□ 南小冰 蔡少渠

伴隨迅速推進(jìn)的城市化進(jìn)程，不斷擴(kuò)大的城市規(guī)模，交通擁堵問(wèn)題已演變成為一種常見的“城市病”。發(fā)達(dá)國(guó)家最早進(jìn)入機(jī)動(dòng)車高速發(fā)展階段，在城市交通擁堵問(wèn)題上經(jīng)歷較早，研究也較多。由于影響城市交通的因素很多，從不同角度分析就會(huì)產(chǎn)生不同的交通擁堵治理模式。概括說(shuō)來(lái)，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家交通擁堵治理主要從引導(dǎo)需求、增加供給和加強(qiáng)管理等3個(gè)方面進(jìn)行。

一、美國(guó)城市交通擁堵治理經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)交通運(yùn)輸管理體制的變遷是不同運(yùn)輸方式的階段性發(fā)展對(duì)政府要求的體現(xiàn)。20世紀(jì)70年代以前，美國(guó)政府將2/3的城市土地用來(lái)修建交通設(shè)施，加快完善城市道路網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)小汽車進(jìn)入家庭。這消耗了極高的土地資源和能源，甚至對(duì)國(guó)家的能源安全產(chǎn)生了威脅。僅占世界人口5%的美國(guó)，消耗了世界石油產(chǎn)量的26%。小汽車私人交通高度發(fā)展，一系列負(fù)面影響直接沖擊著城市生活。20世紀(jì)70年代中晚期，美國(guó)提出了交通需求管理（TDM）理念，開始重視對(duì)交通需求的控制和管理，重點(diǎn)是促進(jìn)小汽車的有效利用，推進(jìn)多人共乘，減少出行需求和改變出行時(shí)間與方式，壓縮不合理出行等措施。目前，該理念已經(jīng)成為美國(guó)交通專家治理城市交通擁堵的主流思路。

1.提高汽車承載率

通過(guò)法律強(qiáng)制推行高承載率汽車（HOV）制度，規(guī)定在一定時(shí)間段的某些道路上，必須有2人或以上的人乘車。近20年來(lái)，美國(guó)20多個(gè)大城市已將該措施成功推廣。具體有：①鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)推行相應(yīng)措施優(yōu)先停車；②在合適的地點(diǎn)，停車空間將會(huì)被企業(yè)專門預(yù)留給合乘者，或者在工作地點(diǎn)提供免費(fèi)或低費(fèi)用的停車；③對(duì)于單獨(dú)開車上班的員工，在相應(yīng)地點(diǎn)上會(huì)要求支付全額的停車費(fèi)用；④減少出行需求或調(diào)節(jié)出行需求時(shí)間（彈性工作制）；⑤通過(guò)鼓勵(lì)“在家辦公”或?qū)嵭锌勺兏ぷ鲿r(shí)間制，減少出行需求。

2.用經(jīng)濟(jì)杠桿控制機(jī)動(dòng)車使用

（1）實(shí)施交通擁堵收費(fèi)政策。根據(jù)道路的擁堵程度、車輛在道路上行駛的不同時(shí)間和地點(diǎn)，采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（2）停車收費(fèi)。為限制過(guò)度開發(fā)中心區(qū)停車設(shè)施，提高公共停車收費(fèi)價(jià)格，遏制公共停車需求。

3.大力發(fā)展城市公共交通

1964年，美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)了《城市公共交通法》，承諾提供撥款資助各美國(guó)聯(lián)邦政府地區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目。1970年，《城市公共交通扶持法》通過(guò)，明確規(guī)定公共交通享有道路專用權(quán)或優(yōu)先權(quán)。1998年美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)了《21世紀(jì)交通平衡法》，確定建立城市公共交通發(fā)展專項(xiàng)基金。

4.加快智能交通系統(tǒng)建設(shè)

不斷完善公眾出行信息服務(wù)系統(tǒng)和智能交通綜合管理系統(tǒng)，為出行者提供實(shí)時(shí)交通信息服務(wù)，以幫助出行者合理選擇出行方式、出行時(shí)間和出行路線。

5.鼓勵(lì)綠色出行

改建城市快速路、設(shè)置自行車專用道、改善步行出行條件等多種途徑被實(shí)現(xiàn)，自行車交通量逐年增加。

二、歐盟國(guó)家的城市交通擁堵治理做法

在歐洲，TDM的重點(diǎn)是嚴(yán)格限制與管理以小汽車為代表的機(jī)動(dòng)車使用量，大力支持與優(yōu)先發(fā)展公共交通和慢行交通（步行和自行車）。英國(guó)交通運(yùn)輸管理采取的是大部門、綜合的行政管理體制，實(shí)行了“決策與執(zhí)行”相分離的行政管理模式。

1.以行政和經(jīng)濟(jì)手段阻止和減少小汽車使用量

（1）限制停車。主要通過(guò)規(guī)定“誰(shuí)能?！?、“何時(shí)停”、“停多久”來(lái)調(diào)節(jié)停車需求的增長(zhǎng)，優(yōu)化停車空間的使用。

（2）制定稅費(fèi)政策。收取道路費(fèi)和交通稅是最典型的代表。道路收費(fèi)是向所有的道路通行者收取道路使用費(fèi)用，這一措施是由挪威首都奧斯陸市首先采用的。挪威從20世紀(jì)70年代末就開始對(duì)小汽車實(shí)行電子收費(fèi)。法國(guó)從1971年開始向位于人口數(shù)量超過(guò)1萬(wàn)人的行政區(qū)的所有組織和擁有9名以上員工的企業(yè)征收交通稅。作為回報(bào)，員工可以享受交通補(bǔ)貼或免費(fèi)乘坐公共交通工具。

（3）擁堵收費(fèi)。2003年2月17日，倫敦開始對(duì)在固定時(shí)段進(jìn)入市中心指定區(qū)域的車輛征收道路交通擁堵費(fèi)，并鼓勵(lì)居民選擇公共交通進(jìn)入上述區(qū)域，取得了明顯成效。

2.鼓勵(lì)可持續(xù)、環(huán)境友好的交通方式

（1）改建基礎(chǔ)設(shè)施。一方面，從交通基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)上對(duì)機(jī)動(dòng)車進(jìn)行限制，對(duì)街道實(shí)施物理限速、物理交通導(dǎo)向；另一方面，大力發(fā)展公共自動(dòng)車系統(tǒng)，合理規(guī)劃步行、自行車和機(jī)動(dòng)車車道。

（2）管理政策支持。政府通過(guò)政策傾斜，大力支持、優(yōu)先發(fā)展公共交通和慢行交通等可持續(xù)的交通方式，增強(qiáng)其吸引力。

三、日本東京交通擁堵治理做法

2009年，日本政府正式實(shí)施以大部門體制為重點(diǎn)的行政改革，原運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳、國(guó)土廳等合并為國(guó)土交通省，形成了交通運(yùn)輸大部門管理體制。日本政府還認(rèn)識(shí)到治理交通擁堵涉及面廣、綜合性強(qiáng)，因此組建交通擁堵治理對(duì)策委員會(huì)，囊括政府管理部門、專家學(xué)者、相關(guān)企業(yè)以及道路使用者，共同商定和執(zhí)行解決城市交通擁堵的相關(guān)對(duì)策計(jì)劃。

1.規(guī)劃引領(lǐng)城市交通擁堵治理

《交通需求管理東京行動(dòng)計(jì)劃》于2000年由東京都政府頒布，其核心思想就是促使市民轉(zhuǎn)換出行方式，減少私人小汽車的使用次數(shù)和頻率，自主選擇盡量不用或少用小汽車出行。

2.征收高額稅費(fèi)

日本政府一直對(duì)私人小汽車保有實(shí)行嚴(yán)格管制，并實(shí)行了多項(xiàng)汽車稅費(fèi)政策。日本的汽油稅比美國(guó)高出3～4倍。日本對(duì)很多道路進(jìn)行收費(fèi)，如車輛進(jìn)入市區(qū)的高速公路及市內(nèi)快速路等。高額的停車費(fèi)和違法停車將面臨嚴(yán)格的行政懲罰和經(jīng)濟(jì)處罰。

3.完善道路交通網(wǎng)絡(luò)

一種有效緩解交通擁堵的方法是暢通小馬路，對(duì)支線道路細(xì)節(jié)不斷完善，從而達(dá)到將主干道擁堵的車流有效分流的目的。

4.大力發(fā)展便捷高效的軌道交通

東京具有覆蓋范圍廣、高度競(jìng)爭(zhēng)、高效管理、運(yùn)輸服務(wù)優(yōu)質(zhì)的城市軌道交通。其運(yùn)營(yíng)效率高、發(fā)車時(shí)間短、準(zhǔn)點(diǎn)率極高，日客流量高達(dá)4315萬(wàn)人次。

根據(jù)以上發(fā)達(dá)國(guó)家城市交通擁堵治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)現(xiàn)手段可歸納為以下5類：注重城市規(guī)劃與交通規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展，提高公共交通便捷性引導(dǎo)綠色出行；采取經(jīng)濟(jì)手段提高小汽車出行成本；通過(guò)行政性強(qiáng)制手段限制小汽車保有及使用；建立“以人為本”的智能系統(tǒng)管理；建立城市交通擁堵治理法制體系。

四、武漢城市交通擁堵治理的特點(diǎn)

1.武漢城市交通擁堵現(xiàn)狀

《2018年度中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》顯示，2018年是近4年來(lái)路網(wǎng)高峰行程延時(shí)指數(shù)最低的一年，同比2017年全國(guó)近90%城市擁堵下降或持平。武漢市道路擁堵狀況有所減輕，但擁堵排名卻上升了。2018年度中國(guó)堵城排行榜上，武漢市排名第25位，而2017年排名第47位。交通最健康城市排行榜中，武漢市排名第36位，處于亞健康狀態(tài)。通勤方面，武漢市人均擁堵時(shí)間為123小時(shí)/年，全國(guó)排名第10位。數(shù)據(jù)顯示，武漢市平均駕車通勤時(shí)間為40分鐘/天，路網(wǎng)高峰行程延時(shí)指數(shù)為 1.622，平均通勤擁堵時(shí)間為31.81分鐘/天；按照每年232個(gè)工作日計(jì)算，相當(dāng)于16個(gè)工作日處于擁堵。

2.武漢城市交通擁堵治理問(wèn)題

武漢擁堵情況的好轉(zhuǎn)，源于城市路網(wǎng)持續(xù)改造升級(jí)、公共交通發(fā)展、大數(shù)據(jù)交通治理等因素。然而，面對(duì)城市的飛速發(fā)展、城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增長(zhǎng)、中心城市堵點(diǎn)多改造難、小汽車擁有量激增，武漢市仍然面臨巨大的交通擁堵壓力。

（1）治理主體單一。在武漢城市擁堵治理中，政府主體地位貫穿始終，城市交通擁堵管理權(quán)力高度集中。政府集決策者與執(zhí)行者于一體，決策多在內(nèi)部封閉產(chǎn)生，管制性較強(qiáng)的行政手段是其常用工具，社會(huì)組織和普通民眾的參與度極低。武漢市城市交通擁堵管理部門除了承擔(dān)著決策者和執(zhí)行者角色外，也是治理成果的評(píng)價(jià)者和監(jiān)督者。此外，由于政府治理缺乏有效的激勵(lì)和懲罰機(jī)制，必然會(huì)影響其治理成效，也不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)民眾參與城市交通擁堵治理的積極性。

（2）治理理念不合理。目前，武漢市交通擁堵治理理念仍在“車量增加—道路增加”的基本模式。然而，道路修寬并不能解決所有的問(wèn)題，反而會(huì)增加潛在的出行需求。一旦供給多了，需求也會(huì)跟著上升。當(dāng)前，武漢市機(jī)動(dòng)車保有量規(guī)模約為0.6輛/戶，僅處于機(jī)動(dòng)車高速發(fā)展期的中段。由于武漢市工業(yè)“四大板塊”中“中國(guó)車都”是重要支柱，因此，武漢市機(jī)動(dòng)車發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)考慮汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素，對(duì)汽車發(fā)展不采取抑制做法，而是采取措施引導(dǎo)汽車有序發(fā)展。但是，如果不對(duì)小汽車作任何限制，主城區(qū)高峰期交通全面擁堵將會(huì)成為常態(tài)。

（3）城市規(guī)劃與交通規(guī)劃脫節(jié)。城市規(guī)劃為武漢市設(shè)計(jì)的多中心組團(tuán)式結(jié)構(gòu)未能真正形成，“三鎮(zhèn)三城”及外圍6座新城交通難以“就地平衡”。尤其是高度聚集的大量向心交通量形成的日趨嚴(yán)重的交通擁堵，給城市發(fā)展與城市環(huán)境帶來(lái)巨大壓力。城市綜合交通樞紐建設(shè)滯后，城市道路施工帶來(lái)的交通阻隔使相鄰地區(qū)擁堵加劇。

（4）治理環(huán)境復(fù)雜多變。①交通供需矛盾日益加劇。目前，武漢市機(jī)動(dòng)車總量持續(xù)增長(zhǎng)，已突破300萬(wàn)輛。近5年武漢市私人小汽車增長(zhǎng)量為30萬(wàn)輛/年；主城區(qū)高峰流量大于0.5萬(wàn)輛/小時(shí)的路口有192個(gè)，比2016年增加23個(gè)；高峰小時(shí)流量超過(guò)1萬(wàn)輛的路口52個(gè)，較2016增加8個(gè)。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，機(jī)動(dòng)車總量達(dá)到 300萬(wàn)輛后，城市交通運(yùn)行壓力將顯著上升。②道路資源分配不合理。絕大部分道路資源被分配給機(jī)動(dòng)車，加之現(xiàn)存非機(jī)動(dòng)車路況差，而且很多非機(jī)動(dòng)車道被大量占用，人行道和慢車道在道路設(shè)計(jì)上很少甚至沒(méi)有，導(dǎo)致互相干擾的行人、機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車無(wú)法各行其道，降低了道路的使用效率，同時(shí)對(duì)機(jī)動(dòng)車的行車秩序和交通參與者的安全造成極大的影響。③日趨嚴(yán)重的停車難問(wèn)題加劇了交通擁堵。停車泊位缺口大，停車管理混亂，管理水平低下。

（5）城市公共交通綜合服務(wù)效能不高。市民追求的是安全、舒適、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保，真正在意的是出行的效率和品質(zhì)。要求公交出行快速、迅捷、交通時(shí)間短、步行到站距離近、換乘方便、不受交通堵塞影響。由于武漢市正處于城市地鐵建設(shè)期，絕大部分城市主干道無(wú)法劃定公交車輛優(yōu)先通行線，導(dǎo)致公交車服務(wù)質(zhì)量不高、吸引力差，因而市民轉(zhuǎn)向購(gòu)置私人小汽車，增加城市小汽車保有量，也加劇了城市交通擁堵。另外，雖然武漢公交車擁有率較高，但其在線網(wǎng)結(jié)構(gòu)、線路布局、站點(diǎn)設(shè)置、綜合運(yùn)輸銜接換乘及運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量等方面仍然存在較多不足，公交出行比例偏低，城市公共汽電車交通未能充分發(fā)揮其應(yīng)有潛能。

五、完善武漢市城市交通擁堵治理的建議

1.轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式

武漢市城市交通擁堵治理應(yīng)站位城市發(fā)展全局制定城市交通發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持因城施策、標(biāo)本兼治、綜合治理的理念，以“公交快起來(lái)、交通更順暢”為目標(biāo)，統(tǒng)籌城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和需求側(cè)管理，建立公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展模式，加快轉(zhuǎn)變城市核心區(qū)過(guò)度依賴小汽車出行的城市交通發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)城市交通高質(zhì)量發(fā)展。

2.強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作用

在編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)同步編制城市綜合交通體系規(guī)劃，合理安排城市公共交通、慢行交通、靜態(tài)交通等內(nèi)容，并納入國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌安排。政府部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際編制城市公共交通、慢行交通、靜態(tài)交通等專項(xiàng)規(guī)劃，并加強(qiáng)城市國(guó)土空間規(guī)劃、城市綜合交通體系規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接。探索建立城市建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)制度，并納入城市建設(shè)管理體系。鼓勵(lì)公共交通用地實(shí)行綜合開發(fā)、立體開發(fā)，提高土地節(jié)約集約利用效率，加快形成用地集約、功能混合、公交導(dǎo)向的緊湊型城市發(fā)展格局。

3.構(gòu)建綠色出行為主導(dǎo)的城市交通體系

要統(tǒng)籌各類出行方式發(fā)展，不斷優(yōu)化城市交通出行結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展城市公共交通、步行和自行車交通等綠色出行方式，提高綠色出行比例。將優(yōu)先發(fā)展公共交通作為城市交通發(fā)展的長(zhǎng)期策略，不斷滿足公眾的基本出行需要。適度發(fā)展出租汽車，為公眾提供個(gè)性化出行服務(wù)。加快改善步行和自行車出行環(huán)境，鼓勵(lì)和規(guī)范租賃自行車發(fā)展，方便市民短距離出行。

4.提升公共交通服務(wù)可靠性和吸引力

要強(qiáng)化公共交通智能調(diào)度和公交智能輔助駕駛等運(yùn)營(yíng)組織管理，著力提高公交服務(wù)的準(zhǔn)點(diǎn)率和安全性。加快推進(jìn)在公交站牌、互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)（含手機(jī)APP）等渠道公布各條線路的發(fā)車（候車）間隔時(shí)間、本站首末車時(shí)間等信息。優(yōu)先在候乘間隔時(shí)間較長(zhǎng)的市內(nèi)公交線路及郊區(qū)線路提供站點(diǎn)時(shí)刻表掛牌服務(wù)。推廣普及電子站牌、手機(jī)APP等公交實(shí)時(shí)到站信息查詢服務(wù)，實(shí)現(xiàn)所有線路和車站、車輛全覆蓋。推進(jìn)公交運(yùn)營(yíng)信息開放共享，促進(jìn)公交信息市場(chǎng)化應(yīng)用。完善站點(diǎn)候乘設(shè)施、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化站臺(tái)，為乘客提供遮陽(yáng)擋雨等候等服務(wù)，提升無(wú)障礙出行服務(wù)水平。優(yōu)化公交站牌、車廂內(nèi)部、公交地鐵的換乘引導(dǎo)標(biāo)識(shí)。

5.引導(dǎo)小汽車合理使用

對(duì)小汽車合理引導(dǎo)使用，結(jié)合路段擁堵情況合理設(shè)置擁堵區(qū)域，研究探索擁堵區(qū)域內(nèi)外車輛分類使用政策。研究建立綠色出行獎(jiǎng)勵(lì)制度，提高城市核心區(qū)小汽車使用成本，降低小汽車使用強(qiáng)度。積極推進(jìn)機(jī)場(chǎng)、火車站和公路客運(yùn)站等交通樞紐配套建設(shè)小微型客車租賃服務(wù)點(diǎn)。

6.加強(qiáng)城市交通智慧管理

提升城市道路及標(biāo)志標(biāo)識(shí)的數(shù)字化、智能化應(yīng)用水平，推進(jìn)智能信號(hào)配時(shí)、交通信號(hào)“綠波帶”等應(yīng)用。建立完善集指揮調(diào)度、信號(hào)控制、交通監(jiān)控、交通執(zhí)法、車輛管理、信息發(fā)布于一體的城市智能交通管理系統(tǒng)。強(qiáng)化城市交通道路運(yùn)行狀況、卡口數(shù)據(jù)、營(yíng)運(yùn)車輛位置數(shù)據(jù)等共享交換，推進(jìn)城市交通協(xié)同管理水平提升。加大數(shù)據(jù)挖掘分析力度，研判城市交通運(yùn)行規(guī)律和特點(diǎn)，用數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)城市交通精準(zhǔn)治理。