戴建華

治理能力是“運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”。［1］當前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革呈加速趨勢，互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等信息技術(shù)快速發(fā)展，深刻影響了社會生活的方方面面，“智慧社會已經(jīng)成為現(xiàn)代社會的重要形態(tài)”。［2］而創(chuàng)新技術(shù)手段支撐，積極運用現(xiàn)代科學技術(shù)，順應信息化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化發(fā)展潮流，是政府治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是加強制度執(zhí)行剛性的必要舉措。智慧政府充分利用各種數(shù)據(jù)、信息以及先進的信息通信技術(shù)，從而為社會公眾提供更智能更高質(zhì)量的服務(wù)。它既是充分運用現(xiàn)代科技發(fā)展成果，為應對各種風險挑戰(zhàn)提供新手段、新方法，也是適應新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展需要的產(chǎn)物，并從行為價值導向、行為方式和行為效果等諸多層面提升政府運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，持續(xù)不斷推進政府治理能力現(xiàn)代化。近年來，黨中央國務(wù)院高度重視智慧政府建設(shè)，相繼發(fā)布了《國家大數(shù)據(jù)發(fā)展綱要》《關(guān)于加快實施信息惠民工程有關(guān)工作的通知》《關(guān)于積極推進 “互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》等文件，要求加快開放政府數(shù)據(jù)，激發(fā)社會創(chuàng)新活力，提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力。黨的十九屆四中全會進一步明確提出：“創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！憋@然，智慧政府作為電子政務(wù)的高級階段，［3］是政府順應社會發(fā)展和人民群眾需要的革新管理理念、優(yōu)化政府職能、創(chuàng)新行政方式的集中表現(xiàn)。

在當下中國，無論是智慧政府，還是治理能力現(xiàn)代化，兩者都已經(jīng)成為司空見慣的“高頻詞匯”。但是，對于智慧政府何以能夠以及如何推進政府治理能力現(xiàn)代化等基礎(chǔ)性問題，卻依然含糊不清僅能籠統(tǒng)作答。究其根本原因在于政府治理能力現(xiàn)代化亟需構(gòu)建一套客觀的、顯性的評價標準。對此，本文擬從智慧政府理念、智慧行政方式和智慧行政效能三個維度，揭示政府治理能力現(xiàn)代化的可能性、可視性和可評判性等問題，嘗試勾勒出治理能力現(xiàn)代化的全景式概念模型。

一、作為治理能力基礎(chǔ)的智慧政府理念

思想理念是行動的先導，是回應時代的行動綱領(lǐng)。當前，我國經(jīng)濟與社會發(fā)展環(huán)境日趨復雜，社會主要矛盾變化，各種類型突發(fā)性自然災害和社會公共事件頻發(fā)帶來難以控制和估量的風險與危害，傳統(tǒng)治理模式對經(jīng)濟與社會環(huán)境廣泛性、即時性和復雜性的挑戰(zhàn)已經(jīng)無法有效應對。智慧政府的協(xié)同合作、開放共享和公平競爭理念，提高了政府的資源整合能力和透明度，由此奠定了政府治理能力現(xiàn)代化的基本前提。

（一）協(xié)同合作理念

傳統(tǒng)的政府治理是職能分工、職位分層、權(quán)力分等、分科設(shè)層、各司其職的科層制治理結(jié)構(gòu)，其組織結(jié)構(gòu)及管理方式的典型特征是縱向?qū)蛹壷g的等級管理和平級部門之間的分工合作。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和政府職能擴張，人類社會面臨的各種事務(wù)日益多樣化、動態(tài)化和復雜化，傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)和管理方式的科層治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)難以應付現(xiàn)代社會各種紛繁復雜的問題。問題之間相互滲透和影響導致其解決往往需要政府多個部門之間的協(xié)調(diào)配合，橫向協(xié)同合作變得越來越重要。智慧政府通過利用信息和通信技術(shù)，不僅強調(diào)新興信息技術(shù)的應用，實現(xiàn)政府單層級或跨層級的協(xié)同合作管理，強調(diào)以開放協(xié)同創(chuàng)新為核心特征的政府架構(gòu)，并以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)政府、企業(yè)、個人多方的互惠共贏局面。［4］

當前，社會事務(wù)的海量數(shù)據(jù)資源由各層級政府及其部門分散掌握，很多問題往往牽扯或涉及多個政府部門，只有實現(xiàn)政府部門間快捷有效的協(xié)同合作，才能跨越傳統(tǒng)科層制的壁壘，打破縱向?qū)蛹壪拗频姆h，推進政府治理能力現(xiàn)代化；同時，面對日益復雜的社會事務(wù)，任何問題的解決幾乎都需要社會組織、企業(yè)和個人的協(xié)助和合作參與，推動在政府治理結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)權(quán)力的分散化和多中心格局，智慧政府正是在助力治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、形成協(xié)同合作治理新格局方面發(fā)揮著重要作用。［5］目前，不少地方政府機構(gòu)已從治理體制治理模式和治理方式方法等方面探索網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同合作治理模式。［6］比如，武漢市以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，依照網(wǎng)格化協(xié)同合作治理思想，采用新興信息技術(shù)手段將社會各類資源納入全市統(tǒng)一的社會管理創(chuàng)新平臺，完善社會管理服務(wù)，充分彰顯了治理能力的提升。

作為對傳統(tǒng)政府治理模式的反思與超越，協(xié)同合作治理是以法治為根本、以政府為主導、通過多元參與和協(xié)商互動，共同尋求社會事務(wù)的“善治”。［7］以大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等為代表的新一代信息技術(shù)的迅速發(fā)展，促使政府治理模式由碎片化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變、由管控型向參與型轉(zhuǎn)變、由靜態(tài)化向動態(tài)化轉(zhuǎn)變。［8］智慧政府推動行政命令轉(zhuǎn)變成被管理者的自主選擇，實現(xiàn)“自己管理自己”。政府從“劃槳”變成“掌舵”，公共服務(wù)提供模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鞒帧⒐褡灾?。?］同時，智慧政府有助于實現(xiàn)行政管理的“客體中心主義”，推動實現(xiàn)“新公共管理”倡導的市場化、參與型和多元性政府。因此，智慧政府加快形塑了政府與社會之間的良性協(xié)同合作關(guān)系，政府從習慣于傳統(tǒng)單向性發(fā)號施令的管理者，轉(zhuǎn)型成為以人民為中心、尊重“顧客”滿意度的服務(wù)者。在此過程中，政府作為平等對話和協(xié)同合作的主體，在處理各種復雜社會事務(wù)中不斷提升治理能力，推動形成動態(tài)融合的扁平化、網(wǎng)格化、多中心治理結(jié)構(gòu)。在智慧政府架構(gòu)中，政府、企業(yè)、個人、各種組織和行政系統(tǒng)之間的關(guān)系被重新定義，過去單緯度的“管理—被管理”“計劃—執(zhí)行”已不再契合現(xiàn)實的需要，多維的新型的協(xié)同合作成為政府治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

（二）開放共享理念

傳統(tǒng)的國家治理是以政府系統(tǒng)為核心的封閉性結(jié)構(gòu)，政府通過接納公眾參與的方式制定公共政策，也將系統(tǒng)外的意志和利益表達輸入到政治系統(tǒng)，不過總體上政府職能部門是在類似黑箱之中制定出公共政策。智慧政府持續(xù)推動規(guī)模龐大、類型豐富的政務(wù)數(shù)據(jù)與新舊媒體的動態(tài)融合，是公共政策數(shù)據(jù)化呈現(xiàn)出來的“新常態(tài)”，特別是在移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)以及微博、微信等新興媒體的助力下，開放政府時代順勢而為，政府與社會隨時可以捕捉到充足的信息資源和政策數(shù)據(jù)，促使各方及時而充分地了解社會發(fā)展的動態(tài)與趨勢，也明顯拓展了政府與社會各主體之間溝通和交流的渠道，建立起沒有時間和空間限制的交往場域，形成開放性的能夠充分共享數(shù)據(jù)資源的互動局面。

在傳統(tǒng)意義上，開放數(shù)據(jù)資源的目的在于提升政府公開透明程度，也是社會公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的應有之義。在智慧政府場域中，社會公眾聚數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)者和使用者的雙重角色于一身。因此，數(shù)據(jù)開放的目標不僅在于社會公眾知情，更是社會公眾的參與，即社會公眾能夠與政府開放的數(shù)據(jù)資源有效互動并參與到政府治理過程之中。智慧政府通過建立開放、包容的信息平臺，促進政府各部門之間以及政府與社會之間的信息共享，推進政府治理能力的提升。不過，長期以來，政府及其部門依據(jù)自己的職能進行建設(shè)，導致不同部門的數(shù)據(jù)接口不一，信息共享程度比較低，信息孤島、數(shù)據(jù)割據(jù)現(xiàn)象比較普遍，在規(guī)劃信息化建設(shè)時往往是各自為政，甚至以信息安全為名刻意建成互不相連的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，互相之間壁壘森嚴，“只想要不想給”，給企業(yè)和公眾辦事帶來很大不便。群眾反映強烈的“辦事難”問題，很重要一個原因就是地區(qū)間、部門間、層級間信息不聯(lián)通、不共享。以居民個人信息為例，戶籍信息在公安，就學信息在教育，婚姻信息在民政，社保信息在人社，信用信息在銀行，納稅信息在稅務(wù)。信息沒有互聯(lián)共享，導致企業(yè)和群眾在辦事創(chuàng)業(yè)時需要多次、反復提供相關(guān)材料，很難適應時代的需要，只有通過后臺“共享、公用、互認”，才能實現(xiàn)前臺事項的“能查、能用、能辦”。智慧政府的開放共享平臺，可以有效打破政府各部門之間條塊分割的局面，破解部門利益分割的難題，通過對政府各部門信息進行整合、集成和共享，推動政府管理的公正和透明。在某種意義上，政府信息的開放共享的廣度與深度，是政府治理能力現(xiàn)代化水平的具體體現(xiàn)。

從開放的形式看，政府數(shù)據(jù)開放有三種持續(xù)進化的形態(tài)，即公開、解讀與回應。首先，對于公開而言，政府把數(shù)據(jù)放到集中化的網(wǎng)站上，并提供基本的數(shù)據(jù)下載和數(shù)據(jù)可視化服務(wù)，強調(diào)的是“我公開”；對于解讀而言，政府不僅要定期進行數(shù)據(jù)更新，也要提供相關(guān)的數(shù)據(jù)背景信息、內(nèi)容解讀等以幫助用戶更好地理解數(shù)據(jù)，同時還要不斷提高數(shù)據(jù)的標準化程度，強調(diào)的是“我高效便民的公開”；對于回應而言，不僅強調(diào)“以公開為原則，不公開為例外”，更重要的是，政府所有的內(nèi)部用戶和外部用戶都可以直接與數(shù)據(jù)進行互動和回應。

在傳統(tǒng)治理模式下，政府相對于社會公眾處于明顯強勢的地位，掌握著幾乎所有的信息，政府職能部門的條塊分離也讓各自行業(yè)領(lǐng)域的信息很容易成為“信息孤島”，社會公眾往往只是政府信息資源的被動接受者。當然，在《政府信息公開條例》等法規(guī)推動下，政府也會通過門戶網(wǎng)站、客戶端、政務(wù)微博等信息平臺向社會公眾單向度的發(fā)布信息，但是，由于觀念、技術(shù)和標準等原因，發(fā)布的信息往往不充分、不完整，更新不及時、不同步，大量“僵尸”網(wǎng)站一度廣泛存在，社會公眾“能找到的信息不需要，需要的信息找不到”；政府及其部門習慣于將其采集的數(shù)據(jù)信息視為己有，數(shù)據(jù)標準也是參差不齊，開放層面的公開尚且不足，更不用說共享層面的整合與開發(fā)、互動與回應。在智慧政府架構(gòu)中，政府及其職能部門、社會各行業(yè)、各社會組織和個人的信息資源縱橫交錯，不同地域、不同群體對數(shù)據(jù)資源占有的機會漸趨均等，數(shù)據(jù)孤島和數(shù)字鴻溝不復存在，政府不再是治理結(jié)構(gòu)的唯一主體，開放共享理念既是現(xiàn)實之需，也是不斷推進政府治理能力現(xiàn)代化的重要力量。

適應海外華人社會和華文教育的需求及需要，“中國尋根之旅”活動已經(jīng)成為中國國務(wù)院僑辦和海外交流協(xié)會開展海外華文教育工作的一個知名品牌。

（三）公平競爭理念

在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟過程中，加強市場監(jiān)管、維護市場秩序、保持公平競爭是政府職能和作用的主要表現(xiàn)。當前，我國經(jīng)濟體制改革向著更高目標推進并謀求經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，但是在一些領(lǐng)域和部門，仍然既存在著市場體系不完善、公平競爭制度不健全等“市場運作失靈”的問題，也存在著政府干預過多、監(jiān)管不到位等“政府管理失靈”的問題。“市場運作失靈”既表現(xiàn)為市場機制未能充分發(fā)揮配置資源的“決定性”作用，又表現(xiàn)為一些領(lǐng)域公平競爭秩序受到干擾和市場秩序遭到破壞；“政府管理失靈”既表現(xiàn)為一些政府部門和行政執(zhí)法人員對市場和企業(yè)干預過多，又表現(xiàn)為一些政府部門和行政執(zhí)法人員的亂作為、不作為以及庸政、懶政等背離政府公共性的現(xiàn)象。

智慧政府為解決當前市場經(jīng)濟改革中的制度性短板和制度性障礙提供了良好契機。從本質(zhì)上看，競爭是市場經(jīng)濟的本質(zhì)，是激發(fā)市場活力的根本，而公平競爭是市場經(jīng)濟的核心。馬克思曾經(jīng)指出：“自由競爭是資本的現(xiàn)實發(fā)展。它使符合資本本性，符合以資本為基礎(chǔ)的生產(chǎn)方式，符合資本概念的東西，表現(xiàn)為單個資本的外在必然性?！保?0］“使市場在資源配置中起決定性作用”，就是要通過深化市場化改革，營造公平競爭的市場環(huán)境，激發(fā)市場活力。在黨的十九大報告中，習近平指出：“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法?！敝腔壅ㄟ^可視性、可追溯、可留存的網(wǎng)絡(luò)平臺和渠道，倒逼政府管理體制機制革新，加快了行政管理、公共服務(wù)、社會治理等方面的改革步伐，推動政府職能實現(xiàn)由“資源導向型”向“公平競爭型”轉(zhuǎn)變。

鑒于社會資源是有限的，任何經(jīng)濟制度所要解決的一個基本問題，便是如何合理地進行資源配置。［11］政府在配置資源過程中扮演的角色不同，取決于政府與市場的各自的邊界和相互之間的關(guān)系，并由此產(chǎn)生了不同的資源配置方式。歷史上，一種是以亞當·斯密為代表所主張的市場占主導地位的“自由放任”模式，另一種則是以約翰·梅納德·凱恩斯為代表所主張的計劃占主導的“中央經(jīng)濟體制”或者是“指令經(jīng)濟”模式。［12］當然，當代社會探討社會資源配置時，已不會再拘泥于完全適用或偏廢其中任何一種模式，“市場的決定性地位”與“更好發(fā)揮政府的作用”已成為社會共識。因此，能否“更好發(fā)揮政府的作用”，首先就是對政府制定和實施的“妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”予以“清理廢除”。通過公平競爭理念引領(lǐng)政府的自我限權(quán)、控權(quán)和用權(quán)，打破各種各樣的“卷簾門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”，建立協(xié)同合作、開放共享、高效有序的競爭公平的市場體系。在智慧政府的架構(gòu)中，治理結(jié)構(gòu)扁平化和高效化，傳統(tǒng)的人格化管理轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)程序化管理，最大限度地發(fā)揮市場“看不見的手”的作用，在公平競爭理念之下透明科學的治理流程、客觀務(wù)實的競爭發(fā)展和公平高效的市場監(jiān)管，成為推進政府治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。

二、作為治理能力體現(xiàn)的智慧行政方式

當前，中國特色社會主義進入新時代，新時代社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾變化，既是推進經(jīng)濟高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的根本依據(jù)，也是深化行政體制改革、完善政府治理的根本依據(jù)，并影響和決定了政府的運作方式和創(chuàng)新模式。與此同時，新興信息技術(shù)的快速進步及其在行政領(lǐng)域的廣泛應用正深刻改變著政府的運作方式和創(chuàng)新模式，［13］成為提升政府治理能力和水平的重要推動力量。2017年12月，習近平在中共中央政治局集體學習時強調(diào)：“要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務(wù)高效化?！保?4］科學化政府決策、精準化社會治理和高效化公共服務(wù)是大數(shù)據(jù)背景下智慧政府的典型特征，也是政府治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

從本質(zhì)上看，智慧政府是服務(wù)型政府的延伸，智慧政府通過各種形式的通信網(wǎng)絡(luò)工具，將個人電子設(shè)備、組織和政府信息系統(tǒng)中收集和儲存的分散的數(shù)據(jù)信息連接起來，進行跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨部門以及跨時空的交互共享和協(xié)同，支持政府決策和行動，提升各行業(yè)的智能化應用程度。［15］智慧政府正是基于這樣的網(wǎng)絡(luò)虛擬世界構(gòu)建起一個無縫隙整體政府，實現(xiàn)科學化政府決策、精準化社會治理和高效化公共服務(wù)的智慧行政方式，共同支撐政府更智慧地發(fā)揮其政治、經(jīng)濟和社會文化功能，從而推進政府治理能力現(xiàn)代化。

（一）科學化政府決策

自古以來，科學技術(shù)對社會各領(lǐng)域產(chǎn)生深刻的影響，特別是近代工業(yè)革命之后，科學技術(shù)迅猛發(fā)展為社會革新提供了源源不斷的動力源泉。技術(shù)發(fā)展的結(jié)果可以實實在在地改變個人之間、公司之間，甚至國家之間的關(guān)系。［16］當前，信息化高度發(fā)展，智慧政府通過數(shù)據(jù)挖掘、分析工具、科學模型和功能強大的運算系統(tǒng)，處理復雜的數(shù)據(jù)匯總、分析和計算，整合海量信息，深化對數(shù)據(jù)的挖掘和利用，進一步研判和把握相關(guān)領(lǐng)域各類事件狀況的發(fā)生發(fā)展規(guī)律、動態(tài)及其前景、趨勢等，形成對治理客體的準確認知。正如魯?shù)稀の譅柼葜赋龅模骸爸R的激增產(chǎn)生了令人眼花繚亂的變化節(jié)奏。但就真正有益的技術(shù)而言……我們艱巨的任務(wù)將產(chǎn)生和應用許多不同的知識——倫理的、哲學的、社會學的、政治的和經(jīng)濟的，所以，我們可以對自己真正的需要作出更好的解釋，創(chuàng)造出技術(shù)來為此需要服務(wù)?！保?7］智慧政府基于對海量數(shù)據(jù)的匯集、挖掘和深度分析，揭示出信息數(shù)據(jù)所反映的相關(guān)事件和客觀事實，并將特定的知識應用到特定行業(yè)、場景和解決方案之中。

政府決策是政府管理的基本行政活動。隨著信息技術(shù)與人類生產(chǎn)生活交匯融合，互聯(lián)網(wǎng)快速普及，“技術(shù)對城市化、教育、通訊和無數(shù)其他形式的政治、經(jīng)濟和社會活動的直接影響都增加了。技術(shù)變化的幾個后果——如削弱了家庭結(jié)構(gòu)、心理疏遠、經(jīng)濟狀況不穩(wěn)定——給政治制度帶來很大問題”。［18］“我們時代技術(shù)節(jié)奏的加快似乎只是使得行政管理的需要更加迫切。這種管理體現(xiàn)了正確無誤和深思熟慮的公共政策。”［19］同時，治理能力“包含了與整個國家以及公民利益密切相關(guān)的所有公共事務(wù)和公共事務(wù)治理過程”［20］，其首要核心在于公共政策的制定與實施。能否適時掌握和全面把控相關(guān)領(lǐng)域的現(xiàn)實情況和動態(tài)變化，科學合理地制定公共政策，實現(xiàn)政府決策科學化，是治理能力現(xiàn)代化的基本要求。

（二）精準化社會治理

加強和創(chuàng)新社會治理，是解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實利益的客觀要求，是國家長治久安、社會安定有序、人民安居樂業(yè)的重要保障。當前，我國面臨著社會轉(zhuǎn)型和社會信息化的雙重壓力，在社會治理中海量問題相互交織并相互影響，現(xiàn)有的社會治理體系和方式已經(jīng)遠遠不能滿足目前的社會發(fā)展，也不能滿足廣大人民群眾的個性化和多樣化需求，導致社會矛盾頻發(fā)、各類社會問題不斷涌現(xiàn)，給社會治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。同時，任何社會矛盾和社會問題都有其根源，精確找準根源是化解矛盾解決問題的基本前提，才可能避免“頭疼醫(yī)腳”“腳疼醫(yī)手”的怪圈。如何從紛繁復雜的社會問題之中，準確把脈社會治理的“真問題”并對癥下藥，成為困擾社會治理現(xiàn)代化的主要障礙，也是治理能力的重要體現(xiàn)。

智慧政府為創(chuàng)新社會治理模式、實現(xiàn)社會治理精準化創(chuàng)造了技術(shù)條件。由于技術(shù)方面的限制，傳統(tǒng)社會治理往往依賴有限的、片面化的樣本數(shù)據(jù)，其反映的社會現(xiàn)實問題很容易忽視不同社會階層、群體和地區(qū)的差異性。在“個案”和“樣本”的掩蓋下，政府的決策可能偏離社會公眾的真實意愿，可能會具有主觀性、局限性和模糊性，這種“一廂情愿”的社會治理思路不僅很難有效解決社會的“真問題”，反而可能激化社會矛盾——人民因美好生活需要長期無法滿足而陷入不滿和不安之中。［23］對此，智慧政府歸集、整合和提煉社會海量數(shù)據(jù)信息的能力，將人民多元的美好生活需要和訴求通過新興技術(shù)手段實現(xiàn)精準類型化，社會各個領(lǐng)域都變得有“數(shù)”可算、有“據(jù)”可循，在此基礎(chǔ)上的“個案”和“樣本”不再是孤立、偶然的典型，而是全面系統(tǒng)、規(guī)模龐大、直觀可視化的“全體數(shù)據(jù)”集成。一方面，政府通過充分的數(shù)據(jù)挖掘可以實現(xiàn)實時監(jiān)測動態(tài)，精準研判社會風險，加強政府對社會風險的源頭治理；另一方面，在網(wǎng)絡(luò)社會中，社會公眾的意愿和訴求在信息化技術(shù)層面表現(xiàn)為海量數(shù)據(jù)，政府通過充分的數(shù)據(jù)挖掘能從看似雜亂無序的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律性和傾向性問題，精準滿足公眾需求，及時回應公眾訴求和期待，準確預判和科學處置網(wǎng)絡(luò)輿情。特別是現(xiàn)實中社會矛盾和問題往往跨系統(tǒng)、跨部門，只有有效破解長期以來政府職能部門各自為政的“信息孤島”格局，多角度、多層次地挖掘“全體數(shù)據(jù)”的規(guī)律性，才能為政府精確洞察社會不同階層、群體和地區(qū)人民的真實需求，預判社會“真問題”提供客觀可靠的決策基礎(chǔ)，實現(xiàn)動態(tài)化、科學化、個性化的社會治理。

從根本上看，數(shù)據(jù)開放共享和高效利用是驅(qū)動社會治理精準化的基本條件。智慧政府顛覆了傳統(tǒng)的信息流通管理方式，政府不再是絕對的信息擁有者。政府在社會治理過程中，通過拓展信息流通、挖掘和反饋的渠道，將其他社會主體吸納到大數(shù)據(jù)治理過程中來，整合起政府、互聯(lián)網(wǎng)巨頭、電信運營商以及各社會團體的力量，打造以政府為主導的統(tǒng)一的信息共享交換平臺，為各主體間的信息交流搭建橋梁。同時，各級政府打破數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)孤島，推動政務(wù)信息的開放，而且推動實現(xiàn)全社會大數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)互通、共建共享，聯(lián)合社會治理各個主體統(tǒng)一明確數(shù)據(jù)分類、編碼、轉(zhuǎn)化等標準，提高數(shù)據(jù)的實用性和價值性，從而方便各類用戶的使用。因此，智慧政府基于數(shù)據(jù)開放共享和高效利用所驅(qū)動的社會治理精準化程度，是政府治理能力現(xiàn)代化的重要表征。

（三）高效化公共服務(wù)

在某種程度上，政府的基本職能在于宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，從智慧政府的緣起來看，智慧政府的核心是“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”，通過智慧政府建設(shè)讓社會公眾享受到更便捷、更充分的公共服務(wù)，有更多的獲得感、幸福感和安全感，是政府治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力，也是推進政府治理能力現(xiàn)代化的外在表現(xiàn)。多年來，政府公共服務(wù)備受社會各界詬病，主要原因就是繁雜的信息管理和分散的資源管理導致公共服務(wù)供需匹配不一致、管理效率低下，部門分割、以鄰為壑的體制導致公共服務(wù)經(jīng)常陷入分散管理、多頭管理、重復管理的窘境，部門之間公共服務(wù)管理政策與目標難以統(tǒng)一，部門協(xié)作存在瓶頸，公共服務(wù)資源難以整合，碎片化供給與整合性需求之間存在矛盾和偏差，供需錯位與有效需求供給不足并存，公共服務(wù)的針對性和有效性與社會公眾對公共服務(wù)需求的個性化和多樣化之間的矛盾日益加劇。

智慧政府通過建設(shè)“大數(shù)據(jù)+智能化”網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，科學采集社會公眾服務(wù)需求信息，有效洞察民生問題，高效整合政府和社會數(shù)據(jù)，合理有效地利用“大數(shù)據(jù)+智能化”方式化解政府公共服務(wù)面臨的困難和挑戰(zhàn)。對于公共服務(wù)而言，智慧政府意味著社會公眾繁雜的、分散的服務(wù)需求在瀏覽網(wǎng)站的過程中被深度挖掘和多維剖析，精確定位社會公眾服務(wù)需求，從而讓政府的公共服務(wù)供給更加高效、便捷，解決公共服務(wù)供需錯位與有效需求供給不足的問題，形成政府與社會公眾在公共服務(wù)供給上的融合、互動新格局，有效提升政府服務(wù)能力。一是基于實時數(shù)據(jù)分析，把以往的事后響應變成事中響應和事前預測，實現(xiàn)對網(wǎng)民需求實時感知和提前預判；二是通過對網(wǎng)民需求的多維度、多層次分析，把面上的需求判斷變?yōu)閷π枨蠹毠?jié)的感知，從而確保政府網(wǎng)上服務(wù)更加高效、更具個性化。［24］社會公眾通過網(wǎng)絡(luò)環(huán)境之中的網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)上投票甚至網(wǎng)絡(luò)留言、吐槽等形式，廣泛表達政策偏好和意愿，實現(xiàn)社會公眾與政府的良性互動；各種“自媒體”作為民意表達的主陣地，成為政府傾聽民聲、獲取民意的高效便捷平臺?！皵?shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”有效彌補了公共服務(wù)資源供給配置中的失效和政府的失靈，極大提升了政府公共服務(wù)治理能力。

公共服務(wù)最接近社會大眾的日常生活，也是政府滿意度的基礎(chǔ)性指標。因此，公共服務(wù)是政府工作水平和能力的直接反映。當前，世界上不少國家，比如美國的“第一政府網(wǎng)”、英國的“直接政府網(wǎng)”、新加坡的“電子政府2015”等，立足于“政務(wù)服務(wù)像網(wǎng)購一樣便捷”“公眾與政府打交道像看電視更換頻道一樣簡單”。我國不少地方已經(jīng)開通運行覆蓋省、市、縣的一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，對于企業(yè)注冊登記、商標專利等，以及與居民戶籍戶政、社保等密切相關(guān)的服務(wù)事項基本實現(xiàn)“應上盡上、全程在線”。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，我國已有9億多人上了網(wǎng)，生活到了網(wǎng)上，工作到了網(wǎng)上，不少企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)可以通過手機、移動終端讓公眾觸手可得，比如“淘寶網(wǎng)”“騰訊網(wǎng)”等。智慧政府致力于全面打造政府的“淘寶網(wǎng)”。智慧政府的關(guān)鍵在于堅持以人民為中心的理念，以群眾需求為導向，讓數(shù)據(jù)平臺“實用、好用、愿用”，讓群眾好查閱、好辦事、好參與。要順應“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展的大趨勢，將政府網(wǎng)站、政務(wù)微博微信、政務(wù)客戶端、政務(wù)大廳等建設(shè)成為高效便民、及時回應關(guān)切的服務(wù)平臺，打造“24小時不下班的政府”。從根本上講，政府能否通過對民生福祉的改善，對社會公眾提供高效、便捷的公共服務(wù)，是政府治理能力的基礎(chǔ)性指標。智慧政府為促進社會公眾獲取優(yōu)質(zhì)便捷高效公共服務(wù)提供了持續(xù)的動力，也是推進政府治理能力走向現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。

三、作為治理能力標準的智慧行政效能

民族國家建立以來，政府開始承擔著越來越紛繁復雜和量大面廣的公共事務(wù)。如何高效地履行公共管理職能，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推動經(jīng)濟和社會的持續(xù)發(fā)展，始終是各國政府的核心議題?！案鲊g最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度?！保?5］人們判斷政府的好壞，最直接的依據(jù)和最直觀的感受就是政府的辦事效率與能力。辦事效率低下，必定是政府治理能力不足，難以充分履行政府基本職能，從而會引起公眾對政府的批判、排斥甚至敵意，引發(fā)政府的信任危機與合法性危機，這與治理能力現(xiàn)代化更是漸行漸遠。對于政府及其成員而言，至關(guān)重要的是不斷探索提升政府效能和服務(wù)品質(zhì)的創(chuàng)新機制。［26］

在我國，“行政效能”首先出現(xiàn)在官方文件中，黨中央國務(wù)院多次強調(diào)“加強行政效能建設(shè)，轉(zhuǎn)變機關(guān)作風”，為此，有關(guān)部門“為了提高行政機關(guān)的辦事效率，改善服務(wù)態(tài)度，提高服務(wù)水平”也隨之開展“效能監(jiān)察”。隨后，理論界關(guān)于行政效能、政府效能、效能政府的討論開始在學術(shù)研究中頻繁出現(xiàn)。事實上，自改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)和利益訴求多元化發(fā)展態(tài)勢日益明顯，人民美好生活的需要日益廣泛，社會公眾不僅對物質(zhì)文化生活提出更高水平、更高層次和多樣化的需求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也是與日俱增。與此同時，政府提供的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等公共服務(wù)與人民群眾日益增長的需求之間產(chǎn)生日漸明顯的張力，人民群眾對政府的行政效能問題反映強烈?？傮w而言，在工業(yè)時代，政府官僚機構(gòu)既龐大又集權(quán)化，提供服務(wù)千篇一律的標準化而又不看對象，因而不足以迎接迅速變化的信息社會和以知識為基礎(chǔ)的經(jīng)濟的挑戰(zhàn)。［27］因此，圍繞順應社會公眾的多元化、高品質(zhì)需求提高政府行政效能，在發(fā)展之中解決不平衡不充分的問題，是推進政府治理能力現(xiàn)代化的落腳點。智慧政府在決策組織、制度創(chuàng)新、社會管理、市場監(jiān)管等多方面轉(zhuǎn)變行政思維、重組政府機構(gòu)、優(yōu)化服務(wù)流程，加強了政府上下級之間以及政府各職能部門之間互聯(lián)互通與協(xié)同合作，推動行政效能實現(xiàn)效益、效率和公平的統(tǒng)一，從而不斷提升了治理能力現(xiàn)代化的層次和水平。

（一）效益

當我們探討政府治理能力現(xiàn)代化的話題時，治理能力是否達到現(xiàn)代化，最直觀的標準就是職能的效益性，即政府能否以及如何為社會公眾帶來可感知的福祉和利益，這也是滿足人民美好生活需要的基本前提。從本質(zhì)上說，政府治理能力現(xiàn)代化的過程，意味著政府治理既要創(chuàng)造各種市場主體依法公開公平公正參與競爭、平等分享社會資源和法律平等保護的市場環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力，又要自覺引導國民經(jīng)濟向形態(tài)更高級、分工更復雜、結(jié)構(gòu)更合理方向轉(zhuǎn)型升級，不斷提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益，切實維護和實現(xiàn)社會公眾的根本利益、共同利益和長遠利益，不斷提高社會公眾的幸福感、獲得感，推動社會全面進步和人的全面發(fā)展。

值得注意的是，效益是客體對主體的特定需求和欲望，是現(xiàn)實客體對主體產(chǎn)生價值的外在表現(xiàn)。因此，效益既包括物質(zhì)層面，也包括精神層面。在當今中國，以人民為中心的政治理想和人是目的的社會邏輯，決定了對基本人權(quán)的保障已經(jīng)成為治理能力現(xiàn)代化所要實現(xiàn)的首要的也是最根本的目標。社會主要矛盾的變遷喻示著治理能力現(xiàn)代化的邏輯基礎(chǔ)在于最大限度地實現(xiàn)人們的美好生活需求，而人權(quán)保障又是社會生活中最重要、最基本的需求和欲望，毫無疑問，將作為道德權(quán)利的人權(quán)轉(zhuǎn)化為憲法性的公民權(quán)利，進而把人權(quán)保障和公民權(quán)利保護看作政府的基本職責，本身就是人類政治文明史上最重大的進步。因此，作為衡量政府治理能力標準的效益，與以人權(quán)保障為基礎(chǔ)的民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面利益需求的實現(xiàn)程度密切相關(guān)，特別是需要把維護社會穩(wěn)定，促進平等與自由也納入效益評價體系之中。智慧政府緊密對接社會需求，回應民眾愿望，以數(shù)據(jù)共享和平臺互通為基本路徑，以改善營商環(huán)境、推動經(jīng)濟社會高水平高質(zhì)量發(fā)展為目標，以政府體制機制創(chuàng)新和流程再造為核心內(nèi)容，成為提升政府職能效益、推進治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實范本。

（二）效率

發(fā)展的不平衡不充分是當代社會面臨的主要問題。政府積極作為，充分有效地提供各種公共產(chǎn)品，從而滿足社會多元需求，是政府施政的基本目標。同時，社會資源的有限性意味著政府必須有效率地治理，因此，效率成為衡量政府治理能力現(xiàn)代化一項不可忽視的重要標準。

關(guān)于效率問題，功利主義以個人主觀感受到的快樂與痛苦來進行判斷，并用“最大多數(shù)人的最大幸福（利益）”作為基本原則來處理利益沖突和矛盾。不過，功利主義在倡導“最大多數(shù)人的最大利益”的同時，忽視了利益的分配問題。阿馬蒂亞·森指出：“功利主義的總量式框架對效用的實際分配沒有興趣或敏感性，因為其注意力完全放在每個人的效用加起來的總量上?！保?8］功利主義只關(guān)心利益相關(guān)人的總體利益的增減，而不關(guān)心誰得到了利益，誰損失了利益。不過，“公共利益或共同福利不能被等同于個人欲望和個人要求的總和，同樣也不能將其視為是政府當局所作的政治決定。公共利益與個人對人類文明建設(shè)事業(yè)的貢獻緊密關(guān)聯(lián)”。［29］因此，從效率的角度出發(fā)，政府追求公共利益必須立足于“量最廣”“質(zhì)最高”?！傲孔顝V”指受益人的數(shù)量最多，盡可能使絕大多數(shù)人均沾福利；在質(zhì)的方面，要求就受益人生活需要的強度而定，與人類生存越是有緊密關(guān)系的要素，越是符合“質(zhì)最高”的標準。［30］沒有“量最廣”“質(zhì)最高”的增進人民福祉、實現(xiàn)充分有效的發(fā)展，治理能力現(xiàn)代化實屬空談。

作為新興科學技術(shù)與政府管理的融合，智慧政府致力于管理效率的全面提升，也是推進政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實表現(xiàn)。人類的科技發(fā)展史表明，任何科技革命都會逐步向公共領(lǐng)域滲透，并最終引領(lǐng)公共領(lǐng)域的變革。人類歷史上的每一次重大的科技革命，都會在生產(chǎn)力發(fā)展上產(chǎn)生質(zhì)的飛躍，其實質(zhì)就是管理效率的革命性進步。當前，科技革命對政府治理效率的影響直接體現(xiàn)在它為智慧政府改革注入了先進的科技因素，全面支撐政府在數(shù)據(jù)共享、平臺互通、機構(gòu)整合、信用建設(shè)、簡政放權(quán)等方面的改革，使得智慧政府的效率革命成為可能，從而推動政府治理能力跨越式發(fā)展。

（三）公平

社會公平是政府行政效能提升的終極指向。在行政管理實踐中，政府不僅要努力降低行政成本、增進社會效益、提高行政效率，而且要促進社會公平。在當前中國，社會利益不斷分化，利益日益多元化和不同利益主體間的利益關(guān)系日趨復雜化已經(jīng)成為社會發(fā)展的重要趨勢。多元化利益之間的沖突現(xiàn)象是社會發(fā)展和政府治理中必須予以重視的現(xiàn)實問題，不當?shù)睦鏇_突和對利益沖突的不當處理都有可能成為政府治理現(xiàn)代化的主要障礙?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”在政府治理中的嵌入，有效增強了公共權(quán)力行使過程的可視性、可參與性和可監(jiān)督性，提升了社會多元利益的均衡合理配置程度，即在不可避免的利益沖突中盡量使各方利益損失降至最小，使各個社會成員的利益在不損害他人利益的范圍內(nèi)得以最大限度地實現(xiàn)，從而使社會整體利益達致最大化，實現(xiàn)社會公平正義。

社會公平正義是治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性。沒有社會公平，治理能力現(xiàn)代化就是無稽之談。不過，歷史的發(fā)展似乎是一個螺旋上升的過程，隨著社會的進一步發(fā)展，“市場運作失靈”和“政府管理失靈”現(xiàn)象相繼出現(xiàn)，全能政府的理念因“政府失靈”現(xiàn)象和對人權(quán)造成的潛在威脅而受到挑戰(zhàn)，舊的自由主義思想又以“新自由主義”的面孔復蘇。不能以公共利益之名而剝奪平等的公民自由的重要性，不能以大多數(shù)人的利益而侵犯少數(shù)人的基本自由的正當性，［31］已經(jīng)得到了大家的共識。在各種現(xiàn)實情境中，我們尤其要警惕和防止“公共利益的羊皮化”現(xiàn)象，即掌握公共權(quán)力的某些人為了實現(xiàn)其自身的私利或部門利益打著公共利益的旗號肆意侵害社會公眾的利益，或以公共利益的名義進行權(quán)力尋租，導致社會公平正義的流失。而智慧政府的開放透明、協(xié)同合作正好為我們協(xié)調(diào)多元化利益間的沖突、防止利益沖突造成社會資源損耗提供了有效的解決方案和助推工具。在智慧政府的場域，人們可以便捷地獲得在線教育、在線醫(yī)療、在線交通等公共服務(wù)，政府及其部門可以充分利用網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺，多角度、多層次收集民情民意，聚焦群眾反映強烈的突出問題，同時從滿足公眾的內(nèi)在需求出發(fā)，采取行之有效的具體措施或政策制度，將網(wǎng)絡(luò)社會與現(xiàn)實社會有效銜接起來，不斷健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等基本公共服務(wù)制度體系，更好地滿足人民日益增長的美好生活多層次多樣化需要，使改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。