肖新喜

內(nèi)容提要 請求權(quán)是社會權(quán)的主要權(quán)能。社會權(quán)請求權(quán)主要包括制度構(gòu)建請求權(quán)、實(shí)施請求權(quán)、給付請求權(quán)以及救濟(jì)請求權(quán)。我國目前對社會權(quán)請求權(quán)采取間接確認(rèn)模式，使政府為公民提供公共服務(wù)時(shí)居于積極主動地位且自由裁量過大，不利于公民社會權(quán)實(shí)現(xiàn)。未來立法應(yīng)采取直接確認(rèn)模式規(guī)定公民社會權(quán)請求權(quán)。社會權(quán)是否具有可訴性不能一概而論，社會權(quán)制度構(gòu)建請求權(quán)不具有可訴性，而社會權(quán)實(shí)施請求權(quán)以及社會權(quán)給付請求權(quán)具有可訴性。

問題的提出

社會權(quán)是一種基本權(quán)利已經(jīng)無可爭議，但社會權(quán)在法律規(guī)定中應(yīng)如何體現(xiàn)，卻值得研究。由于社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于國家立法以及行政權(quán)力的行使，使得我國現(xiàn)行法律基本上都是以規(guī)定國家對公民負(fù)有社會保障等社會法職權(quán)這種間接方式來確認(rèn)公民社會權(quán)。間接確認(rèn)模式不僅使得國家機(jī)關(guān)在履行社會保障等職責(zé)時(shí)有較大裁量余地，而且使公民在社會保障等社會權(quán)實(shí)現(xiàn)中處于消極受動地位，社會權(quán)司法救濟(jì)途徑不暢，最終導(dǎo)致作為公民基本人權(quán)的社會權(quán)無法充分實(shí)現(xiàn)。要解決這一問題，我國社會法研究必須深入探求社會權(quán)請求權(quán)問題，并藉此推動國家立法以積極直接方式確認(rèn)公民的社會權(quán)請求權(quán)。

社會權(quán)請求權(quán)的理據(jù)

(一)請求權(quán)并不局限于民法領(lǐng)域

請求權(quán)在民法中的應(yīng)用最為廣泛，不僅有專門的概念界定，又有以其為基礎(chǔ)的思維方法。請求權(quán)在私法中的廣泛應(yīng)用以至于造成這樣的印象，似乎請求權(quán)專屬于民法。實(shí)則不然，請求權(quán)并非僅局限于民法領(lǐng)域，其在社會法中也可以存在并有用武之地。

從請求權(quán)的文義分析，其不當(dāng)然是指私法上的請求權(quán)。何謂請求，《牛津法律大辭典》對此所做的解釋為：“請求是指為獲得某種利益、授權(quán)或?qū)σ欢ㄔ┣难a(bǔ)償而向個(gè)人、官員、立法部門或法院提出的書面要求，在英格蘭，向國王請求的權(quán)利早在《大憲章》時(shí)代就得到承認(rèn)?！雹僬埱髾?quán)的創(chuàng)始人溫德沙伊德并未將請求權(quán)局限于私法領(lǐng)域?！捌涫聦?shí)上將權(quán)利分為了兩個(gè)基本類型：一種類型是要求他人行為的權(quán)利(主要是請求權(quán))，而另一種則是自己行為的權(quán)利(主要是支配權(quán)、形成權(quán))?！雹趽?jù)此可知，溫氏這里所指的義務(wù)主體是他人，并沒有將“他人”局限于私人。文義解釋是法律解釋的首要方法，只有文義解釋有歧義，不能確定法律概念的確切意義時(shí)，才能采取諸如目的解釋、體系解釋、限縮解釋、歷史解釋以及社會學(xué)解釋等其他解釋方法。從以上對請求與請求權(quán)的文義解釋可知，請求權(quán)并非局限于私法領(lǐng)域，社會法領(lǐng)域也應(yīng)有請求權(quán)的使用余地。

我國學(xué)者并未將請求權(quán)局限于私法領(lǐng)域?！霸谙鄬Ψ申P(guān)系中，權(quán)利人有請求義務(wù)人完成某種行為的權(quán)利(有學(xué)者稱之為‘請求權(quán)’‘相對權(quán)’‘對人權(quán)’)?！雹塾纱丝芍?，這里的義務(wù)人并非局限于私主體。因之請求權(quán)并不局限于私權(quán)利，而是在層次更高、范圍更廣的意義上使用的特殊權(quán)利?！疤厥鈾?quán)利亦稱為‘相對權(quán)利’‘對人權(quán)利’‘特定權(quán)利’，其特點(diǎn)是權(quán)利主體有特定的義務(wù)人與之相對，權(quán)利主體可以要求義務(wù)人作出一定行為或不為一定行為?！雹苡纱丝芍?，我國的請求權(quán)是指請求他人(既包括私人，也包括公權(quán)力機(jī)關(guān))為或不為一定行為的權(quán)利，并非僅指私法請求權(quán)，而且還包括社會法等法律領(lǐng)域的請求權(quán)。

(二)作為基本權(quán)利的社會權(quán)應(yīng)有請求權(quán)能

社會權(quán)是基本權(quán)利，而且屬于第三代基本人權(quán)，這一觀點(diǎn)已經(jīng)成為學(xué)界通說?！盎緳?quán)利可分為三類：其一，參政權(quán)，即選舉權(quán)、被選舉權(quán)、罷免權(quán)等古典政治權(quán)利。其二，自由權(quán)，又稱防御權(quán)。此類權(quán)利的效力在于要求國家消極不作為，目的是保留公民自由活動的空間。其三，受益權(quán)，又稱請求給付權(quán)。公民除要求國家消極不侵犯之外，更要求國家對私人承擔(dān)積極作為義務(wù)，保障公民各種社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如獲得社會保障權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)、生存權(quán)、弱者受特殊保護(hù)等。”⑤由此可知，與自由權(quán)不同的是，以積極自由為基礎(chǔ)的第三代基本人權(quán)——社會權(quán)是一種積極權(quán)利?！胺e極權(quán)利就是聲稱擁有某物的權(quán)利——物質(zhì)上的善，或者某些特別的善(例如律師或醫(yī)生的關(guān)注)，或者聲稱享有某種結(jié)果的權(quán)利(例如健康或者資格)。”⑥所以，社會權(quán)的核心要義在于國家為了保障公民社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)，負(fù)有積極的作為義務(wù)，而為使國家積極履行社會法義務(wù)，需規(guī)定公民享有相應(yīng)的請求權(quán)?！吧鐣?quán)是指公民依法享有的，主要是要求國家對其物質(zhì)和文化生活積極促成以及提供相應(yīng)服務(wù)的權(quán)利。”⑦由此可知，第三代基本人權(quán)的關(guān)鍵權(quán)能就是請求國家為或不為一定行為的權(quán)利。社會權(quán)作為第三代基本人權(quán)的核心，毫無疑問應(yīng)具有請求權(quán)能。

社會權(quán)請求權(quán)基本范疇

(一)社會權(quán)請求權(quán)的界定

界定請求權(quán)有三種范式。一是關(guān)系定義式，此種方式著重揭示當(dāng)事人之間的法律關(guān)系性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)正是基于某種法律關(guān)系，權(quán)利人才可以向義務(wù)主體主張為或不為一定行為。如果依據(jù)該種范式，可將社會權(quán)請求權(quán)界定為：在社會權(quán)法律關(guān)系中，公民請求國家為一定社會給付行為的權(quán)利。二是權(quán)利定義式。該種界定方式著重強(qiáng)調(diào)請求權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)性權(quán)利。若根據(jù)該種界定方式，可將社會權(quán)請求權(quán)界定為：公民基于社會權(quán)，請求國家為一定社會給付行為的權(quán)利。三是義務(wù)定義式。該種定義強(qiáng)調(diào)權(quán)利是實(shí)體法規(guī)定的權(quán)利，因而在定義中凸顯請求權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)。根據(jù)此種定義方式，社會權(quán)請求權(quán)可界定為：公民要求國家為一定社會法上規(guī)定行為之權(quán)利。根據(jù)以上三種界定方法給出的社會權(quán)請求權(quán)都具有合理性，無本質(zhì)差別，只是語言措施有別而已。以上三種范式都沒有按照經(jīng)典的請求權(quán)模式界定社會權(quán)請求權(quán)。社會權(quán)請求權(quán)作為請求權(quán)之一種類型，當(dāng)然可以根據(jù)經(jīng)典請求權(quán)模式予以界定。經(jīng)典請求權(quán)界定模式是指“誰得向誰，依據(jù)何種法律規(guī)范，有所主張”⑧。因此，按照經(jīng)典請求權(quán)模式可對社會權(quán)請求權(quán)界定如下：社會權(quán)請求權(quán)是公民基于依法享有的社會權(quán)，要求國家制定相關(guān)制度，為社會給付行為，給予社會利益待遇的權(quán)利。

(二)社會權(quán)請求權(quán)的類型化

1.社會權(quán)自然法請求權(quán)、社會權(quán)憲法請求權(quán)以及社會權(quán)普通法請求權(quán)

社會權(quán)有三種不同層面的屬性：一是社會權(quán)在自然法意義上體現(xiàn)為一種基本人權(quán)，主要表現(xiàn)在諸多國際人權(quán)公約決定對社會權(quán)的規(guī)定?！吧鐣?quán)是一項(xiàng)體現(xiàn)人類理性的‘自然權(quán)利’?！雹岫窃趹椃▽用?，社會權(quán)是一種由憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利。主要表現(xiàn)在諸多國家的憲法均對社會保障權(quán)等社會權(quán)加以規(guī)定?！艾F(xiàn)代國家都以根本大法的形式將社會權(quán)由人權(quán)上升為公民的基本權(quán)利。”⑩三是在普通法層面，社會權(quán)是一種普通法意義上的權(quán)利。社會權(quán)以上三個(gè)層次的劃分勾勒出社會權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度構(gòu)建機(jī)制。根據(jù)以上三個(gè)層次的社會權(quán)，社會權(quán)請求權(quán)也可分為自然法意義上的社會權(quán)請求權(quán)，憲法意義上的社會權(quán)請求權(quán)以及普通法意義上的社會權(quán)請求權(quán)。自然法意義上的社會權(quán)請求權(quán)是憲法上社會權(quán)請求權(quán)的正當(dāng)性根源，其核心在于入憲請求權(quán)，據(jù)此普通公民可要求國家將社會權(quán)規(guī)定在憲法中，作為一種憲法基本人權(quán)予以確認(rèn)。憲法意義上的社會權(quán)請求權(quán)是自然法意義上社會權(quán)請求權(quán)在憲法中的體現(xiàn)，公民據(jù)此可以要求國家制定普通社會法規(guī)范，實(shí)現(xiàn)其社會權(quán)。普通法意義上的社會權(quán)請求權(quán)是憲法上社會權(quán)請求權(quán)的具體化，公民據(jù)此可以要求國家實(shí)施社會法制度，為一定社會利益給付行為。社會權(quán)請求權(quán)的此種類型化意義在于從請求權(quán)角度描繪出社會權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度運(yùn)行環(huán)節(jié)。

2.原權(quán)型社會權(quán)請求權(quán)與救濟(jì)型社會權(quán)請求權(quán)

根據(jù)請求權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)不同，可以將其分為原權(quán)型請求權(quán)與救濟(jì)型請求權(quán)。原權(quán)型請求權(quán)是指請求權(quán)本身就是某一權(quán)利的當(dāng)然內(nèi)容，也是原權(quán)利的表現(xiàn)形式，行使請求權(quán)，就是行使原權(quán)利，反過來，行使原權(quán)利，主要方式還是行使請求權(quán)。典型的原權(quán)型請求權(quán)是債權(quán)。救濟(jì)型請求權(quán)是指原權(quán)利中并不包含請求權(quán)的內(nèi)容，只有在原權(quán)利可能受到侵害或已經(jīng)受到侵害時(shí)，為了恢復(fù)原權(quán)利的圓滿行使?fàn)顟B(tài)而行使的請求權(quán)。最早出現(xiàn)的物權(quán)請求權(quán)以及目前由學(xué)者力推的人格權(quán)請求權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)請求權(quán)等絕對權(quán)請求權(quán)都是救濟(jì)型請求權(quán)。根據(jù)請求權(quán)的上述類型，社會權(quán)請求權(quán)也可以分為原權(quán)型請求權(quán)與救濟(jì)型請求權(quán)。原權(quán)型社會權(quán)請求權(quán)是社會權(quán)的主要內(nèi)容，公民社會權(quán)行使的重要方式就是向義務(wù)主體提出履行社會保障等社會法義務(wù)的請求。當(dāng)公民對國家行使原權(quán)型請求權(quán)要求國家履行義務(wù)不獲實(shí)現(xiàn)時(shí)，權(quán)利主體可以向救濟(jì)機(jī)關(guān)提出相關(guān)請求，以訴訟方式實(shí)現(xiàn)社會權(quán)。另外，公民的社會權(quán)還可能受到其他人非法侵害，于此情形，社會權(quán)主體也享有救濟(jì)型社會權(quán)請求權(quán)。

社會權(quán)請求權(quán)的確認(rèn)

“有學(xué)者將請求權(quán)基礎(chǔ)的運(yùn)用稱為‘找法’，即尋找該請求權(quán)的實(shí)體法依據(jù)，尤其是現(xiàn)行法律依據(jù)。”由此可知，社會權(quán)請求權(quán)之價(jià)值不僅在于通過權(quán)利行使，督促國家將其社會保障等社會法規(guī)定的職權(quán)落到實(shí)處，而且還在于其方法論意義。然而，要發(fā)揮社會權(quán)請求權(quán)的上述功能，立法就必須對社會權(quán)請求權(quán)予以全面規(guī)定，對其予以嚴(yán)密完整的確認(rèn)。

法律確認(rèn)社會權(quán)請求權(quán)的方式有兩種：一種是間接確認(rèn)，一種是直接確認(rèn)。間接確認(rèn)是指法律并未直接規(guī)定公民對國家與政府享有社會權(quán)請求權(quán)，而是規(guī)定國家與政府負(fù)有實(shí)現(xiàn)公民社會權(quán)的職權(quán)。之所以稱之為間接確認(rèn)，根據(jù)在于，可以對此種法律規(guī)范予以目的解釋、體系解釋以及其他論理解釋等方法推論出公民應(yīng)享有社會權(quán)請求權(quán)。直接確認(rèn)是指國家法律規(guī)范通過權(quán)利確認(rèn)條款直接規(guī)定公民對國家與政府享有社會權(quán)請求權(quán)。我國對社會權(quán)請求權(quán)的規(guī)范確認(rèn)，應(yīng)采取直接確認(rèn)方式，避免采取間接確認(rèn)方式。

(一)間接確認(rèn)方式的弊端

間接確認(rèn)不能從法律條文的文義解讀出公民的社會權(quán)請求權(quán)，而是依賴于法律的目的解釋、體系解釋以及其他解釋方式推論得出公民享有社會權(quán)請求權(quán)。而采用目的解釋、體系解釋以及其他論理解釋方法對法律條文進(jìn)行解讀，就表明對該法律條文的理解存在多種可能，所以，能否肯定從法律規(guī)定的國家與政府的社會保障等職責(zé)中推論出公民的社會權(quán)請求權(quán)，殊值疑問。公民社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)，最根本地還是依賴于行政權(quán)力的行使，而行政權(quán)力的行使并非就與公民的權(quán)利相對應(yīng)。即使在行政權(quán)力已經(jīng)嚴(yán)格被關(guān)進(jìn)籠子的法治國家，政府對公民享有法定職責(zé)也并不能意味著公民可以對政府享有請求權(quán)。“德國、日本和我國臺灣地區(qū)的傳統(tǒng)理論認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的特定客觀義務(wù)并不必然與公民或法人公法權(quán)利相對應(yīng)?！币虼?，當(dāng)公民要求國家對其承擔(dān)社會保障等社會法職責(zé)時(shí)，國家可以行政權(quán)力自由裁量的名義予以拒絕。在這種情形下，公民有權(quán)利要求司法救濟(jì)。在我國行政權(quán)力獨(dú)大的現(xiàn)實(shí)情形下，指望司法機(jī)關(guān)能夠通過對政府負(fù)有社會保障等社會法職責(zé)的法律規(guī)定解釋出公民的社會權(quán)請求權(quán)，無疑不現(xiàn)實(shí)。社會權(quán)是一種基本人權(quán)，政府必須無條件地保證其實(shí)現(xiàn)。然而，間接規(guī)定公民社會權(quán)請求權(quán)的確認(rèn)模式將公民社會權(quán)實(shí)現(xiàn)交由政府的自由裁量，在政府應(yīng)為而不為社會法上的義務(wù)時(shí)，公民無法對政府提出有效請求，也無法通過其他途徑迫使政府提供，從而使得公民社會權(quán)無法有效實(shí)現(xiàn)。與間接確認(rèn)方式不同，直接確認(rèn)方式則可以克服間接確認(rèn)方式在保護(hù)公民社會權(quán)實(shí)現(xiàn)方面的不足，積極促進(jìn)公民社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(二)直接確認(rèn)方式的優(yōu)勢

直接確認(rèn)方式符合社會權(quán)實(shí)現(xiàn)的法治潮流。公民自由權(quán)要求政府這只有形之手盡可能不對市場經(jīng)濟(jì)中的私人領(lǐng)域指手畫腳。當(dāng)然，政府不可能對市場與私人領(lǐng)域不聞不問，國家介入的手段就是政府行政干預(yù)。自由權(quán)的實(shí)質(zhì)是著眼于對政府行政權(quán)力的不信任以及控制約束。所以，傳統(tǒng)法律理論將政府的干預(yù)夸張地稱為侵害—規(guī)制行政。對此種行政的約束則是賦予公民請求政府不作為的防御請求權(quán)與請求政府作為的損害賠償請求權(quán)。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自由競爭造成的貧富不均，階級對立等問題要求國家對社會事務(wù)不再采取消極不作為的立場，而改采積極作為之立場。因此，給付行政應(yīng)運(yùn)而生，行政權(quán)力不僅是侵害行政，而且包括給付行政。侵害行政與給付行政不僅是政府權(quán)力行使的最基本方式，而且還是行政法學(xué)研究的基本范疇。社會權(quán)所內(nèi)涵的社會利益給付就是給付行政的重要內(nèi)容?！敖o付行政又稱服務(wù)行政或授益行政，其領(lǐng)域大體包括供給行政(金錢、公共服務(wù)、設(shè)施提供)、社會保障行政(社會保險(xiǎn)、公的輔助、社會福利)、助成行政(資金的助成、交付、知識與技術(shù)的提供)等?！迸c侵害—規(guī)制模式下的請求權(quán)不同，要落實(shí)政府的行政給付義務(wù)，必然要求公民對行政機(jī)關(guān)享有請求權(quán)。給付行政模式必然要求國家立法將公民的社會權(quán)請求權(quán)直接予以確認(rèn)。由此可知，基于傳統(tǒng)行政權(quán)力行使的侵害—規(guī)制行政一元模式向侵害—規(guī)制行政和給付—助長行政二元行政權(quán)力行使模式的轉(zhuǎn)型，我國社會法立法應(yīng)以直接模式確認(rèn)公民社會權(quán)請求權(quán)。

就保證公民社會權(quán)這一基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)而言，我國社會權(quán)立法應(yīng)直接確認(rèn)社會權(quán)請求權(quán)。然而，目前立法現(xiàn)狀差強(qiáng)人意。以社會救助請求權(quán)為例，社會救助權(quán)是保證公民生存權(quán)的最重要權(quán)利，無生存則無發(fā)展?；谏鏅?quán)的重要性，社會救助法在社會法中居于基礎(chǔ)地位，對其應(yīng)該以直接確認(rèn)模式予以規(guī)定。然而，我國社會權(quán)立法對公民社會救助請求權(quán)的立法確認(rèn)采取了間接模式。就《社會救助暫行辦法》對公民社會救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的規(guī)定而言，無論是在總則還是在分則中，均單方面規(guī)定了國家與政府的社會救助職責(zé)，對公民社會救助請求權(quán)毫無著墨。這種間接確認(rèn)模式不利于保障公民生存權(quán)。由于社會救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于政府行政權(quán)的行使，間接規(guī)定模式賦予政府在實(shí)現(xiàn)公民社會救助方面的過大自由裁量權(quán)，而社會救助是一項(xiàng)花錢的事業(yè)，政府在積極推進(jìn)方面可能欠缺積極性。如果政府不愿意建立制度或根據(jù)制度為行政給付，在間接確認(rèn)模式下，公民無法請求政府履行社會給付義務(wù)。由此可知，間接確認(rèn)模式毫無疑問對政府在社會事業(yè)的推進(jìn)方面拘束力不夠，使公民社會權(quán)不能充分實(shí)現(xiàn)。有權(quán)利必有救濟(jì)，社會權(quán)作為一種權(quán)利，國家與政府應(yīng)該為其提供救濟(jì)渠道。間接確認(rèn)模式無法為公民的社會權(quán)提供有效救濟(jì)途徑。當(dāng)代社會，權(quán)利救濟(jì)最權(quán)威的渠道無疑是司法途徑。社會權(quán)請求權(quán)的間接確認(rèn)模式賦予行政機(jī)關(guān)社會利益給付職責(zé)而非確定性義務(wù)。間接模式意味著社會法職責(zé)的履行，政府掌握主動權(quán)，既可以基于正當(dāng)理由履行，也可以基于正當(dāng)理由不履行。間接確認(rèn)模式未能直接規(guī)定公民的社會權(quán)請求權(quán)，加之我國法院在國家權(quán)力架構(gòu)中的相對弱勢，這兩個(gè)因素導(dǎo)致公民社會權(quán)無法獲得適當(dāng)司法救濟(jì)，使其作為基本權(quán)利的價(jià)值大為削弱。

要克服我國目前社會權(quán)請求權(quán)間接確認(rèn)模式的不足，可以采取兩種路徑。一是采取科學(xué)的法律解釋方法，將這種間接確權(quán)的法律規(guī)范解讀為立法對公民社會權(quán)請求權(quán)毫無疑義的確認(rèn)。為此，需要借鑒行政法的保護(hù)規(guī)范理論對其予以解釋。將現(xiàn)行相關(guān)的社會權(quán)法律規(guī)范解釋為：基于保護(hù)公民個(gè)人私益實(shí)現(xiàn)的規(guī)范目的，法律明確以強(qiáng)制性規(guī)范規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)有作為或不作為的社會法義務(wù)。由此可知，保護(hù)規(guī)范理論要求相關(guān)立法目的具有保護(hù)公民私益的規(guī)范目的。然而，對于規(guī)范目的的探求有“客觀說”與“主觀說”兩種觀點(diǎn)。不同的學(xué)說可能得出不同的規(guī)范目的。因此，以解釋的方式為現(xiàn)行立法直接確認(rèn)公民社會權(quán)請求權(quán)提供依據(jù)依然存在不確定性，并非最佳選擇。最佳選擇是采取直接確認(rèn)模式，立法時(shí)，明確規(guī)定社會權(quán)請求權(quán)，公民基于法定理由，可以請求政府為一定社會利益給付。

社會權(quán)請求權(quán)的內(nèi)容與社會權(quán)之可訴性

“權(quán)能是構(gòu)成權(quán)利的要素，屬于權(quán)利構(gòu)成，權(quán)利是通過權(quán)能行使的，權(quán)能就是行使權(quán)利的?！鄙鐣?quán)請求權(quán)的權(quán)能是指社會權(quán)請求權(quán)的構(gòu)成要素，并且是其行使方式。如果不能明確社會權(quán)請求權(quán)的權(quán)能，則其如何行使以及行使范圍就無法確定，對其救濟(jì)也就無從談起。要理解并確定社會權(quán)請求權(quán)的權(quán)能，就必須理解社會權(quán)實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，社會權(quán)實(shí)現(xiàn)的機(jī)制包括：社會權(quán)制度立法；社會法制度的實(shí)施；社會利益給付以及社會權(quán)救濟(jì)。與此相對應(yīng)，社會權(quán)請求權(quán)的權(quán)能包括：社會權(quán)立法請求權(quán)、社會法制度實(shí)施請求權(quán)、社會利益給付請求權(quán)、社會權(quán)救濟(jì)請求權(quán)四個(gè)方面的內(nèi)容。

(一)社會權(quán)立法請求權(quán)

世界各國社會權(quán)實(shí)踐的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，要切實(shí)保證公民社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)，必須立法先行，即先制定完善的社會權(quán)法律制度，然后實(shí)施制度以實(shí)現(xiàn)公民社會權(quán)。因此，社會權(quán)立法請求權(quán)就成為社會權(quán)請求權(quán)的首要內(nèi)容。主要包括以下兩個(gè)方面：

一是入憲請求權(quán)。就社會權(quán)的性質(zhì)而言，其既是一種自然法權(quán)利，又是一種憲法基本權(quán)利。作為道德權(quán)利的社會權(quán)要獲得國內(nèi)法的認(rèn)可，必須首先由國家將其規(guī)定在作為基本法的憲法中。因此，公民自然法意義上的社會權(quán)請求權(quán)的主要內(nèi)容就是入憲請求權(quán)，即請求國家將社會權(quán)作為一種基本人權(quán)在憲法中予以確認(rèn)。列寧指出：“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙。”作為公民憲法權(quán)利的社會權(quán)具有承上啟下之功能，對權(quán)利實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。承上是指把自然法權(quán)利以基本法的形式法定化，給予其在國內(nèi)法中的最高價(jià)值與地位，從而獲得優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的效力。啟下是指通過普通法將憲法規(guī)定的社會權(quán)予以具體化，使其能夠依賴于普通法的實(shí)施而順暢實(shí)現(xiàn)。為了確保公民社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)，必須確認(rèn)公民對社會權(quán)的入憲請求權(quán)，即公民可通過適當(dāng)方式請求國家將社會權(quán)作為一種基本權(quán)利，寫入憲法。

二是普通法制定請求權(quán)。社會權(quán)入憲后，僅依靠憲法對公民社會權(quán)的基本權(quán)利規(guī)定不可能使社會權(quán)獲得實(shí)現(xiàn)。公民社會權(quán)要實(shí)現(xiàn)，國家還必須制定除憲法之外的社會權(quán)普通法律制度。公民社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)包括籌資、給付、實(shí)施以及監(jiān)管等諸多有機(jī)環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)的實(shí)施都必須依靠憲法以外的其他普通法予以規(guī)定。這樣以來，憲法上的社會權(quán)還必須具體化為普通法意義上的社會權(quán)，并由普通法對其籌資、給付、實(shí)施以及監(jiān)管等環(huán)節(jié)予以法治化規(guī)定，最終將作為自然權(quán)利與基本權(quán)利的社會權(quán)以普通法上的權(quán)利落到實(shí)處。例如，我國《憲法》對社會權(quán)的重要類型——公民社會保障的普通法制定請求權(quán)作了間接規(guī)定，《憲法》“總綱”中的第14條第四款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！痹摋l以基本法的方式規(guī)定了國家在社會保障制度構(gòu)建方面的義務(wù)：一是國家必須為國民建立社會保障制度；二是國家建立的社會保障制度應(yīng)該與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。因此，當(dāng)國家不建立社會權(quán)普通法律制度，或建立的社會權(quán)普通法律制度與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平嚴(yán)重脫節(jié)，公民可通過適當(dāng)方式主張社會權(quán)普通法制度建構(gòu)請求權(quán)。

(二)社會權(quán)制度實(shí)施請求權(quán)

一般而言，在社會權(quán)入憲，并且社會權(quán)普通法制定后，政府以及行政機(jī)關(guān)會按照法律的規(guī)定行使職權(quán)，保證社會法制度的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)施，進(jìn)而使公民社會權(quán)獲得實(shí)現(xiàn)。然而，也可能會出現(xiàn)法律制定后，政府與相關(guān)行政機(jī)關(guān)并沒有履行其職權(quán)或履行職權(quán)不到位，導(dǎo)致公民的合法社會權(quán)無法實(shí)現(xiàn)。比如，我國《勞動法》很早就規(guī)定了職工的年休假制度，但直至該法生效12年后，政府才出臺了《職工帶薪年休假條例》。在此期間，由于政府與行政機(jī)關(guān)不履行相關(guān)職責(zé)，導(dǎo)致我國的年休假制度成為一紙空文。

“基本權(quán)利只有在一定的組織和程序的背景之下才能得到充分的實(shí)現(xiàn)，從而，基本權(quán)利作為客觀價(jià)值秩序就要求國家提供這種組織和程序上的保障?！毙姓C(jī)關(guān)要履行憲法與社會權(quán)普通法規(guī)定的義務(wù)或職責(zé)，就必須采取以下措施：一是為公民社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供組織保證，與此相對應(yīng)的是公民的社會權(quán)義務(wù)組織設(shè)立請求權(quán)。二是為公民社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供程序保證，與此相對應(yīng)的是公民的程序規(guī)則制定與實(shí)施請求權(quán)。三是行政法規(guī)制定請求權(quán)。公民社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅要依賴于全國人大及其常委會制定的社會權(quán)普通法，而且要依賴于國務(wù)院制定具體的行政法規(guī)。后者甚至具有至關(guān)重要的決定性地位，我國農(nóng)民社會保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)主要就是依據(jù)國務(wù)院頒行的專門法規(guī)。公民社會權(quán)實(shí)現(xiàn)包括以下具體環(huán)節(jié)：籌資、給付、監(jiān)督管理。這些事項(xiàng)必須由專門的行政主體負(fù)責(zé)，公民的社會權(quán)才能實(shí)現(xiàn)。為此，政府必須以行政法規(guī)的形式設(shè)立專門行政機(jī)構(gòu)行使以上職權(quán)，履行與公民社會權(quán)相對應(yīng)的義務(wù)。如果政府未設(shè)立相應(yīng)的職能部門履行社會法規(guī)定的職責(zé)或不恰當(dāng)設(shè)置職能部門，使公民社會權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，公民就可以對其行使社會權(quán)實(shí)施請求權(quán)，要求政府設(shè)置職能部門并科學(xué)劃分職權(quán)，保證公民社會權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。社會權(quán)的實(shí)現(xiàn)必須有科學(xué)公正的程序做保障，程序?qū)?quán)利實(shí)現(xiàn)具有至關(guān)重要的意義，為此，政府還必須設(shè)計(jì)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐣?quán)實(shí)現(xiàn)程序。如果政府未履行這一職責(zé)或履行不恰當(dāng)，影響公民社會權(quán)實(shí)現(xiàn)，公民可以行使程序完善請求權(quán)。

(三)社會權(quán)給付請求權(quán)

社會權(quán)利益給付是指國家行政機(jī)關(guān)或其他社會組織按照法律要求行使職權(quán)，對符合條件的權(quán)利人給付相應(yīng)社會利益待遇的行為。與此相對應(yīng)，社會權(quán)利益給付請求權(quán)是指符合法定條件的公民請求行政機(jī)關(guān)或其他社會組織依照法律規(guī)定給予其社會待遇的請求權(quán)。社會利益給付是社會權(quán)法律制度實(shí)施環(huán)節(jié)的核心，無論是社會權(quán)立法、社會權(quán)法律制度實(shí)施還是社會權(quán)的法律救濟(jì)，其目的均在于實(shí)現(xiàn)公民的社會權(quán)待遇給付。因此，社會權(quán)給付請求權(quán)在社會權(quán)請求權(quán)中居于樞紐地位。其與社會權(quán)立法請求權(quán)、社會權(quán)實(shí)施請求權(quán)有以下不同：一是社會權(quán)立法請求權(quán)、社會權(quán)實(shí)施請求權(quán)的行使不僅能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利行使者的私人利益，還會實(shí)現(xiàn)全體受保障對象權(quán)利實(shí)現(xiàn)的公共利益，而社會權(quán)給付請求權(quán)的行使僅能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利行使者的私人利益。其二，公民行使社會權(quán)立法請求權(quán)、社會權(quán)法律制度實(shí)施請求權(quán)時(shí)，與被請求的國家機(jī)關(guān)地位不平等，而基于公民社會權(quán)給付請求權(quán)所形成的給付義務(wù)人與權(quán)利人之間是平等主體之間的關(guān)系。“在給付關(guān)系中，不存在行政法律關(guān)系中基于行政權(quán)力的管理與被管理關(guān)系，而是平等主體間基于合同約定所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！币虼?，就具體社會權(quán)給付請求權(quán)行使發(fā)生的爭議應(yīng)適用民事訴訟程序解決。

社會權(quán)給付請求權(quán)包括兩方面的內(nèi)容：一是待遇給付請求權(quán)，二是給付變動請求權(quán)。待遇給付請求權(quán)是指公民在符合法律規(guī)定的享受社會給付待遇條件時(shí)，請求行政機(jī)關(guān)或其委托的其他組織給予權(quán)利人相應(yīng)的物質(zhì)待遇或提供相應(yīng)服務(wù)的請求權(quán)。社會權(quán)給付請求權(quán)的行使與落實(shí)，就意味著社會權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)，社會權(quán)法律制度的目的也因此而實(shí)現(xiàn)。公民享有的社會權(quán)給付待遇不是一成不變，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，社會給付待遇也應(yīng)隨之調(diào)整。一般而言，社會權(quán)給付待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展成正比例關(guān)系。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，社會權(quán)待遇給付水平越高，經(jīng)濟(jì)越落后，社會權(quán)待遇給付水平越低。比如，我國《憲法》“總綱”第14條明確規(guī)定社會保障待遇應(yīng)與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。因此，當(dāng)國家為公民提供的社會保障待遇顯著低于同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平時(shí)，權(quán)利主體有權(quán)利請求義務(wù)主體適當(dāng)提高社會保障待遇水平，以保證其生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。

(四)社會權(quán)救濟(jì)請求權(quán)

公民的社會權(quán)救濟(jì)請求權(quán)是指公民的社會權(quán)受到侵害，不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，請求國家給予保護(hù)與救濟(jì)的權(quán)利。

有權(quán)利必有救濟(jì)，不受國家公權(quán)力救濟(jì)的權(quán)利本質(zhì)上并非權(quán)利。社會權(quán)作為一種權(quán)利，在不獲實(shí)現(xiàn)時(shí)，也應(yīng)該獲得國家公權(quán)力的救濟(jì)。社會權(quán)作為憲法規(guī)定的一種基本權(quán)利，其本身也具有要求國家予以保護(hù)的權(quán)能?；緳?quán)利的國家保護(hù)義務(wù)“旨在要求國家機(jī)關(guān)必須盡到保護(hù)人民基本權(quán)利之義務(wù)，使人民之權(quán)利免于遭受公權(quán)力或者第三人之侵害”，“保護(hù)義務(wù)的進(jìn)一步含義當(dāng)然也應(yīng)包括國家需要設(shè)計(jì)并實(shí)施確保第三者不違反‘尊重義務(wù)’和當(dāng)違反‘尊重義務(wù)’時(shí)應(yīng)給予的救濟(jì)制度”。與國家負(fù)有的社會權(quán)救濟(jì)職責(zé)相對應(yīng)，公民據(jù)此享有社會權(quán)救濟(jì)請求權(quán)。

當(dāng)代法治國家，權(quán)利的最權(quán)威救濟(jì)途徑就是司法救濟(jì)。然而，在我國，社會權(quán)能否通過司法途徑予以救濟(jì)，即社會權(quán)的可訴性問題，至今尚未解決。簡言之，我國社會權(quán)救濟(jì)請求權(quán)的難點(diǎn)在于，能否通過請求司法救濟(jì)來保障公民的社會權(quán)。關(guān)于這一問題，我國學(xué)者尚無定論，支持社會權(quán)可訴性與不支持社會權(quán)可訴性的學(xué)者所提之論據(jù)都有一定道理，但均失之偏頗。關(guān)于社會權(quán)是否具有可訴性，不能一概而論，解決此問題的關(guān)鍵在于：應(yīng)根據(jù)權(quán)利人行使的社會權(quán)請求權(quán)的內(nèi)容而定。前已述及，社會權(quán)請求權(quán)包括立法請求權(quán)、實(shí)施請求權(quán)以及給付請求權(quán)。就立法請求權(quán)而言，我國公民不能通過訴訟的方式予以救濟(jì)，即當(dāng)公民面對立法機(jī)關(guān)在社會權(quán)入憲以及社會權(quán)普通立法方面不作為時(shí)，不能訴請法院借助司法力量要求立法機(jī)關(guān)進(jìn)行社會權(quán)立法。原因在于，在我國，立法機(jī)關(guān)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)。因此，司法機(jī)關(guān)無權(quán)監(jiān)督立法機(jī)關(guān)，公民不能以訴訟方式解決立法機(jī)關(guān)的社會權(quán)立法不作為問題。而關(guān)于社會權(quán)實(shí)施請求權(quán)與社會權(quán)待遇給付請求權(quán)，公民在行政機(jī)關(guān)不作為導(dǎo)致其社會權(quán)無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，可以訴請司法機(jī)關(guān)予以救濟(jì)，判令行政機(jī)關(guān)為一定社會權(quán)實(shí)現(xiàn)的行政行為，實(shí)現(xiàn)公民的社會權(quán)。理由在于，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在我國的權(quán)力架構(gòu)中不是上下級，而是平等地位，司法機(jī)關(guān)運(yùn)用司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)符合我國的政治權(quán)力架構(gòu)。另外，從將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的法治目標(biāo)而言，也需要司法權(quán)對行政機(jī)關(guān)的社會權(quán)待遇給付行政行為予以監(jiān)督。

結(jié) 語

請求權(quán)是社會權(quán)的主要權(quán)能，具體包括社會權(quán)立法請求權(quán)、社會權(quán)法律制度實(shí)施請求權(quán)、社會權(quán)給付請求權(quán)以及社會權(quán)救濟(jì)請求權(quán)。由于我國立法以間接方式確定了公民社會權(quán)，從而使得社會權(quán)請求權(quán)的行使欠缺直接法律依據(jù)，導(dǎo)致公民社會權(quán)所蘊(yùn)含的合法權(quán)益不能充分實(shí)現(xiàn)，并且缺乏有效的救濟(jì)途徑。鑒于社會權(quán)請求權(quán)的重要意義，未來我國社會法立法應(yīng)明確規(guī)定公民享有社會權(quán)立法請求權(quán)、社會權(quán)法律制度實(shí)施請求權(quán)、社會權(quán)待遇給付請求權(quán)和社會權(quán)救濟(jì)請求權(quán)。以上諸種請求權(quán)中，社會權(quán)立法請求權(quán)不具有可訴性，不能通過訴訟方式予以救濟(jì)，而社會權(quán)實(shí)施請求權(quán)、社會權(quán)待遇給付請求權(quán)都具有可訴性，能夠通過訴訟方式予以救濟(jì)。

①[英]戴維·沃克：《牛津法律大辭典》，北京社會與科技發(fā)展研究所組織編譯，光明日報(bào)出版社1988年版，第691頁。

②金可可：《論溫德沙伊德的請求權(quán)概念》，《比較法研究》2003年第3期。

③孫國華、朱景文：《法理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第322頁。

④張文顯：《法理學(xué)》，法律出版社2007年版，第165頁。

⑤于飛：《基本權(quán)利與民事權(quán)利的區(qū)分及憲法對民法的影響》，《法學(xué)研究》2008年第5期。

⑥王柱國：《憲法視野下的受教育權(quán)》，中國社會科學(xué)院研究生院博士論文，2005年。

⑦龔向和：《作為人權(quán)的社會權(quán)》，人民出版社2007年版，第15頁。

⑧王澤鑒：《法律思維與民法實(shí)例——請求權(quán)基礎(chǔ)理論體系》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第68頁。

⑨薛小建：《論社會保障權(quán)的憲法基礎(chǔ)》，《比較法研究》2010年第5期。

⑩李磊：《社會保障權(quán)的憲法保護(hù)問題研究》，《河北法學(xué)》2009年第10期。