湘西州易地扶貧搬遷的成效、問題及對策研究

■魯明月

（中共湘西州委黨校）

1 湘西州易地扶貧搬遷基本概況

湘西土家族苗族自治州（以下簡稱湘西州）位于湖南省西北部，全州常住人口264.95萬人，貧困人口居多，貧困人口的分布主要集中在高山和地形復雜且生態(tài)脆弱的地方，居住條件比較惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，迫切需要“挪窮窩”。截至2019年底，湘西州“十三五”易地扶貧搬遷建設(shè)完成199個安置項目，其中，集中安置項目185個，分散安置項目14個，累計完成投資50億元，建成安置住房1.97萬套約204萬平方米，1.97萬戶8.18萬人建檔立卡搬遷戶搬遷入住新居，搬遷人口累計脫貧率達99.1%以上，累計拆除舊房1.97萬棟，累計復墾復綠舊房宅基地1.97萬戶，全面完成了“十三五”易地扶貧搬遷任務(wù)，為全州脫貧攻堅和決勝全面小康奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（1）改善了搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件。首先住房面積和居住條件都得到了明顯的改善，從以前的土房子搬進了磚瓦房；其次生存環(huán)境得到了改善，從交通不便的地區(qū)搬遷到靠近公路、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城等交通便利的地方，方便了移民子女上學、有病求醫(yī)和出門就業(yè)。

（2）改變了搬遷群眾的生產(chǎn)方式。首先，改變了移民的思想觀念。搬遷前，他們的思想觀念比較落后，通過易地搬遷增加了和外界的交流溝通，許多移民開始擺脫以前聽天由命、被動等待幫助的舊思想。其次，移民的生產(chǎn)方式也發(fā)生了變化，產(chǎn)業(yè)選擇更加多元化。搬遷前，大多數(shù)移民的生產(chǎn)粗放且單一，一般都是以農(nóng)業(yè)為主，收入較低，搬遷后，在政府的引導幫助下遷居至中心區(qū)或者城鎮(zhèn)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，并結(jié)合安置地的實際情況和現(xiàn)實條件等多種因素來幫助移民發(fā)展相關(guān)特色產(chǎn)業(yè)。

（3）保護了移民區(qū)生態(tài)環(huán)境。湘西州的遷出區(qū)大多處在地勢險峻、山高坡陡且窮山惡水等生態(tài)脆弱地區(qū)，生態(tài)環(huán)境早已遭到嚴重破壞；另部分處于深山老林，耕地面積較少、土質(zhì)較差，為了維持生計往往存在亂砍亂伐、過度耕種、破壞植被等現(xiàn)象，在一定程度上破壞了生態(tài)環(huán)境。通過扶貧搬遷停止人的破壞活動，遭到破壞的生態(tài)環(huán)境得到恢復，貧困人口的生產(chǎn)生活條件得到改善，實現(xiàn)了脫貧致富，做到了“既要金山銀山，又要綠水青山”。

2 湘西州易地扶貧搬遷存在的問題及成因分析

2.1 基礎(chǔ)服務(wù)不到位

湘西州的易地扶貧搬遷分為兩大類，即集中安置和分散安置。集中安置區(qū)的基礎(chǔ)社會、公共服務(wù)、水電力、教育醫(yī)療養(yǎng)老等相對來說完善些，而分散安置基本都是由搬遷戶自行決定的，政府的扶貧設(shè)施根本就跟不上。特別是由于貧困地區(qū)本來就基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，而中央、省級的配套資金不夠，易地扶貧搬遷項目更多的是把資金用在房間房屋的建設(shè)和搬遷上，基礎(chǔ)服務(wù)、公共設(shè)施相對被忽視了，因此上學難、看病難的問題頻頻發(fā)生。

2.2 脫貧內(nèi)生動力不足

脫貧的內(nèi)生動力不足既有主觀原因即思想上的惰性，又有客觀關(guān)于即能力的不足。從主觀原因來看，一方面仍有一部分貧困戶還存在“等、靠、要”的思想，一心只想著靠國家政府的幫扶，不愿意去自己創(chuàng)造財富；另一方面搬遷群眾一直從事的是傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)，不愿意改變一直以來的種植習慣，搬遷后難以融入新環(huán)境，難以適應(yīng)現(xiàn)代市場活動。從客觀原因來看，一是貧困群眾遷出后缺乏資金、技術(shù)等，二是遷出地缺乏創(chuàng)業(yè)就業(yè)的環(huán)境。在多重因素的影響下導致部分移民安于現(xiàn)狀，缺乏改變的勇氣和信心。

2.3 社會適應(yīng)與融入困難

一是文化習俗方面，從熟悉的環(huán)境到陌生的安置區(qū)，原有的生活習慣和習俗被打破，對于新的文化認同和歸屬感的形成需要一定時間期限[2]；二是生產(chǎn)生活方面，移民離開原有的生產(chǎn)資料，離開自己的“一畝三分地”，部分移民從以前從事土地生產(chǎn)轉(zhuǎn)向從事其他行業(yè)，生產(chǎn)生活方式發(fā)生了翻天覆地的變化；三是心理方面，搬遷之后，不僅要適應(yīng)新環(huán)境還要適應(yīng)新鄰居，出現(xiàn)如衛(wèi)生環(huán)保、物業(yè)管理、矛盾調(diào)處、社區(qū)服務(wù)與管理等前所未有的新型矛盾，這些新矛盾都將成為易地搬遷居民能否“留得住”的新挑戰(zhàn)。

2.4 搬遷安置后續(xù)生計難

（1）移民就業(yè)問題突出。目前移民就業(yè)渠道比較窄，幾乎都是外出打工，主原有二：第一，搬遷前移民以務(wù)農(nóng)和耕作為主要經(jīng)濟來源，搬遷后以前賴以生存土地資源沒有了，既無法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也找不到別的就業(yè)出口，就只能外出打工，特別是那些家里有較多耕地和養(yǎng)殖畜牧業(yè)較多的農(nóng)戶其實并不愿意搬出來，他們覺得雖然住的地方遠一點，但是能自給自足，而搬出來之后耕地沒有了，蓄養(yǎng)家禽也不方便，不僅收入沒有提高，反而衣食住行的成本都比之前增加了很多。第二，就業(yè)信息不暢通，移民的就業(yè)信息來源基本都是靠親朋好友的介紹，政府部門提供的就業(yè)信息很少，導致移民獲得的就業(yè)信息稀少，選擇面窄，產(chǎn)生盲目跟隨的現(xiàn)象。

（2）后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力。一是在移民搬遷的過程中，在設(shè)計易地扶貧搬遷項目的時候并沒有和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套發(fā)展，使得后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。二是區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件較差。三是貧困群眾自身文化素質(zhì)不高，隨著城鎮(zhèn)化的加劇，易地扶貧搬遷的對象多是老弱病殘等弱勢群體，這些群體缺乏技能無法發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)。四是缺乏資金，貧困群眾無力籌措資金，貸款困難，缺乏相應(yīng)的啟動資金來安置新區(qū)開展后續(xù)的產(chǎn)業(yè)。

3 對策與建議

3.1 加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進新型社區(qū)創(chuàng)建

根據(jù)湘西州目前基礎(chǔ)建設(shè)的實際情況，在全面推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的時候要完成從“生存型”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向“發(fā)展型”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的轉(zhuǎn)變，這是創(chuàng)建新型社區(qū)的基礎(chǔ)前提和保障[3]。一要建立配套的衛(wèi)生所，健全應(yīng)急救援制度，注重專業(yè)人員的培養(yǎng)，提高專業(yè)技術(shù)和服務(wù)水平，加強農(nóng)村醫(yī)療隊伍建設(shè)，培養(yǎng)一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的全科醫(yī)生，并且積極與縣級醫(yī)院對接，開展醫(yī)療救助工作。二要加大學校投入力度，合理科學地分配教育資源，解決好移民子女上學的問題，可以請優(yōu)秀教師進安置區(qū)，為貧困群眾上課宣講培訓，增強農(nóng)民綜合素質(zhì)。三是強化公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，如建設(shè)綜合活動室、金融服務(wù)網(wǎng)點、農(nóng)貿(mào)市場等等便民生活服務(wù)點。四是加大鄉(xiāng)村文化投入，建設(shè)文明村、文明家庭、文明人，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)水平環(huán)境衛(wèi)生的全面提升。

3.2 強化內(nèi)源扶貧，激發(fā)內(nèi)生動力

扶貧與扶志扶智相結(jié)合，樹立主體意識。一要提高移民的醒悟力，讓貧困群眾從思想根源上意識到貧困并要主動想去改變貧困，加強脫貧攻堅政策宣傳和導讀，強化輿論引導，建立社區(qū)文明公約，激發(fā)移民脫貧致富的信心和決心；二要提高移民的行動力，弘揚艱苦奮斗、自力更生、勤勞致富精神，完善鄉(xiāng)村的就業(yè)機制，如建立各種合作社、互助社等多種形式扶貧專項組織，著力提升搬遷群眾就業(yè)技能，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；三要提高移民的扭轉(zhuǎn)力，即改變困境、更好生活的能力，加強勞動職能培訓，提高培訓的針對性和實用性，強化就業(yè)技能，鼓勵社會各界積極支持、參與易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶工作，幫助解決貧困群眾的就業(yè)需求，促進有勞動能力的人就業(yè)脫貧。

3.3 加強新型社區(qū)治理，構(gòu)建社區(qū)共同體

一是加強安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)建設(shè)，各安置點堅持以“五通、五化、七有一落實”為標準，找差距、補短板，建設(shè)好、管理好、維護好易地扶貧搬遷安置社區(qū)。二是完善社區(qū)服務(wù)管理機制，強化新社區(qū)基層黨組織建設(shè)，加強物業(yè)、管理委員會建設(shè)、樓棟長建設(shè)，保障安置區(qū)管理機制運行經(jīng)費，著力維護好便民服務(wù)“四個一”機制和“三個三”問題快速處理機制，及時回應(yīng)關(guān)切，解決矛盾問題。三是加強社區(qū)精神文明建設(shè)，首先可以通過舉辦社區(qū)集體活動拉近社區(qū)居民的關(guān)系，其次建立社區(qū)服務(wù)站，招募社區(qū)工作人員，解決部分無業(yè)人員的就業(yè)問題，最后成立社區(qū)互幫互助小組，幫助社區(qū)里那些老弱病殘等弱勢群體，增強社區(qū)貧困戶之間的感情。通過以上三個方面的拉力來營造良好的社區(qū)氛圍和社會關(guān)系，構(gòu)建社區(qū)共同體。

3.4 加強就業(yè)扶持力度，推進后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

（1）加大技能培訓力度。根據(jù)實際需要對就業(yè)崗位展開針對性的技能培訓，確保有勞動能力的搬遷家庭掌握一門以上脫貧之后的發(fā)展致富技能，鼓勵移民自主創(chuàng)業(yè)，并通過多渠道進行政策支持，如加大技術(shù)支持、安排專項資金、鼓勵金融機構(gòu)加入等，同時政府可以幫助移民利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式來展現(xiàn)自己的農(nóng)村生活，通過現(xiàn)在流行的“直播帶貨”形式來幫助農(nóng)民銷售本地的優(yōu)質(zhì)特產(chǎn)。

（2）努力開發(fā)公益性崗位。在安置社區(qū)內(nèi)設(shè)置一些公益性崗位，如保潔員、小區(qū)管理員、設(shè)施維護員等，確保每個搬遷戶有一個公益性崗位，讓搬遷群眾獲得長期穩(wěn)定的收入。

（3）建立好資產(chǎn)性收益制度。充分利用安置點的商鋪，引進超市、農(nóng)貿(mào)市場等，為移民創(chuàng)造更多就業(yè)機會，增強移民收益。

（4）積極動員社會力量。積極發(fā)揮各級社會的力量，加強政府與其他社會團體的多種幫助形式，政府通過專項資金對貧困群眾進行專業(yè)技能培訓，并且通過招商引資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等幫助貧困群眾加大就業(yè)渠道，同時大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，特別是服務(wù)業(yè)，因為服務(wù)業(yè)對于專業(yè)技術(shù)要求不高，大多數(shù)貧困群眾都能勝任，所以在目前服務(wù)業(yè)需求量大的情況下能大量吸納貧困群眾就業(yè)。

（5）搭建就業(yè)信息橋梁。政府部門應(yīng)該作為企業(yè)與貧困戶之間信息溝通的橋梁，讓相關(guān)的就業(yè)信息和就業(yè)需求能及時傳達給貧困群眾，政府部門可以派專人根據(jù)不同的需求針對性地收集相關(guān)就業(yè)信息，并且長期定點及時地為貧困群眾就業(yè)提供信息幫助，解決好貧困群眾就業(yè)信息缺乏的難題，為他們的就業(yè)指明方向。