◆盧昌彩

黨和國家對青海生態(tài)和三江源保護高度重視，習近平總書記在青海省調研考察時強調，“青海生態(tài)地位重要而特殊，必須擔負起保護三江源、保護‘中華水塔' 的重大責任”。黨的十八大以來，青海省委省政府認真貫徹習近平總書記關于生態(tài)文明建設特別是三江源生態(tài)保護的一系列重要指示精神，創(chuàng)造性地推進“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略，三江源生態(tài)保護和建設取得突破性進展，植被生態(tài)質量趨好，固碳釋氧量增加，黃河源湖泊面積增大，水源涵養(yǎng)能力提升。但是，三江源屬高寒高海拔地區(qū)，區(qū)情況決定了三江源生態(tài)保護建設的艱巨性、復雜性、長期性，必須深入研究三江源生態(tài)保護建設問題。

一、精準把脈：正確認識三江源生態(tài)環(huán)境問題

三江源行政區(qū)域包括玉樹、果洛、海南、黃南四個藏族自治州的16 個縣和格爾木市的唐古拉鄉(xiāng)，現(xiàn)有人口55.6 萬人，其中藏族人口占90%以上，其他還有漢、回、撒拉、蒙古等民族。三江源總面積為36.3 萬平方公里，占青海省國土面積的43.88%，是中國面積最大的自然保護區(qū)，其中黃河源區(qū)面積16.7 萬平方公里，占46%；長江源區(qū)面積15.9 萬平方公里，占44%，瀾滄江源區(qū)面積3.7 萬平方公里，占10%。

（一）生態(tài)地位特殊性

三江源是我國重要水源涵養(yǎng)地、影響范圍最大的生態(tài)功能區(qū)和高原生物多樣性最集中地區(qū)，也是亞洲、北半球乃至全球氣候變化的敏感區(qū)，生態(tài)地位十分特殊。三江源是“中華水塔”，長江總水量的25%、黃河總水量的49%和瀾滄江總水量的15%都來自這一地區(qū)；三江源是全球生態(tài)天然屏障，高海拔改變大氣環(huán)流，形成了亞洲季風，影響著全球氣候；三江源是天然濕地寶庫，有大小河流180 多條、大小湖泊1800 多個；沼澤面積約1.43 萬平方公里，占江源區(qū)面積的13.9%。三江源生境多樣，是我國高寒生物自然種質資源庫和生物基因庫，是大批珍稀野生動物的棲息地，區(qū)內國家二級保護植物有油麥吊云杉、紅花綠絨蒿、蟲草3 種，列入國際貿易公約附錄Ⅱ的蘭科植物31 種，國家重點保護動物有69 種。

（二）生態(tài)類型多樣性

三江源區(qū)域跨越暖溫帶和溫帶，加之海拔高度的變化，形成豐富而多樣的生態(tài)類型。濕地生態(tài)類型多樣且功能強大，囊括了沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地等，涵蓋內陸濕地和人工濕地的所有類型，濕地面積居全國第一。草原生態(tài)系統(tǒng)獨特，發(fā)揮了涵養(yǎng)水源、保持水土、防止風沙、發(fā)展牧業(yè)的作用。森林生態(tài)系統(tǒng)錦上添花，主要有高原特色的針葉林、闊葉林和灌叢植被。生態(tài)類型多樣且處在高原腹地，構成了我國生物多樣最集中地區(qū)和生態(tài)系統(tǒng)最敏感地區(qū)。

（三）生態(tài)問題嚴峻性

受嚴酷自然條件制約，被譽為生態(tài)“處女地”的三江源生態(tài)環(huán)境卻十分脆弱且非常嚴峻。近年來，草原加速退化，鼠害肆虐，水土流失和荒漠化演替進程加快，三江源區(qū)退化草場面積占已可利用面積的26～46%，其中近10%的退化草地已淪為“黑土灘”，70 年代號稱“全國首富縣”的瑪多縣卻淪為全國有名的貧困縣。三江源地區(qū)大多數(shù)冰川呈退縮狀態(tài)，眾多湖泊出現(xiàn)面積縮小、湖水咸化、水位下降，大片沼澤濕地消失，泥碳地干燥并裸露，導致涵養(yǎng)水源功能下降，生物多樣性銳減，受到威脅的生物物種約占總數(shù)的15～20%，高于世界10～15%的平均水平。自然災害加劇，給畜牧業(yè)和當?shù)厝嗣裆a生活造成很大影響。

（四）生態(tài)成因復雜性

三江源生態(tài)環(huán)境不斷惡化，是自然因素、人為因素和社會因素共同作用的結果。三江源高寒的地理條件，同時又是一個缺林少綠的地區(qū)，資源總量小、林分質量差，使得江源生態(tài)具有先天的脆弱性。隨著全球氣候變暖，與上世紀70 年代相比，高原上年平均氣溫升高了0.2℃～0.41℃，造成冰川退縮、湖泊縮小的情況。高原鼠兔、鼢鼠、田鼠數(shù)量急劇增多，加速草地退化，三江源區(qū)發(fā)生鼠害面積約5.03 萬平方公里，占三江源區(qū)總面積的17%，占可利用草場面積的28%。超載過牧，亂采濫挖沙金、藥材，植被人為破壞極為嚴重，直接導致草地生產力下降。偷捕亂獵、竭澤而漁，導致野生動物數(shù)量急劇減少。

（五）生態(tài)建設重要性

三江源作為孕育中華民族、中南半島悠久文明歷史的源頭匯水區(qū)，為整個中下游地區(qū)提供了可持續(xù)發(fā)展的基本條件，有“牽一發(fā)而動全身”的生態(tài)戰(zhàn)略地位。加強三江源生態(tài)保護建設，有利于保護好江河源頭生態(tài)系統(tǒng)、高原濕地、高原特有野生動物、高原原始地貌和世界“第三極”自然景觀，有利于推進長江經濟帶、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，為中華民族永續(xù)發(fā)展提供源頭活水。正如習近平總書記指出，“‘中華水塔’是國家的生命之源，保護好三江源，對中華民族發(fā)展至關重要”，道出了三江源生態(tài)保護建設的真諦。

二、實踐探索：科學總結三江源生態(tài)建設經驗

三江源地區(qū)的生態(tài)平衡，不僅關系青?？沙掷m(xù)發(fā)展的大局，更事關中國乃至全球生態(tài)安全。青海省委省政府始終牢記習近平總書記的囑托，積極探索和推動三江源環(huán)境保護和生態(tài)建設，通過自然修復與工程建設的有機結合，對各類保護地進行整體保護、系統(tǒng)修復、一體管理，初步實現(xiàn)“守護好一江碧水，確保一江清水向東流”的目標。

（一）突出資源本底調查

開展草地、林地、濕地、地表水和陸生野生動物資源的本底調查，建立三江源自然資源本底數(shù)據(jù)平臺，準確掌握三江源各類資源和生態(tài)環(huán)境的動態(tài)變化?？茖W編制自然資源資產負債表，建立了問題、權力、責任等三張自然資源資產管理清單，有效探索自然資源資產形成的收益納入財政預算管理辦法，推動自然資源保護和生態(tài)建設的動態(tài)平衡。

（二）突出政策規(guī)劃先行

爭取國家支持，先后獲批建立三江源國家級自然保護區(qū)、第一個國家公園試點、世界自然遺產名錄，積極推動三江源生態(tài)保護上升為國家戰(zhàn)略層面；印發(fā)了國家公園、生態(tài)保護綜合試驗區(qū)、生態(tài)保護和建設二期工程等方案或規(guī)劃，為三江源生態(tài)保護作出具體要求和制度安排；先后頒布國家公園、自然遺產地保護、生態(tài)補償機制等條例或意見，為三江源生態(tài)保護提供法制保障。

（三）突出生態(tài)工程修復

持續(xù)開展三江源生態(tài)保護和建設，不斷深化國家公園體制試點，科學治理黑土灘、沙漠化，實施退牧還草、退耕還林，生態(tài)系統(tǒng)結構局部改善，重點治理區(qū)域生態(tài)狀況好轉。2005～2012 年，草地面積凈增123.7 平方公里，草地平均覆蓋增加5.6%，產草量整體提升30.31%，荒漠生態(tài)系統(tǒng)面積凈減492.61 平方公里。到2015 年9 月，源區(qū)79.18%的區(qū)域植被覆蓋度提高，其中植被覆蓋度輕微提高（提高幅度2-10%）和明顯提高（提高幅度高于10%）的面積分別占總面積的43.67%和35.51%。黃河源頭“千湖”濕地開始整體恢復，濕地生態(tài)和濕地功能整合性明顯增強，流域供水能力明顯改善。

（四）突出牧民參與機制

將生態(tài)保護與精準脫貧相結合，在充分尊重牧民意愿的基礎上，通過特許經營、提供公益崗位、發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)等，扶持牧民從事公園生態(tài)體驗、環(huán)境教育服務等，促進牧民經濟收入顯著增長，牧民正逐漸由草原利用者轉變?yōu)樯鷳B(tài)保護者與紅利共享者，幸福指數(shù)明顯提升。2014 年的前9 年間，農牧民人均純收入年增長14.9%。

（五）突出宣傳交流推介

組織中央主流媒體和本地媒體實地系列采訪，完成了《中華水塔》《綠色江源》兩部紀錄片以及19 部國家公園廣告片的拍攝、制作和播出，三江源環(huán)境保護和生態(tài)建設家喻戶曉、深入人心，全社會保護氛圍已經形成。加強與各國國家公園和非政府間的戰(zhàn)略合作，相互交流，取長補短，擴大影響，展現(xiàn)形象。

三、長效機制：持續(xù)推進三江源生態(tài)綜合治理

習近平總書記指出，“青海最大價值在生態(tài)、最大責任在生態(tài)、最大潛力也在生態(tài)”。要深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和對三江源生態(tài)保護建設系列重要指示精神，統(tǒng)籌推進生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善，積極實施“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略，自覺擔負起保護“中華水塔”的重大政治責任，筑牢國家生態(tài)安全屏障。

（一）建立生態(tài)法治保障機制

生態(tài)法治是三江源生態(tài)保護建設的重要基礎。要堅持“問題引導立法，立法解決問題”思路，遵循“生態(tài)優(yōu)先、生態(tài)安全、先行先試”原則，正確把握生態(tài)立法宏觀思路與微觀制度設計，借鑒各地生態(tài)立法經驗，進一步完善和落實三江源生態(tài)文明保障制度。要把生態(tài)立法與精準扶貧結合起來，推動三江源生態(tài)保護區(qū)移民條例立法，探索建立草原生態(tài)休養(yǎng)生息和生態(tài)環(huán)境修復機制。要理順生態(tài)保護體制機制，建立生態(tài)治理多元模式，構建“全民參與共建共治共管共享”大格局。要建立健全生態(tài)保護政績考核機制和生態(tài)環(huán)境責任追究制，完善自然資源資產負債表，用嚴密生態(tài)法治保障正向激勵和反向約束落到實處。

（二）建立生態(tài)治理多元機制

多元治理是三江源生態(tài)保護建設的制度框架。要建立健全政府、市場、公民社會等多中心治理主體的管理體制，充分發(fā)揮各個治理主體的優(yōu)勢和長處，形成合力實現(xiàn)善治。牧民、草原、牲畜、野生動物和自然環(huán)境是一個有機整體，是三江源生態(tài)系統(tǒng)不可分割組成部分。政府要加強政策制度供給、圈定地理范圍、制定規(guī)則、提供公共服務，發(fā)揮生態(tài)治理的主導作用。要善于運用市場化方式，特別要調動當?shù)剞r牧民保護生態(tài)的主動性和積極性，使農牧民從“旁觀者”甚至“破壞者”變成“保護者”，實現(xiàn)從上到下、從外到里“頂層設計”與從下到上、從里到外“基層創(chuàng)新”的有機結合。

（三）建立生態(tài)扶貧精準機制

精準扶貧是三江源生態(tài)保護建設的重大任務。三江源區(qū)地處我國經濟欠發(fā)達的西部地區(qū)，地理地貌又以高山、冰川、湖泊為主，主要產業(yè)為畜牧業(yè)，在生態(tài)保護建設中一定要高度重視精準扶貧、生態(tài)脫貧，著力解決“兩不愁三保障”問題。要正確處理生態(tài)環(huán)境承載力與當?shù)啬撩裆a關系，積極探索一條有限制、有約束、保護與發(fā)展均衡的高原生態(tài)經濟之路。要根據(jù)高原特點推進生態(tài)產業(yè)有序發(fā)展，適度發(fā)展畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、簡單加工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、有機農牧業(yè)，發(fā)展三江源牌冬蟲夏草、藏紅花、紅景天、雪蓮、野生枸杞等高原特色產品，讓牧民共享生態(tài)環(huán)境保護紅利。鼓勵牧民異地安置脫貧或參與政府特許經營的家庭旅館、農家樂等領域經營活動，從而逐步實現(xiàn)牧區(qū)勞動力轉移、牧民轉崗就業(yè)。要依據(jù)生態(tài)保護修復程度，繼續(xù)創(chuàng)設生態(tài)管護公益崗位，優(yōu)先安排低保戶、貧困戶、無畜戶、少畜戶，使牧民群眾在參與生態(tài)保護中獲取穩(wěn)定的經濟收入，從而產生生態(tài)保護的持久動力，推動生態(tài)文明與經濟建設協(xié)調發(fā)展。

（四）建立生態(tài)保護補償機制

生態(tài)補償是三江源生態(tài)保護建設的投入保障。要建立“國家補償為主、地方補助為輔、社會積極參與”的穩(wěn)定增長的生態(tài)補償機制，加快籌集三江源生態(tài)保護資金。中央政府理應通過中央財政轉移支付方式，依據(jù)國家財力增長和物價上漲指數(shù)建立動態(tài)調整機制，把江河源頭和禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)作為重點補償區(qū)，持續(xù)加大對包括三江源在內上游地區(qū)進行生態(tài)保護建設投入，保護“中華水塔”和生態(tài)屏障。將水資源、森林資源、草場資源等嚴重短缺和受破壞嚴重的資源列入征收范圍，統(tǒng)籌考慮水源涵養(yǎng)、水土保持、林地草地覆蓋等因素，適當向欠發(fā)達地區(qū)傾斜，籌集更多的三江源生態(tài)保護建設資金。要根據(jù)三江源優(yōu)質淡水資源輸出總量及品質，建立上下游水生態(tài)補償機制，積極推進國家初始水權分配、水權轉讓和水權交易制度。制定完善草原生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能的計量、監(jiān)測評估體系和相關制度標準，探索建立草原碳匯交易機制。

（五）建立生態(tài)技術修復機制

生態(tài)修復是三江源生態(tài)保護建設的技術路線。堅持自然修復與工程治理、因地制宜與分類指導相結合，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)自然恢復和良性循環(huán)。對草地植被的保護，應根據(jù)草地的時間與地形，在春季與秋季禁止放牧，確保牧草生長與繁殖。開展生物鏈滅鼠，控制草地鼠蟲災害。對林地保護，將人工造林與封山育林有機結合，形成穩(wěn)定的復層林分結構。對出現(xiàn)退化的沼澤濕地，要實行封育政策，防止農牧民生產和畜牧干擾。對沙化土地，通過楊樹深栽、圍欄封育、設置沙障等，提升植被的覆蓋率，實現(xiàn)三江源生態(tài)系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性。要加強三江源生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，特別是要加強水資源的監(jiān)測，優(yōu)化水文監(jiān)測站網體系，推動水文設備升級改造，完善資料共享機制，以生態(tài)監(jiān)測成果反映生態(tài)修復成效。

（六）建立生態(tài)文化傳播機制

生態(tài)文化是三江源生態(tài)保護建設的原始動力。要自始至終用習近平生態(tài)文明思想指導三江源生態(tài)保護建設，傳播先進生態(tài)文化理念，為三江源生態(tài)保護建設提供不竭動力。要大力弘揚傳播本土生態(tài)文化，挖掘藏傳佛教中的“六道輪回”“緣起性空”“因果報應”積極因素，吸取宗教對藏區(qū)生態(tài)文化影響中的精華，傳承藏族獨有的山川江河文化，賦予關愛江河、倡導生態(tài)文明的時代精神，探索國家層面的三江源公祭，凝聚民眾對祖國山河的文化認同，推動人與自然和諧共生，促進保護生態(tài)平衡和可持續(xù)綠色發(fā)展落到實處。

四、深化實踐：積極探索三江源國家公園試點

黨的十九屆四中全會《決定》指出，“加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，健全國家公園保護制度”。相對于國外，中國的國家公園還是新生事物。作為我國第一個獲批的三江源國家公園，要積極探索國家公園體制改革、發(fā)展思路與建設路徑，積極探索生態(tài)文明建設好的做法經驗，積極探索國家公園保護的制度體系，努力蹚出在高寒高海拔地區(qū)生態(tài)保護的新路子，為國家公園建設投石問路，為譜寫美麗中國貢獻智慧。

（一）積極探索公園管理體制機制

國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，也是一種經典的資源保護與管理模式，是介于嚴格的自然保護區(qū)與完全開放的旅游開發(fā)區(qū)和風景名勝名區(qū)之的一種保護體系。建議積極探索國家公園管理體制機制，堅持“大部門、寬智能、綜合性”原則，整合行政資源，減少管理層次。正確處理好自然資源所有權與行政管理權的關系，理順管理組織體制、資源產權體制、持續(xù)投入機制、共建共管機制、社會參與機制、考核評價評估機制、利益分配機制等，促進自然保護和經濟發(fā)展雙贏。探索解決“九龍治水”和自然資源執(zhí)法監(jiān)管碎片化，協(xié)調建立跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制，消除執(zhí)法難點盲點，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源管理執(zhí)法全覆蓋。

（二）積極探索人與自然和諧共生

正確對待人與自然的關系是三江源國家公園建設的首要問題，核心是解決“兩不愁三保障”。建議按照“人與自然生命共同體”理念，探索基于生態(tài)系統(tǒng)耦合理論的生態(tài)資源空間優(yōu)化配置方式，深入研究國家公園建設中的法律問題、國家公園標準、準入許可制度。要針對三江源生態(tài)系統(tǒng)特點，遵循草地與家畜、野生動物相互依存、相互制約、相互影響的自然法則，建立源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)環(huán)境保護體系。探索研究野生動物生存空間，合理確定家畜存欄量，確保家畜和野生動物總量與草地承載力相平衡，促進國家公園自然資源的嚴格保護和永續(xù)利用。

（三）積極探索生態(tài)系統(tǒng)修復機制

受損生態(tài)系統(tǒng)修復是一個永恒課題。充分總結黑土灘治理、沙漠化防治、退牧還草、退耕還林經驗，數(shù)字構建三江源生態(tài)系統(tǒng)演變規(guī)律，深入探索生物多樣性維持機制及保育技術、生態(tài)系統(tǒng)退化機理、恢復原理及修復技術。建議堅持以自然修復為主，生物措施和工程措施相結合，采用先進適用的恢復和治理技術，加快推進高寒草甸和高寒草原生態(tài)系統(tǒng)、森林灌叢生態(tài)系統(tǒng)、河源濕地生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)修復，著力構建保護野生動物的長效機制，提升水源涵養(yǎng)生態(tài)服務功能和生物多樣性。