鐘雯彬

每一次人類的重大災(zāi)難，都是對國家制度和國家治理能力的考驗，都必然對國家治理產(chǎn)生深刻影響，并促使國家制度和國家治理的進(jìn)一步改革。新冠肺炎疫情（COVID-19）不僅是新中國成立以來面臨最為嚴(yán)峻的一次公共衛(wèi)生事件，也成為全球百年難遇的嚴(yán)峻公共危機(jī)事件。能否成為實(shí)質(zhì)性進(jìn)步的歷史關(guān)鍵點(diǎn)，取決于我們是否抓住了這次制度變革的機(jī)會，深入反思一些關(guān)鍵問題，做出一系列深層次改革，推動“一次性危機(jī)治理”向“可持續(xù)治理”轉(zhuǎn)化［1］。作為最早走出疫情危急狀態(tài)的大國，中國接下來將會面對極其復(fù)雜的局面，需要抓緊時間，針對這次疫情暴露出來的弱項和不足，深刻反思，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項，謀劃有關(guān)制度構(gòu)建和立法完善，以防止問題再次發(fā)生，或者在挑戰(zhàn)來臨時，依法應(yīng)對，處變不驚。

一、《突發(fā)事件應(yīng)對法》的立法初衷與實(shí)施成效分析

我國現(xiàn)行應(yīng)急管理基本法——《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）緣起17年前的另一場公共衛(wèi)生事件。2003年“非典”疫情暴發(fā)和擴(kuò)散，嚴(yán)重暴露了當(dāng)時我國突發(fā)事件應(yīng)對領(lǐng)域立法分散、實(shí)施中統(tǒng)籌不力、協(xié)調(diào)不足、配合不夠等問題?！胺堑洹币咔橹螅瑸閷Ψ稚⒌膽?yīng)急法律制度和法律體制進(jìn)行整合，更重要的是，為推進(jìn)我國的應(yīng)急管理現(xiàn)代化與法治化進(jìn)程，《突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)時而生。

2007年8月30日，十屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過《突發(fā)事件應(yīng)對法》，自2007年11月1日起正式施行。該法共7章70條，明確了突發(fā)事件的內(nèi)涵外延、法律調(diào)整范圍以及應(yīng)當(dāng)遵循的法治原則，確立了突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，建立了一個比較系統(tǒng)的包含預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等方面內(nèi)容的應(yīng)對突發(fā)事件制度體系，并與憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)制度和有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理的其他法律作了銜接。根據(jù)當(dāng)時我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的實(shí)踐，該法對已經(jīng)形成或正在建設(shè)的體制、機(jī)制和制度予以明確和固化，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)對活動從個別調(diào)整向規(guī)范調(diào)整轉(zhuǎn)變。同時，針對我國突發(fā)事件應(yīng)對缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，注重被動反應(yīng)，治標(biāo)不治本的弊病，采用了分章節(jié)對各類應(yīng)急活動主體在不同階段職責(zé)進(jìn)行安排的立法體例，使各類主體的活動能夠覆蓋到突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展直至完結(jié)的整個過程，實(shí)現(xiàn)對突發(fā)事件的全過程管理。

這是中國第一部應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性法律，全面、系統(tǒng)地規(guī)范了應(yīng)對突發(fā)事件的活動，為應(yīng)對各類突發(fā)事件提供了比較充分、有力的法律依據(jù)。它的施行標(biāo)志著中國規(guī)范應(yīng)對突發(fā)事件行為基本法律制度的確立，對于提高全社會應(yīng)對突發(fā)事件的能力，及時有效地控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全，都具有重要意義?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》的頒布實(shí)施，是我國突發(fā)事件應(yīng)對工作不斷成熟的經(jīng)驗總結(jié)，也是我國應(yīng)急法律制度走向法制統(tǒng)一的標(biāo)志。經(jīng)過多年努力，我國已經(jīng)初步形成了以憲法為根本，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基礎(chǔ)，以相關(guān)單行法、行政法規(guī)、行政規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案等為依托的應(yīng)急管理法律體系。在這個法律體系的支持和保障下，全社會依法防范突發(fā)事件和處置各類突發(fā)事件的能力顯著提高，各級政府、公務(wù)員和社會公眾履行法定責(zé)任和義務(wù)的自覺性、主動性切實(shí)增強(qiáng)，應(yīng)急管理工作取得了引人矚目的成效。

但是，《突發(fā)事件應(yīng)對法》在實(shí)施過程中，特別是在應(yīng)對近年來我國遭遇的幾個特大突發(fā)事件的過程中，也暴露出一些法律自身的不完善和實(shí)施過程中效果不盡如人意的問題。這次世紀(jì)疫情大考，在充分彰顯中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢的同時，也充分暴露出我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域、應(yīng)急管理領(lǐng)域法治建設(shè)的一些問題和不足。疫情發(fā)生后，全國和地方各級人大常委會、各級政府雖陸續(xù)出臺一系列即時法律規(guī)定，客觀上大體滿足疫情防控的緊迫性所需，但我們也應(yīng)清醒看到，面對依法戰(zhàn)“疫”的巨大現(xiàn)實(shí)需求，現(xiàn)有的法律法規(guī)體系尚未達(dá)到系統(tǒng)完備、有機(jī)協(xié)調(diào)、保障有力、運(yùn)行有效的預(yù)期。其中，《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為應(yīng)急管理基本法，其運(yùn)行實(shí)效在此次疫情應(yīng)對中受到集中檢驗，并面臨一系列新形勢新要求的挑戰(zhàn)與沖擊，引人關(guān)注，由此引發(fā)了各界對該法修訂的呼吁。據(jù)悉，目前，作為特殊時期的特殊修法，《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修改已被緊急列入了全國人大的修法議程，2020年4月24日，全國人大正式啟動了《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修改工作。

二、新冠肺炎疫情對《突發(fā)事件應(yīng)對法》的主要挑戰(zhàn)

此次新冠肺炎疫情應(yīng)對集中暴露出現(xiàn)行應(yīng)急法律體系中尚待改善之處，也是長期以來制約我國應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的難點(diǎn)與痛點(diǎn)，具有系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、階段性特征。一方面，需要進(jìn)行全面反思，加強(qiáng)前瞻性思考和整體性統(tǒng)籌，需要進(jìn)行戰(zhàn)略性、綜合類制度構(gòu)建。碎片化小修小改有關(guān)立法，解決不了制約應(yīng)急管理事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)性癥結(jié)。但是另一方面，因受制于特殊修法的資源、時限、程序等因素，全面大改難度較大。因此，需要聚焦重點(diǎn)，深入思考并準(zhǔn)確把握新冠肺炎疫情對《突發(fā)事件應(yīng)對法》的主要挑戰(zhàn)與沖擊，以一帶萬，綱舉目張，有針對性地設(shè)計出制度優(yōu)化方案。找準(zhǔn)問題，對癥下藥，是現(xiàn)階段系統(tǒng)提升我國應(yīng)急管理治理體系的關(guān)鍵，也是通過發(fā)揮制度優(yōu)勢帶動解決應(yīng)急管理治理能力增長的關(guān)鍵。

宏觀而言，聚焦關(guān)鍵，新冠肺炎疫情對《突發(fā)事件應(yīng)對法》的挑戰(zhàn)在三個方面尤為突出：

（一）沖擊了立法理念中的底線思維不足問題

新冠肺炎疫情對《突發(fā)事件應(yīng)對法》的挑戰(zhàn)在立法理念上尤為突出，集中體現(xiàn)在現(xiàn)有立法底線思維不夠，沒有充分考慮到類似此類大災(zāi)大疫的極端情況，尚無有力的制度支持與準(zhǔn)備。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》實(shí)施13年來，經(jīng)受了一系列重大突發(fā)事件和災(zāi)害事故的考驗，對四大類災(zāi)害事故與事件實(shí)施專業(yè)化管理和全過程管理，能夠較好地應(yīng)對一般性質(zhì)常規(guī)突發(fā)事件，被證明是符合國情、基本可行的。但是，此次世紀(jì)疫情的嚴(yán)重性與復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以往的認(rèn)知，其凸顯的全球沖擊力、全域性威脅性、高度不確定性、緊急性和復(fù)雜性，從全球史的角度看，已構(gòu)成人類在和平狀態(tài)下最嚴(yán)重的“全球性危機(jī)”［2］，對各國既有的治理體系，尤其是應(yīng)急管理體系形成了強(qiáng)烈沖擊。與此同時，高度不確定性、全面性、長期性和復(fù)雜性的應(yīng)對也進(jìn)一步放大了既有常規(guī)應(yīng)急管理中的不足與短板。中國作為第一波疫情暴發(fā)的受害國，面對這種全新未知病毒，在嚴(yán)重缺乏基本信息與認(rèn)識的情況下被迫沖在最前線緊急應(yīng)對，現(xiàn)有法律制度與法律措施支持力度單薄的短板尤顯突出。

我國啟動了舉國體制加戰(zhàn)時體制的“戰(zhàn)疫體制”，密集采取了一系列“急事急辦”“特事特辦”的超常規(guī)措施，國家和地方普遍以“戰(zhàn)時狀態(tài)”來進(jìn)行廣泛的社會動員、約束各類社會成員的行為，以“戰(zhàn)時措施”稱謂各類應(yīng)急措施的性質(zhì)，解釋應(yīng)急措施的正當(dāng)性和合法性。這種高度集中統(tǒng)一、全國一盤棋的模式，打疫情仗是有效的。但是，《突發(fā)事件應(yīng)對法》的適用效果不夠理想，既有的“法律實(shí)施的淡漠遲鈍”［3］現(xiàn)象更加凸顯放大，也是事實(shí)。這說明，類似此次新冠肺炎疫情的發(fā)生概率極低、災(zāi)難性后果又極大的突發(fā)事件的應(yīng)急管理，常規(guī)應(yīng)急管理的措施無從有效應(yīng)對，現(xiàn)有的法律尚無有力的制度支持與準(zhǔn)備，需要配置一個更有效的法律框架、原則、機(jī)制與措施，調(diào)整特殊狀態(tài)下的社會關(guān)系。

法律實(shí)施效果不理想的原因有多方面。此次疫情暴露出的最主要癥結(jié)在于以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基本法的國家應(yīng)急管理法律體系的底線思維還不夠突出，對非常規(guī)突發(fā)事件的研判不夠，對其衍生演變以及跨界領(lǐng)域等規(guī)律與特征認(rèn)識不足，對危害所帶來的連鎖反應(yīng)缺乏認(rèn)識；應(yīng)對的制度設(shè)計與制度準(zhǔn)備與疫情防控現(xiàn)實(shí)需求有距離。究其根源，很大程度上與應(yīng)急管理領(lǐng)域立法過于固守立法滯后性理念有關(guān)。立法本來就是在滯后性與前瞻性中尋求平衡，既解決已經(jīng)出現(xiàn)的突出問題，又對未來可能出現(xiàn)的比較嚴(yán)重的問題進(jìn)行預(yù)先的制度設(shè)計，并發(fā)揮法律的引導(dǎo)功能。由于應(yīng)急管理法律調(diào)整的是與常態(tài)行政管理不一樣的突發(fā)性事件，集中立法資源重點(diǎn)解決現(xiàn)實(shí)中已出現(xiàn)或者比較急需解決的問題固然重要，但是充分考慮風(fēng)險治理特點(diǎn)，留足制度設(shè)計冗余為發(fā)生概率相對較低，但危害后果非常嚴(yán)重的極端非常規(guī)事件提供制度準(zhǔn)備也同樣重要。立法理念與立法模式應(yīng)當(dāng)充分考慮突發(fā)事件與常態(tài)管理不一樣的特質(zhì)。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》面對大災(zāi)大疫時底線思維理念不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.沒有進(jìn)一步區(qū)分常規(guī)應(yīng)急管理與非常規(guī)應(yīng)急管理，并設(shè)計出不同的法律調(diào)整框架。隨著近年來巨災(zāi)頻發(fā)，兼具小概率與大危害的非常規(guī)突發(fā)事件越來越呈現(xiàn)復(fù)雜彌散跨界演變的特征，其應(yīng)對活動與常規(guī)突發(fā)事件有著截然不同的要求，且多半沒有現(xiàn)存的經(jīng)驗教訓(xùn)可供參照借鑒?；\統(tǒng)適用同一套制度措施，對常規(guī)應(yīng)急管理而言或者用力過猛，浪費(fèi)資源，或者一刀切，不能統(tǒng)籌災(zāi)害減緩與經(jīng)濟(jì)社會平衡發(fā)展；對非常規(guī)應(yīng)急管理而言，或者措施不力、方法不夠，或者于法無據(jù)、法外尋策。

2.《緊急狀態(tài)法》或者“緊急狀態(tài)”專章的缺失，憲法確立的緊急狀態(tài)制度無法實(shí)質(zhì)性落地。應(yīng)急管理基本法層面存在重大空白，缺乏對特別嚴(yán)重的非常規(guī)應(yīng)急管理進(jìn)行有效調(diào)整的措施和手段，近年來在有關(guān)特大突發(fā)事件應(yīng)對中，弊端日顯。此次“戰(zhàn)”疫，更加突出。全國各地被迫采取了最全面最嚴(yán)厲的管制措施，其中一些超出《突發(fā)事件應(yīng)對法》的應(yīng)急措施范圍，大幅限制了公民的人身自由等基本權(quán)利，如果不能在法律層面得到確認(rèn)和規(guī)制，容易引發(fā)合法性質(zhì)疑，對高效解決極端事態(tài)也十分不利。如何在控制局面和依法辦事之間做到兩全其美，在最快、最有效地消除緊急狀態(tài)與最大可能或最大限度地保護(hù)公民基本權(quán)利之間保持適度的平衡，既是衡量一個國家是否真正兌現(xiàn)法治的試金石，也是衡量一個政府是否具有高超治理水平的檢測器。需要有明確的法律提前予以妥善安排和精心設(shè)計。

3.對極端事件的峰值需求估計不足，沒有預(yù)留制度空間，沒有足夠的安全冗余，巨災(zāi)應(yīng)對能力短板突出。以應(yīng)急物資保障為例，過去我國的應(yīng)急物資保障的范圍和時間，主要以常規(guī)應(yīng)急管理的規(guī)模來設(shè)計與準(zhǔn)備，雖有冗余，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有考慮到像武漢那樣的上千萬人口特大城市封城，以及波及十幾億人的全國社區(qū)防控等緊急事態(tài)且持續(xù)數(shù)月長時間的極端需求。在類似本次疫情這樣規(guī)模與當(dāng)量的緊急狀態(tài)下，如何建立有戰(zhàn)略、有規(guī)劃、有彈性的物資保障體系，確保國家和地方最大能力和最低底線的物資保障能力，急需破題。

目前，我國疫情防控進(jìn)入“下半場”，呈現(xiàn)常態(tài)化防控態(tài)勢。疫情的長期存在，國家治理思路應(yīng)當(dāng)從注重增長思維轉(zhuǎn)向注重底線思維。如果疫情持續(xù)時間足夠長，整個國家治理面臨的主要問題不再僅是增長問題，而是安全問題。這就要求國家治理不僅需要考慮發(fā)展，更要強(qiáng)調(diào)底線思維，高度重視并提升和彌補(bǔ)影響國家安全的能力。加上2003年的非典，20世紀(jì)初我國兩次遭受重大疫情沖擊，公共安全面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)嚴(yán)峻復(fù)雜，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全風(fēng)險高度聚集、相互交織，應(yīng)急處置不當(dāng)可能催生政治安全風(fēng)險，影響國家安全。需要我們進(jìn)一步強(qiáng)化底線思維，凡事從最壞處著眼，做最充分的準(zhǔn)備，朝好的方向努力，爭取最好的結(jié)果，以此來明晰立身之本和發(fā)展方向，統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作。

（二）凸顯了制度架構(gòu)中的統(tǒng)籌性和綜合協(xié)調(diào)性不足癥結(jié)

《突發(fā)事件應(yīng)對法》建立的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，在十多年的運(yùn)行中發(fā)揮了重要作用，但是一直存在全災(zāi)種管理與全過程管理難以兼容的問題。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)急管理部正式成立，標(biāo)志著中國應(yīng)急管理工作從“條塊分割”向“綜合性、專業(yè)化”轉(zhuǎn)型。國家繼續(xù)強(qiáng)化了“分類管理”模式，將“突發(fā)自然災(zāi)害事件和突發(fā)生產(chǎn)安全事故”的應(yīng)急管理事務(wù)交由新成立的應(yīng)急管理部，“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”由國家衛(wèi)健委負(fù)責(zé)應(yīng)對，“突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件”由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)處置，“社會公共安全事件”由政法委牽頭應(yīng)對。應(yīng)急管理部的成立實(shí)際上是以全災(zāi)種管理上適度的“退”換取全過程管理上的“進(jìn)”［4］。經(jīng)過2年多的不斷調(diào)整和適應(yīng)，應(yīng)急管理部開始逐漸構(gòu)架起管控相關(guān)災(zāi)害和處置的國家應(yīng)急管理框架，表現(xiàn)和成效總體不錯。物理整合后綜合與專業(yè)部門責(zé)任邊界矛盾逐漸暴露，地方屬地管理的責(zé)任與國家統(tǒng)一指揮的摩擦也時有發(fā)生。加之應(yīng)急管理部門定位不夠明確，綜合協(xié)調(diào)力度有所弱化，存在“防”與“救”、綜合與專業(yè)、牽頭與支撐關(guān)系不明確，指揮體系不夠清晰，各部門之間職責(zé)界限不清，以及橫向聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制不暢的問題，凸顯了應(yīng)急管理體制的專業(yè)性增強(qiáng)，但統(tǒng)籌性和綜合協(xié)調(diào)性不足的癥結(jié)。

應(yīng)急管理體制架構(gòu)是應(yīng)急管理的關(guān)鍵與基礎(chǔ)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》現(xiàn)行條文在此重要板塊中的癥結(jié)集中在：

一是缺乏對應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)的具體規(guī)定。《突發(fā)事件應(yīng)對法》目前尚沒有明確的實(shí)施部門，大多職責(zé)性義務(wù)性條款的主體是各級政府，在實(shí)踐中也多由各級政府負(fù)責(zé)落實(shí)，如果沒有牽頭抓總的實(shí)施主體，一些工作容易落空。此外，現(xiàn)代災(zāi)害事故的耦合性和經(jīng)濟(jì)社會的連鎖性，決定了災(zāi)害應(yīng)對，尤其是高度復(fù)雜影響面大的突發(fā)事件應(yīng)對，絕對不是單一部門的工作，需要國家應(yīng)急體系層面的全面調(diào)動和協(xié)調(diào)。一些重特大突發(fā)事件可能是幾類事件的疊加、演變，各個職能部門的應(yīng)急工作需要全局、有力、高效的指導(dǎo)、督促。機(jī)構(gòu)改革兩年下來，各部門分類管理推進(jìn)落實(shí)順利，但缺乏總體、全局的抓手。雖然此次疫情應(yīng)對中聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)揮了重大作用，但是該機(jī)制尚無明確具體的法律支撐，法治權(quán)威不足、職責(zé)不夠明確。

二是應(yīng)急指揮機(jī)制的規(guī)定不夠完善，有關(guān)部門的職責(zé)不夠明確。此次新冠肺炎疫情的防治和保障過程中集中暴露出這些弊端，國家不得不啟動最高級別的“舉國體制加戰(zhàn)時體制”，采取了一系列特殊情勢下的非常態(tài)應(yīng)急管理舉措。這些問題和短板更加凸顯了統(tǒng)一指揮、綜合保障，以及專業(yè)處置、屬地責(zé)任之間的協(xié)同和矛盾關(guān)系，需要我們認(rèn)真思考應(yīng)急管理部門的“全災(zāi)種、大應(yīng)急”定位如何在國家大災(zāi)大難全民抗疫中予以體現(xiàn)。

三是沒有及時回應(yīng)機(jī)構(gòu)改革的變化形勢，缺乏對應(yīng)急管理部門的準(zhǔn)確定位。應(yīng)急管理部門在突發(fā)事件處置過程中的角色應(yīng)當(dāng)具有多重性：在自然災(zāi)害和事故災(zāi)害中的主責(zé)主業(yè)角色，在另外兩大類的突發(fā)事件應(yīng)對中依法（或者依授權(quán)）代表各級黨委政府承擔(dān)的綜合協(xié)調(diào)角色。此外，中央和地方層面如何充分發(fā)揮好常設(shè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)作用，處理好與聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制下各相關(guān)部門關(guān)系等問題也值得進(jìn)一步探討。

（三）放大了法律實(shí)施中的實(shí)效性不足弊端

《突發(fā)事件應(yīng)對法》受限于其出臺背景，以及應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展階段性特點(diǎn)，執(zhí)法主體不明確，加之原則性、概括性條款居多，在應(yīng)急管理實(shí)踐中也多次暴露出針對性和可操作性不足的問題，亟須修訂完善。特別是2018年機(jī)構(gòu)改革后，該法與當(dāng)前應(yīng)急管理的新體制新機(jī)制還不能完全適應(yīng)。此次新冠肺炎疫情應(yīng)對，再次集中暴露出該法實(shí)施中的一些問題。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是法律規(guī)則之間銜接不好，甚至沖突?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》與現(xiàn)行應(yīng)急管理法律體系各部分的相容性、一致性還需要提高，存在著不協(xié)調(diào)，互有交叉和沖突，以及相關(guān)配套立法缺失或滯后等問題，容易造成法律適用上的混亂，影響有效執(zhí)行。例如，在突發(fā)事件信息發(fā)布方面，雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》對應(yīng)急信息的發(fā)布明確了“統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時”的規(guī)定和要求。但目前規(guī)定有突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作信息內(nèi)容的幾部法律、法規(guī)中，因立法時間前后不一和部門立法的缺陷，使得有關(guān)應(yīng)急信息發(fā)布主體、信息傳輸渠道等的規(guī)定不盡一致，為應(yīng)急處置工作的順利開展帶來了障礙。在預(yù)警制度上，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條規(guī)定的“縣級以上地方各級人民政府”“發(fā)布相應(yīng)級別的警報”，與《傳染病防治法》第十九條規(guī)定的“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”“及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布”明顯相矛盾。在緊急征用制度上，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定的“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)”，也與《傳染病防治法》第四十五條規(guī)定的“國務(wù)院有權(quán)在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備”不協(xié)調(diào)。此外，《突發(fā)事件應(yīng)對法》賦予各級政府在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中可以采取必要措施的權(quán)力，但是，面對突如其來的疫情初期，有的地方政府在做出防控疫病輸出的重大決策時，仍然遲疑猶豫。這其中既有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}，也有法律規(guī)定失之粗放與沖突的問題。

二是風(fēng)險治理和全流程管理的制度設(shè)計不足，重事中處置，輕事前預(yù)防和事后救助補(bǔ)償。新時代應(yīng)急管理更加強(qiáng)調(diào)風(fēng)險管理、安全管理與應(yīng)急管理全面融合的全流程風(fēng)險治理?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》雖然在一定程度上改變了之前分散立法偏重事中處置狀況，但預(yù)防為主，關(guān)口前移的風(fēng)險治理理念還不夠突出，仍然欠缺對事后的恢復(fù)、重建和救助的具體規(guī)定，需要健全全程管理、風(fēng)險治理的運(yùn)行機(jī)制。

三是非政府性力量參與不足。現(xiàn)行立法對如何調(diào)動社會力量，如何充分發(fā)揮公民自救的作用，只有一些原則性規(guī)定。實(shí)踐中，金融保險機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)、志愿者組織、行業(yè)協(xié)會、大型企業(yè)等非政府性機(jī)構(gòu)、單位在突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)對、處置和救助方面尚未發(fā)揮最大功效。如何建立社會力量和市場力量有序參與應(yīng)急管理的機(jī)制，還需要設(shè)計更加具體的措施。

四是應(yīng)急管理的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不夠完善。分散型的應(yīng)急管理機(jī)制很容易使政府在處理突發(fā)事件中的自由裁量權(quán)過大，現(xiàn)行立法雖然授予了政府相關(guān)部門緊急處置權(quán)力，但是忽視了對緊急處置權(quán)力的控制和對緊急處置權(quán)力造成的傷害后果的救濟(jì)途徑。權(quán)利保障的立法目的不夠清晰，權(quán)利保障制度不夠充分，權(quán)利保障標(biāo)準(zhǔn)不明確，很容易造成公民權(quán)利在應(yīng)急時遭受各方面的侵害而無法獲得法律上的有效救濟(jì)。

五是存在許多重要制度的空白或者不健全，無法滿足應(yīng)急管理改革發(fā)展需要以及大災(zāi)大疫應(yīng)對的現(xiàn)實(shí)。此次疫情應(yīng)對中比較突出的是缺少對應(yīng)急資源整合統(tǒng)籌的規(guī)定，對應(yīng)急措施的啟動與結(jié)束的規(guī)定，對涵蓋監(jiān)測預(yù)警、物資儲備、物流保障等信息要素的統(tǒng)一指揮平臺的規(guī)定。此外，對社會公眾法律義務(wù)和法律責(zé)任規(guī)定不明確，災(zāi)害救助、災(zāi)害保險、應(yīng)急征收征用及其補(bǔ)償?shù)戎T多制度還存在空白，疫情應(yīng)對中的許多問題無法可依。

六是立法質(zhì)量和可操作性有待提高。措施不實(shí)一直是《突發(fā)事件應(yīng)對法》被詬病的主要原因。一些突發(fā)事件應(yīng)急處理方法的可操作性不強(qiáng)，一些措施因缺乏嚴(yán)密性和前瞻性而使得針對性不強(qiáng)。

三、《突發(fā)事件應(yīng)對法》修改的著力點(diǎn)

在新冠肺炎疫情防控已經(jīng)取得了重要戰(zhàn)略性成果的窗口期，需要冷靜下來，思考哪些好的制度應(yīng)該繼續(xù)堅持，哪些是要彌補(bǔ)的漏洞與短板，哪些是要克服解決的問題，加大前瞻性研究，為未來可能出現(xiàn)的問題提供制度準(zhǔn)備，積極發(fā)揮制度增強(qiáng)人類行動的預(yù)期性的功能，奠定國家應(yīng)急管理體系與應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)。

這次修法時間緊迫，任務(wù)重，既要講質(zhì)量，又要講效率，達(dá)到務(wù)實(shí)管用的效果?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》立足于國內(nèi)外長期應(yīng)急實(shí)踐經(jīng)驗與規(guī)律的總結(jié)，形成的預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合、風(fēng)險評估體系、預(yù)案管理機(jī)制，分類、分級、分階段應(yīng)對突發(fā)事件的基本規(guī)則，與突發(fā)事件應(yīng)對中關(guān)口前移、重心下移等重要原則，經(jīng)實(shí)踐檢驗是符合國情，適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的，對此我們應(yīng)該悉心秉承，守正創(chuàng)新。總體而言，應(yīng)當(dāng)堅持“三不變”的原則：保持調(diào)整范圍不變，仍然涵蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全四大類突發(fā)事件；保持框架結(jié)構(gòu)不變，仍然維持“預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、處置救援、恢復(fù)重建”四大基本環(huán)節(jié)的總體架構(gòu)；保持核心制度基本不變，并進(jìn)一步豐富完善細(xì)化。在“三不變”前提下，堅持問題導(dǎo)向，針對此次新冠肺炎疫情應(yīng)對暴露出的三個方面的突出問題，聚焦三個方面內(nèi)容修改：一是提升理念，完善體制機(jī)制。二是堵漏洞，填空白，根據(jù)改革和實(shí)踐需要，新增補(bǔ)齊有關(guān)制度措施。三是補(bǔ)短板，強(qiáng)弱項，針對有關(guān)制度優(yōu)化、細(xì)化、實(shí)化、具體化，以便操作，增加實(shí)效。集中立法資源，解決關(guān)鍵問題。一些暫時不具備修訂條件和基礎(chǔ)的內(nèi)容，可以考慮在進(jìn)一步推動相關(guān)改革的進(jìn)程中，逐步有序修訂，總之，要不斷在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治。

（一）提升理念，完善體制機(jī)制

1.進(jìn)一步強(qiáng)化底線思維。黨的十八大以來，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要堅持底線思維、增強(qiáng)憂患意識、防范風(fēng)險挑戰(zhàn)，重點(diǎn)防控那些可能遲滯或中斷中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程的全局性風(fēng)險。應(yīng)對各類“黑天鵝”事件應(yīng)當(dāng)成為國家應(yīng)急管理工作的重要目標(biāo)。在今年的全國兩會上，習(xí)近平又作出“必須在一個更加不穩(wěn)定不確定的世界中謀求我國發(fā)展”的最新判斷。［5］這是此次修法面臨的客觀形勢和風(fēng)險挑戰(zhàn)，需要用法律的手段予以有效回應(yīng)與防范化解。

事實(shí)上，底線思維的原則與理念近年來被置于應(yīng)急管理的重要地位，已成為各方共識。需要寫入法律，貫穿到整個制度體系，并融入法律實(shí)施全過程。因此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修改站位要高，不能立足于“部門法”，也不能僅局限于一般常規(guī)應(yīng)急管理。要進(jìn)一步強(qiáng)化底線思維，不止于政治動員，更要體現(xiàn)法治權(quán)威，體現(xiàn)適度超前立法理念。要認(rèn)真做好分析研判，搞清楚底線在哪里、風(fēng)險在哪里，最壞的情況是什么，把困難和挑戰(zhàn)估計得充分一些，把法律制度設(shè)計得周密一些，積極尋求規(guī)避系統(tǒng)性風(fēng)險、化解復(fù)雜矛盾、謀求創(chuàng)新發(fā)展的路徑和方法，做到主動應(yīng)變、有守有為，將底線思維轉(zhuǎn)化為具體的行動，掌握防控和化解風(fēng)險的主動權(quán)，牢牢守住底線。習(xí)近平在浙江期間，曾提出突發(fā)事件應(yīng)對中要“寧可十防九空、不可失防萬一”“寧可事前聽罵聲、不能事后聽哭聲”“寧可信其有、不可信其無”“寧可信其重、不可信其輕”。這都體現(xiàn)出風(fēng)險治理的基本規(guī)律，因此，修法時，對特別重大復(fù)雜的非常規(guī)突發(fā)事件要構(gòu)建相對完整的制度框架，在制度設(shè)計上預(yù)設(shè)極限情景下的接口與措施儲備。

在立法模式上，要充分認(rèn)識常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對與非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對的特征，分類區(qū)別調(diào)整。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研判巨災(zāi)應(yīng)對特點(diǎn)與規(guī)律，區(qū)別不同事件的不同應(yīng)對狀態(tài)，設(shè)計不同的啟動程序與應(yīng)對制度。應(yīng)當(dāng)按照嚴(yán)重程度、沖擊力、危害性以及不確定性等等，將現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對分為常規(guī)應(yīng)急管理與非常規(guī)應(yīng)急管理，分類管理，分級啟用，精準(zhǔn)應(yīng)對。一旦出現(xiàn)概率雖小，但危害性大、演變迅速、不確定性大，對社會運(yùn)行產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，采取常規(guī)應(yīng)急管理措施已不足以消除或者控制、減輕危害的事件，啟動非常規(guī)應(yīng)急管理法律制度，以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中指揮、綜合協(xié)調(diào)為特征，必要時啟動舉國體制。對常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對，則繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對法》確立的以分級分類、專業(yè)應(yīng)對、屬地管理為主的工作體制。

如何在修法時調(diào)整立法模式呢？有兩個思路可供考慮：

一是在全面修改現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對法》時更名為《應(yīng)急管理法》，同時，回應(yīng)特大突發(fā)事件應(yīng)對現(xiàn)實(shí)需求，抓緊制定《緊急狀態(tài)法》?！稇?yīng)急管理法》立足調(diào)整常規(guī)應(yīng)急管理，作為應(yīng)急管理一般法、綜合法，與擬建議制定的《緊急狀態(tài)法》分工協(xié)作，圍繞提升國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化，統(tǒng)籌加快我國應(yīng)急管理法律體系的完善，提升綜合應(yīng)急治理能力。《緊急狀態(tài)法》立足調(diào)整特別重大突發(fā)事件應(yīng)對等非常規(guī)應(yīng)急管理，可成為應(yīng)急法律體系之中上可以落實(shí)憲法規(guī)定、下可以銜接《應(yīng)急管理法》的基本法、綜合法，統(tǒng)籌推進(jìn)統(tǒng)一、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的應(yīng)急法律體系的構(gòu)建。

二是在《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十九條基礎(chǔ)上，研究建立緊急狀態(tài)相關(guān)制度，設(shè)專章予以明確規(guī)定。不僅要將《突發(fā)事件應(yīng)對法》中涉及緊急狀態(tài)的相關(guān)內(nèi)容細(xì)化明確，還應(yīng)盡可能整合有關(guān)法律分散規(guī)定的涉及突發(fā)事件緊急應(yīng)對的內(nèi)容，或者設(shè)計出合理有效的制度接口，形成可操作的一攬子框架制度，確保憲法有關(guān)緊急狀態(tài)規(guī)定的實(shí)施?？傊?，要與憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)緊密銜接，對極端復(fù)雜狀態(tài)下的非常規(guī)應(yīng)急管理預(yù)留法律調(diào)整空間，進(jìn)行制度儲備。賦予政府應(yīng)對特別重大突發(fā)事件等非常規(guī)應(yīng)急措施的合法性，以便更果斷地化解危機(jī)，盡快恢復(fù)社會秩序；同時，在法律層面（特別是程序法上）規(guī)制政府權(quán)力，保護(hù)公民合法權(quán)益。

2.提升與更新應(yīng)急管理理念。《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修改理念要新，視野要廣，應(yīng)當(dāng)充分借鑒吸收應(yīng)急管理的最新理念，科學(xué)借鑒其他國家在應(yīng)急管理中的有益做法和經(jīng)驗教訓(xùn)，兼收并蓄。要重點(diǎn)突出與提煉以下兩個方面的理念：

一是要突出風(fēng)險治理理念，完善全過程的風(fēng)險治理法律制度。風(fēng)險治理是應(yīng)急管理的前哨和起點(diǎn)，也是應(yīng)急管理的第一道防線，改變了傳統(tǒng)應(yīng)急管理對突發(fā)事件采取的“刺激-反應(yīng)”被動型管理模式?，F(xiàn)代社會已進(jìn)入風(fēng)險社會，應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)要從事件應(yīng)對轉(zhuǎn)到風(fēng)險治理，從保護(hù)現(xiàn)狀轉(zhuǎn)向計劃未來，從原則上實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化治理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移。要通過具體的法律制度構(gòu)建，切實(shí)推動政府的工作關(guān)注點(diǎn)向規(guī)制風(fēng)險、維護(hù)安全方面轉(zhuǎn)移，給予安全、民生等價值以更多的權(quán)重。要突出風(fēng)險防范，包括建立全過程風(fēng)險管控制度，有效發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的牽引作用，健全突發(fā)事件信息管理系統(tǒng)建設(shè)，拓寬信息來源途徑，建立精準(zhǔn)高效的預(yù)警信息發(fā)布機(jī)制等。

二是進(jìn)一步提煉梳理新時代公共安全與應(yīng)急管理的指導(dǎo)思想、基本原則、基本制度，總結(jié)其中成熟的、行之有效的部分，通過立法予以固化與深化。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對應(yīng)急管理工作高度重視，習(xí)近平對應(yīng)急管理作了全方位、立體式的深入闡述，形成了習(xí)近平關(guān)于應(yīng)急管理的重要思想。這是指導(dǎo)新時代應(yīng)急管理工作的科學(xué)理論，是建設(shè)中國特色應(yīng)急管理法律法規(guī)體系的根本指南。建議將習(xí)近平這些年在公共安全和應(yīng)急管理方面提出的若干重要思想，及時補(bǔ)充寫進(jìn)。如“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”（堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變），以及堅持總體國家安全觀，堅持以人民為中心和安全發(fā)展，弘揚(yáng)“生命至上、安全第一”，等等。這些理念的落實(shí)，都需要通過一系列法律制度設(shè)計來予以實(shí)現(xiàn)。

3.強(qiáng)化應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制與完善應(yīng)急管理工作體制。應(yīng)當(dāng)針對疫情應(yīng)對中凸顯的統(tǒng)籌性和綜合協(xié)調(diào)性不足的癥結(jié)，強(qiáng)化應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制，明確法律實(shí)施主體，完善應(yīng)急管理工作體制，以構(gòu)建形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、左右協(xié)同、內(nèi)外互動、平戰(zhàn)結(jié)合、功能完備的組織架構(gòu)。

一是要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)體制。要在充分吸收黨和國家機(jī)構(gòu)改革成果的基礎(chǔ)上，突出黨對突發(fā)事件應(yīng)對的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制。國家層面應(yīng)當(dāng)構(gòu)建權(quán)威高效的重特大突發(fā)事件的常設(shè)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮制度中權(quán)力主體的核心作用。而且，相對固定的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)能覆蓋前期風(fēng)險防控、中期響應(yīng)和后期學(xué)習(xí)。具體而言，建議進(jìn)一步明確中央和地方各級黨政部門設(shè)立跨部門的應(yīng)急管理委員會，平時負(fù)責(zé)制定應(yīng)急管理重大政策，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)推動風(fēng)險防范和應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)工作；重特大災(zāi)害事故發(fā)生后，轉(zhuǎn)化成為應(yīng)急指揮總部，代表黨中央、國務(wù)院和地方各級黨政部門組織應(yīng)急處置工作，保證政令暢通、協(xié)調(diào)有力、指揮高效。

二是要進(jìn)一步明確政府及其部門職責(zé)。突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作需要快速反應(yīng)，明確不同部門的職責(zé)是有效應(yīng)對的組織基礎(chǔ)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》對政府及其部門之間的關(guān)系只采用原則性規(guī)定，沒有明確規(guī)定中央政府與地方政府的職責(zé)，以及地方政府之間、部門之間的職責(zé)。修法時應(yīng)當(dāng)在區(qū)分事件類別明確法律實(shí)施主體的基礎(chǔ)上，明確綜合事件應(yīng)對的牽頭部門，切實(shí)解決應(yīng)急行政執(zhí)法體系不健全的問題，并健全分類分級、條塊結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)管理體制。既發(fā)揮好應(yīng)急管理、自然資源、氣象水利、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生健康、公安、民政等部門的職能優(yōu)勢，又發(fā)揮好各級應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的牽頭抓總作用。

三是進(jìn)一步理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。在完善統(tǒng)一高效的國家綜合應(yīng)急管理指揮體系的同時，給地方政府在應(yīng)急管理體系設(shè)計方面留出充分的創(chuàng)新空間。建議細(xì)化分級響應(yīng)，根據(jù)事件級別確定國家、省、市、縣各級黨委政府的響應(yīng)職責(zé)。

4.建立高效靈活的跨域應(yīng)急協(xié)作聯(lián)動機(jī)制。突發(fā)事件是人類社會面臨的共同災(zāi)難，需要調(diào)動各方面力量進(jìn)行充分協(xié)作，在各自領(lǐng)域發(fā)揮其獨(dú)特作用，以最少的成本將損失降至最低。建立強(qiáng)有力的制度保障，是應(yīng)急協(xié)作有效運(yùn)行的前提。應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)地區(qū)之間、部門之間、條塊之間、軍地之間的跨域協(xié)作，建立完善社會力量參與應(yīng)急救援的法規(guī)制度。

第一，在建立健全齊抓共管、協(xié)同配合的災(zāi)害事故防范治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確全流程全鏈條管理中各責(zé)任主體的職責(zé)權(quán)限，以及相應(yīng)的分工、協(xié)作、配合。第二，進(jìn)一步補(bǔ)充完善應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。加強(qiáng)中央和地方政府構(gòu)建統(tǒng)分結(jié)合的權(quán)力配置體制，確保常規(guī)與非常規(guī)狀態(tài)下權(quán)力能夠?qū)崿F(xiàn)快速地集中與下放，強(qiáng)化整體行動的能力，發(fā)揮聯(lián)動應(yīng)急的效應(yīng)。完善跨域協(xié)作機(jī)制配套制度，建立動態(tài)化、分布式?jīng)Q策領(lǐng)導(dǎo)體制，建立會商研判、指揮協(xié)調(diào)、協(xié)同響應(yīng)等制度，建立軍地應(yīng)急救援聯(lián)動機(jī)制。第三，明確全國一盤棋的社會動員機(jī)制。建議進(jìn)一步補(bǔ)充完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》原有的社會動員機(jī)制，要在繼續(xù)發(fā)揮集中力量辦大事制度優(yōu)勢、發(fā)揮各級黨委和政府堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)作用的同時，更好地開展全民預(yù)防工作，提高公眾的安全意識和應(yīng)急能力，進(jìn)一步夯實(shí)應(yīng)急管理的社會基礎(chǔ)。按照“優(yōu)化、協(xié)同、高效”的原則，構(gòu)建政府與企業(yè)、社會組織間的合作機(jī)制，真正形成多層次、全方位、寬領(lǐng)域的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。第四，制定突發(fā)事件應(yīng)對中的行政協(xié)助制度，包括將行政協(xié)助明確為被請求機(jī)關(guān)的義務(wù)，明確協(xié)助發(fā)生的情形、協(xié)助產(chǎn)生的費(fèi)用負(fù)擔(dān)、協(xié)助產(chǎn)生的法律責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容。第五，通過建立健全應(yīng)急協(xié)作制度，明確開展應(yīng)急隊伍系統(tǒng)作戰(zhàn)訓(xùn)練演練、制定共享共通的應(yīng)急通信與信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)等途徑，提高應(yīng)急協(xié)作的程序化、制度化和規(guī)范化水平。

（二）堵漏洞、填空白，新增補(bǔ)齊相關(guān)制度措施

在處理好應(yīng)急管理基本法、綜合法與專業(yè)法、特別法有機(jī)協(xié)調(diào)關(guān)系的基礎(chǔ)上，新增補(bǔ)齊急需的有關(guān)法律制度，解決實(shí)踐中出現(xiàn)的真空、失控、遺漏和無序，形成有機(jī)協(xié)調(diào)、相互配合、嚴(yán)密有序的應(yīng)急管理法律制度防護(hù)網(wǎng)絡(luò)。針對此次新冠肺炎疫情應(yīng)對，有幾個方面的補(bǔ)漏工作比較急迫：

1.建立關(guān)于應(yīng)急保障方面的法律制度。打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，醫(yī)療物資保障與有關(guān)應(yīng)急物資保障、應(yīng)急投入是重要基礎(chǔ)支撐，要加強(qiáng)頂層設(shè)計。建議修法時增設(shè)應(yīng)急保障專章，建立立足底線、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急投入與資源保障體系。提升資源的整合與調(diào)度能力，統(tǒng)一調(diào)度各類突發(fā)事件應(yīng)急管理資源，確保聯(lián)動應(yīng)急管理所需要的人、財、物等各類應(yīng)急資源足量、及時到位。一方面進(jìn)一步明確應(yīng)急投入、預(yù)算安排、應(yīng)急戰(zhàn)略與規(guī)劃、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)等相關(guān)規(guī)定，將其納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃之中，并使應(yīng)急經(jīng)費(fèi)預(yù)算的增長與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)，從制度上確保全社會風(fēng)險治理能力提升以及應(yīng)急管理基層基礎(chǔ)建設(shè)所需；另一方面細(xì)化《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十二條規(guī)定，構(gòu)建實(shí)物儲備、合同儲備、能力儲備等多樣化儲備體系，按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的要求，建立國家統(tǒng)一的應(yīng)急物資采購供應(yīng)體系。完善應(yīng)急資源緊急調(diào)度和跨區(qū)域調(diào)度機(jī)制，建立短期短缺物資集中生產(chǎn)調(diào)度機(jī)制。此外，還應(yīng)當(dāng)明確民間生產(chǎn)與儲備有序納入國家應(yīng)急物資保障體系的相關(guān)規(guī)定，形成政府、市場、社會之間的有機(jī)互動互補(bǔ)，建立政府主導(dǎo)、市場運(yùn)營的應(yīng)急物資保障信息服務(wù)公眾平臺，讓社會成員隨時可以通過平臺獲得所需信息和幫助。

2.健全突發(fā)事件的救助、補(bǔ)償以及征用等制度。針對我國有關(guān)突發(fā)事件處置方面的救助、補(bǔ)償、征用等規(guī)定相對欠缺的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)抓緊補(bǔ)充完善有關(guān)規(guī)定，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條和第五十二條應(yīng)急征用原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確應(yīng)急征用的征用主體、征用對象、征用區(qū)域（包括跨區(qū)域征用）、應(yīng)急征用的審批和實(shí)施程序、補(bǔ)償原則與救濟(jì)途徑等內(nèi)容，以更好地應(yīng)對各種類型的突發(fā)事件，保護(hù)公民合法權(quán)益。

3.完善應(yīng)急管理有關(guān)程序性規(guī)定，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制建設(shè)。行政主體在應(yīng)對突發(fā)事件時動用社會資源，采取所需的各種應(yīng)急措施，及時、有效地應(yīng)對突發(fā)事件，但法律應(yīng)當(dāng)制定出程序性、適當(dāng)性的具體規(guī)定，規(guī)制行政緊急權(quán)力的有效運(yùn)行，防止濫用。同時，需要有充分的法律救濟(jì)機(jī)制作為保障，確保公民的基本權(quán)利得到有效保護(hù)。因此，修法時一方面要兼顧效率與公平，設(shè)計科學(xué)合理的途徑、方法、措施、步驟，明確預(yù)防和預(yù)警、信息管理、應(yīng)急決策、應(yīng)急處置、應(yīng)急狀態(tài)啟動與終止、應(yīng)急措施的采取、公民權(quán)利救濟(jì)等重要內(nèi)容的基本程序，提高操作性，確保合法性；另一方面要嚴(yán)格監(jiān)管和制約機(jī)制，明確執(zhí)行主體、監(jiān)管重點(diǎn)、監(jiān)管手段和監(jiān)管要求。建立監(jiān)督、檢查和評估制度，進(jìn)一步明確對應(yīng)急狀態(tài)下行政越權(quán)和濫用權(quán)力的監(jiān)督、制約，強(qiáng)化責(zé)任追究，確保各項規(guī)定落實(shí)落地，讓制度真正成為硬約束。

（三）強(qiáng)弱項、補(bǔ)短板，完善優(yōu)化有關(guān)應(yīng)急管理制度與機(jī)制

要抓住修法契機(jī)，進(jìn)一步健全各方面制度，完善治理體系，促進(jìn)制度建設(shè)和治理效能更好轉(zhuǎn)化融合?？傮w而言，建議通過修訂建立健全全程管理、預(yù)防為主的運(yùn)行機(jī)制，覆蓋突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等多個環(huán)節(jié)的全鏈條管理過程。包括：

1.要堅持關(guān)口前移，健全風(fēng)險研判、決策風(fēng)險評估、風(fēng)險防控協(xié)同、風(fēng)險防控責(zé)任等風(fēng)險防控機(jī)制與制度，提高風(fēng)險化解能力。應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)各類重大風(fēng)險和隱患的識別、評估、監(jiān)控、預(yù)警、處置等全過程動態(tài)管理。編制災(zāi)害頻發(fā)易發(fā)地區(qū)風(fēng)險圖，強(qiáng)化規(guī)劃和評估引導(dǎo)，從源頭上防范化解安全風(fēng)險。建議將《突發(fā)事件應(yīng)對法》原有的重大突發(fā)事件風(fēng)險評估制度修改為公共安全風(fēng)險評估制度，定期在國家不同層級、社會不同領(lǐng)域開展風(fēng)險評估工作，將評估結(jié)果向社會發(fā)布，以增強(qiáng)全民風(fēng)險防范意識。在風(fēng)險評估基礎(chǔ)之上，制定風(fēng)險降低和風(fēng)險防范規(guī)劃，合理配置公共資源，逐步降低各類風(fēng)險。

2.建立健全安全責(zé)任制體系。進(jìn)一步明確全流程全鏈條管理中各責(zé)任主體的職責(zé)權(quán)限，以及相應(yīng)的分工、協(xié)作、配合，形成齊抓共管、協(xié)同配合的災(zāi)害事故防范治理機(jī)制，發(fā)揮好應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢和各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢，根據(jù)職責(zé)分工承擔(dān)各自責(zé)任，銜接好 “防”和“救”的責(zé)任鏈條，強(qiáng)化“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”，確保責(zé)任鏈條無縫對接，形成整體合力。

3.建立健全科學(xué)、高效的應(yīng)急決策制度以及應(yīng)急專家和應(yīng)急科技決策支撐制度。突發(fā)事件應(yīng)對是典型的面向未知的決策，需要擺脫傳統(tǒng)的、依賴于封閉信息內(nèi)部流通機(jī)制的決策慣性，需要保持接納新的風(fēng)險信息的能力，并通過借助專家知識、運(yùn)用科技手段、促進(jìn)信息共享、訴諸合理程序來提升決策理性，建立健全有關(guān)的制度和程序提高決策的專業(yè)性、合理性與效率性，實(shí)現(xiàn)“科學(xué)防控”“合理決策”。

4.進(jìn)一步健全完善信息公開制度。規(guī)范應(yīng)急信息報送機(jī)制、信息發(fā)布機(jī)制、信息溝通機(jī)制，以及相應(yīng)主體的責(zé)任與義務(wù)，建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有序、有效、適度的公眾參與機(jī)制。

5.立足實(shí)操，進(jìn)一步建立健全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，并建立應(yīng)急預(yù)案分類管理制度。進(jìn)一步優(yōu)化完善應(yīng)急預(yù)案編制與管理，明確及時修改和補(bǔ)充的要求，明確應(yīng)急預(yù)案經(jīng)常性應(yīng)急演練相關(guān)制度。

6.建立健全社會力量和市場力量有序參與應(yīng)急管理的機(jī)制。對非政府組織的權(quán)責(zé)義務(wù)、參與應(yīng)急管理的分工與途徑予以明確，明確基層政府應(yīng)為非政府組織參與應(yīng)急管理提供相應(yīng)的行政指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)安排和培訓(xùn)演習(xí)等要求，拓寬非政府組織的參與渠道，提高非政府組織的社會動員能力。

7.進(jìn)一步建立健全重大災(zāi)害評估制度和事故調(diào)查制度，將調(diào)查重點(diǎn)推進(jìn)到關(guān)注風(fēng)險、政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、能力建設(shè)等深層次問題，不僅僅止于問責(zé)追責(zé)。重視學(xué)習(xí)與提高、改進(jìn)，要從血的教訓(xùn)中深度學(xué)習(xí)反思，把事后學(xué)習(xí)的經(jīng)驗教訓(xùn)反饋到事前的風(fēng)險防范中去。

8.補(bǔ)充完善應(yīng)急處置、應(yīng)急措施與應(yīng)急救援相關(guān)制度，增加明確各方責(zé)任主體的權(quán)責(zé)配置，提煉吸收近年來實(shí)踐中探索創(chuàng)新的應(yīng)急措施和處置制度，特別是經(jīng)受此次新冠肺炎疫情嚴(yán)峻考驗并證明行之有效的、充分體現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)勢和制度威力、符合中國國情、具有中國特色的好經(jīng)驗和好做法，用法律形式予以制度化。與之同時，還應(yīng)完善公民、法人和其他組織受到不法侵害時的救濟(jì)途徑，以及因各類強(qiáng)制性措施等造成權(quán)利損害后的補(bǔ)救機(jī)制。

9.進(jìn)一步加強(qiáng)信息化建設(shè)，依法推動技術(shù)“賦能”。在此次戰(zhàn)“疫”過程中，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)大顯身手，修法時應(yīng)當(dāng)把握互聯(lián)網(wǎng)規(guī)律特點(diǎn)，將科技手段與傳統(tǒng)手段相結(jié)合，推動管理方式變革，提高多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測、風(fēng)險早期識別和預(yù)報預(yù)警能力。構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法律體系，以期在未來繼續(xù)釋放新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)撃?，為提升依法防控、依法治理能力提供更為科學(xué)高效的服務(wù)。

10.進(jìn)一步做好力量準(zhǔn)備，依法保障應(yīng)急救援隊伍可持續(xù)發(fā)展。健全完善以國家綜合性消防救援隊伍為主力、軍隊?wèi)?yīng)急力量為突擊、專業(yè)應(yīng)急力量為協(xié)同、社會應(yīng)急力量為輔助的中國特色應(yīng)急救援力量體系。按照就近調(diào)配、快速行動、有序救援的原則加快建設(shè)區(qū)域應(yīng)急救援中心，打造應(yīng)急救援尖刀和拳頭力量，完善各類隊伍共訓(xùn)共練、指揮協(xié)同、救援合作等機(jī)制，提高各類災(zāi)害事故救援能力。

人類社會已進(jìn)入風(fēng)險社會階段，科技的進(jìn)步，財富的積累，包括全球化進(jìn)程，都使得人類的力量相對于自然界來說大大增強(qiáng)。但是，人類制造全球性問題能力的增長與人類解決全球性問題的能力之間存在明顯張力。不確定性，成為這個時代最大的特征之一。所謂世界百年未有之大變局就是危機(jī)之局，可能面臨多重高風(fēng)險類別的疊加，我們必須迎難而上，始終保持戰(zhàn)略定力，變危為機(jī)?！坝肋h(yuǎn)不要讓一場嚴(yán)重的危機(jī)浪費(fèi)掉?！睂τ谔幱谑澜绱笞兙种械闹袊鴣碚f，應(yīng)當(dāng)抓緊修法契機(jī)，把握應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的主動權(quán)，為迎接未來可能出現(xiàn)的問題提供相匹配的制度準(zhǔn)備，運(yùn)用制度優(yōu)勢應(yīng)對未來風(fēng)險挑戰(zhàn)沖擊。同時，加快創(chuàng)新的步伐，把疫情的沖擊轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理事業(yè)改革的內(nèi)生動力。此外，還應(yīng)及時開展應(yīng)急管理法律法規(guī)專項清理。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，分別對現(xiàn)有應(yīng)急法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行必要的修改、補(bǔ)充和廢止，消除同一層次或不同層次應(yīng)急法律規(guī)范之間的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，推動建立門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、布局合理、內(nèi)在協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一的較為完備的新時代應(yīng)急管理法律體系整體框架。