□ 江一凡

非機動車交通安全管理一直是城市交通管理工作的重點，非機動車引起的交通安全問題成因復(fù)雜，管理難度大，已逐漸成為城市交通治理的死角區(qū)和深水區(qū)。深圳市作為我國經(jīng)濟開發(fā)特區(qū)，具有先進的交通管理機制和完善的制度保障，其對非機動車的管理模式具有推廣意義。筆者以深圳市非機動車現(xiàn)狀問題為出發(fā)點，在分析其成因的基礎(chǔ)上總結(jié)先進的交通安全管理對策，以期為其他城市非機動車問題的治理提供參考和借鑒。

一、研究背景

與機動車相比，非機動車價格低廉、機動靈活、操作簡單，越來越成為市民首選的近中距離代步工具。但持續(xù)增長的非機動車數(shù)量和其自身靈活的特點也帶來了諸多交通問題，包括非機動車違反交通信號、隨意占用車道、電動車駕駛員不佩戴安全頭盔等，這些都給道路交通安全與交通秩序造成了較大影響。尤其是近年來市場上出現(xiàn)的各類新款電動車，價格低廉、款式新穎且動力性更強，但其安全性能往往無法得到保證，進一步增加了城市交通管理部門的壓力。從數(shù)據(jù)上看，2011—2015年間，深圳市因交通事故致人死亡事故中大約有90%的死亡者為非機動車駕駛員。

深圳市作為我國超一線城市，人口密集，交通需求較高，非機動車的廣泛使用一定程度上緩解了城市的交通壓力，同時也帶來了諸如交通秩序、交通安全等問題。非機動車管理成為深圳市道路交通安全管理的難題，主要受深圳市道路特點、標(biāo)準(zhǔn)缺失以及多方面安全因素的影響。

1.道路原因

自1997年起，深圳市取消非機動車專用道，成為國內(nèi)第一個沒有非機動車專用道的城市。目前，深圳市非機動車道主要布設(shè)在路緣線以外的人行道上，占用一部分人行道的空間。在部分道路條件較差的支路，人行道甚至沒有無障礙設(shè)置，非機動車行駛十分困難。

2.標(biāo)準(zhǔn)缺失

非機動車種類繁多，其中電動車較為特殊。大部分電動自行車使用鉛蓄電池，小部分使用鋰離子電池。近年來，電動自行車行業(yè)發(fā)展過快，產(chǎn)品型號五花八門，一些廠家粗制濫造致使產(chǎn)品安全性能低下，發(fā)生交通事故前路權(quán)界定模棱兩可，發(fā)生事故后對車輛性質(zhì)難以鑒定，由此造成較為突出的電動自行車管理問題。

國家標(biāo)準(zhǔn)更新滯后是引發(fā)此類問題的主要內(nèi)部因素之一。我國第一部關(guān)于電動車的標(biāo)準(zhǔn)《電動自行車通用技術(shù)條件》于1999年發(fā)布實施。公安機關(guān)交通部門在具體道路交通管理工作中，只將符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動車鑒定為非機動車，超出國家標(biāo)準(zhǔn)的電動車則認定為機動車。但是作為機動車，超標(biāo)的電動自行車既無駕駛員考核制度，也沒有機動車交通事故責(zé)任強制保險。一旦出現(xiàn)違章、事故，或駕駛?cè)颂右菀搽y以追查。這就造成了超標(biāo)電動車處于標(biāo)準(zhǔn)與法律的管理真空區(qū)，形成執(zhí)法管理難題。

3.安全因素

非機動車事故多發(fā)的原因，一方面來自車輛本身。市場上一部分電動車動力性能較強，平均速度甚至能達到40公里/小時。然而，相比動力性能，其被動安全性較差，對乘車人保護性低，容易造成人員傷亡事故。此外，由于部分電動自行車防火阻燃性能較差，近幾年引發(fā)的火災(zāi)事故逐漸增多，造成大量人員傷亡和財產(chǎn)損失。另一方面是駕駛?cè)说脑?，非機動車尚無準(zhǔn)駕考核制度與完善的違法監(jiān)管機制，駕駛?cè)说缆方煌ò踩庾R參差不齊，出現(xiàn)交通違法行為也難以查處。駕駛非機動車違反信號燈指示、占用機動車道、不按規(guī)定讓行等違法行為時有發(fā)生，造成涉及非機動車的事故多發(fā)。以深圳市南山區(qū)為例，2017年涉及非機動車的死亡事故共13起，其中非機動車均存在違法行為。

二、深圳市非機動車交通安全管理對策

1.制度保障

全國人大于1992年授予深圳經(jīng)濟特區(qū)地方立法權(quán)。關(guān)于非機動車的安全管理深圳市自2010年至今已出臺若干法規(guī)，用以規(guī)范非機動車的市場秩序，提升非機動車道路交通安全。深圳市2010年出臺了《深圳市非機動車安全管理暫行辦法》（征求意見稿）（以下簡稱“《辦法》”）?！掇k法》對深圳市非機動車生產(chǎn)、銷售、登記、通行等方面進行了規(guī)定，并延用舊版國標(biāo)對非機動車進行定義。2012年出臺了《深圳市特殊行業(yè)電動自行車管理暫行辦法》，對從事郵政、報刊投遞、快遞等涉及社會生產(chǎn)生活、民生的行業(yè)電動車的配額流程、備案流程、變更流程、注銷流程、車輛檢驗流程做出詳細規(guī)定。2015年修改并通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》中，也對非機動車駕駛?cè)说鸟{駛行為做出規(guī)定。

2018年5月17日，國家市場監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會批準(zhǔn)《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》（GB17761—2018）（以下簡稱“《新國標(biāo)》”），隨后，深圳市于2018年7月16日出臺《深圳市電動自行車管理若干規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡稱“《若干規(guī)定》”）?！度舾梢?guī)定》提出深圳擬將此前實施的“限電”政策的有效做法予以法定化，并結(jié)合實際制定了新措施，擬對電動自行車劃“禁行區(qū)、限行區(qū)、準(zhǔn)行區(qū)”。

2.行業(yè)管理

由于非機動車具有靈活便捷、駕駛門檻低的特點，一些如快遞、外賣、郵政等行業(yè)以及接送學(xué)生的家長較為依賴非機動車。對特殊行業(yè)進行非機動車管理，不能用簡單的“一刀切”式禁行或限行政策。因為這既不利于相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展，也有悖于低碳環(huán)保的發(fā)展趨勢和國家政策。為此，深圳市道路交通管理部門實施了一系列針對特殊人群使用非機動車的管理辦法，通過精細化管理的方法解決非機動車問題。

（1）簽訂交通安全公約。為提高特殊行業(yè)非機動車交通安全水平，深圳市公安機關(guān)指導(dǎo)電動自行車行業(yè)協(xié)會、食品行業(yè)協(xié)會，各大外賣配送企業(yè)成立“深圳市即時配送行業(yè)交通安全管理聯(lián)盟”（以下簡稱“即安聯(lián)”），簽訂交通安全公約，督促企業(yè)落實交通安全主體責(zé)任，促進行業(yè)健康發(fā)展,努力將即時配送行業(yè)的交通出行打造成交通文明的風(fēng)景線。①深圳交警與“即安聯(lián)”共同制定行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立企業(yè)交通安全管理制度，促使眾包掛靠模式轉(zhuǎn)型。②深圳交警指導(dǎo)“即安聯(lián)”按照外賣行業(yè)電動自行車“統(tǒng)一最高時速、統(tǒng)一凈車質(zhì)量、統(tǒng)一顏色噴涂、統(tǒng)一安全裝置、統(tǒng)一購置保險”的要求，制定車輛準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。③深圳交警聯(lián)合“即安聯(lián)”出臺車輛備案、變更、注銷的流程標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各外賣企業(yè)做到車輛信息的即時更新，實現(xiàn)車輛備案管理。④“即安聯(lián)”按照行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定外賣行業(yè)電動自行車備案號牌以綠底白字為主色調(diào)，號牌內(nèi)容以“深·餐（英文字母+數(shù)字編號）”為統(tǒng)一格式，完成全市外賣行業(yè)符合標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車前后備案號牌掛牌工作，確保車輛合法上路。

（2）制定員工準(zhǔn)入機制。①要求外賣行業(yè)外賣員工必須在“交警惠民平臺”注冊成為駕駛員星級用戶，并答題考試合格。②針對外賣行業(yè)外賣員工的交通安全問題，要設(shè)計制作專門的學(xué)習(xí)培訓(xùn)課程、視頻觀看光盤，按網(wǎng)點在相應(yīng)的轄區(qū)大隊開展為期半天的交通安全培訓(xùn)學(xué)習(xí)，半天的路面交通勸導(dǎo)體驗活動。同時安排宣傳民警，專門負責(zé)本轄區(qū)外賣企業(yè)網(wǎng)點配送員工的交通安全培訓(xùn)工作。

（3）加大違法查處力度。通過路面高清視頻設(shè)備，運用人臉識別技術(shù)，將捕捉到的人臉信息、車輛備案號牌信息、工衣編號信息與重點車輛監(jiān)管平臺的外賣行業(yè)人、車庫進行比對，特別是對闖紅燈、占用機動車道、不戴頭盔、逆行等重點交通違法行為進行重點查處。

（4）建立學(xué)校宣傳陣地。①通報曝光學(xué)生家長頭盔佩戴率不高的學(xué)校。安排暗訪組于上下學(xué)高峰時段在各學(xué)校門口及周邊路段對學(xué)生家長不戴頭盔駕駛電動自行車情況進行攝錄，統(tǒng)計出該學(xué)校學(xué)生家長駕駛電動自行車的頭盔佩戴率，定期向市教育局通報。②開展“小手拉大手”活動。制作佩戴安全頭盔駕駛電動車的相關(guān)宣傳鏈接，協(xié)調(diào)各區(qū)教育局在各學(xué)校家長群進行推送，各大隊在日常執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)接送學(xué)生家長在駕駛電動自行車時未佩戴頭盔的，要定期向?qū)W校進行通報，協(xié)調(diào)學(xué)校對學(xué)生進行教育，通過學(xué)生向家長宣傳駕駛電動自行車必須佩戴頭盔的安全理念，提高學(xué)生家長頭盔佩戴率。③開展“送頭盔進校園”活動。聯(lián)合區(qū)教育局、街道辦等部門開展“送頭盔進校園活動”，免費派送頭盔給家里有電動自行車的學(xué)生，并附上戴頭盔交通安全宣傳折頁，力爭讓學(xué)生家長養(yǎng)成騎行電動自行車佩戴安全頭盔的好習(xí)慣。

3.監(jiān)管落實

良好的制度需要有力的監(jiān)管維護執(zhí)行。深圳市對于非機動車違法行為采取常態(tài)治理與聯(lián)合整治相結(jié)合的手段，長期保持對非機動車違法行為零容忍的高壓態(tài)勢。深圳市交警每天會對轄區(qū)重點區(qū)域分批次進行非機動車違法行為常態(tài)整治。此外，針對非法“拉客載”、特殊行業(yè)不戴頭盔等重點違法行為，深圳市交警部門會開展跨區(qū)“全覆蓋、全時段、無死角、拉網(wǎng)式”的專項整治。

三、深圳市非機動車交通安全管理成效

1.道路交通安全提升

通過比較深圳市2015—2018年道路交通事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)，十年來由非機動車引起的道路交通事故總數(shù)占比呈持續(xù)降低趨勢，死亡及受傷人數(shù)不斷縮減，財產(chǎn)損失顯著減少。

2.非機動車駕駛?cè)私煌ò踩庾R改善

在深圳交警對非機動車違法行為的高壓打擊態(tài)勢下，全市營造出嚴(yán)管行人和非機動車交通秩序的氛圍，非機動車違法行為顯著減少。同時，通過各種形式媒體的宣傳倡導(dǎo)，非機動車駕駛?cè)私煌ò踩庾R明顯提高，當(dāng)前深圳市快遞外賣等特殊行業(yè)電動車頭盔佩戴率接近100%，總體電動車頭盔佩戴率接近80%。

四、深圳市非機動車交通安全管理借鑒意義

深圳市在非機動車管理和問題治理方面提出了先進的管理理念和卓有成效的方法，其管理經(jīng)驗對其他城市的非機動車交通安全管理工作具有很大借鑒意義，具體包括以下方面。

1.多管齊下，形成全社會齊抓共管的局面

非機動車的道路交通安全管理不止停留在路面的執(zhí)法監(jiān)管上，其源頭把控、法律許可、社會認可需要相關(guān)行業(yè)共同努力。首先，從立法層面重視非機動車道路交通安全。法律體系建設(shè)要有梯度、分區(qū)域、分車種、分時段進行管理。一味的“一刀切”式管理反而會引發(fā)個人利益與集體利益的沖突，進而引起市民的抵觸情緒。其次，生產(chǎn)環(huán)節(jié)。生產(chǎn)廠家必須肩負起主體責(zé)任，生產(chǎn)符合國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的具有較高安全性的車輛。監(jiān)管部門也要建立深度調(diào)查機制，事故一旦發(fā)生，生產(chǎn)銷售不合格車輛的生產(chǎn)廠家也要負連帶責(zé)任。第三，媒體宣傳環(huán)節(jié)。良好風(fēng)氣的形成離不開媒體宣傳，深圳市交警部門具有豐富的交通安全宣傳經(jīng)驗，聯(lián)合微博、微信公眾號、新聞客戶端、廣播、電視等各種媒體渠道以及各種形式對非機動車道路交通安全進行宣傳教育，起到了良好的社會反響。

2.科技引領(lǐng)，開拓創(chuàng)新管理思路

深圳市利用路面高清視頻設(shè)備、人臉識別技術(shù)、民警PDA等先進技術(shù)手段，能夠做到違法行為快速發(fā)現(xiàn)、快速查處、數(shù)據(jù)聯(lián)動，讓非機動車違法行為無處遁形。對于多次違法的非機動車駕駛?cè)耍钲诰揭步⒘死塾嬏幜P制度，并將不接受處罰行為納入駕駛?cè)苏餍畔到y(tǒng)，做到違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。

3.換位思考，為非機動車開辟“綠道”

針對深圳非機動車道配置不足，非機動車與行人混行的現(xiàn)狀，深圳市各級管理部門也采取了相應(yīng)的整治措施。如2018年，沙井街道為規(guī)范電動自行車行駛，率先嘗試將西環(huán)路最外側(cè)機動車道改造成非機動車道，并初顯成效。其實在此之前，《深圳市電動自行車管理若干規(guī)定（征求意見稿）》的出臺也體現(xiàn)出放寬“限電令”的信號，這體現(xiàn)了深圳市政府對民生現(xiàn)實需求的體恤，是以人民為中心的施政理念的具體體現(xiàn)。

五、結(jié)語

非機動車保有量巨大，是我國不同于西方國家的國情之一。在非機動車交通安全管理的問題上切不可照搬照抄發(fā)達國家的做法，而是應(yīng)當(dāng)敢于創(chuàng)新，循序漸進地通過制度制定、宣傳教育以及嚴(yán)格執(zhí)法等方式改善現(xiàn)狀，進而找到最適合當(dāng)?shù)厍闆r的管理策略。