李 樹(shù) 訓(xùn)

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

自《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(中辦發(fā)〔2015〕57號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》)施行以后，多地先后圍繞生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商問(wèn)題進(jìn)行相關(guān)探索和嘗試，并提出相對(duì)具體的實(shí)施方案和操作辦法，如《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《貴州辦法》)、《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《湖南辦法》)、《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行)》《云南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《云南方案》)等。其中貴州、湖南和云南三省以改革文件的形式提出構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商調(diào)解機(jī)制。作為一種新型的賠償磋商調(diào)解模式，自然牽涉多重層面，但是，在制定具體細(xì)則時(shí)，三省呈現(xiàn)多處差異，并且遺留部分問(wèn)題未予以妥善處理。而實(shí)踐當(dāng)中，已有多地先后成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)，例如貴陽(yáng)國(guó)浩生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)(1)詳見(jiàn)貴州省環(huán)保廳網(wǎng)(http://www.gzhjbh.gov.cn/dtyw/stdt-1/804151.shtml)。、泰州市環(huán)境保護(hù)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)(2)詳見(jiàn)泰州市人民政府網(wǎng)(zwgk.taizhou.gov.cn/art/2018/5/10/art_46293_1676453.html)。、江蘇淮安市洪澤區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)(3)詳見(jiàn)人民網(wǎng)(http://gd.people.com.cn/GB/n2/2018/0204/c123932-31217489.html)。等。如何規(guī)范和引導(dǎo)這些“調(diào)委會(huì)”及其調(diào)解員發(fā)揮合理功能，尤其是在其“生存與發(fā)展面臨‘強(qiáng)政府場(chǎng)域’”[1]之際，實(shí)現(xiàn)調(diào)解制度化、法律化，也是亟須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。雖然同為人民調(diào)解委員會(huì)，對(duì)其是否直接可以援引《人民調(diào)解法》的相關(guān)規(guī)定，尚需進(jìn)一步論證。以上種種問(wèn)題，學(xué)界尚無(wú)翔實(shí)的研究，故立足于法律層面，針對(duì)該新型調(diào)解模式展開(kāi)分析，為其正當(dāng)性論證，并為將來(lái)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提出些許立法建議。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商調(diào)解誕生背景及組織雛形

(一)源起 ：誕生過(guò)程

我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益嚴(yán)重，保護(hù)生態(tài)環(huán)境迫在眉睫。主流學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境污染和破壞生態(tài)行為侵犯客體包括人身、財(cái)產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境兩種可能。質(zhì)言之，并非所有污染行為均會(huì)通過(guò)環(huán)境介質(zhì)達(dá)到侵害公眾人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益程度，但卻會(huì)直接損害生態(tài)環(huán)境自身。目前，以生態(tài)環(huán)境本身作為一種法益并通過(guò)環(huán)境公益訴訟形式予以保護(hù)已經(jīng)成為共識(shí)。2019年6月5日，最高人民法院頒行的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》，正式實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度法律化，但訴訟產(chǎn)生的負(fù)效益同樣顯著，純粹的訴訟不僅耗時(shí)耗力，同時(shí)延誤及時(shí)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的效益，尚可能面臨后續(xù)執(zhí)行難題?！对圏c(diǎn)方案》提出生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商理念，而2017年12月17日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》進(jìn)一步將賠償磋商作為生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟的前置程序，但關(guān)于賠償磋商問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)至今尚未形成具體的程序規(guī)則和配套制度，而是交由地方進(jìn)行實(shí)驗(yàn)和總結(jié)。尚在學(xué)界爭(zhēng)議賠償磋商的法律屬性——或公或私之際，在地方實(shí)踐中則創(chuàng)制出另外一種法律路徑——磋商調(diào)解?！顿F州辦法》第五條規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的主體包括生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人、生態(tài)環(huán)境損害第三人、調(diào)解組織和受邀參與磋商人”；《湖南辦法》第三條規(guī)定，“全省各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作”；《云南方案》第三條第五項(xiàng)規(guī)定，“探索在省、州(市)級(jí)律師協(xié)會(huì)設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛進(jìn)行第三方調(diào)解”。至此，上述三省先后分別以政策形式確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商調(diào)解制度，肯定了賠償磋商的民事屬性，也確定了各自未來(lái)關(guān)于賠償磋商的改革方向。

(二)雛形 ：生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商調(diào)解組織

磋商調(diào)解發(fā)生在訴訟外部，但因關(guān)聯(lián)公共利益而不同于私益糾紛調(diào)解(包括人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等)，因調(diào)解主體“民行地位”(民事組織上升為調(diào)解者，行政機(jī)關(guān)作為被調(diào)解人)顛倒而不同于行政調(diào)解。除此之外，在美國(guó)，生態(tài)損害賠償，磋商和解是核心[2]；在日本，針對(duì)公害糾紛采用行政處理制度，即“擁有準(zhǔn)司法裁判機(jī)能的國(guó)家或地方自治政府處于被害者與加害的企事業(yè)單位之間，就雙方爭(zhēng)執(zhí)的公害糾紛進(jìn)行迅速、公正處理”[3]406。依據(jù)日本1970年《公害糾紛處理法》、1972年《公害等調(diào)整委員會(huì)設(shè)置法》規(guī)定，主要由(全國(guó)設(shè)立的)公害調(diào)整委員會(huì)、(在都道府縣設(shè)立)公害審查會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)解公害糾紛。而我國(guó)負(fù)責(zé)調(diào)解的機(jī)構(gòu)主要為生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)，具有民事屬性，顯然與日本不同。綜上，因具備主客體方面的特殊性，應(yīng)將其視為一種新生的調(diào)解機(jī)制。

1.貴州模式?！顿F州辦法》第九條規(guī)定，“經(jīng)司法行政主管部門(mén)批準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)及熟悉生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的相關(guān)社會(huì)組織可以作為調(diào)解組織”。依據(jù)其規(guī)定，成立賠償磋商調(diào)解機(jī)構(gòu)可以通過(guò)兩種方式 ：(1)新設(shè)專(zhuān)職于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的人民調(diào)解委員會(huì)，但在設(shè)立過(guò)程中須通過(guò)相關(guān)部門(mén)審查批準(zhǔn)。作為新設(shè)類(lèi)型組織，其關(guān)涉設(shè)立條件(人員、資金、場(chǎng)所等)、程序、監(jiān)管等完整的一套流程，目前為止，尚不見(jiàn)貴州省公開(kāi)后續(xù)辦法。但在實(shí)務(wù)當(dāng)中，已有相關(guān)實(shí)例。2017年6月10日，我國(guó)首家生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)——貴陽(yáng)國(guó)浩生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)正式成立。該調(diào)解委員會(huì)由國(guó)浩律師(貴陽(yáng))事務(wù)所發(fā)起，但獨(dú)立于該律所，屬公益性社會(huì)組織，經(jīng)貴陽(yáng)市觀山湖區(qū)司法局批準(zhǔn)成立(4)詳見(jiàn)貴州省環(huán)保廳網(wǎng)(http://www.gzhjbh.gov.cn/dtyw/stdt-1/804151.shtml)。。(2)熟悉保護(hù)生態(tài)環(huán)境業(yè)務(wù)的社會(huì)組織?！笆煜ど鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)社會(huì)組織”——其具體內(nèi)涵有待商榷。如果直接將其等同于環(huán)保組織，尚存在不妥當(dāng)之處。依據(jù)《貴州辦法》第十條規(guī)定，調(diào)解組織具有選擇受邀參與磋商人的職責(zé)，其中明確將“依法成立的以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨的社會(huì)組織”作為備選單位(受邀參與磋商人)之一，如果“以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨”的組織作為環(huán)保組織的正當(dāng)注解，則僅滿足“熟悉”程度的社會(huì)組織在范圍上應(yīng)廣于環(huán)保組織。除此之外，“熟悉業(yè)務(wù)”的組織作為調(diào)解組織，環(huán)保組織作為備選單位，在能力基本相同(環(huán)保組織顯然不止于熟悉程度，而是專(zhuān)業(yè))的基礎(chǔ)上，兩者間劃分的標(biāo)準(zhǔn)是什么？或者說(shuō)成為調(diào)解組織的具體條件尚不明確。而在提起環(huán)境民事公益訴訟中，《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條明確規(guī)定須是“專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”的環(huán)保組織，如果僅是擔(dān)當(dāng)調(diào)解組織，想必不會(huì)適用如此嚴(yán)厲的標(biāo)準(zhǔn)，但其勝在確定。除此之外，“作為調(diào)解組織”究竟是原有組織性質(zhì)上的完全轉(zhuǎn)型或者僅是職能上拓展，兼施調(diào)解職能，尚有待貴州省繼續(xù)出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。

調(diào)解委員為調(diào)解組織的內(nèi)核，支撐調(diào)解組織運(yùn)行，并決定調(diào)解功能和組織目的實(shí)現(xiàn)程度，然《貴陽(yáng)辦法》中并未闡明其具體的任職條件。目前，在我國(guó)首家生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)——貴陽(yáng)國(guó)浩生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)中，9名委員全部為長(zhǎng)期承辦環(huán)境公益訴訟及其他環(huán)境法律事務(wù)的在職律師，兼有貴陽(yáng)市人大常委會(huì)立法咨詢(xún)專(zhuān)家和貴陽(yáng)仲裁委員會(huì)仲裁員。同時(shí)，還聘請(qǐng)了各領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人士16名，擔(dān)任環(huán)保調(diào)委會(huì)咨詢(xún)專(zhuān)家(5)詳見(jiàn)貴州省環(huán)保廳網(wǎng)(http//www.gzhjbh.gov.cn/dtyw/stdt-1/804151.shtml)。。整體觀之，范圍上涵括法律、環(huán)保、立法專(zhuān)家以及仲裁員。

2.湖南模式?！逗限k法》第三條規(guī)定 ：“全省各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作，依法選聘具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和較高調(diào)解業(yè)務(wù)技能，且熱心人民調(diào)解事業(yè)的環(huán)保專(zhuān)家、各行政主管部門(mén)的工作人員和法律工作者等擔(dān)任專(zhuān)兼職人民調(diào)解員。”從其規(guī)定內(nèi)容上可知，該省人民調(diào)解委員會(huì)是依托于固有人民調(diào)解委員會(huì)或者是新設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)，暫時(shí)不明確。但是其確立了相對(duì)全面的關(guān)于調(diào)解員選聘標(biāo)準(zhǔn)和條件，且人員來(lái)源相對(duì)廣泛和專(zhuān)業(yè)，包括法律、環(huán)保專(zhuān)家以及行政部門(mén)工作人員，或?qū)Ｂ毣蚣媛氄{(diào)解委員。

3.云南模式。《云南方案》“探索在省、州(市)級(jí)律師協(xié)會(huì)設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)”。該省尚未公開(kāi)相應(yīng)的《賠償磋商辦法》，對(duì)于具體細(xì)節(jié)問(wèn)題尚不明了。依據(jù)該條文意旨，采用在律師協(xié)會(huì)新設(shè)獨(dú)立的調(diào)解機(jī)構(gòu)。2018年12月3日，云南保山市生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)解工作室在保山市律師協(xié)會(huì)正式掛牌成立。從市、縣(市、區(qū))抽選15名政治素質(zhì)過(guò)硬、職業(yè)道德良好，群眾工作能力較強(qiáng)的優(yōu)秀律師，組成調(diào)解專(zhuān)家?guī)?6)保山市司法局(www.sfj.baoshan.gov.cn/info/1012/2231.htm)。。如其所述，其調(diào)解員主要以熟悉法律的律師為“班底”，而無(wú)環(huán)保方面的專(zhuān)家。

綜上所述，貴州、湖南和云南三省均從政策上明示在賠償磋商調(diào)解中引入調(diào)解機(jī)制，并發(fā)布成立調(diào)解組織的部分總綱型要求，但無(wú)完整的實(shí)施細(xì)則。上述三省除在規(guī)范細(xì)節(jié)上不明之外，在一些核心和本質(zhì)問(wèn)題上仍留有較大空隙。

二、磋商調(diào)解制度建構(gòu)中存在的主要問(wèn)題

作為賠償磋商制度實(shí)踐者，地方省份在賠償磋商過(guò)程中引入調(diào)解既是一種制度上的創(chuàng)新，同時(shí)也會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的挑戰(zhàn)和問(wèn)題。

(一)調(diào)解目的和調(diào)解組織功能不明

任何法律的制定均立基于某種特殊的目的，沒(méi)有確定的目標(biāo)，制度適用者將會(huì)無(wú)所適從。依據(jù)《人民調(diào)解法》第一條規(guī)定，人民調(diào)解的首要目標(biāo)在于及時(shí)解決紛爭(zhēng)。圍繞該項(xiàng)終局目的，在調(diào)解過(guò)程中，調(diào)解員并非完全沉默和不作為，甚至在一定程度上左右著調(diào)解過(guò)程和雙方當(dāng)事人的決策走向。事實(shí)上，其可以通過(guò)安撫、勸說(shuō)、斡旋、教育、建議、威嚇等多種手段和(面對(duì)面或者背靠背)方式促成雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。而賠償磋商調(diào)解作為新型調(diào)解模式，在以公益作為調(diào)解客體和以政府作為調(diào)解對(duì)象的現(xiàn)實(shí)情境下，調(diào)解組織的功能定位為何，調(diào)解員在其中充當(dāng)什么角色，如何發(fā)揮其作用，各省語(yǔ)焉不詳?！顿F州辦法》賦予其“確定磋商主持人、記錄員以及受邀參與磋商人”職能，如果僅為從事此類(lèi)事務(wù)性工作，其他主體也具有勝任的可能，不能凸顯引入調(diào)解委員會(huì)的特殊地位和區(qū)別意義，也混淆了調(diào)解的實(shí)際內(nèi)涵?！逗限k法》《云南方案》中并未有意提示。在賠償磋商過(guò)程中，如不能合理確定調(diào)解的目標(biāo)，“調(diào)委會(huì)”及其調(diào)解員可能會(huì)因缺失身份和價(jià)值上的自我認(rèn)同而易滋生懈怠心理。所謂“調(diào)解”淪為一紙空文。

(二)中立性缺乏保障

“中立性是調(diào)解最核心的要求，任何形式的調(diào)解都要求調(diào)解人保持中立?！盵4]調(diào)解組織作為解決爭(zhēng)端的第三方，須與雙方當(dāng)事人保持同等的關(guān)系距離，不偏不倚，居中而立。如此，方能夠取得當(dāng)事人信服，也是保證調(diào)解協(xié)議公正的前提。而實(shí)現(xiàn)“中立”的其中一項(xiàng)基礎(chǔ)在于保障調(diào)解組織和調(diào)解員的獨(dú)立性。但是，根據(jù)貴州、湖南和云南三省的改革文件顯示，調(diào)解組織與行政機(jī)關(guān)之間聯(lián)系密切 ：貴州，調(diào)委會(huì)的成立須經(jīng)司法行政部門(mén)批準(zhǔn)；湖南，司法行政機(jī)關(guān)與調(diào)委會(huì)存在管理和指導(dǎo)關(guān)系，同時(shí)明確“各行政主管部門(mén)的工作人員擔(dān)任專(zhuān)兼職人民調(diào)解員”；云南保山市生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)解工作室是由司法局推動(dòng)成立。另外，泰州市環(huán)境保護(hù)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)下設(shè)辦公室，掛在市環(huán)境執(zhí)法局，辦公室主任由環(huán)境執(zhí)法局局長(zhǎng)兼任(7)泰州市人民政府網(wǎng)(zwgk.taizhou.gov.cn/art/2018/5/10/art_46293_1676453.html)。。除靜態(tài)上關(guān)系勾連，在實(shí)際賠償磋商中，“政府既是賠償權(quán)利人又是監(jiān)管義務(wù)人，這樣的身份沖突很可能導(dǎo)致政府會(huì)利用其監(jiān)管職權(quán)與賠償義務(wù)人開(kāi)展‘強(qiáng)制磋商’，即利用其職務(wù)便利‘脅迫’對(duì)方接受相關(guān)賠償條件，實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)”[5]?？偠灾?，調(diào)解機(jī)構(gòu)因與司法行政部門(mén)存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，甚至依附于政府，在獨(dú)立性和自治性上先天不足，易招致對(duì)其中立地位和調(diào)解結(jié)果的質(zhì)疑。同時(shí)，調(diào)解員可能會(huì)因此傾向政府從而忽視對(duì)賠償義務(wù)人的保護(hù)，甚至完全被其“牽著鼻子跟著走”。在這種現(xiàn)實(shí)背景下，負(fù)責(zé)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的調(diào)解組織應(yīng)如何自處以維持自身中立和公正形象？《人民調(diào)解法》第十五條規(guī)定，如果人民調(diào)解員有偏袒一方的情形，人民調(diào)解委員會(huì)給予批評(píng)教育、責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的，予以罷免或者解聘。如果調(diào)解組織自身存在偏袒之嫌，應(yīng)如何進(jìn)行規(guī)制？

(三)權(quán)威性不足

德國(guó)著名社會(huì)哲學(xué)家馬克斯·韋伯指出 ：“制度化建設(shè)以權(quán)威形態(tài)建構(gòu)為前提?！盵6]269“依據(jù)正當(dāng)性來(lái)源的不同，韋伯將權(quán)威區(qū)分為三種主要類(lèi)型——傳統(tǒng)型權(quán)威、克里斯瑪型權(quán)威(8)傳統(tǒng)型權(quán)威典型統(tǒng)治形式是封建貴族制的社會(huì)及其派生物，比如宗族制、世襲制等；克里斯瑪型權(quán)威則是信徒對(duì)擁有超凡個(gè)人魅力與卓越才能的領(lǐng)袖人物產(chǎn)生的服從與忠誠(chéng)。(又稱(chēng)‘超凡魅力型權(quán)威’)與法理型權(quán)威。其中法理型權(quán)威是人們基于對(duì)法律公正的信任與信服，遵從法律的明確規(guī)定，服從其命令與安排?！盵7]普通人民調(diào)解由官方通過(guò)正式權(quán)力以眾多成文法的形式賦予其法理權(quán)威。雖然調(diào)解發(fā)生在民間領(lǐng)域，但在權(quán)力和法律的“陰影”下其權(quán)威獲得公眾認(rèn)可。而生態(tài)環(huán)境人民調(diào)解委員會(huì)不是響應(yīng)法律法規(guī)的要求，而是各省的政策性主張，故在立身上先天欠缺法律上賦予的正當(dāng)性和權(quán)威保障。上述三省推行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商調(diào)解機(jī)制的源頭為《試點(diǎn)方案》，但在該《試點(diǎn)方案》中也無(wú)關(guān)于磋商調(diào)解的任何說(shuō)明和指示，同時(shí)其無(wú)法律法規(guī)的效力。換言之，在無(wú)有效的法律制度保障下，在行政權(quán)力主導(dǎo)下的賠償磋商過(guò)程難以真正實(shí)現(xiàn)平等、自愿的對(duì)話和談判，更多憂慮集中于此，即雙方力量不對(duì)等的客觀事實(shí)隱藏著“架空調(diào)解”的危險(xiǎn)?？傊谡{(diào)解組織及其調(diào)解員“手無(wú)寸鐵”情形下如何防備公權(quán)力的滲透和干擾是促進(jìn)磋商調(diào)解制度健康發(fā)展“心頭之患”。

綜上，調(diào)解目的決定調(diào)解組織的應(yīng)然功能，而中立性和權(quán)威性則是保障調(diào)解功能充分發(fā)揮的兩項(xiàng)基礎(chǔ)，幾個(gè)部分共同組成相對(duì)完整的邏輯鏈條，但如上所述，建構(gòu)賠償磋商調(diào)解制度必然會(huì)面臨多重理論和現(xiàn)實(shí)上的問(wèn)題阻撓，為此需進(jìn)一步追問(wèn)，建構(gòu)價(jià)值幾何？

三、創(chuàng)立賠償磋商調(diào)解制度的正當(dāng)性辨析

一般而言，磋商是指多個(gè)主體之間圍繞某些事項(xiàng)展開(kāi)商談的過(guò)程，彼此間相互合作以化解爭(zhēng)議。在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過(guò)程中，因我國(guó)特殊的行政體制下，引入第三方力量是否必然比目前雙方洽談格局更具實(shí)在優(yōu)勢(shì)，目前難有定論，但至少在以下幾個(gè)方面，賠償磋商調(diào)解起到不可或缺的作用。

(一)內(nèi)部監(jiān)督

在我國(guó)，人們對(duì)政府的認(rèn)識(shí)是一種聯(lián)系性的思考和反思方式，由于政府在環(huán)境方面的責(zé)任長(zhǎng)期缺位，對(duì)地方政府和企業(yè)的不信任已經(jīng)成為一種法律文化[8]。而依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，足見(jiàn)監(jiān)督已經(jīng)成為一種保障制度健康運(yùn)行的普適要求，也是法律上予以肯定的權(quán)利，賠償磋商自然不能例外?！霸谖覈?guó)長(zhǎng)期上下級(jí)垂直管理的行政模式下，使得在磋商過(guò)程中，政府受其具有的屬性和所追求的利益所限，導(dǎo)致在代表公共利益時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)侵害社會(huì)公眾環(huán)境利益的情形?！盵9]《試點(diǎn)方案》第五條“保障措施”中要求“保障公眾知情權(quán)”，實(shí)際上是一種事后的外部監(jiān)督機(jī)制。這種監(jiān)督方式，除不能充分了解磋商信息之外，仍會(huì)面臨“米已成炊”的定局。而如何變更和救濟(jì)既有協(xié)議結(jié)果與損失，尚無(wú)明確的法律規(guī)定和其他依據(jù)。設(shè)立調(diào)解組織，調(diào)解員“身在其中”，可以掌握相對(duì)全面的信息，并以此作出理性判斷和損益權(quán)衡，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督，并對(duì)可能發(fā)生的“權(quán)力尋租”風(fēng)險(xiǎn)起到制衡作用。如果發(fā)現(xiàn)賠償權(quán)利人具有徇私舞弊或其他違法違紀(jì)從而損害公共利益的行為，可以及時(shí)有效予以阻止。

(二)銜接司法確認(rèn)制度

《改革方案》在“開(kāi)展賠償磋商”一節(jié)中提到“達(dá)成賠償協(xié)議。對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)”?！睹袷略V訟法》第一百九十四條規(guī)定 ：“申請(qǐng)司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，由雙方當(dāng)事人依照人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地基層人民法院提出?！笨梢?jiàn)司法確認(rèn)制度是與人民調(diào)解制度配套適用的，而主要目的為以司法權(quán)推進(jìn)和保障人民調(diào)解工作。而由雙方之間達(dá)成的賠償協(xié)議，并未被納入司法確認(rèn)制度涵蓋范圍之內(nèi)，事實(shí)上若無(wú)調(diào)解組織存在，如何確定“管轄”法院亦是疑問(wèn)。另外，“《人民調(diào)解法》規(guī)范解決的是民間糾紛，而民間糾紛的特點(diǎn)往往是‘家長(zhǎng)里短’，與老百姓的生活息息相關(guān)，金額小、糾紛不大、解決相對(duì)簡(jiǎn)單”[10]。故雙方之間簽訂的調(diào)解協(xié)議不大可能存在侵犯重大利益的風(fēng)險(xiǎn)和可能，這亦是司法放權(quán)和敢于確認(rèn)協(xié)議的信心來(lái)源。而生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)相對(duì)復(fù)雜，金額較大，且關(guān)乎公共利益，在案件性質(zhì)層面，不符合直接適用司法確認(rèn)制度的前提條件。建構(gòu)調(diào)解組織，并經(jīng)其調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議首先滿足了適用司法確認(rèn)的形式條件。另外，若經(jīng)調(diào)解組織先行審查賠償磋商結(jié)果，減輕和消弭法官對(duì)協(xié)議內(nèi)容違法和不公的懷疑，也能逐步靠近法院適用確認(rèn)制度的實(shí)質(zhì)條件。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商調(diào)解制度之優(yōu)化路徑分析

如上所述，在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過(guò)程中引入調(diào)解具有積極的正向價(jià)值，但因其為一種新生的調(diào)解模式，尚無(wú)充足的理論和經(jīng)驗(yàn)予以支撐、借鑒。如何從法律上健全和完善該項(xiàng)制度，需要經(jīng)過(guò)多種探索。

(一)仿照——以《人民調(diào)解法》為據(jù)

在我國(guó)，人民調(diào)解作為解決糾紛的一種手段，具有廣泛的適用空間和重要的實(shí)踐意義。生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)雖同為人民調(diào)解組織行列，但賠償磋商調(diào)解制度關(guān)聯(lián)公益，且具有與傳統(tǒng)人民調(diào)解不同的新穎特點(diǎn)，故并不適合直接引用《人民調(diào)解法》中相關(guān)規(guī)定。

1.調(diào)解對(duì)象專(zhuān)業(yè)。賠償磋商作為訴前前置程序，其調(diào)解應(yīng)屬訴訟外調(diào)解。而普通的訴訟外調(diào)解(如人民調(diào)解、行政調(diào)解等)主要負(fù)責(zé)解決一般的日常生活糾紛，調(diào)解員基于生活經(jīng)驗(yàn)、個(gè)人經(jīng)歷、常識(shí)、推理等知識(shí)，通過(guò)勸說(shuō)等手段，可以應(yīng)對(duì)和處理雙方間爭(zhēng)議的事實(shí)，并提出相對(duì)可行的解決辦法。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商牽涉生態(tài)環(huán)境損害程度是否可靠的認(rèn)定，損害行為與損害結(jié)果間因果關(guān)系是否成立的判斷，生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案是否可行的評(píng)價(jià)。換言之，生態(tài)環(huán)境損害因具有復(fù)雜性、科學(xué)依賴(lài)性等特點(diǎn)，需要專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和充足的信息方能夠勝任調(diào)解工作。除此之外，對(duì)于責(zé)任形式承擔(dān)、責(zé)任內(nèi)容分擔(dān)等問(wèn)題，同樣需要建立在實(shí)質(zhì)理解基礎(chǔ)之上?？傊?，針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題，調(diào)解員與法官面臨相同的知識(shí)障礙。

2.力量分布失衡。雙方當(dāng)事人選擇調(diào)解解決糾紛的前提是基于信任，信任源于多種因素 ：品質(zhì)、權(quán)威、力量等保證性事物。如行政調(diào)解、法院調(diào)解和仲裁調(diào)解，調(diào)解機(jī)構(gòu)均具有法律賦予的權(quán)威和強(qiáng)制力，而在人民調(diào)解當(dāng)中，經(jīng)司法確認(rèn)制度“壓陣”，其亦與法院力量相連，為此，人民調(diào)解員具備足夠底氣“通過(guò)‘背靠背’的方式對(duì)雙方當(dāng)事人‘各個(gè)擊破’，通過(guò)對(duì)糾紛的一方或者雙方施加強(qiáng)有力的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和道德的壓力以促使調(diào)解的成功”[11]。但在新型調(diào)解模式中，賠償權(quán)利人為政府或者其指定部門(mén)，賠償義務(wù)人則為造成實(shí)際損害的單位和個(gè)人，其中可能涉及大型企業(yè)。其突破了傳統(tǒng)調(diào)解中力量對(duì)比格局，改變傳統(tǒng)調(diào)解模式中調(diào)解人與被調(diào)解人之間“主強(qiáng)客弱”的架構(gòu)，形成糾紛解決者與糾紛主體之間權(quán)力化或垂直性構(gòu)造。即使因政策要求和規(guī)定，三者間保持形式上平等地位，但背后實(shí)質(zhì)力量的差異則是無(wú)法回避和輕視的客觀存在。如此，在賠償磋商調(diào)解中，因受多種力量掣肘，其負(fù)責(zé)實(shí)際賠償磋商調(diào)解的調(diào)解員必然難以如同在普通調(diào)解當(dāng)中一樣揮灑自如，可以通過(guò)耐心疏導(dǎo)等多元方式，幫助當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

3.關(guān)涉公共利益。在傳統(tǒng)調(diào)解當(dāng)中，當(dāng)事人之間可以通過(guò)相互妥協(xié)和退讓以實(shí)現(xiàn)糾紛平息?！爱?dāng)事人雙方都渴望調(diào)解產(chǎn)生最大利益，但是他們的調(diào)解協(xié)議卻是在人為營(yíng)造的、只能以讓步作為最優(yōu)策略的場(chǎng)景中進(jìn)行不穩(wěn)定的合作?！盵12]但“發(fā)生在普通民眾之間的一般民間糾紛往往屬于私權(quán)爭(zhēng)議范疇，故應(yīng)更多地基于當(dāng)事人意思自治予以解決方為妥當(dāng)”[13]?；谒綑?quán)處分原則，不會(huì)過(guò)多牽涉權(quán)利、正義等正當(dāng)性問(wèn)題。與以私益和私權(quán)為主要客體的傳統(tǒng)調(diào)解模式相異，賠償磋商調(diào)解則以公益作為雙方當(dāng)事人斗爭(zhēng)和博弈的重心。但是生態(tài)環(huán)境關(guān)乎人類(lèi)的生存和發(fā)展，是一種公共資源，調(diào)解員和賠償權(quán)利人均沒(méi)有權(quán)利針對(duì)公共利益進(jìn)行交易和處分。

4.涉及金額較大。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦硐胄问綉?yīng)為加害人自行完成修復(fù)被損害環(huán)境的任務(wù)，但實(shí)務(wù)中，加害人通常因缺乏專(zhuān)業(yè)的技術(shù)、設(shè)備等資源，法院判決其賠償損失上升為主要擔(dān)責(zé)方式。但是修復(fù)生態(tài)環(huán)境需支出相對(duì)高昂的費(fèi)用，于賠償義務(wù)人而言，可能成為較重的財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)。如此，即使在事實(shí)清楚情形下，因牽涉重大利益也會(huì)間接增加調(diào)解的難度。

綜上，在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商調(diào)解問(wèn)題上，因具有與普通私益糾紛調(diào)解完全不同的特征，缺乏共用《人民調(diào)解法》的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也決定了僅能“量體裁衣”。

(二)重構(gòu)——以生態(tài)環(huán)境損害賠償特征為據(jù)

1.還原調(diào)解目的，明確調(diào)解組織及其調(diào)解員的功能。 在無(wú)明確規(guī)定情況下，能否默認(rèn)其在賠償磋商調(diào)解當(dāng)中的功能亦為及時(shí)解決糾紛。筆者認(rèn)為，此舉不妥?！顿F州辦法》《湖南辦法》和《云南方案》均是圍繞《試點(diǎn)方案》進(jìn)行探索和完善的，與《試點(diǎn)方案》間存在流與源的邏輯關(guān)系?！对圏c(diǎn)方案》第一條明確其目標(biāo)為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，該制度最終服務(wù)于解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的?；厮荽枭陶{(diào)解的發(fā)展脈絡(luò)和演進(jìn)方向 ：調(diào)解——賠償磋商——生態(tài)環(huán)境損害賠償，足以確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償作為磋商調(diào)解機(jī)制誕生源頭的事實(shí)，故在目的選定上應(yīng)當(dāng)與根源繼續(xù)保持一脈相承，即應(yīng)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為調(diào)解主旨，而非純粹地解決糾紛。進(jìn)一步言之，因賠償磋商主體身份、爭(zhēng)議事實(shí)以及磋商內(nèi)容的特殊性，憑靠調(diào)委會(huì)及其調(diào)解員推進(jìn)和促成雙方達(dá)成賠償協(xié)議，化解雙方爭(zhēng)議，現(xiàn)實(shí)可能性也會(huì)相對(duì)較弱?！澳康脑O(shè)計(jì)過(guò)高，功能力所不及；目的設(shè)計(jì)過(guò)低，又會(huì)阻礙功能的發(fā)揮?！盵14]31故須合理配置調(diào)解組織的功能。欲明晰調(diào)解組織的功能，首先應(yīng)確定調(diào)解員能夠發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)作用。上述三省在調(diào)解員的設(shè)置上采用了相對(duì)一致的態(tài)度——專(zhuān)家，所謂專(zhuān)家是指在技能、學(xué)術(shù)等方面具有非凡造詣的人，相對(duì)于說(shuō)教和疏導(dǎo)，其實(shí)際優(yōu)勢(shì)在于智、識(shí)上的優(yōu)越，防止發(fā)生出現(xiàn)“人云亦云”的現(xiàn)象?！肮怖嬖谥T多利益和價(jià)值目標(biāo)中具有道義上的優(yōu)先性，此情形下，尚需警惕這樣的危險(xiǎn)，即因公共利益的抽象性而導(dǎo)致法律的非確定性，進(jìn)而損害甚至掏空私人利益”[15]，為此，調(diào)解方的主要任務(wù)應(yīng)為平衡雙方的利益以及提供必要的咨詢(xún)、信息，故在賠償磋商過(guò)程中引入專(zhuān)家不是利用其專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技能上的“遠(yuǎn)見(jiàn)”以“專(zhuān)家對(duì)抗專(zhuān)家”，也不是為賠償權(quán)利人提供協(xié)議正當(dāng)性“供給”和理論包裝，更非為雙方當(dāng)事人主動(dòng)出示解決方案或者出謀劃策，且取得雙方滿意認(rèn)可的效果。作為調(diào)解員，其任務(wù)在于依托于優(yōu)勢(shì)資源，評(píng)估判斷損害程度、因果關(guān)系、修復(fù)方案、修復(fù)費(fèi)用等爭(zhēng)議事實(shí)，確保協(xié)議結(jié)果真實(shí)可靠、合法合理。

2.完善配套機(jī)制，保障調(diào)解中立。中立是實(shí)現(xiàn)結(jié)果公正的最低程度的保障，如果裁斷者己身與案件結(jié)果存在利害關(guān)系，暫且不論其評(píng)價(jià)究竟是否客觀公平，即使完全公正，在外部效應(yīng)上，難以保證足夠的說(shuō)服力和公信力。而在磋商調(diào)解當(dāng)中，調(diào)解中立性遭受質(zhì)疑的地方主要在于調(diào)解機(jī)構(gòu)與賠償權(quán)利人(政府)間存在利害或者依附關(guān)系，致使調(diào)解機(jī)構(gòu)因欠缺獨(dú)立外觀和地位而不能居中協(xié)調(diào)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)調(diào)解委員會(huì)作為社會(huì)組織，為保證其在實(shí)際磋商調(diào)解中保持中立性，首先其需要以制度的形式實(shí)現(xiàn)組織獨(dú)立和組織自主。前者是指組織 “在資源或制度層面不依賴(lài)其他組織”，涉及“制度化的、相對(duì)于政府的分離”；后者主要指組織 “免于受到外部控制”，涉及 “行為上的志愿參與和自我調(diào)節(jié)”[16]。在學(xué)界，獨(dú)立和自主之間存在多種可能關(guān)系，但兩者相互影響卻是不爭(zhēng)事實(shí)。制度理論家們認(rèn)為，部分社會(huì)部門(mén)或者社會(huì)組織通常會(huì)面臨復(fù)雜的制度群，在其領(lǐng)域中遭受相對(duì)立的原則、目標(biāo)等權(quán)威的強(qiáng)制，例如國(guó)家權(quán)力、道德要求、法律規(guī)范、社會(huì)文化等制約、規(guī)制、調(diào)節(jié)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)或行為的因素。如其所述，在我國(guó)特殊國(guó)情和市場(chǎng)環(huán)境下，社會(huì)組織并無(wú)純粹獨(dú)立的可能，因資源支持、行政監(jiān)管、許可審批等多種因素迫使其在方方面面對(duì)國(guó)家有所依賴(lài)，但在某些方面這些組織仍具有自主性，事實(shí)上表現(xiàn)為一種“依附式自主”。經(jīng)實(shí)證分析，“社會(huì)組織相對(duì)于政府的資源獨(dú)立性越高，對(duì)經(jīng)典第三部門(mén)理念的認(rèn)同度 (結(jié)構(gòu)認(rèn)同/行動(dòng)認(rèn)同)越高，組織自主性越大”[17]。為維護(hù)調(diào)解組織及其調(diào)解員的自主空間，須從資源和組織認(rèn)同兩個(gè)方面加以制度保障。一是資源。在經(jīng)費(fèi)方面，可以采取政府補(bǔ)貼+適當(dāng)收費(fèi)方式以滿足調(diào)解機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)和日常開(kāi)銷(xiāo)的現(xiàn)實(shí)需求。為克服受制于當(dāng)?shù)卣目赡?，?yīng)將其經(jīng)費(fèi)納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化。二是組織建設(shè)和行動(dòng)認(rèn)同。一方面，增強(qiáng)調(diào)解員身份上同質(zhì)性。細(xì)化并統(tǒng)一調(diào)解員選聘條件，具體包括道德、職責(zé)、業(yè)務(wù)和行為能力四個(gè)方面[18]。除“公道熱誠(chéng)”等不能量化的品性要求之外，尚應(yīng)制訂其他相對(duì)客觀的剛性指標(biāo)和業(yè)務(wù)條件，如從事律師工作滿8年，從事法律、環(huán)保研究工作并具有高級(jí)職稱(chēng)等，限制政府工作人員以及其他司法行政人員擔(dān)任調(diào)解人，保證職業(yè)和功能的純潔性、公信力。另一方面，職業(yè)認(rèn)同。在缺乏安全的環(huán)境當(dāng)中，組織和行動(dòng)認(rèn)同感難以存在。在日本，負(fù)責(zé)調(diào)解公害糾紛的兩種組織，“公害調(diào)整委員會(huì)是具有總理府外獨(dú)立的行政委員會(huì)，由總理達(dá)成任命。只要沒(méi)有所定事由不得違反本人意愿予以罷免。都道府縣公害審查會(huì)由委員其任免同樣基于議會(huì)的同意進(jìn)行”[19]。為充分確保調(diào)解委員的職業(yè)安全，應(yīng)以契約方式明確調(diào)解委員與調(diào)解組織間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，除法定重大事由之外，不得單方任意解除合同。除從靜態(tài)和外在上促進(jìn)中立之外，在具體調(diào)解過(guò)程中，為克服潛在的“威逼利誘”可能，應(yīng)以隨機(jī)抽取的方式確立調(diào)解員，而且調(diào)解員應(yīng)恪守本分，防止陷入“代入”危險(xiǎn)，成為專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)。

3.探尋權(quán)力淵源，增進(jìn)調(diào)解權(quán)威?！叭魏蚊逼鋵?shí)的權(quán)威，至少包含某種最低限度的自愿服從?！盵20]318-333面對(duì)這種“上下權(quán)力失調(diào)”的調(diào)解事實(shí)，可以以法律制約權(quán)力，以程序制約權(quán)力，以道德制約權(quán)力，以責(zé)任制約權(quán)力，以權(quán)利制約權(quán)力，以權(quán)力制約權(quán)力,等等。立法雖是較為有效的護(hù)屏，但制定過(guò)程相對(duì)漫長(zhǎng)，短期內(nèi)不能及時(shí)見(jiàn)效。同時(shí)必須指出的是:“簡(jiǎn)單地給權(quán)力行使設(shè)置‘紙上障礙’是不夠的”[21]，故為獲取一定的制衡機(jī)會(huì)，可嘗試增強(qiáng)調(diào)解機(jī)構(gòu)的“背后力量”。2018年2月2日，國(guó)內(nèi)首家省級(jí)層面環(huán)保類(lèi)的行業(yè)性專(zhuān)業(yè)性的人民調(diào)解機(jī)構(gòu)——廣東省環(huán)境保護(hù)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)成立(9)詳見(jiàn)人民網(wǎng)(http://gd.people.com.cn/GB/n2/2018/0204/c123932-31217489.html)。。在我國(guó)科層制管理模式下，以省級(jí)作為“后臺(tái)”一定程度上可以抵抗地方勢(shì)力的侵蝕和干擾，并可以對(duì)賠償權(quán)利人發(fā)揮相應(yīng)的制約作用。針對(duì)賠償權(quán)利人，上調(diào)調(diào)解組織的權(quán)力層級(jí)，同時(shí)尚可以構(gòu)建相應(yīng)的責(zé)任倒逼或者激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)賠償義務(wù)人的服從意愿。例如《貴州辦法》第二十三條規(guī)定，“賠償義務(wù)人主動(dòng)積極配合賠償權(quán)利人通過(guò)磋商方式落實(shí)生態(tài)損害賠償責(zé)任，主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的”，可以將此作為從輕或減輕行政處罰的情形之一，或作為裁量刑事責(zé)任的參考因素。

五、結(jié)語(yǔ)

貴州、湖南和云南三省以《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行)》《云南省態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》分別在賠償磋商過(guò)程當(dāng)中引入調(diào)解機(jī)制固然具有監(jiān)督、銜接司法確認(rèn)制度等多項(xiàng)優(yōu)勢(shì)和理論意義，但所處的調(diào)解環(huán)境畢竟不同于普通私益糾紛，尤其是在“客強(qiáng)主弱”的局勢(shì)下，而且也無(wú)完善的法律法規(guī)加以支撐，致使其中立性和權(quán)威性方面顯然不足，調(diào)解的公正性方面易遭受賠償義務(wù)人和外界懷疑。如果不能從制度方面保證調(diào)解組織和調(diào)解員的獨(dú)立性，則其易陷入賠償權(quán)利人的“窠臼”，受其控制。因生態(tài)環(huán)境損害賠償關(guān)聯(lián)公益等特征，適用《人民調(diào)解法》并不合適。為此，本文立于構(gòu)建賠償磋商調(diào)解制度的背景，還原其目的；同時(shí)引入社會(huì)組織學(xué)中新制度理論，探析增強(qiáng)調(diào)解機(jī)構(gòu)和調(diào)解員中立性的方式——資源上獨(dú)立和身份上同質(zhì)；最后基于權(quán)力制約理論，提出增強(qiáng)調(diào)解組織權(quán)威的部分建議?？傊?，囿于篇幅，在調(diào)解程序構(gòu)建、調(diào)解救濟(jì)等方面未能給予細(xì)致考慮，尚需學(xué)界進(jìn)一步研究，為未來(lái)磋商調(diào)解實(shí)踐提供理論參考。