■羅志華

（四川省社會(huì)科學(xué)院）

1 文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的討論文章較多，但多數(shù)討論和研究集中于公開(kāi)數(shù)據(jù)較多的城投債方面，少數(shù)聚焦于融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題的研究將方向指向債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱性化問(wèn)題以及地方政府對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)的隱性擔(dān)保問(wèn)題，而對(duì)區(qū)縣地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特別是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究相對(duì)較為缺乏。

李麗珍、劉金林（2019）進(jìn)行了地方政府隱性債務(wù)形成機(jī)理的實(shí)證檢驗(yàn)，將養(yǎng)老金缺口、PPP隱性債務(wù)、違法違規(guī)類(lèi)債務(wù)以及地方國(guó)企債務(wù)、地方金融機(jī)構(gòu)不良貸款、地方融資平臺(tái)債務(wù)等，均按給定債務(wù)轉(zhuǎn)化率和政府負(fù)擔(dān)比例等參數(shù)確定為政府隱性債務(wù)余額，分析財(cái)政分權(quán)和收入結(jié)構(gòu)對(duì)地方政府綜合債務(wù)率的影響，但未對(duì)隱性債務(wù)形成邏輯和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行清晰分析，亦未對(duì)政府隱性債務(wù)邊界在時(shí)間和空間上進(jìn)行清晰界定，且相關(guān)給定參數(shù)存在主觀局限，隱性債務(wù)與顯性債務(wù)存在混淆。楊雅琴等（2019）運(yùn)用2016—2017年數(shù)據(jù)對(duì)1692家發(fā)債城投公司有息負(fù)債和經(jīng)營(yíng)收入、利潤(rùn)總額、政府補(bǔ)貼進(jìn)行分析，認(rèn)為城投公司基本不具備盈利能力與償債能力，主要依靠政府補(bǔ)貼維持信用。閆衍（2018）對(duì)2018年城投債數(shù)據(jù)分析后指出，70%的城投債到期償付要依靠“借新還舊”。武玉清等（2019）對(duì)江蘇連云港兩家融資平臺(tái)公司2015—2018年一季度的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)跟蹤分析顯示，經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流持續(xù)為負(fù)，同期負(fù)債規(guī)模增長(zhǎng)55～58%，主要依靠負(fù)債規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)以彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流不足及支付籌資成本。

這些研究結(jié)果表明，融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和地方政府債務(wù)責(zé)任不容樂(lè)觀。

2 當(dāng)前部分區(qū)縣地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻

近年來(lái)，部分區(qū)縣地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)持續(xù)加重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯著上升。一些區(qū)縣地方財(cái)政入不敷出，依靠拆東墻補(bǔ)西墻式的舉借債務(wù)以維持公共開(kāi)支和償還債務(wù)本息，各類(lèi)隱性債務(wù)增長(zhǎng)明顯，且諱莫如深；由于負(fù)債規(guī)模和債務(wù)利率較高，一些區(qū)縣財(cái)政收入甚至已不足以支付當(dāng)期債務(wù)利息，只能依靠舉借新債支付利息維持信用，導(dǎo)致債務(wù)本息如同滾雪球一樣越滾越大；一些區(qū)縣債務(wù)違約、信用惡化，已經(jīng)借不到新債，已經(jīng)無(wú)力支付債務(wù)利息，“爆雷”風(fēng)險(xiǎn)一觸即發(fā)。

地方政府債務(wù)包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。其中，隱性債務(wù)來(lái)源復(fù)雜，主要是依靠地方政府控制的國(guó)有企業(yè)向各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)借款、向金融市場(chǎng)發(fā)債，其次是通過(guò)供應(yīng)鏈拖欠中小微民營(yíng)企業(yè)大量欠款（包括但不限于工程款、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、各類(lèi)賠償款等），最后是長(zhǎng)期占用地方政府各類(lèi)公共資源及非營(yíng)利性組織的收入（比如醫(yī)院、學(xué)校等），以這些組織的存量資產(chǎn)開(kāi)展動(dòng)產(chǎn)融資等。以上債務(wù)看起來(lái)與地方政府無(wú)關(guān)，也未統(tǒng)計(jì)在地方政府顯性債務(wù)數(shù)據(jù)中，但卻隱藏和積聚著以下兩個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)及危害：

2.1 部分區(qū)縣面臨大面積債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前區(qū)縣地方政府債務(wù)最大的風(fēng)險(xiǎn)，是地方政府以其控制的國(guó)有企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)及非金融機(jī)構(gòu)借款、向金融市場(chǎng)發(fā)債融資等形成的償債風(fēng)險(xiǎn)。盡管地方政府在法律上以出資額為限對(duì)所屬?lài)?guó)企承擔(dān)有限責(zé)任，在形式上沒(méi)有為所屬?lài)?guó)企債務(wù)提供擔(dān)保，但這些借債企業(yè)作為地方政府國(guó)企（股東主要是地方政府國(guó)資委），一方面獲得了地方政府作為股東的信用背書(shū)，另一方面由地方政府統(tǒng)籌使用了以上借款資金，或用于公共項(xiàng)目，或用于歸還存量債務(wù)本息，或用于政府項(xiàng)目建設(shè)。以地方國(guó)企發(fā)行企業(yè)債為例，償債來(lái)源通常以發(fā)債主體及投資項(xiàng)目未來(lái)正現(xiàn)金流為第一償債來(lái)源，以地方政府應(yīng)支付發(fā)債企業(yè)的長(zhǎng)期債務(wù)欠款為第二償債來(lái)源。由于第一償債來(lái)源具有較大不確定性，真正為投資者提供信用背書(shū)的是第二償債來(lái)源，即地方政府對(duì)發(fā)債企業(yè)的長(zhǎng)期欠款。

不論發(fā)債融資還是從金融機(jī)構(gòu)或非金融機(jī)構(gòu)借貸融資，借債國(guó)企都會(huì)在地方政府主導(dǎo)下進(jìn)行互保增信，這就對(duì)地方政府所有企業(yè)進(jìn)行了信用捆綁。一旦某家國(guó)企信用違約，就會(huì)導(dǎo)致火燒連營(yíng)，因此也就形成了區(qū)縣黨委政府對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)企資產(chǎn)負(fù)債、流動(dòng)性和償債安排進(jìn)行統(tǒng)一管理，形成了事實(shí)上的“一區(qū)一縣就是一家企業(yè)集團(tuán)”的資產(chǎn)負(fù)債表格局。目前，部分區(qū)縣統(tǒng)一管理的這張資產(chǎn)負(fù)債表正在持續(xù)惡化，有的區(qū)縣甚至已經(jīng)難以支付債務(wù)利息，面臨大面積債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 不少中小微民營(yíng)企業(yè)被地方政府長(zhǎng)期欠債拖垮

通過(guò)對(duì)我省一些金融機(jī)構(gòu)不良債務(wù)成因分析發(fā)現(xiàn)，地方政府通過(guò)供應(yīng)鏈拖欠中小微民營(yíng)企業(yè)大量欠款，不僅加大這類(lèi)民營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)成本壓力和生存困難，更導(dǎo)致部分中小微民營(yíng)企業(yè)對(duì)銀行、擔(dān)保、小貸等信用違約、資金鏈斷裂，最終破產(chǎn)倒閉。在清欠和法律訴訟中，屢屢發(fā)現(xiàn)一些地方政府長(zhǎng)期拖欠中小微民營(yíng)企業(yè)巨額債務(wù)，這些民企不得不以舉借民間高利貸、非法集資等方式應(yīng)對(duì)債務(wù)困難，最終被越累越高的債務(wù)壓垮。地方政府長(zhǎng)期拖欠債務(wù)，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和營(yíng)商環(huán)境改善，極可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和滋生腐敗?；獾胤秸畟鶆?wù)，在壓降中小微企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、改善營(yíng)商環(huán)境以及反腐倡廉工作中具有重要作用。

2.3 區(qū)縣地方政府隱性債務(wù)規(guī)模成迷、增長(zhǎng)失控

當(dāng)前，地方政府隱性負(fù)債規(guī)模、每年付息數(shù)據(jù)，以及對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政支付的壓力，僅在各地政府財(cái)政及國(guó)資等部門(mén)掌握，這些數(shù)據(jù)形成了一個(gè)個(gè)孤島。特別是對(duì)有息負(fù)債、無(wú)息欠款、無(wú)償占用等隱性負(fù)債數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)機(jī)制和負(fù)債規(guī)模管控制度缺失，是導(dǎo)致地方政府負(fù)債規(guī)模失控、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升的根本原因。一些地方政府官員迫于各種支出壓力和償債壓力只想著編項(xiàng)目找錢(qián)花錢(qián)，卻沒(méi)想過(guò)如何還錢(qián)，沒(méi)想過(guò)未來(lái)債務(wù)惡化如何處理。隱性負(fù)債規(guī)模不透明、有息負(fù)債利率過(guò)高、過(guò)度舉債而缺乏資產(chǎn)負(fù)債和流動(dòng)性管理，是造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。

由于顯性負(fù)債規(guī)模較小，負(fù)債率數(shù)據(jù)看起來(lái)并不高，因此隱藏了區(qū)縣地方政府真實(shí)負(fù)債率面臨的風(fēng)險(xiǎn)。筆者在調(diào)研中了解到，真實(shí)負(fù)債規(guī)模在500億以上的區(qū)縣不在少數(shù)，其中包括一些貧困縣、國(guó)貧縣，不少區(qū)縣按真實(shí)負(fù)債規(guī)模/地方一般公共預(yù)算支出計(jì)算的負(fù)債率在1000%以上，有的甚至已超過(guò)2000%。即便是將地方政府一般公共預(yù)算支出全部用于歸還借債利息，也都是不夠的。因此，目前高負(fù)債區(qū)域的一些區(qū)縣政府主要采用“拆東墻補(bǔ)西墻、借新債還舊債”等方式接續(xù)債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)本金越壘越高、債務(wù)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。再不采取有效措施予以化解，不久的將來(lái)恐將陸續(xù)爆雷，形成區(qū)域性政府違約風(fēng)險(xiǎn)。

3 政策建議

面對(duì)當(dāng)前區(qū)縣地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及化解困局，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：

由各省財(cái)政廳牽頭，組織對(duì)各區(qū)縣全口徑隱性負(fù)債余額進(jìn)行清理，包括對(duì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)及金融市場(chǎng)的有息負(fù)債本金及欠息余額、對(duì)國(guó)企的長(zhǎng)期拖欠款項(xiàng)（代建、代墊及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等）、對(duì)各類(lèi)民企的長(zhǎng)期拖欠款項(xiàng)（工程款、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等）、無(wú)償占用公共事業(yè)單位的款項(xiàng)（營(yíng)業(yè)收入款及代為融資款等）等進(jìn)行清理。

完成各區(qū)縣債務(wù)負(fù)擔(dān)摸底后，根據(jù)各區(qū)縣真實(shí)債務(wù)負(fù)擔(dān)和地方償債能力進(jìn)行分類(lèi)。對(duì)于債務(wù)率較低、償債能力較強(qiáng)、完全能夠自行償債的區(qū)縣，劃為A類(lèi)區(qū)域，支持其管控好總體債務(wù)規(guī)模、債息率和流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)自我循環(huán)、自我償債；對(duì)于債務(wù)率較高、有一定償債能力、但短期流動(dòng)性不足、自行償債有一定困難的區(qū)縣，劃為B類(lèi)區(qū)域，建議由省財(cái)政廳為其降低債務(wù)本金和負(fù)債利率提供幫助，必要時(shí)提供短期流動(dòng)性支持以避免債務(wù)違約。同時(shí)限制其繼續(xù)增加債務(wù)規(guī)模和債務(wù)種類(lèi)；對(duì)于債務(wù)率過(guò)高、償債能力嚴(yán)重不足、流動(dòng)性已出現(xiàn)嚴(yán)重困難的區(qū)縣，劃為C類(lèi)區(qū)域。建議省級(jí)地方政府對(duì)C類(lèi)區(qū)域采取果斷措施，對(duì)其存量及新增負(fù)債予以?xún)鼋Y(jié)，由省財(cái)政廳對(duì)其債務(wù)化解工作予以接管，在與債權(quán)人談判基礎(chǔ)上制定專(zhuān)項(xiàng)化解措施予以化解。

從當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，土地出讓金是降負(fù)債、降債務(wù)杠桿的重要資金來(lái)源。建議各省政府對(duì)轄內(nèi)土地出讓收入，根據(jù)當(dāng)?shù)貐^(qū)縣所屬債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，對(duì)B類(lèi)區(qū)域、C類(lèi)區(qū)域分別安排一定比例專(zhuān)項(xiàng)資金用于壓降當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)額度，具體比例由國(guó)土部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等會(huì)商制定。此外，以部分國(guó)有資產(chǎn)抵債（不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)、股權(quán)及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等）、重整債務(wù)期限及利率（延長(zhǎng)償債期限、分期還款、降低利率），也是有效化解當(dāng)前區(qū)縣地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的手段。

除化解存量負(fù)債之外，更重要的是要控制債務(wù)增量。建議由各省財(cái)政廳牽頭，對(duì)B類(lèi)區(qū)域、C類(lèi)區(qū)域地方政府各類(lèi)顯性及隱性債務(wù)增量予以嚴(yán)控，特別是對(duì)C類(lèi)區(qū)域所有新增債務(wù)予以審核把關(guān)，原則上禁止C類(lèi)區(qū)域開(kāi)展除展期續(xù)借、債務(wù)重整之外的所有新增債務(wù)，堅(jiān)決控制住區(qū)縣地方政府只管借債用錢(qián)不管償還來(lái)源的舉債沖動(dòng)。

由各省政府組織省內(nèi)外金融、資本市場(chǎng)及財(cái)稅方面專(zhuān)家，對(duì)省內(nèi)各區(qū)縣地方政府合理負(fù)債規(guī)模、債務(wù)久期、償債來(lái)源、流動(dòng)性管理進(jìn)行專(zhuān)題研究，制定管控規(guī)劃，科學(xué)管控各類(lèi)顯性及隱性負(fù)債，確保地方經(jīng)濟(jì)、金融可持續(xù)健康發(fā)展。