)參見前引②，霍爾、圖德-瓊斯書，第80頁。

依據(jù)1953年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，土地發(fā)展權(quán)仍為土地所有人享有的一項權(quán)利，土地所有權(quán)人因此能夠合法獲得土地用途變更后的全部增值利益。土地開發(fā)者對土地進行開發(fā)時只需負擔一些外部費用，這些費用往往產(chǎn)生于社區(qū)公共目標的需求。這一外部費用的支付視為土地開發(fā)者應當承擔的規(guī)劃義務以及新社區(qū)基礎(chǔ)設施負擔。例如，土地開發(fā)者在土地開發(fā)過程中同時負責被開發(fā)社區(qū)的公共道路、綠化帶及幼兒園、學校的施工建設。從性質(zhì)上來看，政府支付的補償金不再是國家為購買土地發(fā)展權(quán)而向土地所有權(quán)人支付的購買費用，而是政府限制土地所有權(quán)人變更土地使用用途而支付的賠償費。盡管1967年《土地委員會法案》以及1976年的《土地發(fā)展稅法案》試圖恢復土地發(fā)展權(quán)的國有化，但是最終沒有取得成功?，F(xiàn)如今，1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》大部分土地金融條款已經(jīng)廢除，土地發(fā)展權(quán)國有化的做法在英國徹底失敗了。究其原因，一方面，意圖控制土地發(fā)展權(quán)的地方政府無法承受高額的補償負擔，除非政府允許一部分土地所有權(quán)人自己行使土地發(fā)展權(quán)；另一方面，不想控制本地區(qū)土地發(fā)展權(quán)的地方政府又希望以不付出任何代價并以收取開發(fā)費用的形式從土地所有者手中獲得大量資金，但這是不可能實現(xiàn)的目標。(8)See Victor Moore，Michael Purdue，A Practical Approach to Planning Law，Oxford University Press，2012，p109.這種不具有可操作性的制度必然因遭到執(zhí)行者的抵制而最終消亡。

(二) 美國土地發(fā)展權(quán)制度

美國仿照英國于20世紀60年代確立了土地發(fā)展權(quán)制度。美國法上，土地財產(chǎn)權(quán)具有高度的彈力性與可分性。土地財產(chǎn)權(quán)被認為是由不同權(quán)能內(nèi)容的子權(quán)利所組成的權(quán)利束。根據(jù)社會發(fā)展以及人們價值觀念的變化，不同權(quán)能的子權(quán)利的地位和重要性會有不同差異，具有普遍認同性且亟須法律加強保護的某項子權(quán)利因而可以與所有權(quán)相分離，成為具有獨立性的權(quán)利。

土地發(fā)展權(quán)原本只是土地所有權(quán)中的一項權(quán)能，由于變更土地用途權(quán)利的行使對于權(quán)利人乃至整個社會都會產(chǎn)生重要影響，因而成為一項獨立的權(quán)利。美國的土地發(fā)展權(quán)是土地所有人享有的一項私人財產(chǎn)權(quán)，取得獨立地位的土地發(fā)展權(quán)可以通過市場交易進行合理的轉(zhuǎn)讓(Transferable Development Rights, TDR)。(9)有關(guān)美國土地發(fā)展權(quán)制度的詳細介紹，參見劉國臻：《論美國的土地發(fā)展權(quán)制度及其對我國的啟示》，載《法學評論》2007年第3期；高潔、廖長林：《英、美、法土地發(fā)展權(quán)制度對我國土地管理制度改革的啟示》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第4期。規(guī)劃部門將自然保護區(qū)、歷史遺跡以及農(nóng)地等土地發(fā)展權(quán)受限制的地區(qū)作為權(quán)利發(fā)送區(qū)(Sending Zones)，而亟須突破法定建筑密度或變更土地法定用途的城鎮(zhèn)區(qū)域為權(quán)利接受區(qū)(Receiving Zones)。接受區(qū)域的土地權(quán)利人如果突破土地、建筑物的使用強度或變更土地、建筑物的法定用途土地，需要向發(fā)送區(qū)的土地權(quán)利人購買土地發(fā)展權(quán)。發(fā)送區(qū)的土地、建筑物的權(quán)利人出賣其土地發(fā)展權(quán)后，其土地、建筑物的使用強度不得增加，用途不得變更。

在Suitum v. Tahoe Regional Planning Agency案中，聯(lián)邦最高法院對于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的合法性給予了認可。(10)See Suitum v. Tahoe Regional Planning Agency, 520 U.S. 725 (1997).隨后在各個州法院的判例中，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的合法性得到進一步確認。其中比較典型的案例為Gardner v. New Jersey Pinelands Com’n案。(11)See Gardner v. New Jersey Pinelands Com’n, 125 N.J. 193 (1991).在該案中，新澤西最高法院認為，松林地農(nóng)業(yè)規(guī)劃符合憲法規(guī)定的原因在于該州土地發(fā)展權(quán)制度的確立。土地所有權(quán)人完全可以通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度獲得相應的補償。新澤西州最高法院認可了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的合法性。

除判例法外，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度在許多州以成文法的形式得以確立。例如，《紐約州一般城市法典》(General City Code of New York)第2章A節(jié)《城市權(quán)力》第20-f條對該州的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度作出詳盡規(guī)定，其主要內(nèi)容包括：(1) 土地發(fā)展權(quán)的定義；(2) 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度設立的模式及條件；(3) 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度實施的程序設計。(12)See NY Gen City L§20-f (2015).《亞利桑那州修訂條例》第9章《城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)》第9節(jié)《分區(qū)管制、聽證及定義》第462-1條第12項就土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度中政府權(quán)力、當事人的權(quán)利義務以及公告聽證程序等內(nèi)容作出明確規(guī)定。(13)See AZ Rev Stat§9-462.01 .12(2015).截至2013年，近25個州在立法中明確規(guī)定了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度。此外，至少還有8個州雖然在立法中沒有規(guī)定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，但是這一制度在實踐中得到普遍應用。各個州出臺有關(guān)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的立法文件的意義在于：一是確立了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的法律正當基礎(chǔ)；二是明確了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度適用的目的及所要保護的土地類型；三是對自愿及非自愿土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度做了類型化的進一步區(qū)分。(14)See Julian Conrad Juergensmeyer，Thomas E.Roberts，Land Use and Development Regulation Law(The Third Edition)，Thomson Reuters Business Press, 2013，p559.

二、土地發(fā)展權(quán)制度的理念與功能

(一) 土地權(quán)利社會化與土地發(fā)展權(quán)的形成

土地權(quán)利社會化思潮極大地影響了人們的土地利用觀念。土地權(quán)利社會化思潮催生了土地發(fā)展權(quán)，土地發(fā)展權(quán)是土地權(quán)利社會化的產(chǎn)物，帶有土地權(quán)利社會化思潮的深刻烙印。土地權(quán)利社會化成為土地發(fā)展權(quán)的確立和發(fā)展的核心理念。

近代以來人口數(shù)量急速膨脹，土地資源的稀缺性已更為明顯。為了使有限的資源發(fā)揮最大的效用，兼顧各方利益，土地權(quán)利的絕對化的觀念日趨式微，土地權(quán)利的社會化思潮為各國所認可。(15)土地權(quán)利的絕對化向社會化轉(zhuǎn)變是法律從傾向個人法益保護向傾向社會法益保護的有力回應。這一轉(zhuǎn)變打破了自由資本主義時代土地利益劃分為所有利益與資本利益的二分結(jié)構(gòu)，進而形成所有利益、資本利益與生存利益三足鼎立的局面。法律的主要任務是實現(xiàn)三種利益的協(xié)調(diào)與平衡。具體論述參見劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學出版社2002年版，第68-71頁。正如法國學者路易·若斯蘭所言：“不用精深的研究，我們就可以見到這所謂無限制的財產(chǎn)權(quán)，尤其在不動產(chǎn)權(quán)方面，有許多的障礙、阻撓、范圍在壓制它的行動，抗拒它的擴張。”(16)[法]路易·若斯蘭：《權(quán)利相對論》，王伯琦譯，中國法制出版社2006年版，第3頁。既有土地權(quán)利觀念已經(jīng)難以適應社會的發(fā)展，權(quán)利的行使應當受到法律以及公共利益的限制，權(quán)利人對其權(quán)利的行使更加受到法律的關(guān)注。土地權(quán)利的私有性、絕對性的色彩逐漸退卻，公共性、相對性的權(quán)利屬性逐漸突出。土地權(quán)利社會化反應在法律制度層面，具體包括以下內(nèi)容：一是土地權(quán)利的行使應當符合社會公共利益；二是土地權(quán)利人負有法律規(guī)定的社會義務，如納稅、依照土地規(guī)劃利用土地；三是國家為了公共利益、發(fā)展社會福利的需要，可以行使征收權(quán)力，土地權(quán)利人負有一定的容忍義務。

土地權(quán)利社會化思潮的核心價值在于強調(diào)土地作為一種不可再生的稀缺資源，具有一定的社會屬性。土地權(quán)利人對土地的利用并非是一種絕對的自由，而是應當符合社會整體秩序和公共福利的要求，這一要求具體表現(xiàn)為土地權(quán)利人對其享有權(quán)利的土地的利用強度不得超過法律規(guī)定的限度，權(quán)利人必須按照法律規(guī)定的用途利用其土地，不得隨意變更土地用途。而對土地用途的變更以及提高土地使用強度正是土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容。土地發(fā)展權(quán)是在土地權(quán)利社會化思潮促使下，土地權(quán)利絕對化受到法律及公共利益限制的產(chǎn)物。(17)參見黃祖輝、汪暉：《非公共利益性質(zhì)的征地行為與土地發(fā)展權(quán)補償》，載《經(jīng)濟研究》2002年第5期。土地發(fā)展權(quán)的觀念在工業(yè)時代到來之前還未為人們所認知。隨著人口數(shù)量增加，土地稀缺性日益凸顯，人們才逐漸意識到土地用途的決定、變更以及土地使用強度的提高應當受到法律規(guī)制，不應當屬于土地權(quán)利人的一種絕對自由。(18)參見臧俊梅、王萬茂：《從土地權(quán)利變遷談我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬》，載《國土資源》2006年第6期。由此可見，土地發(fā)展權(quán)在本質(zhì)上是對“國家和法律只服務于個人主義終極目標的工具”(19)[德]拉德布魯赫：《法學導論》，米健譯，商務印書館2013年版，第26頁。這一法律理念的回應與反叛，其制度精義則致力于為社會整體福利和秩序服務。

(二) 土地增值利益的平衡與土地發(fā)展權(quán)的配置

任何權(quán)利的設定和運行機制都是以一定法律利益為內(nèi)在驅(qū)動力，土地發(fā)展權(quán)亦不例外。權(quán)利人自主變更土地使用用途要以符合行政部門土地規(guī)劃并已經(jīng)獲得行政許可為前提條件，行政部門的土地規(guī)劃實質(zhì)上決定了土地的用途、容積率等土地利用項目及指標。在這一過程中，由于不同地塊的用途、容積率等土地利用的項目及指標存在差異，進而導致不同地塊的價值產(chǎn)生差異。但土地規(guī)劃造成不同地塊權(quán)利人在獲得土地價值方面處于不平等地位。此外，現(xiàn)代社會土地價值的增加是基礎(chǔ)設施投資、政府發(fā)展政策以及土地周邊經(jīng)濟文化狀況等多種復雜因素作用的結(jié)果，土地權(quán)利人對土地價值增加的貢獻非常有限。因此，土地增值部分完全由土地權(quán)利人享有缺乏正當性，土地價值的增加部分應當由其貢獻者共同享有。上述利益分配不平衡現(xiàn)象需要一種法律機制予以調(diào)節(jié)，于是土地發(fā)展權(quán)制度便應運而生。

變更土地用途以及提高土地使用強度成為土地發(fā)展權(quán)的應有內(nèi)容，而土地用途的變更以及土地使用強度的提高必然產(chǎn)生土地增值利益。對于土地用途與土地使用強度受到法律限制的土地權(quán)利主體來說，其對土地的利用受到抑制，土地權(quán)利人可以依據(jù)其享有的土地發(fā)展權(quán)請求補償。其獲得補償?shù)馁Y金來源于其他土地變更用途以及土地使用強度提高后產(chǎn)生的土地增值利益收入。對土地增值作出貢獻者，可以請求分享土地增值利益，其正當性基礎(chǔ)同樣在于其享有的土地發(fā)展權(quán)。如此一來，不同用途及使用強度的土地的價值利益可以達到平衡狀態(tài)。由此斷定，土地增值收益管理，歸根到底是一個土地發(fā)展權(quán)的配置問題。(20)參見惠彥、陳雯：《英國土地增值管理制度的演變及借鑒》，載《中國土地科學》2008年第7期。土地發(fā)展權(quán)是調(diào)整土地增值利益的法律手段，土地增值利益的平衡是土地發(fā)展權(quán)應有的功能。

三、英美法系土地發(fā)展權(quán)制度的啟示

(一) 土地發(fā)展權(quán)的本土化

1.土地發(fā)展權(quán)的界定

在我國，土地發(fā)展權(quán)又稱土地開發(fā)權(quán)。(21)土地發(fā)展權(quán)與土地開發(fā)權(quán)事實上并無本質(zhì)區(qū)別。但有學者認為土地開發(fā)描述的是土地利用的物質(zhì)空間形態(tài)的變化，是一種行為而并非一種權(quán)利。它是土地發(fā)展權(quán)得以產(chǎn)生的基礎(chǔ)，土地發(fā)展權(quán)是對土地開發(fā)行為的規(guī)范和控制。參見張友安、陳瑩：《土地發(fā)展權(quán)的配置與流轉(zhuǎn)》，載《中國土地科學》2005年第5期。這是一個頗具爭議的概念，不同學者從不同角度出發(fā)對于土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵形成了不同的認識，主要有以下幾種觀點：一是用途變更說。該觀點認為，土地發(fā)展權(quán)就是變更土地不同使用用途的權(quán)利。(22)參見江平主編：《中國土地立法研究》，中國政法大學出版社1999年版，第384頁；劉?。骸锻恋貦?quán)利沉思錄》，法律出版社2009年版，第50頁。二是土地用途變更及使用強度提高說。該說認為，土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容不僅僅包括變更土地用途還應當包括土地利用強度的提高。(23)參見陳小君等：《農(nóng)村土地問題立法研究》，經(jīng)濟科學出版社2012年版，第262頁；孫弘：《中國土地發(fā)展權(quán)研究：土地開發(fā)與資源保護的新視角》，中國人民大學出版社2004年版，第11頁；柴強：《各國(地區(qū))土地制度與政策》，北京經(jīng)濟學院出版社1993年版，第107頁。三是農(nóng)地發(fā)展權(quán)說。依據(jù)我國土地利用的現(xiàn)實狀況，農(nóng)業(yè)用地變更為建設用地只能通過行政征收加以實現(xiàn)，土地發(fā)展權(quán)主要解決的是農(nóng)業(yè)用地變更為建設用地的問題。因此，土地發(fā)展權(quán)又可以稱為“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”。(24)參見劉國臻：《論我國土地征收收益分配制度改革》，載《法學論壇》2012年第1期；周建春：《中國耕地產(chǎn)權(quán)與價值研究——兼論征地補償》，載《中國土地科學》2007年第1期。四是綜合權(quán)利說。該說認為土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容不僅包括土地用途及使用強度的變更，還應當包括土地及建筑物空間利用的權(quán)利。(25)參見胡蘭玲：《土地發(fā)展權(quán)論》，載《河北法學》2002年第2期；胡蘭玲：《房地產(chǎn)法新論》，中國法制出版社2012年版，第109-110頁。四種觀點都認為土地用途的變更是土地發(fā)展權(quán)的應有內(nèi)容，爭議在于土地發(fā)展權(quán)的客體是否應當包括土地之外的建筑物以及土地使用強度的提高、土地及建筑物的空間拓展是否應當屬于土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容。

首先，在我國不動產(chǎn)法律規(guī)范體系中，土地與房屋是兩種相互分離的不動產(chǎn)。房屋作為建造在土地之上的不動產(chǎn)，亦涉及用途變更及使用空間強度增加的現(xiàn)實問題。因此，土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利客體不應當僅僅局限于土地，還應當擴張至地上建筑，土地發(fā)展權(quán)確切的稱謂應當為不動產(chǎn)發(fā)展權(quán)。

其次，關(guān)于土地及建筑空間拓展的權(quán)利，事實上屬于空間權(quán)的范疇。為適應不動產(chǎn)利用空間不斷擴大的現(xiàn)實需要，我國《物權(quán)法》確認了空間權(quán)的合法性(《中華人民共和國物權(quán)法》第136條)。所謂空間權(quán)，也稱為空間利用權(quán)，是指權(quán)利人基于法律和規(guī)劃的規(guī)定對于地上和地下空間依法利用，建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施的權(quán)利。(26)參見王利明：《民商法研究》(第8輯)，法律出版社2009年版，第457-458頁。雖然我國《物權(quán)法》沒有將空間權(quán)作為獨立的權(quán)利類型加以規(guī)定，而是將其納入建設用地使用權(quán)的范疇，但是空間權(quán)作為一項獨立的用益物權(quán)的觀點已經(jīng)成為理論界的共識。(27)參見前引，王利明書，第463-466頁；彭誠信、臧彥：《空間權(quán)若干問題在物權(quán)立法中的體現(xiàn)》，載《吉林大學社會科學學報》2002年第3期；馬栩生：《論城市地下空間權(quán)及其物權(quán)法構(gòu)建》，載《法商研究》2010年第3期。因此，土地及建筑物空間拓展權(quán)利不在土地發(fā)展權(quán)概念的涵射范圍之內(nèi)。

再次，依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定的土地利用類型，廣義上的土地用途變更不僅包括農(nóng)地變更為建設用地，還應當包括建設用地變更為農(nóng)地、農(nóng)地變更為天然林地、草地等土地用途變更類型。狹義上的土地用途變更僅僅是指農(nóng)地變更為建設用地。土地發(fā)展權(quán)概念中的土地用途變更應當是廣義上的土地用途變更，農(nóng)地發(fā)展權(quán)只是土地發(fā)展權(quán)內(nèi)容的一部分，兩者不能等同。唯有如此，土地發(fā)展權(quán)制度的適用才能具有普遍性。

最后，土地作為基本的生產(chǎn)資料，其重要的使用方式為農(nóng)業(yè)耕種。在農(nóng)業(yè)耕種過程中，農(nóng)地利用者基于改良土壤、培肥地力而使農(nóng)地生產(chǎn)能力有所提高，從而使農(nóng)地價值有所提升，這種情況亦應當屬于提高了土地使用強度。因此，土地發(fā)展權(quán)意義下的提高不動產(chǎn)使用強度不僅僅包括不動產(chǎn)原有空間使用強度的增加，還應當包括通過改良土壤、培肥地力等方式使農(nóng)地生產(chǎn)能力提高的情形。

土地發(fā)展權(quán)的準確含義應當為權(quán)利人變更不動產(chǎn)使用用途或提高使用強度，并從中獲得收益或者獲得補償?shù)臋?quán)利。這里的提高使用強度不僅包括提高不動產(chǎn)利用強度(未變更不動產(chǎn)用途情況下)的情形，還包括通過改良土壤、培肥地力等方式使農(nóng)地生產(chǎn)能力提高的情形。

2.土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)

從我國既有土地權(quán)利體系以及土地管理實踐出發(fā)，未來我國土地發(fā)展權(quán)應具有兩面性，即土地發(fā)展權(quán)既可以是一種公權(quán)力，亦可以是一種私權(quán)。

一方面，我國實行土地公有制，即土地歸國家和集體所有，各級政府代表國家行使國有土地所有權(quán)。土地發(fā)展權(quán)必然以土地所有權(quán)的存在為基礎(chǔ)。各級政府作為國有土地所有權(quán)的行使主體，其作為土地發(fā)展權(quán)的主體，行使該權(quán)利亦具有正當性。各級政府成為重要的土地權(quán)利人和公共管理人。當土地發(fā)展權(quán)歸屬于各級政府時，由于各級政府具有公權(quán)力主體身份，該土地發(fā)展權(quán)表現(xiàn)為公共權(quán)力。(28)土地發(fā)展權(quán)國有論的觀點，參見陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，載《法學研究》2012年第4期；彭錞：《土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益分配——中國問題與英國經(jīng)驗》，載《中外法學》2016年第6期。另一方面，土地發(fā)展權(quán)并非初始的、自然狀態(tài)下的權(quán)利，而是以維護公共利益的名義，通過強制性手段壓縮了土地權(quán)利人權(quán)利行使的空間而形成的。在這一過程中，公權(quán)力對土地權(quán)利人規(guī)劃自身土地利用的侵蝕日益加劇。如果土地發(fā)展權(quán)完全蛻變?yōu)橐环N公權(quán)力，土地發(fā)展權(quán)的更多價值將被掩蓋。在我國，國家、集體是土地的所有權(quán)人，對土地資源享有絕對的、最終的法律控制權(quán)力。將土地發(fā)展權(quán)作為私權(quán)配置給特定的土地權(quán)利人，對于維護土地權(quán)利人對土地的合理利用，捍衛(wèi)和保留權(quán)利人利用土地的私人空間更加具有必要性。(29)土地發(fā)展權(quán)私有論的觀點，參見程雪陽：《土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配》，載《法學研究》2014年第5期。

3.土地發(fā)展權(quán)的歸屬

土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)事實上決定了土地發(fā)展權(quán)的歸屬。對于具有公權(quán)力屬性的土地發(fā)展權(quán)而言，其享有主體為各級政府；對于具有私法屬性的土地發(fā)展權(quán)而言，其享有的主體為集體土地所有權(quán)人、建筑物所有權(quán)人以及以土地為客體的用益物權(quán)的權(quán)利人。之所以將以土地為客體的用益物權(quán)的權(quán)利人作為土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體，原因在于將所有權(quán)與用益物權(quán)相分離是我國土地法律規(guī)范體系中基本的權(quán)利結(jié)構(gòu)。土地所有權(quán)不能買賣、抵押，土地所有權(quán)不具有市場流通性。以土地為權(quán)利客體的用益物權(quán)則具備一定的市場流通性。以土地為權(quán)利客體的用益物權(quán)人自然成為土地權(quán)利市場交易的主體，將土地發(fā)展權(quán)配置給此類主體更能發(fā)揮該權(quán)利的應有功能。同時，以土地為客體的用益物權(quán)一般具有較長的存續(xù)期間。在這一期間內(nèi)，以土地為權(quán)利客體的用益物權(quán)人對特定土地享有法定的占有、使用權(quán)。土地用途的變更以及使用強度的提高對這類權(quán)利主體的利益產(chǎn)生實質(zhì)影響。因此，為了維護其對特定土地的合法利用，法律應當賦予以土地為客體的用益物權(quán)的權(quán)利人相應的土地發(fā)展權(quán)。

(二) 土地發(fā)展權(quán)的應用

隨著我國土地法律制度理論建設的不斷發(fā)展，借鑒英美法系土地發(fā)展權(quán)先進的制度理念解決我國土地開發(fā)利用的現(xiàn)實問題，早已形成理論共識。結(jié)合我國實際，土地發(fā)展權(quán)在我國土地管理以及土地權(quán)利制度的完善中，發(fā)揮著應有的作用。土地發(fā)展權(quán)的應用具體包括以下方面：

1.土地征收補償中的應用

長期以來，我國土地所有權(quán)形成了國家所有與集體所有的二元所有權(quán)模式。城市及其郊區(qū)的土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有(《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定第1款、第2款)。從土地功能分類的角度來看，由于城市及其郊區(qū)的土地絕大多數(shù)為建設用地，大部分承載建設職能的土地歸國家所有。而農(nóng)村地區(qū)的土地主要為農(nóng)業(yè)用地，這部分承載農(nóng)業(yè)用途的土地歸集體所有。眾所周知，建設用地集中于經(jīng)濟相對發(fā)達的城市及其周邊地區(qū)，與農(nóng)地相比具有天然的區(qū)位優(yōu)勢。加之商業(yè)開發(fā)、政府基礎(chǔ)設施建設的投入，建設用地的價值與僅僅依靠個體勞動力及初級農(nóng)產(chǎn)品利潤增加資本投入的農(nóng)地相比，具有明顯的優(yōu)勢。可以說，集體土地所有權(quán)在初始的創(chuàng)立階段就存在先天不足。另外，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第43條，除法律規(guī)定的情形外，集體土地不能作為建設用地。集體土地只有轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋夭拍鼙毁x予作為建設用地的資格。由此決定，國家所有權(quán)對集體所有權(quán)享有終極控制力，農(nóng)地向建設用地轉(zhuǎn)化的途徑只能為征收。在這一轉(zhuǎn)變過程中，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地并非單純的土地用途改變，而是伴隨著土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變。一方面，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地只有通過行政征收才能實現(xiàn)。這便意味著所有權(quán)變動的依據(jù)是國家公權(quán)力的命令與強制。作為集體土地所有權(quán)人的集體及集體土地用益物權(quán)人均不享有變更土地用途的權(quán)利。另一方面，集體土地變更為建設用地，勢必引起土地價值的大幅增加。但由于此時的土地所有權(quán)已經(jīng)歸國家所有，該部分土地增值利益歸屬國家。而集體土地原所有權(quán)人、用益物權(quán)人，只能獲得固定價值的土地補償，無權(quán)參與土地增值利益分配。以土地征收為主要模式的城市化的過程即是“集體、農(nóng)民交地，政府獲利”的過程，進而導致土地增值利益分配不公。(30)參見曲相霏：《消除農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)憲法障礙的路徑選擇》，載《法學》2012年第6期?；谶@一現(xiàn)實狀況，法律賦予集體、農(nóng)民(集體土地用益物權(quán)人)以土地發(fā)展權(quán)，具有重要而現(xiàn)實的意義：一方面，法律賦予集體以土地發(fā)展權(quán)，使其享有特定的變更土地用途的權(quán)利，有利于打破國家對建設用地的壟斷，進一步縮小征地范圍；(31)《中華人民共和國土地管理法(修正案草案)》(第二次征求意見稿)第10項修訂內(nèi)容為刪除《中華人民共和國土地管理法》第43條；第16項修訂內(nèi)容為允許集體土地所有權(quán)人為他人設定集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)。這意味著集體土地所有權(quán)人享有特定的變更土地用途并從中獲得收益的權(quán)利，集體土地變更為建設用地不再需要通過土地征收手段加以實現(xiàn)。允許集體土地所有權(quán)人為他人設定集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)是集體土地所有權(quán)人享有土地發(fā)展權(quán)的具體體現(xiàn)。另一方面，法律賦予被征收集體土地所有權(quán)人、集體土地用益物權(quán)人以土地發(fā)展權(quán)，使其成為集體、農(nóng)民(集體土地用益物權(quán)人)請求并獲得被征收農(nóng)地的增值利益的法律依據(jù)， 有利于保障集體土地所有權(quán)人、集體土地用益物權(quán)人的合法權(quán)益，實現(xiàn)土地增值利益的公平合理分配。

2.基本農(nóng)田、歷史建筑及環(huán)境保護中的應用

人多地少是我國的基本國情。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，建設用地的需求量逐年增長，大量耕地變更為建設用地，耕地數(shù)量日益減少。耕地數(shù)量的減少直接威脅到我國糧食生產(chǎn)的安全。針對上述的嚴峻形勢，中央確定了國家耕地面積不能低于18億畝的紅線，實行嚴格的耕地保護制度，(32)參見《國土資源部關(guān)于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》(國土資發(fā)〔2014〕18號)?；巨r(nóng)田區(qū)域的劃定是落實最嚴格耕地保護制度的具體措施。所謂基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地?；巨r(nóng)田的土地用途被嚴格限定為農(nóng)業(yè)用途，基本農(nóng)田權(quán)利人變更土地用途的權(quán)利受到法律的過分抑制。此時，法律應當賦予基本農(nóng)田的土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人以土地發(fā)展權(quán)，以該權(quán)利為基礎(chǔ)和依據(jù)，使其獲得相應的經(jīng)濟補償。土地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)方式由享有變更土地用途的自由轉(zhuǎn)變?yōu)楂@得國家的貨幣補償。(33)參見李鳳章：《“土地開發(fā)權(quán)國有”之辯誤》，載《東方法學》2018年第5期。這一經(jīng)濟補償金應當來源于鄰近地區(qū)其他土地用途變更后產(chǎn)生的增值收益。同樣，為了實現(xiàn)歷史建筑及環(huán)境保護的目的，歷史建筑的所有權(quán)人、被劃定為環(huán)保區(qū)域的特定土地權(quán)利人必須妥善維護歷史建筑，保持特定地區(qū)土地的原貌，上述權(quán)利人對歷史建筑、特定土地的利用受到了法律抑制，法律同樣應當賦予歷史建筑的所有權(quán)人、環(huán)保區(qū)域的特定土地權(quán)利人以土地發(fā)展權(quán)，進而保障上述權(quán)利人能夠獲得相應的經(jīng)濟補償。這一經(jīng)濟補償金應當來源于鄰近地區(qū)其他房屋開發(fā)以及其他地塊土地用途變更后產(chǎn)生的增值收益。

3.土地規(guī)劃制定及實施中的應用

作為具有權(quán)力屬性的土地規(guī)劃權(quán)的合理界限在于一般與抽象，其功能僅僅是要為土地權(quán)利人利用土地的活動提供一個總體框架。也就是說，土地規(guī)劃權(quán)對于土地利用的干預不能具體到各個細節(jié)而應當停留在區(qū)域性、宏觀用途規(guī)制的程度。一旦超越這一界限，土地利用的管制將成為規(guī)劃行為唯一的目標，其僵化性亦必然顯現(xiàn)，土地權(quán)利人對其土地的利用必然要受到過度的限制，其追求經(jīng)濟效益和生存價值的動機毫無運作空間。同時，這一過程還意味著規(guī)劃當局利用權(quán)力代替土地權(quán)利人作出了土地利用的大膽決定，但是與權(quán)利人相比，在一味追求管制秩序的理念支配下，他們并不能準確預測未來的情況，并且對如何合理地利用這塊具體的土地更是一無所知。事實上，隨著統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)的擴大，人們對有關(guān)地方情況的具體知識的利用必然更為低效。(34)參見[英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國社會科學出版社2012年版，第529頁。允許上述土地權(quán)利人在符合土地規(guī)劃的前提下，享有一定的變更土地用途及提高土地使用強度并獲得土地增值利益的權(quán)利，具有現(xiàn)實意義。

4.農(nóng)地生產(chǎn)力提升補償機制中的應用

土地承包經(jīng)營權(quán)人在耕種農(nóng)地過程中，提高了農(nóng)地的生產(chǎn)能力，農(nóng)地的使用強度得以提升，土地的價值得以增加，這部分土地增值利益來源于土地承包經(jīng)營權(quán)人勞動力及資本的投入，其應當歸屬于土地承包經(jīng)營權(quán)人。在法律上，土地承包經(jīng)營權(quán)人對于這部分土地增值利益有權(quán)請求補償。土地承包經(jīng)營權(quán)人獲得補償?shù)恼斝曰A(chǔ)應當為其享有的土地發(fā)展權(quán)。

綜上所述，英美法系土地發(fā)展權(quán)制度是在土地權(quán)利社會化思潮影響下產(chǎn)生的權(quán)利制度。在我國，土地發(fā)展權(quán)的準確含義應當為權(quán)利人變更不動產(chǎn)使用用途或提高使用強度，并從中獲得收益或獲得補償?shù)臋?quán)利，其應當具有公權(quán)力與私權(quán)的雙重屬性，各級政府、集體土地所有權(quán)人以及集體土地用益物權(quán)人應當成為土地發(fā)展權(quán)(力)的主體。盡管我國既有的土地權(quán)利體系中沒有土地發(fā)展權(quán)的概念，但是這一權(quán)利對于解決我國土地管理實踐中的問題具有重要的借鑒意義。具體而言，土地發(fā)展權(quán)在土地征收補償、基本農(nóng)田保護、歷史建筑保護、自然環(huán)境保護、土地規(guī)劃的制定實施以及確立提高農(nóng)地生產(chǎn)力請求補償機制的領(lǐng)域中，可以發(fā)揮良好的作用。