孫 剛

(黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150080)

信訪制度作為一項具有權利救濟功能的重要制度，具有相對穩(wěn)定的模式、獨立的定位和獨特的價值。信訪制度是黨和政府與人民群眾之間建立的一種特殊的溝通渠道，其獨特的價值功能尚無法被其他法律制度所替代。信訪制度的創(chuàng)制和發(fā)展源于解決疑難信訪問題的工作需要，根植于人民，服務于人民，新時代信訪制度的革新進程其實就是在以人民為中心的信訪工作理念指導下不斷提升其法治化程度的過程[1]。人民群眾的信訪問題大多涉及其切身利益，可以說涵蓋到社會生活的很多方面，盡管信訪問題存在人民群眾的合理訴求和不合理訴求之分，但如果處理不妥善，則極易導致矛盾激化，不利于維護社會和諧穩(wěn)定。因此，本文在結合地方信訪實踐和現行信訪相關法律規(guī)定的基礎上，研究法治思維和法治方法在信訪聽證制度中的體現和應用，以期提出以人民為中心的信訪工作理念下信訪聽證制度發(fā)展的路徑。

一、信訪制度的法理基礎

(一)信訪制度的法律淵源

信訪是在法治之下運行的，無論是公民進行信訪活動，還是國家機關履行信訪工作職責，都必須遵循《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)、《信訪條例》等多層級法律法規(guī)?！靶旁L”與“信法”并不矛盾。所謂“信訪”與“信法”實際上分別是指信訪程序和訴訟程序，由于二者都屬于法律程序，信訪權和訴訟權都屬于公民的基本權利和當事人的選擇權，同樣不矛盾。歷史經驗證明，堅持法治思維和法治方式，是完善信訪制度的重要法治保障和有效措施?？v觀歷史，信訪法治化經歷了從無到有、從簡單粗放到體系化精細化發(fā)展的歷程，這其實就是在以人民為中心的信訪工作理念指導下不斷提升其法治化程度的過程。

截至目前，我國已初步建立了規(guī)范信訪制度的多層級法律法規(guī)體系。一是《憲法》基礎?！稇椃ā肥切旁L制度所依憑的最基本法律依據，其通過國家根本大法的形式為信訪制度的建立奠定了堅實的法律基礎，為信訪人提供救濟的同時，發(fā)揮了監(jiān)督國家機關及其工作人員的作用，集救濟與監(jiān)督、參政議政于一體。二是法規(guī)依據。《憲法》的規(guī)定通過立法得以細化，其中最重要的立法是1995年出臺的《信訪條例》，該條例的出臺在我國信訪制度的發(fā)展中具有里程碑式的意義。2005年，為及時解決信訪工作中存在的突出問題，國務院對條例做出重大修訂，完善后的信訪制度規(guī)定得更為全面、系統(tǒng)，指導作用更強；除中央層面立法外，地方也制定了地方層面的信訪條例，其結合各地特點對信訪制度進一步細化和擴展。此外，黨內法規(guī)也是信訪制度所依憑的重要法律法規(guī)依據，黨中央、國務院在不同歷史時期針對信訪工作發(fā)布的意見、做出的規(guī)定亦可視為信訪制度的重要法律淵源。三是涉法涉訴信訪工作文件、司法文件等[2]。中央政法委與最高人民檢察院、最高人民法院針對涉訴信訪在不同時期出臺的大量文件，是處理涉訴信訪的重要依據。最高人民法院、最高人民檢察院在不同時期發(fā)布的司法文件是處理涉訴信訪事項的制度基礎。

(二)信訪制度的法律屬性

我國已初步建立了規(guī)范信訪制度的多層級法律法規(guī)體系，信訪活動本身由法律法規(guī)予以調整和規(guī)范，信訪活動涉及的主體、信訪事項范圍、信訪體制、信訪程序、責任機制等均由法律法規(guī)明確予以規(guī)定，基本實現了法治化。信訪制度作為一種實現多種權利和功能的制度，與訴訟、仲裁、調解、行政復議等其他制度不同，其具有很強的復合性或綜合性法律屬性，并非單純的糾紛解決制度，是一項綜合性法律制度。

首先，信訪制度性質具有綜合性。信訪具有權利救濟的功能，但該功能并未通過國家基本法律確認為一種法律效力明確的救濟程序，而是適應了社會和當事人的需求，集救濟與監(jiān)督、參政議政于一體，實際承擔著特殊的行政救濟功能。實際上信訪制度的權利救濟功能往往更被看重也發(fā)揮著重要的作用。

其次，信訪制度調整范圍具有綜合性[3]。其調整范圍十分寬泛，具體表現為：一是適用范圍寬。信訪制度不僅適用于全部國家機關，還適用于行使公權力的其他部門和組織。二是調整行為范圍寬。信訪制度調整的行為既包括針對國家立法、政策制定等宏觀層面行為提出的建議和意見，也包括針對具體工作人員職務行為的投訴請求。

再次，信訪制度內容具有綜合性。信訪法律制度內容豐富涵蓋面廣，既包括信訪組織法律制度，也包括信訪行為法律制度；既規(guī)定了處理信訪問題的實體法律原則，也規(guī)定了受理辦理信訪事項的程序法律制度。

最后，信訪制度運行方式具有綜合性。信訪具有成本低、處理方式靈活多樣等特點，可以綜合運用法律、行政等手段，也可以通過解釋、引導、移送或協調等方式來起到教育、調解、幫扶救助等作用，注重“情理法”的并用，既強調了法律的剛性，又注重群眾工作方法的柔性，有利于發(fā)揮相關公權力機關的專業(yè)優(yōu)勢和群眾工作優(yōu)勢，快速解決糾紛、維護社會穩(wěn)定。

二、信訪聽證的法律淵源與發(fā)展脈絡

信訪理論研究是信訪工作實踐的先導，對做好新時代信訪工作具有重要指導意義。聽證程序是處理新時代信訪問題的重要程序，也是解決信訪矛盾，保障人民群眾參與權的有效方法。信訪聽證制度的創(chuàng)制和發(fā)展源于解決疑難信訪問題的工作需要，根植于人民，服務于人民。為解決近些年來多發(fā)頻發(fā)的疑難信訪問題，加強同廣大人民群眾的聯系，我國部分地區(qū)創(chuàng)造性地將聽證程序應用于信訪工作之中，社會反響良好，成效顯著。譬如，2001—2004年，河南省義馬市信訪形勢極為嚴峻，義馬市及時對信訪體制進行改革，其以“現場聽證制度”為代表的群眾工作機制引起各地的高度關注[4]。隨后，全國各地陸續(xù)開始探索將聽證程序引入信訪工作。具有代表性的有：2004年，安徽省池州市為保障把信訪問題妥善解決在基層，暢通信訪渠道保障信訪權利，勇于實踐并建立群眾性信訪評議制度，鼓勵對信訪案件進行聽證評議；2005年，浙江省結合本地信訪工作實際，經在寧波市先行試點探索經驗后，率先在全省范圍內建立信訪三級終結制度。

隨著各地信訪工作部門在實踐中的積極探索，信訪聽證制度趨于規(guī)范化、制度化，部分省份率先在地方立法實踐中做出與信訪聽證相關的法律規(guī)定。早在2002年，全國首個規(guī)定信訪聽證相關內容的地方性法規(guī)《甘肅省信訪條例》出臺，之后全國各地區(qū)相繼從地方實際出發(fā)進行探索實踐。作為信訪工作實踐中卓有成效的創(chuàng)新制度——信訪聽證制度，其法律地位正式在2005年修訂的《信訪條例》中獲得確認，這標志著我國信訪工作發(fā)展至“法治信訪”建設階段。以《信訪條例》為基礎，各省區(qū)市充分結合本地區(qū)信訪工作實際，分別相繼出臺具有地區(qū)特色的與信訪聽證密切相關的地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件等，因地區(qū)差異而亮點不同。

《信訪條例》雖未將聽證規(guī)定為信訪工作部門做出信訪意見時的必經程序，也未將其規(guī)定為信訪申請人申請時的必經程序，但其卻在行政法規(guī)中明確了聽證制度的法律地位，賦予了地方信訪工作部門一定的自由裁量權，預留了適當的地方立法空間[5]。信訪聽證制度的確立有助于充分保障人民群眾的參與權，有利于進一步規(guī)范相關信訪部門依法處理信訪事項，是解決多頭上訪、重復上訪、群體上訪的有效舉措。

三、信訪聽證制度堅持以人民為中心的基本內涵

新時代呼喚信訪新作為，以人民為中心的信訪工作理念推動新時代信訪制度法治化改革與實踐新發(fā)展。以人民為中心的信訪工作理念就是要把信訪工作深深扎根于人民群眾之中，要自覺堅持人民利益至上，充分保障人民群眾的信訪權利，堅持群眾路線，傾聽群眾呼聲，了解民情、集中民智、匯集民心。信訪聽證制度是以人民為中心的信訪工作理念的具體體現，其改革的出發(fā)點和落腳點是切實保障人民群眾的基本權益，是從保障信訪人權利出發(fā)進行制度設計的。

(一)堅持人民利益至上，用公開聽證架起溝通橋梁

信訪工作堅持以人民為中心，信訪聽證程序旨在接受人民監(jiān)督，信訪聽證結論力求讓人民滿意，信訪聽證制度的出發(fā)點和落腳點是保障信訪人的基本權益最大化。信訪聽證制度能夠搭建人民群眾與司法機關、行政機關之間平等對話的溝通橋梁，以公開促公平，以公平保公正，以公正樹公信。信訪聽證制度堅持從人民利益出發(fā)看待信訪問題，積極回應社會關切問題，全程接受社會監(jiān)督。要實現公民權益與依法有序信訪的和諧統(tǒng)一，贏得人民群眾的信任和支持，就要切實保護信訪人的權利，如此才可有效減少信訪實踐中長期存在的各類疑難信訪問題[6]。例如，貴州省錦屏縣相關部門為有效解決該地區(qū)2000年以后的群體性重大疑難信訪問題，通過走訪回訪、深入調研、公開聽證后發(fā)現，相關制度體系改革后的利益保障分配不合理、不均衡是導致上述問題的主要原因，這些問題類型大致可以分為原民辦教師和代課教師問題、退伍老兵補貼政策、國有企業(yè)改制職工待遇問題等。錦屏縣政府經過慎重研究，決定以現行政策制度為基礎，將符合該信訪訴求的相關群體納入政策范圍，及時對原有政策制度進行完善。這些決定切實有效地解決了該地區(qū)多發(fā)頻發(fā)的群體性信訪問題。

(二)堅持群眾路線，把群眾意愿轉化為執(zhí)政資源

信訪是黨和政府與人民群眾溝通互動的特殊渠道，在我國糾紛解決機制中處于補充性地位，其獨特的價值功能尚無法被其他法律制度所替代。從黨和政府的角度看，信訪部門就是檢驗政策落實效果的“追蹤器”，是接受人民群眾監(jiān)督、了解人民群眾意愿、維護人民群眾權益的“調解員”。從人民群眾的角度看，信訪部門是反映基層群眾訴求的“傳聲筒”，是監(jiān)督行政機關依法履職、貫徹落實黨和政府政策決策的“監(jiān)督者”。信訪聽證制度是新時代信訪法治化改革與實踐中最為有效的權益訴求表達機制，既可以為信訪人公開表達自己的合理合法利益訴求提供平臺，又能夠達到對信訪事項有權處理機關進行監(jiān)督的目的。信訪聽證制度從信訪事項中匯集群眾的真知灼見，把握群眾意愿，把群眾的智慧和力量轉化為寶貴的執(zhí)政資源，為黨和政府科學民主決策提供參考依據[7]。典型案例為上海市的人民建議征集制度，該制度創(chuàng)建于2011年，至今已近十年，通過對上海市信訪工作的研究發(fā)現，這一制度已成為群眾表達民意的主渠道，對于從源頭化解信訪矛盾，促進政策決策更加符合民情、順應民意具有重要意義。在信訪聽證具體實踐中，相關行政機關要積極引導人民群眾在合理合法的限度內表達自己的合理訴求，積極獻言獻策，從而推動人民群眾政治參與有序進行，把群眾意愿轉化為執(zhí)政資源。

(三)暢通信訪聽證渠道，保障人民群眾信訪權利

在信訪聽證程序的制度設計中，舉證、質證及辯論等環(huán)節(jié)均以法律法規(guī)與政策文件的適用為基礎。信訪人通過行使法律所賦予的聽證權，在公開嚴謹的聽證程序下表達自己的合理訴求。相關行政機關在社會公眾監(jiān)督下，確保群眾合理訴求按照法律規(guī)定和法定程序得到處理。要通過確保人民群眾從與自身利益或社會公共利益密切相關的信訪聽證活動中接受深刻的法治教育，從而促進決策的民主、公正、透明。要堅持從人民利益出發(fā)解決信訪事項中的具體問題，謀劃工作舉措。在信訪工作中，要設身處地為人民群眾考慮，堅持從維護人民群眾合法權益出發(fā)，了解社情民意，化解矛盾糾紛，疏解社會問題，使群眾成為國家強大、社會發(fā)展的最大受益者。在新時代信訪法治化建設中，信訪聽證制度已成為信訪人表達合理訴求，保障人民群眾信訪權利的重要法律制度[8]。例如，安徽省為規(guī)范信訪聽證程序所出臺的《安徽省信訪事項聽證辦法》，具有較強的程序保障作用，根據其規(guī)定，除部分特殊情形外，一般應當接受信訪人的聽證申請①。在安徽省信訪工作實踐中，因信訪部門“未依法履行告知聽證權程序”或“對信訪人提出的聽證申請不予受理”而造成信訪人對信訪處理結果或復查意見有異議的，經該信訪事項復查(復核)機關依法定職權和程序審查認定，該信訪事項確有聽證必要的，則可發(fā)回要求重新辦理本案并組織聽證。

四、信訪聽證制度存在的主要問題

信訪制度作為糾紛解決體系中重要的一環(huán)，其信訪制度處理的糾紛問題往往具有特殊性或邊緣性，很多屬于尚未納入法律調整范圍，很難通過正規(guī)法律程序，特別是訴訟程序處理的問題[9]?，F階段，由于信訪法律制度較滯后，信訪聽證制度尚處于地方先行探索實踐時期，以人民為中心的信訪理念的指導作用沒有得到充分發(fā)揮，故本文僅對各地區(qū)存在的共性制度問題進行研討。

(一)信訪聽證的適用范圍界定不明

根據《信訪條例》的規(guī)定，信訪聽證適用范圍是以信訪事項的具體性質為依據來界定的，但《信訪條例》卻未曾對什么是“重大、復雜、疑難”做出過進一步的解釋或說明，此外也未曾明確規(guī)定何種事項應當舉行聽證，何種事項可以舉行聽證。這種模糊的表述看似為各地區(qū)從地方實際出發(fā)決定信訪聽證的適用與否賦予一定的自由裁量權，但由于我國至今尚未建立統(tǒng)一具體的界定標準，往往導致在信訪實踐中產生同類信訪事項同一合理信訪訴求卻得不到同樣的處理結果的地區(qū)差異性現象[10]。首先，“可以聽證”僅為信訪程序中的可選擇性程序，是否舉行聽證由信訪受理部門依信訪事項自由裁量，而《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政許可法》等法律中將行政聽證規(guī)定為“應當聽證”，即具有嚴格的強制性。其次，“重大、復雜、疑難”這類概念描述模糊不清，在信訪實踐中難以做到對信訪人的合理訴求有“求”必“聽”。再者，大多數地方法規(guī)規(guī)章都是以行政機關為出發(fā)點，進而對地方信訪聽證范圍進行規(guī)定，其往往是對行政機關可以舉行聽證的事項和情形做出規(guī)定，卻很少從信訪者的角度來對如何啟動聽證程序予以說明。

(二)辦理聽證和復核聽證的關系尚不清晰

系統(tǒng)完整的信訪聽證活動應包括與信訪事項相關的兩次聽證，即辦理聽證和復核聽證②。鑒于這兩次聽證活動都是以聽證會的形式舉行的，按照聽證程序的不同劃分標準，二者均為正式聽證，不是混合聽證，故兩次聽證是完全獨立的，僅僅在時間維度上存在先后關系；辦理聽證和復核聽證均發(fā)生在行政機關做出處理決定之前，同屬于事前聽證；再聽證是同一行政機關對同一信訪事項在做出最終決定時舉行的又一次聽證，故復核聽證不是對辦理聽證的再聽證。二者討論焦點在于辦理聽證和復核聽證是由不同行政主體做出的，但所針對的卻是相同的信訪事項，在缺乏新的影響聽證決定證據的情況下，反復舉行信訪聽證會，是嚴重浪費行政資源的表現。但考慮到信訪問題的復雜化、群體化特征明顯，若嚴格規(guī)定在經過辦理聽證程序后，信訪當事人不得再次申請復查復核，這顯然與以人民為中心的信訪工作思想相悖。

(三)信訪聽證結論的法律效力問題

從法理學角度來說，信訪聽證結論的法律效力是指聽證結論對信訪案件的處理能產生何種法律影響，即對信訪人的權利義務關系產生何種影響，亦即信訪聽證筆錄的法律價值如何。一是各地區(qū)在規(guī)定聽證程序和聽證結論方面存在明顯區(qū)別，對二者的關系銜接不明確[11]。信訪聽證制度的目的在于借助公開舉行聽證會的形式，為人民群眾提供表達合理訴求，搭建與相關職能部門公開“舉證質證”的平臺。讓信訪事項的處理在法治化框架下公開運行，以切實維護人民群眾的合法利益。信訪聽證達成合意并得到雙方確認后，應當形成明確的該信訪事項聽證結論。我國各地區(qū)對此規(guī)定得較為混亂，缺乏統(tǒng)一性，規(guī)定當場做出聽證結論的有之；表述為寫出聽證報告的有之；規(guī)定僅作為聽證記錄的亦有之。二是經雙方依照法定程序舉證質證后形成的信訪處理結論的法律效力規(guī)定不明確。若信訪人對辦理聽證階段形成的聽證結論有異議，是否能以同一信訪訴求再次向同級其他部門提出申訴？進入復核聽證階段形成的聽證結論是否具有終結性等同樣不明確。如果缺乏信訪聽證筆錄效力的明確規(guī)定，那么信訪聽證制度設計還是否有存在的必要呢？在這一點上，現行規(guī)范設計的含糊其詞一定程度上造成了涉訴信訪聽證在當下的尷尬境地③。

(四)信訪聽證組織者和主持人的中立性存疑

依據域外先進聽證制度的法律規(guī)定，聽證活動組織者應為與該聽證事項無法律上之利害關系的第三方行政機關或社會組織；應確保聽證主持人和其他聽證程序工作人員均與該聽證案件調查處理等各環(huán)節(jié)的工作人員不存在法律規(guī)定的回避關系。但通過對我國信訪史以及信訪工作實踐的研究發(fā)現，信訪聽證會的組織者或主要負責部門往往為有權對該信訪事項做出處理決定的行政機關，聽證主持人大多為該涉訪行政機關的工作人員，職能分離原則未得到有效貫徹。即便部分地區(qū)進一步規(guī)定由非本案調查工作人員主持聽證活動，但其具有共同的部門利益并存在工作中的接觸關系，信訪制度的這種選擇，不可避免地導致信訪人(信訪聽證申請人)對聽證活動的中立性、公正性產生懷疑，減損了信訪聽證的權威性和規(guī)范性。盡管信訪聽證會是按地方規(guī)章規(guī)定的步驟、程序、時間進行的，但由于未能根據職能分離原則進行制度設計，缺乏中立性，便不可避免地會影響到聽證結論的公正性，造成信訪實踐中當事人和社會公眾對信訪結論不認同，而且容易激化矛盾，甚至會造成針對同一信訪事項重復訪、越級訪的惡性循環(huán)[12]。

五、信訪聽證制度的完善路徑

堅持法治思維和法治方式是信訪制度有效運行的保障，既要做到公平、公正地處理問題，也要做到同樣的事情同樣對待，這離不開法治原則和法律規(guī)范的有效適用。在以人民為中心的信訪工作理念指導下，在深入全面依法治國的進程中，我國應當以法治化路徑來完善信訪聽證制度，從而針對性解決現行信訪聽證活動中存在的主要問題。

(一)明確規(guī)定信訪聽證的適用范圍

《信訪條例》對信訪聽證程序的規(guī)定過于籠統(tǒng)概括，使得約束力剛性不足；而地方立法又失之于寬松且政策文件應急性居多，缺乏地方立法保障。鑒于對信訪人的全部信訪事項都舉行聽證與行政法的效率原則相悖且缺乏可操作性，因此，我國應把信訪人要求聽證的事項，是否涉及重大、復雜、疑難以及有代表性、典型性的特點結合起來進行研判其是否納入聽證范圍。同時，為解決各地區(qū)信訪聽證適用范圍法律標準不一及信訪實踐中的自由裁量權過大的問題，我國應從地方信訪實踐和地方信訪立法探索出發(fā)，充分借鑒域外先進信訪法律制度，采取列舉概括加排除的立法模式來對信訪聽證的適用范圍做出相對統(tǒng)一的法律規(guī)定[13]。

地方信訪實踐可適當放寬信訪聽證程序啟動條件并明確界定應當舉行聽證，即受理部門不得以任何理由不舉行信訪聽證的適用范圍。一是要適當放寬信訪聽證程序啟動條件。即對“可以舉行聽證”的一般性適用范圍做出概括性規(guī)定，對符合一般性適用范圍內的信訪事項，信訪受理部門可依信訪當事人的申請及信訪事項的性質、程度來決定是否可以舉行聽證。二是應當明確界定必須進行信訪聽證的適用范圍。典型地方實踐事例如：浙江省三門縣國土資源局采用列舉加概括的方法規(guī)范信訪聽證的受理范圍，使行政機關及信訪當事人都清楚哪些案件應該舉行聽證會。結合我國長期的信訪實踐看，筆者認為，對“涉及人數多，具有區(qū)域共性特征，人民群眾反映強烈；跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)，涉及多個地區(qū)或多個行政機關；可能引發(fā)大規(guī)模集體上訪事件、嚴重損害政府公信力或社會影響大”等三大類信訪事項，應當規(guī)定為必須進行信訪聽證。

(二)厘定辦理聽證和復核聽證的關系

目前，有關辦理聽證和復核聽證的法律規(guī)定和法律解釋寥寥無幾，各地方政府部門在信訪實踐工作中大多未曾對二者的關系進行解釋說明，因此，為落實以人民為中心的信訪制度改革，應當借鑒域外相關法律制度，盡早厘定二者的關系。日本行政法對聽證的法律規(guī)定較為系統(tǒng)全面。日本行政法對同一聽證事項規(guī)定為一次終結制度，不得對其進行再次聽證④?？紤]到我國信訪工作實踐和基本國情，日本行政法中的聽證議定終結制度顯然不符合我國的基本情況，且與“以人民為中心”的信訪工作理念相悖。我國行政復議制度中的書面審查方式和其他審查方式中的聽證審查為厘定兩次聽證活動的關系提供了可借鑒路徑。由于辦理聽證過程已對信訪事項進行充分的舉證質證，所以復核程序中所采取的審查方式大多為形式審查，與行政復議制度極為相似，而非對信訪事項進行實質審查。故在信訪實踐中借鑒行政復議制度，完全可以采取書面審查的方式進行[14]。因此，在完善信訪聽證制度的法治化進程中，為節(jié)約行政資源和提高聽證效率，可規(guī)定為：已在辦理聽證階段經雙方舉證質證無異議的事項，在對該信訪事項進行復核時任何人不得再次請求對無異議事項進行聽證?？紤]到信訪問題的復雜化、群體化特征明顯，若在信訪事項辦理階段未組織召開聽證會，經信訪人申請或復核機關認為確有必要的情況下，或在信訪人(聽證申請人)提供新的影響聽證結論的證據時，可以舉行聽證。

(三)明確信訪聽證結論的法律效力

聽證結論對信訪人的權利義務關系產生何種影響取決于聽證結論的法律效力，但目前我國各地區(qū)對聽證結論的法律效力并無明確統(tǒng)一的法律規(guī)定。信訪人借助聽證筆錄應有的法律功能由外而內將自己的意見向法院滲透、施加影響，直至得到有效回饋，讓信訪糾紛得以化解，這不僅是信訪聽證追求的目標，還是信訪聽證的價值所在。信訪聽證筆錄中記載著聽證雙方當事人舉證質證的全過程，有較為明確的于聽證會中達成合意的信訪聽證結論，理應成為有權處理信訪事項的機關做出行政決定時必須予以遵守的重要參照依據。

《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》的出臺對于解決涉法涉訴信訪實踐中存在的突出問題具有重要意義。該意見明確了經過聽證的涉法涉訴信訪處理意見為本級終結處理意見，對地方實踐中如何認定信訪聽證結論的法律效力具有重要的指導意義。因此，為切實維護并提高信訪聽證的公信力，避免發(fā)生涉法涉訴信訪與非涉法涉訴信訪的聽證結論法律效力不同的現實問題，應當明確信訪結論的終結性法律效力。只有強化聽證結論的作用，保證其具有法律意義上的終結性效力，才能更好地發(fā)揮信訪聽證制度的預期作用。具體來說，在辦理聽證階段信訪事項當事人雙方經舉證質證無異議后形成的聽證筆錄及其聽證結論，在適用法律法規(guī)正確、合理、合法且經信訪聽證會各方主體簽字確認后，應當作為信訪終結意見，具有終結性法律效力。

(四)完善信訪聽證組織機關和聽證主持人制度

完善信訪聽證組織機關和聽證主持人制度的核心要素在于嚴格貫徹落實職能分離原則，即確保落實聽證組織與信訪事項處理機關職能分離，保證聽證程序主管部門及其工作人員的中立性和獨立性，應嚴格落實信訪聽證回避制度，確保信訪聽證程序正義，要盡早消除涉訪部門“既當運動員又當裁判員”的現象[15]。目前，易被各方接受的較為理想的信訪聽證組織機關是引發(fā)信訪問題的行政機關的同級信訪部門。首先，該信訪部門是代表同級黨委、政府處理信訪事項的專門工作機構，具有無可比擬的專業(yè)性。其次，該信訪部門不是引發(fā)信訪問題的直接或間接責任部門，與信訪事項不存在法律上的利害關系，是具有相對獨立性的第三方行政機關。再次，該信訪部門沒有直接辦理與信訪人合理訴求相關的工作職能，可有效規(guī)避部門利益至上等因素的干預。最后，對于涉及跨地區(qū)、跨部門的信訪事項，該信訪部門能夠起到橋梁紐帶的作用，便于召集相關部門共同處理信訪問題。

為確保信訪聽證會的公平、公正、有序，應當賦予聽證主持人和聽證員相對獨立的地位及依據聽證內容做出建議的權利，以避免聽證程序流于形式而有損公正。結合近年來各地在信訪聽證制度的創(chuàng)新舉措看，建議由信訪工作部門組建專門的聽證主持人、聽證員人才庫，聘任與常見的信訪事項相關學科的專家、學者以及法律工作者作為專門人員；聘任各級人大代表、政協委員和其他社會人士作為兼職人員，以為信訪群眾提供政策法規(guī)咨詢服務和參與信訪事項評審、聽證工作。此外，還可以探索建立由信訪人選定專家人才庫中的聽證主持人、聽證員規(guī)則。要堅持從人民利益出發(fā)看待信訪問題，增加信訪事項的透明度，積極回應社會關切問題，全程接受社會監(jiān)督。

注釋：

① 《安徽省信訪事項聽證辦法》中規(guī)定：“行政機關在受理信訪事項后，應當告知信訪人有提出聽證申請的權利?！?/p>

② 《信訪條例》第三十五條規(guī)定：“信訪人對復查意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內向復查機關的上一級行政機關請求復核?！?/p>

③ 相比較“聽證部門應當根據評議結論向相關單位提出處理意見”、利用“聽證會等方式參與涉訴信訪的矛盾化解工作”的規(guī)定，更多的規(guī)范性文件只是提及“聽證筆錄”一詞或“舉行聽證會”，將“聽證結論轉化為案件處理結果，使其具有法律效力”做法已經算是地方實踐中態(tài)度最為明確的表達了。

④ 《日本行政法》第二十七條規(guī)定：“對行政廳或主持人依本節(jié)規(guī)定所作的處分，不得依行政不服審查法提起不服申訴。對經聽證后所作的不利于處分決定當事人及參加人不得依行政不服審查法提起異議申訴。”