基于精準(zhǔn)扶貧視角下完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要性

文| 李文波

自脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)有六千多萬(wàn)人成功脫貧，取得了舉世矚目的成績(jī)。但是，第一，不少已經(jīng)脫困的人口又重新返貧，這表明，精準(zhǔn)扶貧的成果必須進(jìn)一步鞏固。第二，讓絕對(duì)貧困人口脫貧，顯然不是最終目標(biāo)。我們的最終目標(biāo)是讓全體人民一個(gè)不落的共同奔小康。也就是說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧的成果必須進(jìn)一步擴(kuò)大。我們不僅需要消滅絕對(duì)貧困，還必須盡力縮小收入分配差距，盡力控制、減緩相對(duì)貧困的幅度。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度刻不容緩。1986年，在國(guó)家“七五計(jì)劃”的建議中首次系統(tǒng)闡述了我國(guó)社會(huì)保障體系的內(nèi)容，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等，十六屆四中全會(huì)將社會(huì)救濟(jì)變?yōu)樯鐣?huì)救助，我國(guó)社會(huì)保障體系也正式確定，這在防止貧困、防止兩極分化、構(gòu)建和諧社會(huì)方面發(fā)揮了重要作用。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

2009年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼等方式籌集資金，設(shè)立基礎(chǔ)養(yǎng)老金和養(yǎng)老金個(gè)人賬戶。農(nóng)村參保居民年滿60周歲，每月可領(lǐng)取最低55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶中的養(yǎng)老金，對(duì)于在政策實(shí)施時(shí)已經(jīng)年滿60歲的老人，無(wú)需繳費(fèi)可直接按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，提高了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次和政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并建立了基礎(chǔ)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。針對(duì)部分貧困人口繳費(fèi)困難的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，政策提出“對(duì)符合條件的貧困人口由地方政府代繳城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”以鼓勵(lì)農(nóng)村貧困人口繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，增加老年貧困群體收入。截至2017年，全國(guó)參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為51255萬(wàn)人，實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)15598萬(wàn)人2016年，80%農(nóng)村地區(qū)常住勞動(dòng)力參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)緩解了農(nóng)村居民面臨的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，降低了農(nóng)村貧困發(fā)生率。

農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助政策

看病難、看病貴的問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著農(nóng)村居民，嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因?yàn)樨?fù)擔(dān)不起醫(yī)療費(fèi)用，小病抗、大病拖，本來(lái)可以治好的病結(jié)果釀成不治之癥，最后導(dǎo)致人亡家貧。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦2015年摸底調(diào)查顯示，因病致貧農(nóng)村貧困人口占當(dāng)年全部貧困人口的42%。

為解決農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生面臨的突出矛盾，2002年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，以大病統(tǒng)籌為主，按照自愿原則，實(shí)行農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制。2016年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，提出整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，保障城鄉(xiāng)居民享受公平的醫(yī)療保障待遇。不管是新農(nóng)合還是基本醫(yī)療保險(xiǎn)，都是通過(guò)收入再分配機(jī)制解決因病造成的支出型貧困的有效手段，農(nóng)村居民一次參保，可以同時(shí)享受普通門診、住院、大病保險(xiǎn)等多種報(bào)銷待遇。其中大病保險(xiǎn)并不是針對(duì)某幾種特定疾病的醫(yī)療保險(xiǎn)，而是對(duì)高額醫(yī)療費(fèi)用的二次報(bào)銷，醫(yī)療費(fèi)用經(jīng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷后，超過(guò)大病保險(xiǎn)起付線的部分，可以給予50%以上的二次報(bào)銷，費(fèi)用越高報(bào)銷比例越高。針對(duì)農(nóng)村貧困人口，還采取了降低基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)起付線，提高報(bào)銷比例等優(yōu)惠措施。但是，對(duì)于部分農(nóng)村貧困人口，基本醫(yī)療保險(xiǎn)提供的待遇與其對(duì)醫(yī)療費(fèi)用的承受能力仍不能完全匹配，甚至無(wú)力參保。作為醫(yī)療保險(xiǎn)的有力補(bǔ)充，農(nóng)村醫(yī)療救助制度實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村貧困群體托底救急的功能。對(duì)此，國(guó)家也出臺(tái)相應(yīng)政策，要求“將貧困人口全部納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和醫(yī)療救助保障范圍，對(duì)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)支付后自付費(fèi)用部分仍有困難的患者，加大醫(yī)療救助和其他保障政策的幫扶力度”醫(yī)療救助主要包括參保救助、醫(yī)療服務(wù)和費(fèi)用救助兩部分。參保救助是政府為無(wú)力參加醫(yī)療保險(xiǎn)的貧困戶部分或全部減免參保費(fèi)用；醫(yī)療服務(wù)與費(fèi)用救助是直接提供醫(yī)療服務(wù)或?qū)?jīng)醫(yī)保報(bào)銷后政策范圍內(nèi)的醫(yī)療費(fèi)用提供現(xiàn)金補(bǔ)償。雖然各地標(biāo)準(zhǔn)不同，但大病救助補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般不低于醫(yī)療支出的70%。作為農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要組成部分，農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助制度增加了農(nóng)村因病致貧人口政策轉(zhuǎn)移性收入。對(duì)部分地區(qū)的實(shí)證研究結(jié)果顯示，農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率每增加1%，農(nóng)村貧困人口平均減少約1.49%，切實(shí)改善了農(nóng)村貧困狀況。

農(nóng)村社會(huì)救助

農(nóng)村社會(huì)救助制度是通過(guò)國(guó)民收入再分配手段，為無(wú)法維持基本生活的農(nóng)村特困人員提供必要的資金和專項(xiàng)服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障兜底脫貧任務(wù)的核心部分。

根據(jù)2014年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》，將城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)救助形式進(jìn)行了統(tǒng)一，包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、受災(zāi)人員救助、臨時(shí)救助等八項(xiàng)救助措施。農(nóng)村社會(huì)救助制度也由最初的五保戶供養(yǎng)制度單一載體，逐步發(fā)展為保基本、兜風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展的新型救助體系。

首先，最低生活保障制度是農(nóng)村社會(huì)救助制度的基礎(chǔ)。2007年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障制度正式在全國(guó)建立。到2017年，全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象4045.2萬(wàn)人，全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到4300.7元/人年，遠(yuǎn)超當(dāng)年國(guó)家貧困線3335元標(biāo)準(zhǔn)。其次，各專項(xiàng)救助政策在實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困人口“三保障”的目標(biāo)中發(fā)揮著各自作用，避免因教育、醫(yī)療、住房等問(wèn)題陷入貧困境地。最后，臨時(shí)救助制度是對(duì)遭遇突發(fā)災(zāi)害、意外傷害或因其他特殊原因陷入貧困境地的居民進(jìn)行應(yīng)急性和過(guò)渡性救助。

農(nóng)村社會(huì)福利政策

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利制度主要是面向老年人、殘疾人、婦女兒童等弱勢(shì)群體提供福利補(bǔ)貼、專項(xiàng)服務(wù)，同時(shí)也包括教育、醫(yī)療、住房等方面的社會(huì)福利政策。例如，全國(guó)大部分地區(qū)設(shè)立了高齡補(bǔ)貼政策和殘疾人生活補(bǔ)貼政策，前者主要是向80歲以上老人發(fā)放高齡補(bǔ)貼，后者是根據(jù)殘疾程度發(fā)放數(shù)額不等的困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不同，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也有所差異。

在教育方面，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策，免去農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、書本費(fèi)，補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)，確保貧困家庭適齡學(xué)生不發(fā)生因貧失學(xué)、輟學(xué)問(wèn)題。

在住房方面，中央出臺(tái)政策，重點(diǎn)落實(shí)建檔立卡貧困戶、低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員和貧困殘疾人家庭等4類重點(diǎn)對(duì)象危房改造政策，對(duì)農(nóng)村C級(jí)D級(jí)危房通過(guò)修繕加固、置換或者重建的方式實(shí)現(xiàn)改造，其目的就是確保剛剛脫貧人員不至于因一些突發(fā)事件而再次致貧。