靳文輝

一、問題的緣起

金融風(fēng)險預(yù)警是在金融系統(tǒng)運行過程中對風(fēng)險發(fā)生的誘因進(jìn)行識別，對可能發(fā)生的風(fēng)險、損失及金融體系遭遇破壞的情形進(jìn)行評估和預(yù)報的過程。一般認(rèn)為，“一個國家金融風(fēng)險的防御能力，主要取決于是否具有一套正確反映金融體系健康與穩(wěn)定的金融預(yù)警制度”，〔1〕董小君：《建立有效的金融風(fēng)險預(yù)警機制》，載《金融時報》2004 年11 月17 日，第3 版。金融風(fēng)險預(yù)警的有效性對一國金融業(yè)的健康發(fā)展具有關(guān)鍵意義。在國家把主動防范化解金融風(fēng)險作為核心經(jīng)濟工作的時代背景下，作為金融風(fēng)險監(jiān)管核心環(huán)節(jié)的金融風(fēng)險預(yù)警理應(yīng)成為國家干預(yù)金融法律制度的重要內(nèi)容。

從整體主義視角考量，金融風(fēng)險預(yù)警的有效性不僅要考察金融風(fēng)險預(yù)警技術(shù)和方法本身的科學(xué)性，還要考慮金融風(fēng)險預(yù)警組織構(gòu)造的正當(dāng)性，更需研判金融風(fēng)險預(yù)警內(nèi)容和預(yù)警范圍的合理性，這些均與制度建設(shè)密切相關(guān)。申言之，與所有風(fēng)險一樣，金融領(lǐng)域的“風(fēng)險”固然是一個科學(xué)意義上的概念，〔2〕參見［美］伊麗莎白·費雪：《風(fēng)險規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012 年版，第14-15 頁。但金融風(fēng)險不僅只是科學(xué)意義上的存在，金融風(fēng)險預(yù)警的技術(shù)和方法會導(dǎo)致金融運行中權(quán)力、權(quán)利關(guān)系的變化和利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，法律制度對金融風(fēng)險預(yù)警技術(shù)和方法產(chǎn)生的引領(lǐng)和矯正作用不容忽視。同時，有效的金融風(fēng)險預(yù)警必然涉及預(yù)警的組織架構(gòu)和管理體制等問題，這同樣需要借助法律制度來規(guī)范與落實。

還應(yīng)看到，盡管金融風(fēng)險是發(fā)生于經(jīng)濟領(lǐng)域的社會現(xiàn)象，但其絕非僅由經(jīng)濟領(lǐng)域的“事件”所造成，對金融風(fēng)險的預(yù)警也不是一個僅可通過對金融體系本身的分析即能成就之事業(yè)，風(fēng)險預(yù)警中政治、社會因素的考量亦不可避免。所以，從政治、企業(yè)和社會的角度對金融風(fēng)險預(yù)警評估體系合理設(shè)定并通過法律制度加以確認(rèn)，明確金融風(fēng)險預(yù)警評估體系的內(nèi)容，對保證金融風(fēng)險預(yù)警的準(zhǔn)確性和有效性同樣至關(guān)重要。

但遺憾的是，學(xué)界對金融風(fēng)險預(yù)警法律制度建構(gòu)的研究一直成果有限，我國對金融風(fēng)險預(yù)警法律的建構(gòu)原理及制度框架等問題的研究更屬鮮見，近乎集體失語?！?〕我國法學(xué)界對金融風(fēng)險預(yù)警法律制度的研究，可見的著述僅有黎四奇教授發(fā)表于《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2010 年第1 期的《對我國金融危機預(yù)警法律制度構(gòu)建的思考》和周昌發(fā)發(fā)表于《創(chuàng)新》2013 年第4 期的《中國金融調(diào)控預(yù)警制度建構(gòu)論》，黎文在對當(dāng)下流行的金融危機預(yù)警模型進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對金融危機預(yù)警法律制度的前置性問題和法治化構(gòu)造進(jìn)行了分析；周文對金融調(diào)控預(yù)警制度建立的必要性，我國金融預(yù)警制度存在的問題及變革路徑進(jìn)行了分析。但是兩文對金融危機預(yù)警研究的切入點和分析角度明顯較為單一，存在研究周延性不足的問題，需要進(jìn)一步的理論深耕?；诖?，本文嘗試對金融風(fēng)險預(yù)警技術(shù)和方法、預(yù)警組織構(gòu)造和預(yù)警內(nèi)容規(guī)范等從法制規(guī)范的角度加以探討，以期為金融風(fēng)險預(yù)警實踐提供一條具體的法制保障路徑。

二、金融風(fēng)險預(yù)警技術(shù)和方法的規(guī)范要求及制度落實

自金融風(fēng)險作為金融運行中的一個重要問題被各方關(guān)注以來，理論界主要從預(yù)警指標(biāo)的選擇和預(yù)警系統(tǒng)的建構(gòu)等角度切入，試圖通過預(yù)警方法和技術(shù)的科學(xué)設(shè)定來實現(xiàn)對金融風(fēng)險的準(zhǔn)確預(yù)測。在筆者看來，無論金融風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)的建構(gòu)如何繁雜多樣，其核心內(nèi)容無非是將特定時段內(nèi)可能誘發(fā)金融風(fēng)險的諸多要素量化為具體的指標(biāo)，通過一定的方法加權(quán)形成綜合指數(shù)并構(gòu)造相應(yīng)模型，以表達(dá)金融危機發(fā)生的可能性及其大小的決策支持系統(tǒng)和方案。預(yù)警指標(biāo)的選取和預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)造是金融風(fēng)險預(yù)警在技術(shù)和方法層面的核心內(nèi)容，主要依賴數(shù)理統(tǒng)計知識以計量經(jīng)濟模型為手段來完成。按照慣常的理解，數(shù)理統(tǒng)計、計量模型是一種分析工具和技術(shù)，是為了達(dá)到某種目的的技術(shù)手段和科學(xué)體系，〔4〕參見劉陽、李政：《經(jīng)濟學(xué)研究“輕思想重技術(shù)”傾向須扭轉(zhuǎn)》，載《光明日報》2013 年9 月4 日，第11 版；陸蓉等：《經(jīng)濟學(xué)論文的思想性與技術(shù)性關(guān)系筆談》，載《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2013 年第10 期。對此，經(jīng)濟學(xué)、金融學(xué)界已有大量卓有成效的研究。此處我們需要進(jìn)一步追問與研究的問題是：在金融風(fēng)險預(yù)警的指標(biāo)選取和預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建過程中，以技術(shù)和方法為核心的金融風(fēng)險預(yù)警是否總是完備的？如果答案為否，那么法律制度應(yīng)當(dāng)為金融風(fēng)險預(yù)警的系統(tǒng)構(gòu)造和指標(biāo)選取提供何種功用？

（一）金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中法制的規(guī)范功能

前已述及，金融風(fēng)險的確是一個“科學(xué)”上的概念，需用技術(shù)的手段去加以理解與識別，計量、統(tǒng)計和模型建構(gòu)中數(shù)理知識所具有的嚴(yán)謹(jǐn)品格決定了其在金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中的不可或缺。但問題的關(guān)鍵在于，風(fēng)險的發(fā)生“具有人際關(guān)系上的根源”，〔5〕張康之、張乾友：《在風(fēng)險社會中重塑自我與他人的關(guān)系》，載《東南學(xué)術(shù)》2011 年第1 期，第71 頁。即便是科學(xué)意義上的風(fēng)險界定，其“本質(zhì)終究會體現(xiàn)為利益博弈”?！?〕王貴松：《風(fēng)險社會與作為學(xué)習(xí)過程的法——讀貝克的〈風(fēng)險社會〉》，載《交大法學(xué)》2013 年第4 期，第169 頁。“人際關(guān)系”與“利益博弈”既是法律制度的作用對象，也是法律制度的調(diào)整結(jié)果，金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)建構(gòu)的方法和技術(shù)必然會受到制度的影響。在金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中強調(diào)法律制度的作用的理由主要基于以下幾個方面。

1.法律是保證金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)設(shè)計合理化的關(guān)鍵力量

金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)建構(gòu)的目的是形成正確的預(yù)警結(jié)論，而正確的預(yù)警結(jié)論又是風(fēng)險處置中正確決策的基礎(chǔ)，在“應(yīng)對現(xiàn)代化風(fēng)險時，成敗的關(guān)鍵就在于，是在方法論上以客觀的方式解釋并科學(xué)地展現(xiàn)風(fēng)險和威脅，還是輕視并掩蓋風(fēng)險和威脅”，〔7〕［德］烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004 年版，第194 頁。正確的金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)建方案取決于正確的預(yù)警理念和價值標(biāo)準(zhǔn)，無論是“方法論上的客觀方式”的形成，還是“正確的理念和價值標(biāo)準(zhǔn)”的確立，都需要法律制度的促成和保障。另外，作為技術(shù)和方法的預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造并非總是正確的，“技術(shù)是一種雙面現(xiàn)象：一方面，有一個操作者，另一方面，有一個對象。當(dāng)操作者與對象都是人時，技術(shù)行為就是一種權(quán)力的實施?！薄?〕［美］安德魯·芬伯格：《技術(shù)批判理論》，韓連慶、曹觀法譯，北京大學(xué)出版社2005 年版，第17 頁。而且，技術(shù)本身就負(fù)荷著價值判斷，抑或可以對技術(shù)本身作出價值判斷，〔9〕參見楊慶峰：《技術(shù)現(xiàn)象學(xué)初探》，上海三聯(lián)書店2005 年版，第182 頁。金融風(fēng)險預(yù)警中“量化技術(shù)”本身就存在著風(fēng)險?！?0〕See Elizabeth C. Fisher, The Risks of Quantifying Justice, in Robert Baldwin （ed.）, Law and Uncertainty: Risks and Legal Processes, 1977, p. 306-311.金融風(fēng)險預(yù)警模型構(gòu)造主要依賴計量經(jīng)濟學(xué)知識，但在計量經(jīng)濟學(xué)應(yīng)用中，“問題和錯誤大量存在，究其原因，對計量經(jīng)濟學(xué)模型的方法論基礎(chǔ)，特別是它的哲學(xué)基礎(chǔ)缺乏深入研究和正確理解是重要的原因”，〔11〕李子奈、齊良書：《關(guān)于計量經(jīng)濟學(xué)模型方法的思考》，載《中國社會科學(xué)》2010 年第2 期，第70 頁。作為技術(shù)的統(tǒng)計方法和計量經(jīng)濟方法，只有在一定的價值和目標(biāo)的指導(dǎo)下才能確保其運用的正當(dāng)性。

若缺乏法律制度所給予的價值合理性，金融風(fēng)險預(yù)警模型構(gòu)建的隨意性難免會增加，預(yù)警失敗的概率也會隨之增長，為了避免和消解金融風(fēng)險所做的努力有可能成為放任風(fēng)險發(fā)生的緣由。因金融風(fēng)險預(yù)警不當(dāng)而放任風(fēng)險發(fā)生，或擴大危害范圍和危害程度的情形，實踐中時有發(fā)生，并不鮮見?！敖鹑谖C的編年史向我們展現(xiàn)了這樣一個事實：盡管許許多多的各家之言豐富了金融危機預(yù)警的學(xué)術(shù)理論，但是讓人頗有些措手不及的金融事件或金融危機并不以這些既定的理論為轉(zhuǎn)移，我們必須直面的是，眼下金融危機的預(yù)警理論仍比較稚嫩，人們對成功預(yù)警的把握仍相當(dāng)膚淺?！薄?2〕同前注〔3〕，黎四奇文。在金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中，僅強調(diào)技術(shù)要素而忽視制度要素，會影響預(yù)警動機的正確性和價值標(biāo)準(zhǔn)的恰當(dāng)性，進(jìn)而影響預(yù)警結(jié)果的有效性與合理性。

2.法律制度是克服金融風(fēng)險預(yù)警模型構(gòu)造“唯科學(xué)”弊端的方法

“沒有社會理性的科學(xué)理性是空洞的”，〔13〕同前注〔7〕，烏爾里?！へ惪藭?，第30 頁。金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)是金融風(fēng)險預(yù)警行動的核心構(gòu)成，但要使其實質(zhì)性地完成這一任務(wù)，其自身必須擁有正確預(yù)見金融風(fēng)險的基本能力。實踐中，正是由于缺少了法律制度所給予的規(guī)范作用，使得當(dāng)下流行的金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)中工具主義成了主流范式，視角分散和話語隔離等情況普遍存在。依筆者所見，當(dāng)金融風(fēng)險是一個因多種因素交織而形成的社會事實時，其便不再只是一個簡單的模型構(gòu)造、數(shù)據(jù)統(tǒng)計和邏輯推演即可解決的問題，忽視了社會理性的金融預(yù)警系統(tǒng)，是一種將金融風(fēng)險預(yù)警行動局限于工具范疇而忽視目的理性的簡約化處理，是一種以工具理性代替價值理性的淺顯做法。這種情形的極端后果便是“唯科學(xué)”的獨裁，構(gòu)成“對科學(xué)方法奴性十足的模仿”，〔14〕［英］弗里德里?！.哈耶克：《科學(xué)的反革命：理性濫用之研究》，馮克利譯，譯林出版社2003 年版，第6 頁。在金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)中，無論技術(shù)運用如何不可或缺，其也不可能完全滿足系統(tǒng)構(gòu)建的全部要素和所有要求。

所以，我們需要通過法律制度對金融風(fēng)險預(yù)警加以規(guī)范。當(dāng)然，金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的所有構(gòu)成要素并非都具有“可法律化”的條件，畢竟法律只能調(diào)整相對確定的對象且只能確立一般性的行為規(guī)則，其發(fā)揮作用的領(lǐng)域只能是社會關(guān)系，對金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)中純粹的技術(shù)性問題，因其缺少確定不變的選擇模式，故不具備制度規(guī)范的前提，自然不可能通過法律對其施以規(guī)范化約束，法律制度也無法為其建立精準(zhǔn)的實施標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，金融風(fēng)險預(yù)警技術(shù)系統(tǒng)構(gòu)造中法制規(guī)范的重點是如何通過法律制度來落實和保障其價值正當(dāng)性，即應(yīng)將金融創(chuàng)新與金融穩(wěn)定的平衡、金融公平和金融公正的保障作為金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)設(shè)計的價值理念并通過法律加以確認(rèn)。

在金融法研究中，金融創(chuàng)新與金融穩(wěn)定的平衡、金融公平與金融公正的保障雖非新論題，但筆者依然認(rèn)為，其應(yīng)當(dāng)作為金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造的理念預(yù)設(shè)，這絕非僅是一種基于簡單的邏輯推導(dǎo)得出的結(jié)論，更不是對現(xiàn)有理念的生搬硬套或牽強附會。囿于篇幅，筆者僅以預(yù)警系統(tǒng)建構(gòu)中指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計為例，來闡述上述理念對金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)建構(gòu)的重要意義。

眾所周知，金融穩(wěn)定作為金融風(fēng)險預(yù)警模型設(shè)計的核心目標(biāo)自不待言，但金融穩(wěn)定終究是一個主觀判斷，金融風(fēng)險預(yù)警模型中不同的指標(biāo)選取及權(quán)重設(shè)計會得出不同的關(guān)于金融穩(wěn)定情勢的結(jié)論。比如，若預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中加大金融創(chuàng)新產(chǎn)品或創(chuàng)新行業(yè)在資產(chǎn)質(zhì)量、管理質(zhì)量、杠桿率、收益率等方面的風(fēng)險指標(biāo)權(quán)重，則金融風(fēng)險預(yù)警時關(guān)于金融創(chuàng)新風(fēng)險的警戒線勢必會因此前移，作為一個新生事物，金融創(chuàng)新在產(chǎn)品、市場、交易和管理等方面難免不夠成熟，若以此為金融監(jiān)管的決策依據(jù)，極有可能造成對金融創(chuàng)新的抑制。當(dāng)然，若過分降低金融創(chuàng)新產(chǎn)品和行業(yè)的風(fēng)險指標(biāo)權(quán)重，又可能會放任金融創(chuàng)新中風(fēng)險的發(fā)生和擴散，錯過預(yù)防某些新興金融風(fēng)險的最佳時機。又如，金融公平和金融公正理念，針對金融領(lǐng)域的不同產(chǎn)品和行業(yè)，若風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系設(shè)計時賦予其不同的權(quán)重，則會得出金融風(fēng)險究竟來源于哪個行業(yè)的不同認(rèn)識，若國家金融監(jiān)管以此為依據(jù)來設(shè)計監(jiān)管的重點和方案（如對某個金融行業(yè)采取鼓勵或支持、抑制或禁止的干預(yù)措施），則勢必會對該行業(yè)產(chǎn)生影響，這種區(qū)別性的干預(yù)方案在本質(zhì)上屬于金融公平與金融公正的問題。凡此種種足以說明，金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中確立金融創(chuàng)新與金融穩(wěn)定的平衡、金融公平與金融公正的保障等理念并通過法律加以確認(rèn)，對金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系設(shè)計而言無疑具有關(guān)鍵意義。

總之，法律制度是維系預(yù)警系統(tǒng)合理性和權(quán)威性的關(guān)鍵力量，在任何情況下，“法律制度都可用以維系科學(xué)的權(quán)威?！薄?5〕Jasanoff S., Law’s Knowledge: Science for Justice in Legal Setting’s, American Journal of Public Health, 2005, p. 95.金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)造過程終究是人的行動，制度決定主體的行動角色和行為準(zhǔn)則，若缺乏制度約束，則預(yù)警系統(tǒng)建構(gòu)中的主體難免會出現(xiàn)“基于自身的專業(yè)優(yōu)勢，形成一種話語權(quán)壟斷，這種話語權(quán)壟斷便于他們在實施技術(shù)治理時將自我偏好和自我利益植入進(jìn)去”的情形，〔16〕鄭智航：《網(wǎng)絡(luò)社會法律治理與技術(shù)治理的二元共治》，載《中國法學(xué)》2018 年第2 期，第119 頁。而金融風(fēng)險源的多環(huán)節(jié)、多樣化存在更是為技術(shù)運用的偏差提供了空間。因此，唯有通過法律制度對金融風(fēng)險預(yù)警價值準(zhǔn)則和理念加以確定，才能夠保證金融風(fēng)險預(yù)警行動中科學(xué)技術(shù)運用的正當(dāng)性與合理性。

（二）金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造的制度規(guī)范：以預(yù)警指標(biāo)選取和使用為例〔17〕金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)和使用的選取是“金融風(fēng)險預(yù)警最為核心的部分”，囿于篇幅，本文僅以此為例，來論證金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中的制度規(guī)范問題。參見董小君：《金融風(fēng)險預(yù)警機制研究》，經(jīng)濟管理出版社2004 年版，第2 頁。

金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)選取的本質(zhì)是哪些利益被關(guān)注、哪些要素需要納入考量的問題，它直接關(guān)系金融風(fēng)險預(yù)警技術(shù)運用中利益判斷的正當(dāng)性，這無疑為法律制度的介入提供了基礎(chǔ)。同時，制度可促成預(yù)警主體在指標(biāo)數(shù)據(jù)提供和使用中的自我管理，這又是提升金融風(fēng)險預(yù)警效率的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，確認(rèn)預(yù)警指標(biāo)選取原則和選取范圍、制定預(yù)警信息采集和使用方案，是法制規(guī)范金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)選取的重點內(nèi)容。

1.預(yù)警指標(biāo)選取原則的法律確認(rèn)

在法律制度體系中，原則是具有最高效力的行為規(guī)范，對金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)選取原則的制度確認(rèn)，會影響到金融風(fēng)險預(yù)警行動的立場和目標(biāo)，它在金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)選擇中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

筆者認(rèn)為，就其具體構(gòu)成而言，金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)的選取應(yīng)適用以下原則：（1）規(guī)范性與可操作性相結(jié)合原則。該原則要求金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)的選取應(yīng)遵循科學(xué)性的要求，把握金融市場的基本規(guī)律，充分吸收世界上其他國家的經(jīng)驗和做法，注重與國際慣例接軌，以此實現(xiàn)預(yù)警指標(biāo)選取的規(guī)范性；而且，該原則要求所選取的指標(biāo)是源于現(xiàn)實經(jīng)濟數(shù)據(jù)的可靠數(shù)值，同時便于監(jiān)管部門的實時監(jiān)測和度量，有可量化的基礎(chǔ)和依據(jù)，對于不可得或缺乏客觀性的數(shù)據(jù)應(yīng)予以舍棄，以保障預(yù)警實踐的可操作性。（2）完整性和重要性相結(jié)合原則。隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的不斷強化，國家之間、區(qū)域之間與產(chǎn)業(yè)之間的依存度不斷增高，金融風(fēng)險的傳導(dǎo)效應(yīng)和系統(tǒng)性明顯增強。因此，金融預(yù)警指標(biāo)的選取要力求完整，能夠綜合反映金融系統(tǒng)的運行態(tài)勢和金融業(yè)的整體過程；同時，盡管金融風(fēng)險的形成是多種因素影響的結(jié)果，但特定時空條件下金融風(fēng)險的形成必然有一個最為主要的誘發(fā)要素，因此指標(biāo)選取除了考慮綜合性外，還需要對特定金融風(fēng)險的形成起決定性作用的指標(biāo)進(jìn)行重點考量，做到指標(biāo)選取的綜合性和重要性相結(jié)合。（3）及時性和動態(tài)性相結(jié)合原則。該原則要求用于測算金融風(fēng)險數(shù)據(jù)信息的收集和報送應(yīng)及時，不得拖延和積壓；同時，對指標(biāo)選取范圍及其合理量值的評估應(yīng)根據(jù)金融風(fēng)險成因和特定環(huán)境來進(jìn)行，并結(jié)合金融產(chǎn)業(yè)的環(huán)境變化、周期態(tài)勢加以取舍和調(diào)整。（4）關(guān)聯(lián)性與互補性相結(jié)合原則。該原則要求金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)與金融風(fēng)險之間應(yīng)存在互為因果的關(guān)系，每個預(yù)警指標(biāo)的變化能夠反映金融風(fēng)險的不同形態(tài)；同時要求各指標(biāo)之間能夠相互聯(lián)系、相互補充和相互印證，可以全面地反映金融系統(tǒng)的安全狀況?！?8〕參見陳秋玲、薛玉春、肖璐：《金融風(fēng)險預(yù)警：評價指標(biāo)、預(yù)警機制與實證研究》，載《上海大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2009 年第5 期。

2.預(yù)警指標(biāo)選擇范圍的法律規(guī)范

金融風(fēng)險的發(fā)生領(lǐng)域和誘發(fā)因素是決定預(yù)警指標(biāo)選取范圍的事實依據(jù)，法律制度可保障指標(biāo)選取的確定性、客觀性、周延性和精準(zhǔn)性。在市場經(jīng)濟條件下，各國金融機構(gòu)體系的經(jīng)營方式、基本結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新方式和運行規(guī)律逐步趨同，學(xué)界對誘發(fā)金融風(fēng)險發(fā)生因素也有較為一致的歸納，大致可分為微觀指標(biāo)、宏觀指標(biāo)和市場指標(biāo)。微觀指標(biāo)包括金融機構(gòu)及相關(guān)機構(gòu)的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理質(zhì)量、盈利情況、流動性情況和金融機構(gòu)對市場風(fēng)險的敏感性指標(biāo)。宏觀指標(biāo)包括經(jīng)濟增長率及波動幅度、國際收支指標(biāo)、通貨膨脹、利率與匯率、貸款總規(guī)模和資產(chǎn)價格變化、股市變化指標(biāo)、金融自由化程度及影響等指標(biāo)。市場指標(biāo)包括金融機構(gòu)發(fā)行的證券（如股票、債券等）價格的變化、信用評級及其變化等指標(biāo)?！?9〕參見何建雄：《建立金融安全預(yù)警系統(tǒng)：指標(biāo)框架與運作機制》，載《金融研究》2001 年第1 期。金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)的選取范圍亦應(yīng)在該指標(biāo)框架內(nèi)進(jìn)行。

法律制度的設(shè)計可采取“列舉式條款+兜底條款”的方式來確定預(yù)警指標(biāo)選取的基本框架。通過列舉式條款，盡可能地對引發(fā)金融風(fēng)險的微觀指標(biāo)、宏觀指標(biāo)和市場指標(biāo)予以明確，為預(yù)警行為提供明確的方案和指引，借以滿足金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)選取確定性的要求。同時，基于金融情勢的復(fù)雜性和變化性，以及受立法技術(shù)的約束和立法者認(rèn)知能力的限制，不可否認(rèn)的是，完全列舉金融風(fēng)險預(yù)警的指標(biāo)范圍并不現(xiàn)實。當(dāng)列舉的條款不能為金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)的選取提供充分指示時，兜底條款便很有存在之必要。作為立法者無法窮盡列舉時的一種立法技術(shù)，兜底條款是保障法律制度包容性、穩(wěn)定性和簡潔性的方法，制度設(shè)計中可采取“其他可能引起金融風(fēng)險的要素和情形”的方式加以規(guī)定，賦予金融預(yù)警主體根據(jù)環(huán)境變化、技術(shù)發(fā)展和金融創(chuàng)新等具體情況，靈活地確定金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)選取框架的權(quán)力。

3.預(yù)警信息采集和使用的制度框架

充分、科學(xué)的信息供給，合理、規(guī)范的數(shù)據(jù)整合和分析，便利、高效的信息傳遞與反饋，是決定金融風(fēng)險預(yù)警科學(xué)與高效的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，金融風(fēng)險預(yù)警信息采集和使用法律制度的框架，至少應(yīng)該包含如下內(nèi)容：（1）明確信息采集和管理的主管機構(gòu)。我國金融安全數(shù)據(jù)信息的采集和管理機構(gòu)已有規(guī)范性文件對其進(jìn)行了明確：2018 年3 月開始實施的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計工作的意見》中規(guī)定，由人民銀行統(tǒng)籌金融業(yè)綜合統(tǒng)計工作，牽頭成立統(tǒng)籌金融業(yè)綜合統(tǒng)計管理工作小組，統(tǒng)一行使全國金融安全數(shù)據(jù)信息的收集和管理。（2）金融風(fēng)險信息收集制度。作為一項從特定的信息源感知、辨析、選擇、追索、收集特定情報資料的活動，金融風(fēng)險預(yù)警信息收集的制度規(guī)范既關(guān)系到所收集到的信息的完備性和準(zhǔn)確性，也關(guān)系到所涉主體的隱私、商業(yè)秘密等權(quán)益。制度設(shè)計應(yīng)對信息采集的依據(jù)、途徑、職責(zé)、程序、范圍和責(zé)任等內(nèi)容作出規(guī)定，使市場主體信息提供的范圍和權(quán)利被侵害時的救濟均能做到于法有據(jù)，保證預(yù)警信息收集權(quán)力行使與公民權(quán)益保護(hù)間的平衡。（3）金融風(fēng)險信息報送制度。制度設(shè)計可根據(jù)相關(guān)主體信息采集的便利程度、利害關(guān)系、專業(yè)知識和經(jīng)驗，以及行業(yè)構(gòu)成等因素，確定市場主體、公益法人、金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)等作為金融預(yù)警信息提供的義務(wù)主體，要求它們按照金融風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測所需的指標(biāo)體系和數(shù)據(jù)要求，定期報送與金融風(fēng)險發(fā)生直接相關(guān)信息。

三、金融風(fēng)險預(yù)警組織形態(tài)和組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)造及制度規(guī)范

金融風(fēng)險預(yù)警中多個主體和角色參與的事實意味著預(yù)警行動必然是一個由組織承擔(dān)和落實的社會活動。在現(xiàn)代社會，“組織被看作是首要的工具和手段，通過它，事物才可能被系統(tǒng)地理性化，即被規(guī)劃、被系統(tǒng)化和科學(xué)化，變得更有效和有序。”〔20〕［美］W. 理查德·斯格特：《組織理論：理性、自然和開放系統(tǒng)》，黃洋等譯，華夏出版社2002 年版，第5 頁。金融風(fēng)險預(yù)警組織決定著預(yù)警行動的主體類型及組合樣式，決定著參與各方協(xié)調(diào)和互動的可能性，有效的金融風(fēng)險預(yù)警需要借助強有力的組織加以保證。

但問題的關(guān)鍵是，組織的正當(dāng)性與合理性并不會因其是“組織”而自動形成，金融風(fēng)險預(yù)警組織建構(gòu)的復(fù)雜性在于其必須突破“構(gòu)建組織”這一簡單的預(yù)設(shè)，而更迫切的議題是應(yīng)該構(gòu)建具有何種形態(tài)和結(jié)構(gòu)的組織來適應(yīng)金融風(fēng)險預(yù)警行動的要求。合理、規(guī)范和科學(xué)的組織需要法律制度來塑造、規(guī)范和制約，金融風(fēng)險預(yù)警組織以及其所賦予成員的身份意識、角色定位和行為要求需要法律制度予以明確，社會所期待的金融預(yù)警組織的高效、規(guī)范運行也需要法律制度來保障。

在理論界，盡管組織研究的維度和視角異常龐雜，〔21〕參見朱曉武、閻妍：《組織結(jié)構(gòu)維度研究理論與方法評介》，載《外國經(jīng)濟與管理》2008 年第11 期。但其所要解決的核心問題在于如何塑造合適的形態(tài)，以及如何聯(lián)接和組合組織的內(nèi)部構(gòu)成以形成合理結(jié)構(gòu)?！?2〕參見譚勁松：《關(guān)于中國管理學(xué)科定位的討論》，載《管理世界》2006 年第2 期?；诖?，下文將根據(jù)金融風(fēng)險的特點，以構(gòu)造規(guī)范有序的金融風(fēng)險預(yù)警組織形態(tài)和組織結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，重點就金融風(fēng)險預(yù)警組織的開放形態(tài)和獨立形態(tài)及法律保障，以及組織結(jié)構(gòu)中縱向秩序安排和橫向秩序協(xié)調(diào)的法律規(guī)范等問題展開進(jìn)一步論述。

（一）金融風(fēng)險預(yù)警組織的形態(tài)及制度構(gòu)造

所謂組織形態(tài)，是指由組織內(nèi)部主體及關(guān)系所決定而形成的一種相對穩(wěn)定的構(gòu)架。組織形態(tài)關(guān)聯(lián)著組織獲取信息的能力，是決定組織信息接收和信息處理的范圍、質(zhì)量和效率的關(guān)鍵因素。筆者認(rèn)為，金融風(fēng)險預(yù)警組織的形態(tài)要與金融風(fēng)險的特征和金融風(fēng)險預(yù)警預(yù)設(shè)的目標(biāo)相適應(yīng)，金融風(fēng)險的特點決定了預(yù)警組織的形態(tài)應(yīng)該具備開放性和獨立性，法律制度的構(gòu)造需要圍繞以下兩方面展開。

1.金融風(fēng)險預(yù)警組織形態(tài)的開放性及法制保障

在現(xiàn)代金融市場，隨著金融業(yè)務(wù)的擴大和金融類型數(shù)量的增多，以信用風(fēng)險、操作風(fēng)險、運行風(fēng)險、法律風(fēng)險、流動性風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險等為表現(xiàn)形態(tài)的金融風(fēng)險種類繁多，任何一種風(fēng)險都會以一種破壞性力量對整個金融系統(tǒng)產(chǎn)生影響。金融風(fēng)險類型的多樣性、變動性和交錯性的事實決定了金融風(fēng)險預(yù)警需要依賴的資源、知識和支持結(jié)構(gòu)的動態(tài)性和靈活性。因此，要做到對金融風(fēng)險的準(zhǔn)確預(yù)警，預(yù)警組織必須具有及時接收并處理與金融風(fēng)險相關(guān)的各類信息的能力。只有在組織系統(tǒng)具備開放性的形態(tài)下，才能適應(yīng)外部信息動態(tài)性、多變性和復(fù)雜性的特點。而且，開放性的組織形態(tài)意味著組織具備了及時適應(yīng)技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的能力，比如對出現(xiàn)的各類新技術(shù)，開放性的金融風(fēng)險預(yù)警組織意味著其能對新技術(shù)加以及時運行，從而提高金融風(fēng)險預(yù)警行為的科學(xué)性，當(dāng)金融風(fēng)險預(yù)警組織所處的制度環(huán)境發(fā)生變革時，開放性的金融風(fēng)險預(yù)警組織意味著其能根據(jù)制度環(huán)境修正自身，從而及時適應(yīng)新的制度環(huán)境。筆者認(rèn)為，金融風(fēng)險預(yù)警組織開放性的制度安排應(yīng)通過組織參與主體多元化和組織形態(tài)彈性化兩方面來展開。

一是金融預(yù)警組織參與主體多元化的制度構(gòu)造。筆者認(rèn)為，凡是與金融運行、金融風(fēng)險發(fā)生關(guān)聯(lián)的主體，都應(yīng)被確認(rèn)為金融風(fēng)險預(yù)警組織的成員構(gòu)成。主體的選擇方案在本質(zhì)上是一個信息聚合機制和利益表達(dá)機制的選擇過程，決定著哪些利益獲得關(guān)注并在預(yù)警決策中獲得了考慮，哪些訴求能夠最終轉(zhuǎn)換為金融風(fēng)險預(yù)警的決策結(jié)論和政策輸出。多元主體的參與可為預(yù)警行動提供更為全面的信息輸入，能夠確保金融預(yù)警中離散的知識和信息被更好地收集、歸納和運用。事實上，在我國金融監(jiān)管制度的設(shè)計中，已經(jīng)充分考慮了多元主體參與和聯(lián)動的重要性，如2013 年獲國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度》，就授權(quán)中國人民銀行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，成員單位包括銀監(jiān)會、保監(jiān)會（機構(gòu)改革后的銀保監(jiān)會）、證監(jiān)會、外匯局，必要時亦可邀請發(fā)改委、財政部等部門參與。在地方層面，我國有地方政府在制定關(guān)于金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警工作機制的規(guī)范性文件中也有金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警工作多元化構(gòu)成的規(guī)定。比如，安徽省岳西縣《金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警工作機制》規(guī)定，建立縣金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警工作聯(lián)席會議制度，由縣政府分管金融工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任聯(lián)席會議召集人，政府金融辦、人民銀行、銀監(jiān)辦等20 余家單位均可作為金融預(yù)警聯(lián)席會議的成員?！?3〕參見《岳西縣金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警工作機制》第4 條，http://xianzhi.ahyx.gov.cn/fazhiban/guifanxingwenjian/201412/13120.html，2019 年6 月6 日訪問。這些規(guī)定無疑為我國金融風(fēng)險預(yù)警行動多元主體參與的制度安排提供了參考，對保障金融風(fēng)險信息的收集與聚合意義重大。

二是金融風(fēng)險預(yù)警組織彈性化的制度設(shè)計。所謂政府及機構(gòu)的彈性化，是指其“有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)”的形態(tài)?！?4〕參見［美］B.蓋伊·彼得斯：《未來政府的治理模式》，吳愛民譯，中國人民大學(xué)出版社2001 年版，第87 頁。彈性化組織設(shè)計以具體問題為導(dǎo)向，打破了原來正式編制式的組織設(shè)計原則，要求“政府組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、過程和人員構(gòu)成方面就應(yīng)該保持一定的靈活性，當(dāng)然，這種靈活性并不是無序的，而是對環(huán)境變化的一種快速反應(yīng)”。〔25〕林水波、陳志偉：《彈性化政府的設(shè)計與評估》，載《公共管理評論》2003 年版，第3 頁。它強調(diào)組織成員通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)的“虛擬化”聯(lián)接、溝通與合作，為非政府機構(gòu)、專家主體等主體的參與留下可能的空間?！?6〕參見靳文輝：《彈性政府：風(fēng)險社會治理中的政府模式》，載《中國行政管理》2012 年第6 期。

組織的彈性化設(shè)計是實現(xiàn)組織開放性的重要路徑之一。由于金融風(fēng)險發(fā)生領(lǐng)域和時間均不具有確定性，金融預(yù)警組織的內(nèi)部主體構(gòu)成應(yīng)該根據(jù)金融風(fēng)險發(fā)生的領(lǐng)域和行業(yè)做出動態(tài)調(diào)整，它要求金融風(fēng)險預(yù)警組織摒棄固定的成員構(gòu)成，將其定位為一個以完成預(yù)警任務(wù)而設(shè)定的動態(tài)系統(tǒng)。在當(dāng)下的金融市場里，日新月異的金融創(chuàng)新所誘發(fā)的風(fēng)險類型和樣式，對原有的預(yù)警組織而言無疑是一個全新的內(nèi)容，如果金融預(yù)警組織成員的構(gòu)成缺乏足夠的靈活性，那么無論金融預(yù)警方案有多么周全，都難以有效應(yīng)對不斷創(chuàng)新和變動情勢下可能出現(xiàn)的新風(fēng)險，完全恪守固定形態(tài)的金融風(fēng)險預(yù)警組織，難以契合金融業(yè)態(tài)多樣化和金融風(fēng)險的變動性要求。

就法律制度設(shè)計而言，筆者認(rèn)為可做如下安排：（1）不過分強調(diào)金融風(fēng)險預(yù)警組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，在預(yù)警程序設(shè)置、預(yù)警方案審核等方面賦予金融風(fēng)險預(yù)警組織更多的自主權(quán)，賦予金融風(fēng)險預(yù)警組織根據(jù)實際情況采取靈活措施的便利。（2）根據(jù)金融運行的具體情勢設(shè)立金融風(fēng)險預(yù)警議事機構(gòu)。具體制度安排可以按照以下思路進(jìn)行：在中央層面，由國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會主任作為議事機構(gòu)召集人；在地方層面，由各級地方政府金融服務(wù)（工作）辦公室主任作為議事機構(gòu)召集人，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)金融風(fēng)險預(yù)警的監(jiān)測工作。金融風(fēng)險預(yù)警議事機構(gòu)既可召開定期會議，也可召開不定期會議，定期會議主要對常態(tài)化的金融風(fēng)險進(jìn)行評估和判斷，不定期會議則可根據(jù)特定的金融風(fēng)險來決定是否召開，以實現(xiàn)對突發(fā)性金融風(fēng)險能夠做出快速反應(yīng)。（3）金融風(fēng)險預(yù)警組織人員構(gòu)成彈性化，與前文所論組織人員構(gòu)成的多元化不同，金融風(fēng)險預(yù)警組織的彈性化要求組織成員構(gòu)成的靈活化，制度設(shè)計時可賦予預(yù)警組織根據(jù)金融風(fēng)險信號出現(xiàn)的行業(yè)區(qū)別和范圍差異，在參與人員構(gòu)成上的取舍與組合的權(quán)力，比如，賦予預(yù)警組織根據(jù)具體情況吸納不同行業(yè)和領(lǐng)域的專家參與風(fēng)險預(yù)警行動的權(quán)力，賦予預(yù)警組織對原有的成員進(jìn)行定向選取和臨時組合的權(quán)力等，以此來實現(xiàn)金融風(fēng)險預(yù)警組織穩(wěn)定性和靈活性之間的平衡。

2.金融風(fēng)險預(yù)警組織的獨立性及制度安排

作為政府對金融市場的一種干預(yù)行為，金融風(fēng)險預(yù)警及其預(yù)警結(jié)論會在金融市場主體之間形成一種新的利益分配效應(yīng)，如從風(fēng)險防范的角度對某類金融產(chǎn)品或金融活動的支持和認(rèn)可、限制或約束，其本身就意味著一種新的利益格局的形成，金融風(fēng)險預(yù)警決策必然夾雜著利益的調(diào)適和修正。筆者認(rèn)為，基于金融風(fēng)險預(yù)警公正性之要求，預(yù)警機構(gòu)不僅應(yīng)獨立于其他政府部門，也應(yīng)獨立于其他金融管理機構(gòu)。唯其如此，才能在風(fēng)險預(yù)警評估中秉持中立立場，不受地方政府、各級政府部門、社會團體、利益集團和個人的干涉，才能依據(jù)金融市場的客觀事實作出不偏不倚的判斷，這既是保障預(yù)警行動公正性和科學(xué)性的要求，也是預(yù)警行動專業(yè)性和可靠性的保證。

與所有的風(fēng)險評估預(yù)警和風(fēng)險處置一樣，金融風(fēng)險預(yù)警及處置也是一個分階段、持續(xù)進(jìn)行的行動。風(fēng)險預(yù)警過程和風(fēng)險處置過程的分離不僅有助于增強風(fēng)險決策的透明性，而且有助于明確不同階段中技術(shù)與政治的界限和責(zé)任?！?7〕參見王貴松：《風(fēng)險行政的組織法構(gòu)造》，載《法商研究》2016 年第6 期。金融風(fēng)險預(yù)警是對未來金融運行不確定狀態(tài)的識別和判斷，如果對金融風(fēng)險的預(yù)警機構(gòu)和處置機構(gòu)不作區(qū)分，那么預(yù)警行動中糅雜其他因素的可能性就會增加。比如，倘若風(fēng)險預(yù)警中考慮了風(fēng)險處置的因素，那么預(yù)警裁量的正當(dāng)性就會因此受到影響（如考慮風(fēng)險處置收益的風(fēng)險預(yù)警），抑或?qū)е滦姓蛔鳛樾袨榈陌l(fā)生（如考慮風(fēng)險處置難度的風(fēng)險預(yù)警），便難以保證預(yù)警行動的中立性、客觀性和科學(xué)性。預(yù)警組織的自主性意味著預(yù)警行為有著明確目標(biāo)、動力機制和行為準(zhǔn)則，在預(yù)警組織相對獨立的情況下，因?qū)︻A(yù)警組織的利益牽絆減少，故其被利益集團俘獲的可能性便會降低，就不至于淪為某個團體或個人謀取私利的工具，此際預(yù)警結(jié)論的權(quán)威性和客觀性才可能獲得保證。

就金融風(fēng)險預(yù)警組織獨立性實現(xiàn)的法制框架而言，筆者認(rèn)為，除了在立法中規(guī)定“金融預(yù)警機構(gòu)在履行預(yù)警職責(zé)時，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉”這樣的慣常要求外，還應(yīng)該通過以下的規(guī)則來細(xì)化和落實：（1）通過法律明確預(yù)警機構(gòu)的主體地位，預(yù)警機構(gòu)獨立履行職責(zé)的前提是獲得法律授權(quán)，實踐中，可將統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和發(fā)展的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會明確為中央層面的金融風(fēng)險預(yù)警主管機構(gòu)，將地方金融服務(wù)（工作）辦公室明確為地方層面的金融風(fēng)險預(yù)警主管機構(gòu)，以此解決金融預(yù)警組織履行職責(zé)時法律依據(jù)不足的問題。（2）金融預(yù)警組織規(guī)則制定權(quán)的法律保障，基于金融預(yù)警的技術(shù)性和金融市場的多變性的事實，賦予預(yù)警組織制定具體預(yù)警規(guī)則和實施方案的權(quán)力，是增加金融風(fēng)險預(yù)警行動能及時回應(yīng)金融風(fēng)險事實的關(guān)鍵方法。（3）預(yù)警組織參與人員選任的制度保障。前文基于金融預(yù)警組織形態(tài)的開放性要求，認(rèn)為金融風(fēng)險預(yù)警組織的主體構(gòu)成應(yīng)當(dāng)多元化且富有彈性，本身就蘊含了預(yù)警組織可自主選任參與者的內(nèi)容。事實上，確立自主的預(yù)警參與人員選任標(biāo)準(zhǔn)和任免程序，規(guī)范參與人員的激勵和監(jiān)督機制，既是保證組織獨立性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是及時彌補預(yù)警組織專業(yè)知識和技能不足的方法，這對于預(yù)警行為的科學(xué)性同樣具有重要的意義。

（二）金融風(fēng)險預(yù)警組織的結(jié)構(gòu)及制度構(gòu)造

組織結(jié)構(gòu)是指組織內(nèi)構(gòu)成要素及其相互關(guān)系，其關(guān)注的重點是組織內(nèi)部相對固定和持久的要素之間如何實現(xiàn)有效的互動。按照學(xué)界對組織結(jié)構(gòu)研究的共識，組織結(jié)構(gòu)可分為橫向結(jié)構(gòu)與縱向結(jié)構(gòu)兩個基本類型，橫向結(jié)構(gòu)的核心問題是組織的溝通與協(xié)調(diào)，縱向結(jié)構(gòu)的核心問題是組織的層級與秩序，前者以民主、公正為目標(biāo)，后者以效率、統(tǒng)一為核心。與之同理，金融風(fēng)險預(yù)警組織也存在橫向與縱向兩種結(jié)構(gòu)形態(tài)，制度設(shè)計的重點在于如何通過縱向結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計以保證金融預(yù)警的效率和統(tǒng)一，如何通過橫向結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計以保證金融預(yù)警參與主體的合作與協(xié)調(diào)，最終構(gòu)造一個多層架構(gòu)、網(wǎng)狀聯(lián)接、功能融合的金融預(yù)警組織的過程。

1.金融風(fēng)險預(yù)警組織縱向結(jié)構(gòu)的制度規(guī)范

按照馬克斯·韋伯的說法，組織縱向結(jié)構(gòu)的典型形態(tài)是科層制。作為“實施統(tǒng)治形式上最合理的形式”，科層制具有“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、嚴(yán)密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的特別是集權(quán)體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來，能達(dá)到最佳的效果”，是“行政管理反應(yīng)速度盡可能加速”并達(dá)到最佳效果值得信賴的組織結(jié)構(gòu)?！?8〕［德］馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》（下卷），林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1997 年版，第296-297 頁。由于金融風(fēng)險預(yù)警本身蘊含“應(yīng)急”色彩，所以及時、迅速地分析各類型金融風(fēng)險是否存在、風(fēng)險的潛在影響及相互感染傳播的可能性是金融風(fēng)險預(yù)警的當(dāng)然要求，效率對于金融風(fēng)險預(yù)警的重要性不言而喻。故此，按照科層制要求構(gòu)建金融風(fēng)險預(yù)警組織并對職位和職能進(jìn)行分層和分工，是提升金融預(yù)警組織資源整合能力，促進(jìn)金融風(fēng)險預(yù)警組織工作效率的關(guān)鍵路徑。

從制度構(gòu)造的角度講，科層制本身蘊含著通過法律制度來成就自身的要求，科層制的基礎(chǔ)是理性的法律，其本身就是高度制度化的產(chǎn)物?？茖又埔笊霞壏南录?，遵從等級制的原則，要求通過法理性權(quán)威和穩(wěn)定的規(guī)章和程序來實現(xiàn)專業(yè)分工的管理框架，職位占有者具有非人格化的特征并要求接受嚴(yán)格的、統(tǒng)一的職務(wù)紀(jì)律和監(jiān)督，等等，〔29〕同上注，馬克斯·韋伯書，上卷，第244-246 頁。毋庸置疑，這種形態(tài)既是制度建構(gòu)的內(nèi)容，也是制度約束的結(jié)果。以科層制為基本要求來建構(gòu)運行方式和管理模式，在當(dāng)下幾乎所有的組織系統(tǒng)中是極為常見的，理論界對其構(gòu)造原理和制度安排方案也有充分的論證，所以說，金融風(fēng)險預(yù)警組織的縱向制度設(shè)計可按現(xiàn)有科層制建構(gòu)的原理和經(jīng)驗進(jìn)行（囿于篇幅，筆者在此不再贅述）。

2.金融風(fēng)險預(yù)警組織橫向結(jié)構(gòu)的制度規(guī)范

組織的橫向結(jié)構(gòu)所要解決的核心問題是，通過溝通系統(tǒng)和協(xié)調(diào)系統(tǒng)建立，實現(xiàn)知識分享和信息溝通的高效、充分和順暢。承前所述，當(dāng)今時代，金融業(yè)經(jīng)營的跨時空、跨行業(yè)和跨領(lǐng)域特征已十分明顯，金融風(fēng)險的傳導(dǎo)性、感染性和系統(tǒng)性要求預(yù)警組織應(yīng)當(dāng)能夠系統(tǒng)地認(rèn)知和把握金融風(fēng)險信息，此際預(yù)警組織主體的多元構(gòu)成成為必要。但是，預(yù)警組織成員的多元構(gòu)成只是為風(fēng)險信息的收集和聚合提供可能，主體數(shù)量的增多并不必然意味信息共享的實現(xiàn)，在缺少相應(yīng)制度安排的情況下，組織的閉合和成員的分割依然會導(dǎo)致金融風(fēng)險信息在不同主體間的彌散分布。故此，構(gòu)造一個便于主體協(xié)調(diào)的制度環(huán)境和秩序協(xié)調(diào)機制，保證預(yù)警組織成員之間的信息交流和知識共享便成為金融風(fēng)險預(yù)警組織設(shè)計上的又一個要求。

組織間橫向協(xié)調(diào)行為的有效性主要依賴于規(guī)范的存在。〔30〕參見［美］羅伯特·阿克塞爾羅德：《合作的復(fù)雜性：基于參與者競爭與合作的模型》，梁捷、高笑梅譯，上海人民出版社2007 年版，第48 頁。學(xué)界對組織協(xié)同的要素及制度實現(xiàn)的研究成果頗豐，有論者認(rèn)為，組織協(xié)同系統(tǒng)包含三個最基本要素：協(xié)同意愿、共同目標(biāo)和信息溝通，〔31〕參見許國志：《系統(tǒng)科學(xué)》，上海科技教育出版社2000 年版，第29 頁。組織內(nèi)單位成員的行動協(xié)同需要信任文化的培育、協(xié)同技能的提升和責(zé)任機制來保障實現(xiàn)?！?2〕參見譚學(xué)良：《政府協(xié)同三維要素：問題與改革路徑——基于整體性治理視角的分析》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2013 年第6 期。而協(xié)調(diào)合作的制度化與科學(xué)化路徑包括“明確合作的領(lǐng)導(dǎo)者、合作的目標(biāo)和責(zé)任、各方的角色和職責(zé)、資源保障以及監(jiān)督機制”等內(nèi)容?！?3〕馬英娟：《走出多部門監(jiān)管的困境——論中國食品安全監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)合作》，載《清華法學(xué)》2015 年第3 期。這些關(guān)于組織成員間橫向協(xié)調(diào)的要素、思路和方法，對金融風(fēng)險預(yù)警組織內(nèi)成員之間協(xié)調(diào)合作機制的建立具有重要的參考價值。以此為啟示，筆者認(rèn)為，金融風(fēng)險預(yù)警組織橫向協(xié)調(diào)制度保障的內(nèi)容至少應(yīng)該圍繞以下幾個方面來進(jìn)行構(gòu)建。

首先，授權(quán)國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會享有金融風(fēng)險預(yù)警行動的組織和領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，推進(jìn)各成員在金融風(fēng)險預(yù)警信息提供中的協(xié)同與配合。在組織系統(tǒng)中，一個權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者可提升組織成員所提供信息的積極性和主動性，減少組織成員提供信息時的懈怠和摩擦。由于金融穩(wěn)定發(fā)展委員會在我國政府金融風(fēng)險管理機構(gòu)體系中的地位最高，〔34〕有學(xué)者將國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的職能歸納為：落實黨中央國務(wù)院關(guān)于金融工作的決策部署權(quán)；金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃審議權(quán)；金融改革發(fā)展與監(jiān)管的統(tǒng)籌權(quán)；貨幣政策與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)權(quán)；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項；金融政策與相關(guān)財政政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)權(quán)；國際金融風(fēng)險應(yīng)對和研究系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范處置和維護(hù)金融穩(wěn)定重大政策；指導(dǎo)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管；對金融管理部門和地方政府進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問責(zé)。參見邢會強：《國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的目標(biāo)定位與職能完善——以金融法中的“三足定理”為視角》，載《法學(xué)評論》2018 年第3 期，第88 頁。這就決定了將其設(shè)置為金融風(fēng)險預(yù)警行動的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者既能保證權(quán)威性，也能保證金融預(yù)警行動的各參與主體行動目標(biāo)的一致性。

其次，通過法律確認(rèn)各參與主體的權(quán)責(zé)邊界，清晰的角色定位和權(quán)責(zé)設(shè)計是協(xié)同與合作形成的基礎(chǔ)，制度設(shè)計應(yīng)以提供信息的規(guī)范性要求為目標(biāo)，就各個參與主體的法律地位、職責(zé)權(quán)限和責(zé)任內(nèi)容予以明確，構(gòu)建透明、規(guī)范高效、易于監(jiān)督和可問責(zé)的合作機制，保證各參與主體能提供準(zhǔn)確而全面的金融風(fēng)險信息。

最后，建立金融風(fēng)險預(yù)警組織橫向協(xié)調(diào)中的溝通機制、合作機制、制衡機制和反饋機制，保證金融風(fēng)險預(yù)警組織的貫通性和預(yù)警組織成員互動協(xié)調(diào)的有效性，從而提升金融風(fēng)險預(yù)警組織在資源整合、調(diào)節(jié)和控制方面的能力，實現(xiàn)預(yù)警組織運行中整體功能的優(yōu)化，為有效的金融風(fēng)險預(yù)警提供良好的組織保障。

四、政治、企業(yè)和社會視角下金融風(fēng)險預(yù)警評估的內(nèi)容及法制保障

風(fēng)險是一個需通過多角度來把握的事實，“從統(tǒng)計學(xué)的角度看，風(fēng)險是某個事件造成破壞或傷害的可能性或概率；從人類學(xué)、文化學(xué)的角度看，風(fēng)險則是一個群體對危險的認(rèn)知，考察風(fēng)險的目的就在于弄清群體所處環(huán)境的危險性?！薄?5〕鄭智航：《食品安全風(fēng)險評估法律規(guī)制的唯科學(xué)主義傾向及其克服——基于風(fēng)險社會理論的思考》，載《法學(xué)論壇》2015 年第1 期，第92-93 頁。誠如學(xué)者所言：“風(fēng)險方方面面的界定和陳述都摻雜著利益，都可能充斥著談判，進(jìn)而付諸政治化的處理路線?！薄?6〕同前注〔6〕，王貴松文。從政治的角度講，金融安全事關(guān)國家經(jīng)濟安全，金融動蕩不僅會影響金融業(yè)自身的運行，而且會威脅到國家的政治安全和政治穩(wěn)定，甚至誘發(fā)國家的主權(quán)風(fēng)險。依筆者所見，當(dāng)政治和經(jīng)濟密切交錯，經(jīng)濟問題政治化、政治問題經(jīng)濟化成為一種客觀存在時，金融風(fēng)險的影響力和破壞性就不僅僅只是一個經(jīng)濟性的存在，還難免會延展至政治領(lǐng)域并轉(zhuǎn)化成為一個國家安全問題?；谡蔚囊暯牵試野踩珵橐髞泶_定金融風(fēng)險預(yù)警評估的內(nèi)容并通過法律制度加以確認(rèn)，便有了充分必要性。

同時，企業(yè)運行的合規(guī)程度也是判斷金融風(fēng)險發(fā)生可能性的重要依據(jù)之一，合規(guī)是一種公司治理方式，是企業(yè)在實現(xiàn)自身利益最大化的同時所進(jìn)行的一種風(fēng)險防控機制?！?7〕參見陳瑞華：《論企業(yè)合規(guī)的中國化問題》，載《法律科學(xué)》2020 年第3 期，第34 頁。已有研究表明，良好的金融機構(gòu)治理對于保障一國金融安全和提高金融體系效率至關(guān)重要，〔38〕參見洪正、周軼海：《內(nèi)部監(jiān)督、監(jiān)管替代與銀行價值》，載《金融研究》2008 年第7 期，第119 頁。只有將公司治理與金融監(jiān)管結(jié)合起來，防范資本泛濫時期公司本質(zhì)的異化，完善公司治理結(jié)構(gòu)，才是化解金融風(fēng)險的根本所在?！?9〕參見范?。骸顿Y本泛濫時期的公司治理與金融監(jiān)管》，載《法學(xué)雜志》2019 年第2 期。那么，對金融企業(yè)運行合規(guī)狀態(tài)的評估和判斷，就構(gòu)成了金融風(fēng)險預(yù)警評估的重要范圍。

另外，根據(jù)風(fēng)險的社會理論，風(fēng)險既可從客觀意義上來認(rèn)定，也可從主觀意義上來把握?？陀^意義上的風(fēng)險通過概率估算來認(rèn)定，主觀意義上的風(fēng)險通過人們的認(rèn)知來衡量。風(fēng)險的客觀估算固然重要，但主觀認(rèn)知同樣關(guān)鍵。金融風(fēng)險的形成常常是金融基本面沖擊因素和心理恐慌因素共同作用之結(jié)果，金融風(fēng)險預(yù)警評估必須要考慮市場主體的心理機制和心理導(dǎo)向。〔40〕See Hirshleifer, D., Psychological Bias as a Driver of a Driver of Financial Regulation, European Financial Management, Vol. 14, No.5, 2008, p. 856-874.有論者甚至直接指出，系統(tǒng)性金融風(fēng)險就是指一系列（某個）事件影響到公眾對于整個金融系統(tǒng)的信心?！?1〕See M. Billio et al., Econometric Measures of Connectedness and Systemic Risk in the Finance and Insurance Sectors, Journal of Financial Economics, Vol.104, No.3, 2012, p. 535-559.因此，構(gòu)建社會公眾對金融風(fēng)險認(rèn)知狀態(tài)評估制度是社會視角下對金融風(fēng)險預(yù)警評估法律制度的當(dāng)然內(nèi)容。

（一）國家安全要求下金融風(fēng)險預(yù)警評估的內(nèi)容及制度落實

政治是國家管理的藝術(shù)，當(dāng)然包括經(jīng)濟管理的內(nèi)容，作為國家治理體系的重要構(gòu)成部分，金融風(fēng)險防范事關(guān)國家的治理能力。在本質(zhì)上，國家對金融風(fēng)險可能采取的態(tài)度及行動是國家統(tǒng)治意圖的貫徹和表達(dá)，國家能否通過有效的金融治理措施來確保金融安全是衡量其治理能力的一個重要根據(jù)。缺乏對金融風(fēng)險處置能力的政府必然會動搖其權(quán)威，當(dāng)金融風(fēng)險最終轉(zhuǎn)化為金融危機時，其不僅會危及市場主體的財產(chǎn)安全，而且會影響一國經(jīng)濟發(fā)展的宏觀情勢，甚至可能導(dǎo)致社會政治力量的重新配置——“這里存在著兩種可能，一是在憲法體制內(nèi)進(jìn)行社會政治力量的組織調(diào)適，二是以另一種政治合法性取代已有政治秩序，社會政治力量進(jìn)行徹底性的重組?！薄?2〕單飛躍：《憲法政治場景中的金融危機干預(yù)》，載《法學(xué)家》2010 年第6 期，第2-3 頁。正是基于對這種后果的防范和避免，現(xiàn)代國家都會從國家安全的角度對金融安全作出規(guī)范。例如，我國《國家安全法》第20 條規(guī)定：“國家健全金融宏觀審慎管理和金融風(fēng)險防范、處置機制，加強金融基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)能力建設(shè)，防范和化解系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險，防范和抵御外部金融風(fēng)險的沖擊?！边@一規(guī)定不僅是構(gòu)建國家金融安全體系的方向，也是在國家安全要求下金融風(fēng)險預(yù)警評估內(nèi)容構(gòu)成的具體指引。

1. 金融基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)能力評估制度

一般認(rèn)為，金融基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)能力是指處于金融市場交易后端的、金融市場參與機構(gòu)用于支付、清算、結(jié)算或記錄金融產(chǎn)品交易的系統(tǒng)，以及該系統(tǒng)所呈現(xiàn)出的對抗風(fēng)險的能力和穩(wěn)健狀態(tài)?！耙粋€經(jīng)濟的金融基礎(chǔ)設(shè)施越發(fā)達(dá)，其承受外部沖擊的能力就越強?！薄?3〕Bossone, Biagio, Financial Development and Industrial Capital Accumulation,World Bank Working Paper, 2000, p. 12.作為金融市場的中樞系統(tǒng)，金融基礎(chǔ)設(shè)施集中了金融市場中的種種風(fēng)險，它既是金融市場中流動性錯配和信用風(fēng)險等金融風(fēng)險形成的源頭，也是系統(tǒng)性風(fēng)險擴散的渠道。〔44〕See Berndsen, R., What Is Happening in Scrooge Digiduck’s Warehouse？Inaugural Address Delivered at Tiburg University, February 25, 2011, p. 3-22.完備的金融基礎(chǔ)設(shè)施可提高金融體系的風(fēng)險抵抗力，減少風(fēng)險的傳染性，是衡量金融穩(wěn)定性的重要依據(jù)。近年來，世界各國對金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和監(jiān)管均給予了高度重視，美國的《多德—弗蘭克法案》要求金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會依據(jù)系統(tǒng)重要性的不同，將涉及金融運行中的支付、清算、結(jié)算等活動的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施納入宏觀監(jiān)管的框架之中。歐盟于2012年制定了《歐盟市場基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)則》，致力于金融市場基礎(chǔ)設(shè)施管理的規(guī)范化、場外衍生品交易的透明化和風(fēng)險緩釋措施的規(guī)則化，來規(guī)制相關(guān)的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施。〔45〕參見周成杰：《〈歐洲市場基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)則〉述評——兼論對中國金融市場主體的影響與啟示》，載《法商研究》2014 年第5 期。金融基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)能力是判斷一國金融市場抵抗外部沖擊能力、衡量金融風(fēng)險發(fā)生可能性的主要依據(jù)，是衡量一國金融風(fēng)險發(fā)生可能性的重要變量之一，理應(yīng)成為金融風(fēng)險預(yù)警評估的重要內(nèi)容。

金融風(fēng)險預(yù)警中對金融基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)能力評估的法律制度框架，應(yīng)包括的內(nèi)容首先就是金融基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定制度。金融基礎(chǔ)設(shè)施涉及金融業(yè)的多個領(lǐng)域和部門，基礎(chǔ)設(shè)施和一般設(shè)施對金融風(fēng)險的重要性有著顯著區(qū)別，因此明確哪些設(shè)施屬于具有系統(tǒng)重要性的金融基礎(chǔ)設(shè)施，是金融風(fēng)險基礎(chǔ)設(shè)施評估的前提。事實上，當(dāng)前諸多國家對金融基礎(chǔ)設(shè)施的范圍或認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都給予了界定，比如，瑞士《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施法》規(guī)定，“證券交易所、多邊交易系統(tǒng)、中央對手方、中央證券存管機構(gòu)、交易數(shù)據(jù)庫、支付系統(tǒng)”為金融市場基礎(chǔ)設(shè)施；美國《多德—弗蘭克法案》規(guī)定了金融基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定時應(yīng)考慮的因素和認(rèn)定程序，并授權(quán)美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會根據(jù)該法案制定對應(yīng)的實施細(xì)則，2011 年7 月，美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會發(fā)布了金融市場基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)重要性認(rèn)定的最終規(guī)則?！?6〕參見程紅星、王超：《美國系統(tǒng)重要性金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)定和監(jiān)管及其啟示》，載《證券法律評論》2018 年卷，第23-24 頁。我國應(yīng)借鑒上述國家的立法經(jīng)驗并結(jié)合金融業(yè)發(fā)展的國情，對金融基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序予以明確，構(gòu)建完善的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定法律框架，為金融風(fēng)險預(yù)警中對金融基礎(chǔ)設(shè)施完備程度的評估提供前提條件。而且，關(guān)于金融基礎(chǔ)設(shè)施能力評估的制度安排，將金融基礎(chǔ)設(shè)施中的市場準(zhǔn)入情況、治理結(jié)構(gòu)、運營規(guī)則、交易規(guī)則、信息披露、自律管理、風(fēng)險分散和處置方案、爭議解決機制等內(nèi)容通過制度加以確認(rèn)，以是否有規(guī)范的管理規(guī)則，是否形成合理分工、適度競爭的市場格局為標(biāo)準(zhǔn)，判斷其維系金融穩(wěn)定的能力大小。

2.系統(tǒng)性金融風(fēng)險評估制度〔47〕需說明的是，本文不再對區(qū)域性金融風(fēng)險預(yù)警和評估進(jìn)行論述。區(qū)域性風(fēng)險是某個經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)部的金融產(chǎn)業(yè)可能產(chǎn)生的風(fēng)險，對區(qū)域性金融風(fēng)險預(yù)警及防范的目的在于克服金融風(fēng)險跨區(qū)域的傳染，避免出現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性的金融動蕩。筆者認(rèn)為，在國家安全的視角下，區(qū)域性金融風(fēng)險只是系統(tǒng)性金融風(fēng)險的誘發(fā)因素之一，對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的防范才是國家安全視角下防范金融風(fēng)險的核心主題。

“守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險的底線”是最近幾年我國金融監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)頻率最高的關(guān)鍵詞，系統(tǒng)性金融風(fēng)險是金融市場上金融產(chǎn)品、金融活動和金融關(guān)系在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中相互影響、相互滲透，金融風(fēng)險相互轉(zhuǎn)移、傳染和擴散的一種風(fēng)險狀態(tài)。系統(tǒng)性金融風(fēng)險會對一國金融體系產(chǎn)生大規(guī)模的沖擊和破壞，比如眾多的金融機構(gòu)倒閉、金融市場崩潰、貨幣急劇貶值和資本外逃，最終可能導(dǎo)致整個金融系統(tǒng)無法運轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為，系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生，與金融部門和金融設(shè)施運行的穩(wěn)健狀態(tài)、金融風(fēng)險在部門之間的溢出和傳播可能性、金融監(jiān)管和金融服務(wù)的規(guī)范性，以及金融運行環(huán)境和金融風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案的完備性等因素相關(guān)。系統(tǒng)性金融風(fēng)險預(yù)警評估的制度安排亦應(yīng)圍繞上述內(nèi)容展開，明確系統(tǒng)性金融風(fēng)險的評估主體、評估內(nèi)容、評估程序，〔48〕事實上，在系統(tǒng)性金融風(fēng)險預(yù)警評估領(lǐng)域已有諸多的經(jīng)驗可以借鑒，比如自1999 年以來，國際貨幣基金組織和世界銀行為加強對組織成員國經(jīng)濟體金融脆弱性的評估所實施的金融部門評估規(guī)劃（FSAP），為金融部門的穩(wěn)健性評估方案提供了很好的制度經(jīng)驗。2009 年，我國首次接受國際貨幣基金組織和世界銀行對我國的FSAP 評估，成立了由中國人民銀行牽頭，會同外交部、國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源和社會保障部、商務(wù)部、統(tǒng)計局、國務(wù)院法制辦、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、國家外匯管理局的FSAP 部際領(lǐng)導(dǎo)小組和部際工作小組，就我國的金融體系和金融部門的穩(wěn)定性進(jìn)行了評估，2011 年發(fā)布了《中國金融體系穩(wěn)定評估報告》，2012 年發(fā)布了《中國金融部門評估報告》。參見宣昌能：《中國首次金融部門評估規(guī)劃圓滿完成》，載《中國金融》2012 年第19 期。為準(zhǔn)確評判系統(tǒng)性金融風(fēng)險發(fā)生的可能性提供判斷依據(jù)。

3.外源性金融風(fēng)險評估制度

在金融全球化格局下，誘發(fā)金融風(fēng)險的因素不再局限于一國內(nèi)部，金融風(fēng)險的跨國傳播極為常見。隨著金融開放程度的不斷加深，金融業(yè)在全球化的推動下愈發(fā)脫離本國的實體經(jīng)濟而與全球金融市場深度糾纏，域外資本的涌入和撤離會形成一股巨大的力量而影響到本國的金融市場和金融結(jié)構(gòu)，并最終積聚、形成超出本國處置能力的金融風(fēng)險，其對國家安全的威脅不言而喻，金融風(fēng)險預(yù)警必須評估外源性資金對本國金融體系的影響。因此，對外源性金融風(fēng)險評估法律制度是國家安全視角下金融風(fēng)險預(yù)警法律的重要內(nèi)容。就法律制度的具體構(gòu)成而言，當(dāng)今世界諸多國家都建立了外源性金融風(fēng)險評估制度，比如，美國2007 年的《外國投資與國家安全法案》中明確規(guī)定，外資的進(jìn)入應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國家安全審查，制度安排既有“審查啟動、初審和調(diào)查”等程序方面的規(guī)定，也有“資本與財務(wù)、并表監(jiān)管、競爭因素、管理資源因素、信息披露與反洗錢”等實體方面的內(nèi)容。〔49〕參見毛竹青：《美國金融安全審查機制》，載《銀行家》2015 年第11 期。我國《外商投資法》第35 條也規(guī)定，“國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進(jìn)行安全審查?！惫P者認(rèn)為，國務(wù)院在制定金融領(lǐng)域外資進(jìn)入安全審查和風(fēng)險評估制度時，應(yīng)以境外金融投資的政治性目的、資本的威脅能力及國家金融安全界限等三方面為基本依據(jù)，〔50〕參見王東光：《國家安全審查：政治法律化與法律政治化》，載《中外法學(xué)》2016 年第5 期。從準(zhǔn)入許可、安全審查機制、審查對象、審查要素、審查程序等方面來制定完備的外源性金融風(fēng)險評估制度，以準(zhǔn)確判斷外源性金融及可能存在的風(fēng)險對我國金融穩(wěn)定的影響。

（二）金融企業(yè)合規(guī)要求下金融風(fēng)險預(yù)警評估的內(nèi)容及規(guī)范約束

企業(yè)合規(guī)是一個內(nèi)涵豐富的概念，從內(nèi)在構(gòu)成上講，合規(guī)是以適應(yīng)外在要求為目的、以有效改善內(nèi)部控制和自我約束能力為核心的企業(yè)自律行為；從外部約束的角度來看，合規(guī)表現(xiàn)為一系列強制性規(guī)則，它要求公司行為除了符合法律、法規(guī)、國際條約和規(guī)范性文件的規(guī)定外，還要符合商業(yè)行為準(zhǔn)則、商業(yè)慣例、公司章程、內(nèi)部規(guī)章的要求和公序良俗的要求?！?1〕參見趙萬一：《合規(guī)制度的公司法設(shè)計及其實現(xiàn)路徑》，載《中國法學(xué)》2020 年第2 期。金融風(fēng)險的爆發(fā)常常是金融企業(yè)扭曲經(jīng)營、管理失范的結(jié)果，一個合規(guī)經(jīng)營、規(guī)范管理的金融企業(yè)，意味著金融風(fēng)險的發(fā)生不具備源頭意義上的基礎(chǔ)和條件。在制度邏輯下，對金融企業(yè)合規(guī)狀態(tài)評估的規(guī)范構(gòu)造，應(yīng)從以下幾方面來進(jìn)行。

第一，金融企業(yè)合規(guī)管理評估依據(jù)的規(guī)范構(gòu)造。近年來，我國針對不同的金融行業(yè)制定了相應(yīng)的合規(guī)指引和管理辦法，2006 年，原銀監(jiān)會發(fā)布了《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險管理指引》，2007 年，原保監(jiān)會制定了《保險公司合規(guī)管理辦法》，2017 年，證監(jiān)會發(fā)布了《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》。這些規(guī)范性文件的制定，一方面可為金融企業(yè)的合規(guī)管理提供基本的依據(jù)，也可從金融企業(yè)合規(guī)管理角度來為金融風(fēng)險預(yù)警提供相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)下我國針對金融企業(yè)的合規(guī)指引和管理辦法相對完備，因此，制度設(shè)計的方向和內(nèi)容主要表現(xiàn)為對合規(guī)指引和管理辦法的及時更新，金融市場瞬息萬變，產(chǎn)品的更迭和創(chuàng)新層出不窮，企業(yè)的合規(guī)管理方案理應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的制度環(huán)境和市場情勢及時調(diào)整，否則不僅會失去對金融企業(yè)合規(guī)的指導(dǎo)意義，也會使得金融風(fēng)險預(yù)警中對金融企業(yè)的合規(guī)評估缺乏具有時效意義的標(biāo)準(zhǔn)。申言之，金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場環(huán)境的變化，針對不斷出現(xiàn)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品和業(yè)態(tài)，及時更新金融企業(yè)合規(guī)指引和合規(guī)管理辦法，保障金融風(fēng)險預(yù)警中對金融企業(yè)合規(guī)管理評估和判斷有符合時效要求的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，金融企業(yè)合規(guī)評估內(nèi)容的規(guī)范設(shè)計。一個企業(yè)完整的企業(yè)合規(guī)計劃應(yīng)包括商業(yè)行為準(zhǔn)則、合規(guī)組織體系、防范體系、監(jiān)控體系、應(yīng)對體系等五方面的內(nèi)容，商業(yè)行為準(zhǔn)則是企業(yè)日常經(jīng)營行為的基本準(zhǔn)則，其既是企業(yè)所有主體履行職責(zé)的基本要求，也是企業(yè)每個領(lǐng)域、每個環(huán)節(jié)都應(yīng)遵循的制度規(guī)范，是企業(yè)合規(guī)體系中最核心的部分。同時，金融企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的合規(guī)是保障企業(yè)決策民主化、科學(xué)化的基本路徑，是防范金融企業(yè)經(jīng)營異化的關(guān)鍵。另外，金融企業(yè)自身的風(fēng)險識別和防控體系對于預(yù)防金融風(fēng)險的發(fā)生有著前提性的價值，企業(yè)自身的合規(guī)風(fēng)險評估系統(tǒng)、合規(guī)風(fēng)險盡職調(diào)查、企業(yè)員工合規(guī)培訓(xùn)的教育開展情況、合規(guī)審計和內(nèi)部控制、投訴機制、報告機制，以及對可能誘發(fā)風(fēng)險的制度漏洞和結(jié)構(gòu)性缺陷，能快速及時地加以修補和完善的事后應(yīng)對機制，等等，均屬于企業(yè)合規(guī)管理的核心內(nèi)容。〔52〕參見陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)制度的三個維度——比較法視野下的分析》，載《比較法研究》2019 年第3 期。筆者認(rèn)為，從金融企業(yè)合規(guī)的角度來進(jìn)行金融風(fēng)險預(yù)警評估也應(yīng)圍繞上述五個方面展開，對可能誘發(fā)金融風(fēng)險的企業(yè)經(jīng)營行為予以及時識別，從而實現(xiàn)從金融企業(yè)合規(guī)視角下對金融風(fēng)險的準(zhǔn)確評估和判斷。

（三）社會認(rèn)知框架下金融風(fēng)險預(yù)警評估的內(nèi)容及制度實現(xiàn)

“無論從哪個角度分析，安全與人的感覺和心理狀態(tài)都是分不開的。”〔53〕李少軍：《國家安全理論初探》，載《世界經(jīng)濟與政治》1995 年第12 期，第40 頁。在金融社會學(xué)理論看來，金融行為本身是社會行為的一種，金融市場、金融組織、金融制度和金融行為都會受到社會心理的塑造和影響。面對不確定性的金融世界，金融市場有限的認(rèn)知能力、理解能力、判斷能力和預(yù)見能力決定了市場主體并非總是理性的，其常常會受到市場主體情感、個性和行為傾向性因素的影響?！?4〕參見周長城、殷燕敏：《金融市場的社會學(xué)視野》，載《社會學(xué)研究》1999 年第6 期。這種主觀認(rèn)知會以市場主體對金融市場的信任、擔(dān)憂或恐懼等心理狀態(tài)表現(xiàn)出來，并成為金融市場主體行為改變、導(dǎo)致金融風(fēng)險發(fā)生的主觀原因。

這種心理狀態(tài)因互聯(lián)網(wǎng)時代的連結(jié)功能而獲得了廣泛的關(guān)聯(lián)效應(yīng)?；ヂ?lián)網(wǎng)時代群體間虛擬的互動性增加了信息傳遞的便利，“群體”的基本特點是個體融入一個共同的精神和情感之中，他們經(jīng)過混雜、融合、聚變，獲得了一種共有的甚至是窒息自我的本性?！?5〕參見［法］塞奇·莫斯科維奇：《群氓的時代》，許列民等譯，江蘇人民出版社2003 年版，第19 頁。如果某些信息在群體中受到高度關(guān)注并作為某種情緒在群體間傳遞，便極有可能最終控制整個群體，甚至變成歇斯底里的恐慌。這種狀態(tài)的形成和信息所表達(dá)出的真實危險不一定直接對應(yīng)，即便是一些通過概率估算被專家評估為小概率風(fēng)險的事件，也可能引發(fā)公眾的強烈關(guān)注和高度恐慌，有時候?qū)︼L(fēng)險的恐慌甚至超過了災(zāi)難本身。美國記者馬歇爾·斯貝克特在評價核輻射所產(chǎn)生的恐慌時就曾說過：“最糟糕的疾病不是因核輻射而產(chǎn)生的疾病，真相卻是，由核事故造成的恐慌所帶來的危害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于該事故本身。”〔56〕Michael Specter, 10 Years Later, Through Fear, Chernobyl Stil Kills in Belarus, New York Times, March 31,1996, p. 1.轉(zhuǎn)引自戚建剛：《極端事件的風(fēng)險恐慌及對行政法制之意蘊》，載《中國法學(xué)》2010 年第2 期。

在金融領(lǐng)域，風(fēng)險同樣會受到市場主體認(rèn)知的影響，也會因互聯(lián)網(wǎng)時代的關(guān)聯(lián)效應(yīng)而被放大。作為一種極端的集體規(guī)避風(fēng)險行為，金融恐慌的發(fā)生既可能是金融市場上存在真實的金融風(fēng)險隱患，也可能僅是某些虛假信息引起的市場主體對金融市場前景的深度悲觀，當(dāng)這種悲觀情緒出現(xiàn)時，沒有風(fēng)險的市場也會變得波云詭譎，金融“真”風(fēng)險由此形成。有研究就從群體心理學(xué)的角度分析了美國次貸危機的形成原因——當(dāng)美國的次級房貸等金融資產(chǎn)價格的上漲達(dá)到了某個關(guān)鍵心理閾限，人們的風(fēng)險偏好開始發(fā)生反轉(zhuǎn)，從愿意承擔(dān)風(fēng)險以獲取高額回報轉(zhuǎn)向厭惡風(fēng)險，從而引發(fā)了危機，群體心理狀態(tài)的變化是導(dǎo)致美國次貸危機的重要原因之一?！?7〕參見翁學(xué)東：《信心是個啥魔方——淺析金融危機背后的社會心理機制》，載《人民論壇》2008 年第22 期。公眾對金融風(fēng)險的認(rèn)知是決定金融風(fēng)險是否發(fā)生的一個重要變量，因此把握社會公眾對金融風(fēng)險的認(rèn)知狀態(tài)，監(jiān)測金融市場中輿情走向，對特定時段社會公眾對金融風(fēng)險情緒、態(tài)度和情感等狀態(tài)予以評估，對金融風(fēng)險的準(zhǔn)確預(yù)警也很必要。

金融風(fēng)險輿情監(jiān)測的制度框架大致包括以下內(nèi)容：（1）金融風(fēng)險輿情指標(biāo)設(shè)計制度。參考其他領(lǐng)域輿情綜合指標(biāo)的制度設(shè)計方案，〔58〕參見楊永軍：《社會輿情監(jiān)測與預(yù)警的指標(biāo)體系研究》，載《現(xiàn)代傳播》2014 年第9 期。筆者認(rèn)為，金融風(fēng)險輿情的指標(biāo)體系應(yīng)包括傳播維度上的時間向度、空間分布、參與人數(shù)，公眾認(rèn)知維度上的重要性、關(guān)注度、敏感度和從眾程度，變化趨勢維度上的傳播速度、緊張氣氛比、方向和趨勢等內(nèi)容。（2）金融風(fēng)險輿情信息監(jiān)測機制和模式的制度框架。事實上，在我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品質(zhì)量安全等領(lǐng)域，已有明確的關(guān)于輿情監(jiān)測機制和模式的制度規(guī)范?！?9〕在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域，2008 年，農(nóng)業(yè)部辦公廳制定的《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于積極應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)等有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全輿情信息的緊急通知》中就要求：各地農(nóng)業(yè)主管部門要明確專門人員，專門機構(gòu)加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的收集、評價和處置工作，并對過程要求和責(zé)任機制進(jìn)行了規(guī)定；2010 年制定的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息發(fā)布管理辦法（試行）》第9 條規(guī)定：“省級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全有關(guān)的輿情收集和分析”；2012 年，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的意見》提出要“著力強化輿情監(jiān)測”，要“抓緊建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全輿情監(jiān)測與預(yù)警信息平臺，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息定期調(diào)度、分析和綜合研判制度”。在食品安全領(lǐng)域，2011 年國務(wù)院食品安全委員會下發(fā)了《食品安全輿情處置指導(dǎo)意見（試行）》，要求“各地區(qū)、各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立食品安全輿情監(jiān)測制度，主動、密切監(jiān)測輿情”。筆者認(rèn)為，在金融風(fēng)險預(yù)警中的輿情監(jiān)測機制的制度設(shè)計中，應(yīng)建立專門的金融輿情監(jiān)測機構(gòu)以突出輿情監(jiān)測的專業(yè)化，明確輿情監(jiān)測的責(zé)權(quán)安排，做到對金融風(fēng)險輿情的快速分析、及時反應(yīng)和動態(tài)跟蹤，確保與金融風(fēng)險相關(guān)的輿情動向能得到及時把握。（3）建立金融體系輿情信息的共享機制、對接機制和交流機制，充分利用當(dāng)下廣泛使用的大數(shù)據(jù)信息采集技術(shù)，信息智能處理技術(shù)，為金融風(fēng)險預(yù)警的公眾認(rèn)知提供全面而精準(zhǔn)的依據(jù)。

五、結(jié)語

哈耶克曾說，制度“是因為人們的理性不足而人們又要把握錯綜復(fù)雜之現(xiàn)實的詳盡細(xì)節(jié)而漸漸學(xué)會使用的一項工具?！薄?0〕［英］弗里德里希·A.哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，三聯(lián)書店1997 年版，第81 頁。按照憲法經(jīng)濟學(xué)的解釋，所有的政府經(jīng)濟干預(yù)行動都應(yīng)納入法律框架之內(nèi)，晚近出現(xiàn)的法律與金融學(xué)派，更是認(rèn)為法治水平會深刻地影響一國金融業(yè)的運行狀況，作為金融領(lǐng)域政府規(guī)制的重要內(nèi)容，對金融風(fēng)險的預(yù)警自然也構(gòu)成了法律規(guī)范的對象。當(dāng)然，限于篇幅及文章主旨，筆者對金融風(fēng)險預(yù)警的制度設(shè)計更多停留在宏觀層面上，在制度的細(xì)化和制度實施方面的建構(gòu)尚需進(jìn)一步深入論證。本文寫作的一個更重要目的，是提供一個思維導(dǎo)向，聚焦金融風(fēng)險預(yù)警建構(gòu)的法制原理，勾勒法律制度在金融預(yù)警中的作用及具體方案，實現(xiàn)金融風(fēng)險預(yù)警的技術(shù)取向和預(yù)警法制框架之間的相互融通，這對金融風(fēng)險預(yù)警的正當(dāng)化、合理化和科學(xué)化至為重要，也是金融風(fēng)險預(yù)警行為未來發(fā)展的必然走向。