呂軍書 張 曉

2018年12月30日全國(guó)人大常委會(huì)在延長(zhǎng)全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的期限期滿后，再次決定將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革（即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革）試點(diǎn)期限延長(zhǎng)1年至2019年底。［1］農(nóng)村“三塊地”改革試驗(yàn)期的再次限長(zhǎng)充分證明了土地制度改革任重道遠(yuǎn)，完善立法、構(gòu)建適應(yīng)實(shí)際需求的法律制度框架將成為延長(zhǎng)期內(nèi)的重點(diǎn)任務(wù)。關(guān)于“農(nóng)村宅基地退出”問題，2020年1月新修訂實(shí)施的《土地管理法》第六十二條只是原則性規(guī)定了“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”，至于宅基地退出情景、退出程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等均沒有具體規(guī)定；關(guān)于“農(nóng)村宅基地收回”也存在著收回情景不明確、收回程序缺位、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊等缺陷。［2］因此，將農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)區(qū)域探索的新經(jīng)驗(yàn)、新做法與國(guó)家層面的立法相結(jié)合，盡快制定出臺(tái)一部既要反映宅基地管理現(xiàn)實(shí)需要，又能體現(xiàn)國(guó)家宅基地“三權(quán)分置”的政策精神，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的法律法規(guī)是當(dāng)前亟待解決的重大問題。

一、農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)行法律間存在沖突

盡管目前農(nóng)村宅基地退出改革在各試點(diǎn)地區(qū)搞得有聲有色，但在現(xiàn)有法律和政策框架下卻很難實(shí)現(xiàn)較大的突破，癥結(jié)就在于現(xiàn)行法律及政策之間存在沖突。受法律及政策限制，農(nóng)村宅基地退出成了缺少法律支撐的空架子，市場(chǎng)規(guī)律及價(jià)值規(guī)則很難進(jìn)入現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地退出工作中。因此，厘清現(xiàn)有法律及政策之間的問題，就成了推動(dòng)農(nóng)村宅基地退出順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵。從內(nèi)容上看，農(nóng)村宅基地法律法規(guī)及政策之間的沖突主要集中在以下幾個(gè)方面：

（一）關(guān)于農(nóng)村宅基地能否流轉(zhuǎn)問題的沖突

對(duì)于農(nóng)村宅基地是否能夠流轉(zhuǎn)，存在著上位法與下位法規(guī)定不統(tǒng)一、下位法違反上位法規(guī)定等問題。具體表現(xiàn)在《憲法》同《土地管理法》《物權(quán)法》的沖突上。1988年《憲法》第十條增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”內(nèi)容，據(jù)此，包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在憲法層面是不存在障礙的。但對(duì)于農(nóng)村宅基地能否轉(zhuǎn)讓及如何轉(zhuǎn)讓，《土地管理法》并沒有作出明確規(guī)定，造成了實(shí)踐中法律適用的模糊性及宅基地“隱形交易”的大量存在?！段餀?quán)法》在關(guān)于農(nóng)村宅基地能否流轉(zhuǎn)的態(tài)度上并沒有大的突破，只是宏觀規(guī)定了“適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”?？梢钥闯?，《土地管理法》和《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村宅基地能否流轉(zhuǎn)的態(tài)度同《憲法》的精神是相左的。在政策層面，也都遵循了《土地管理法》禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，比如1985年國(guó)務(wù)院 《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》、1993年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、1995年國(guó)家土地管理局 《關(guān)于確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定》、2004年國(guó)土資源部 《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》、2007年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等。

（二）關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式的沖突

一是農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否用來設(shè)定抵押。主要集中在現(xiàn)行立法及政策同實(shí)踐的矛盾上，出現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策有規(guī)定但法律卻無規(guī)定、政策與社會(huì)現(xiàn)實(shí)及實(shí)踐不適應(yīng)、不一致的沖突?！稉?dān)保法》第三十四條規(guī)定“房屋可以抵押”，但第三十七條又同時(shí)規(guī)定“宅基地使用權(quán)不可抵押”，《物權(quán)法》第一百八十四條同樣強(qiáng)調(diào)“宅基地使用權(quán)不可抵押”?！稉?dān)保法》《物權(quán)法》一方面明確禁止將農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為抵押權(quán)的標(biāo)的，同時(shí)又規(guī)定地上房屋可以設(shè)定抵押，再加上“房地一體原則”，人為地增加了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的復(fù)雜性和操作的難度，增加了農(nóng)民將宅基地使用權(quán)及地上房屋進(jìn)行處分增加經(jīng)濟(jì)收益的難度。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押是明確的，但是實(shí)踐中，關(guān)于農(nóng)村宅基地抵押試點(diǎn)的改革卻在如火如荼地展開，各地都在進(jìn)行著探索，如溫州模式、成都模式、廣東模式等。2015年國(guó)務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》指出，要在堅(jiān)持“依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控”原則的基礎(chǔ)上，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押在內(nèi)的土地制度改革。接著全國(guó)人大常委會(huì)又授權(quán)北京大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律，允許農(nóng)民用住房（含宅基地使用權(quán)）進(jìn)行抵押貸款。目前，一系列中央文件都規(guī)定可以嘗試農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)，但是由于法律無明文規(guī)定，各地試點(diǎn)都存在執(zhí)行效果不強(qiáng)的問題。二是關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否繼承的爭(zhēng)議?！锻恋毓芾矸ā贰段餀?quán)法》并沒有對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否繼承、能否隨房屋一并繼承以及是否需要集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題作出明確規(guī)定。農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體歸集體，農(nóng)民只享有使用權(quán)，不屬于《繼承法》所規(guī)定的公民的合法私有財(cái)產(chǎn)，因此，不屬于可繼承的財(cái)產(chǎn)范圍。但根據(jù)《繼承法》第三條規(guī)定，公民的房屋屬于可以繼承的合法財(cái)產(chǎn)，而《繼承法》并沒有嚴(yán)格區(qū)分城市房屋和農(nóng)村房屋，據(jù)此推斷，農(nóng)村房屋屬于可繼承的財(cái)產(chǎn)。那么，根據(jù)“地隨房走”原則，農(nóng)村房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)也應(yīng)一并繼承。那么，《繼承法》的允許房屋繼承同《土地管理法》和《物權(quán)法》禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之間就產(chǎn)生了矛盾。三是農(nóng)村宅基地使用權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓與地上房屋所有權(quán)允許轉(zhuǎn)讓之間的沖突?！锻恋毓芾矸ā吩试S農(nóng)村房屋出讓但禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)同《物權(quán)法》的“房地一體原則”之間存在沖突，在此，不再贅述。

（三）關(guān)于“一戶一宅”規(guī)定的沖突

《土地管理法》第六十二條規(guī)定每戶只能擁有一處宅基地，其面積標(biāo)準(zhǔn)必須符合特定區(qū)域的規(guī)劃?！耙粦粢徽笨梢砸暈橹袊?guó)農(nóng)村宅基地管理的特色政策之一，充分體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地的社會(huì)福利性特征，是在保障農(nóng)戶基本居住權(quán)前提下，既體現(xiàn)公平公正又防止土地資源浪費(fèi)的一項(xiàng)理性制度安排。［3］但是，實(shí)際上“一戶一宅”規(guī)定的不明確、不具體、可操作性不強(qiáng)，并不能遏制當(dāng)下農(nóng)村宅基地超標(biāo)使用、擴(kuò)張浪費(fèi)的勢(shì)頭?！锻恋毓芾矸ā贰段餀?quán)法》并不禁止農(nóng)村宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，再加上由于分戶、結(jié)婚、繼承以及非法“搶占”等原因，農(nóng)村宅基地“一戶多宅”、人均占用面積超標(biāo)、宅基地利用效率低下乃至空置、閑置現(xiàn)象非常突出。城市房地產(chǎn)的飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)用地價(jià)格之間的巨大落差，再加上進(jìn)城農(nóng)民的生活不具有穩(wěn)定性，除非有完善有效的退出激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)村宅基地閑置、“一戶多宅”的狀況不會(huì)從根本上得到緩解。

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律法規(guī)及政策之間存在矛盾與沖突，使得各地的宅基地退出工作缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，必然導(dǎo)致各地認(rèn)識(shí)上的差異，進(jìn)而影響法律的權(quán)威和宅基地退出工作的順利推進(jìn)，造成實(shí)踐中“隱形交易”大量存在，由此潛伏著法律糾紛的隱患。

二、制定農(nóng)村宅基地退出法律法規(guī)的必要性

當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村宅基地制度改革的重要內(nèi)容之一就是鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶宅基地的有償退出，通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理法規(guī)狀況的考察發(fā)現(xiàn)，其中還存在著“宅基地產(chǎn)權(quán)界定不明，退出機(jī)制缺乏可操作性，現(xiàn)行法律間存在沖突”等制度缺陷，以及農(nóng)村宅基地退出面臨著“法律和政策限制、動(dòng)力機(jī)制不足、缺乏補(bǔ)償與保障機(jī)制”等主要障礙，必須從深層次予以改革與破局。從國(guó)家層面以立法形式進(jìn)行農(nóng)村宅基地退出制度的頂層設(shè)計(jì)具有重要意義：

（一）可以彌補(bǔ)我國(guó)農(nóng)村宅基地專門立法的空白

根據(jù)作者“百村調(diào)查”①“百村調(diào)查”數(shù)據(jù)參見：呂軍書，張譽(yù)戈.供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革視閾下農(nóng)戶宅基地有償退出的實(shí)現(xiàn)路徑——以“百村調(diào)查”為樣本［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2017，（1）：76-80.發(fā)現(xiàn)，一方面，農(nóng)村宅基地違法占用現(xiàn)象層出不窮，低效率利用隨處可見，且得不到有效治理；另一方面，地方政府通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”等措施不斷將農(nóng)民存量宅基地置換出來，但置換方案是否合法、農(nóng)民土地權(quán)利是否得到保護(hù)等都需要法律去規(guī)范。但是，全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的宅基地管理法律并不多，《土地管理法》中有兩條，《物權(quán)法》中也只有四條，而中共中央、國(guó)務(wù)院以及地方機(jī)關(guān)發(fā)布的有關(guān)農(nóng)村宅基地管理的文件，屬于法律淵源的宅基地規(guī)則以及不屬于法律淵源的各種宅基地管理政策和改革試點(diǎn)辦法數(shù)量眾多。這些依然無法有效解決各種宅基地違法利用問題，這說明現(xiàn)行宅基地立法存在自身無法克服的困難。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)村宅基地利用的各種矛盾逐漸顯現(xiàn)，農(nóng)村宅基地能不能開發(fā)利用，誰有權(quán)利利用宅基地，宅基地增值收益如何分配，如何處理宅基地與承包地的關(guān)系，如何理順進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與農(nóng)村閑置宅基地的關(guān)系，農(nóng)戶閑置宅基地如何退出和復(fù)墾等問題迫切需要法律規(guī)制，需要從立法理念、立法方法以及立法路徑等方面進(jìn)行研究和思考。

（二）可以依法維護(hù)宅基地使用權(quán)人的用益物權(quán)

根據(jù)我國(guó)物權(quán)法相關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法享有占有、使用宅基地的權(quán)利，農(nóng)戶退出宅基地應(yīng)當(dāng)依照自愿、有償?shù)脑瓌t。自愿是因?yàn)檎厥褂脵?quán)人本來?yè)碛性撚靡嫖餀?quán)，沒有法定事由，國(guó)家不能任意收回宅基地使用權(quán)，所以應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則。而有償是因?yàn)檎刈鳛橛靡嫖餀?quán)，本身具有一定的使用價(jià)值，農(nóng)戶自愿退出者，國(guó)家或集體應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，有的地方為了增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，大力推行農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，這本來是一件利民的好事，但是，有的地方借新農(nóng)村建設(shè)的名義，在農(nóng)村大搞拆遷運(yùn)動(dòng)，使農(nóng)民“被上樓”，侵犯了農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)，背離了新農(nóng)村建設(shè)的初衷。究其原因，主要是缺乏宅基地退出法律制度的規(guī)范和約束，導(dǎo)致地方政府為了自身利益和城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加而想方設(shè)法在農(nóng)民的宅基地上打主意，農(nóng)民維護(hù)自身宅基地用益物權(quán)沒有有效的工具和手段，被迫在政府主導(dǎo)下拆掉自己的住房，到新村建造新的住宅。但是農(nóng)村宅基地的確存在閑置與浪費(fèi)現(xiàn)象，需要進(jìn)行綜合整治，以解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地同步增加的不利局面。因此，建議制定農(nóng)村宅基地退出的管理法規(guī)，約束政府在新農(nóng)村建設(shè)中的大拆大建行為，保護(hù)農(nóng)民宅基地上的利益。同時(shí)，對(duì)那些確實(shí)不需要宅基地、宅基地閑置的農(nóng)戶進(jìn)行退出的激勵(lì)與補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)土地資源的集約利用。

（三）可以構(gòu)建集約節(jié)約利用土地的機(jī)制

可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展理念正深入人心，而節(jié)約土地、充分利用每寸土地是我國(guó)的基本國(guó)策，長(zhǎng)期以來我國(guó)一直注重節(jié)約利用土地，但是在農(nóng)村我們忽視了節(jié)約利用土地的機(jī)制構(gòu)建，特別是農(nóng)村宅基地管理上只注重建設(shè)，忽視退出，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地管理混亂，沒有科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)，沒有嚴(yán)格的法律措施，部分農(nóng)戶私搭亂建，部分農(nóng)戶超面積占用宅基地，而各種原因造成的“一戶多宅”現(xiàn)象也沒有合理的解決途徑。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，部分農(nóng)村出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象，它不但造成部分宅基地閑置，而且影響了農(nóng)村宅基地的整體利用，農(nóng)戶新建住宅往往選擇在村外圍而不是在老宅區(qū)，使“空心村”現(xiàn)象更加明顯。從法律制度上對(duì)農(nóng)村宅基地加強(qiáng)管理和執(zhí)法，建立農(nóng)村土地節(jié)約利用的新機(jī)制勢(shì)在必行。而宅基地的管理不但要從入口著手，還要對(duì)其出口進(jìn)行科學(xué)的制度安排。入口上我們建立了“一戶一宅”的基本制度，但是沒有考慮到各種原因造成的“一戶多宅”現(xiàn)象，更沒有相應(yīng)的消除“一戶多宅”的有效措施。從出口和入口兩方面著手解決宅基地的閑置和低效利用問題是伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要任務(wù)，應(yīng)該在時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定法律法規(guī)對(duì)宅基地制度進(jìn)行改革和完善。

（四）有利于保護(hù)十八億畝耕地紅線

我國(guó)的耕地資源十分稀缺。農(nóng)民在向城市轉(zhuǎn)移的過程中形成的“兩棲占地”導(dǎo)致建設(shè)用地過度擴(kuò)張，而建設(shè)用地的擴(kuò)張又導(dǎo)致耕地被大量占用，使寶貴的耕地資源更加短缺。為了解決這一問題，通過將部分閑置宅基地復(fù)墾成符合條件的耕地是一條緩解耕地資源緊張的重要路徑。從基本農(nóng)田的異地代保、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤到地票交易制度，都是循著這一思路進(jìn)行的探索。部分學(xué)者對(duì)此提出了異議，如有的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地制度改革的宗旨是保證農(nóng)戶的居住權(quán)而非其他權(quán)利，當(dāng)前一些地方宅基地退出試點(diǎn)并沒有節(jié)約用地，反而是對(duì)農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)，并且使進(jìn)城的農(nóng)民沒有退路，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，農(nóng)民就可能沒有居住的地方。［4］還有的學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策雖然在一定程度上解決了土地增值收益分配的問題，但是農(nóng)民受益面仍然很小，因?yàn)閷?shí)施增減掛鉤的地方太多，會(huì)造成部分指標(biāo)無法落地的局面，所以最終只能使小部分農(nóng)戶受益。［5］這些學(xué)者的觀點(diǎn)有其合理之處，但是我國(guó)現(xiàn)行的宅基地政策也的確存在應(yīng)當(dāng)改革的地方，比如現(xiàn)在的“一戶多宅”現(xiàn)象如何解決，城鄉(xiāng)建設(shè)用地同時(shí)增加的矛盾如何化解，這些學(xué)者并沒有提出可行的辦法。事實(shí)上，“一戶多宅”和宅基地退出可能會(huì)使極少數(shù)農(nóng)戶失去宅基地，但是政府可以通過在集體土地上興建公租房等政策來加以解決，而不能為了極少數(shù)農(nóng)戶在極端環(huán)境（如經(jīng)濟(jì)危機(jī)）下可能流離失所來阻礙農(nóng)村宅基地制度的改革，國(guó)家有關(guān)部門已經(jīng)在部分地區(qū)開始了在集體土地上建設(shè)公租房的試點(diǎn)。

三、制定農(nóng)村宅基地退出法律法規(guī)的可行性

我國(guó)農(nóng)村宅基地法律的缺位已經(jīng)成為法治國(guó)家建設(shè)的短板之一，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)土地資源的依賴性也呼喚著農(nóng)村宅基地法律法規(guī)能夠適應(yīng)這一重大改革的需要。中國(guó)宅基地法律面臨兩大任務(wù)，一是如何合理分配和利用稀缺土地以滿足農(nóng)民的居住需要并促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)；二是如何使宅基地法律制度反映國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化傳統(tǒng)等現(xiàn)實(shí)。完成這個(gè)任務(wù)是歷史賦予法律工作者的使命，同時(shí)，制定一部能夠反映現(xiàn)實(shí)需要的農(nóng)村宅基地法律也具備了較大的可行性。

（一）改革試點(diǎn)區(qū)的新經(jīng)驗(yàn)新做法為法律的制定提供借鑒

自2015年國(guó)家選取33個(gè)縣市區(qū)作為“三塊地”改革試點(diǎn)后，中央對(duì)各試點(diǎn)地區(qū)三項(xiàng)改革進(jìn)行了統(tǒng)籌推進(jìn)。其中15個(gè)農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)的改革重點(diǎn)主要集中在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地自愿有償退出和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押等方面，取得了階段性成果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革試點(diǎn)區(qū)江西省余江縣從盤活存量、規(guī)范增量、保障權(quán)益、擴(kuò)大權(quán)能等方面入手，建立健全了宅基地管理制度體系，落實(shí)“一戶一宅”制度，全縣共退出宅基地28257宗3915畝，退出宅基地復(fù)墾574畝。［6］截至2017年底，全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共出臺(tái)約500項(xiàng)政策措施，基本做到了有章可循，為取得改革勝利奠定了制度基礎(chǔ)。［7］特別是2018年底，全國(guó)人大常委會(huì)決定再次延長(zhǎng)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域期限，要求在繼續(xù)推進(jìn)改革的同時(shí)，完善立法工作，構(gòu)建適應(yīng)實(shí)際需要的法律制度框架。因此，我們可以將改革試驗(yàn)區(qū)所探索的新經(jīng)驗(yàn)、新做法與國(guó)家層面的立法相結(jié)合，確保改革成果轉(zhuǎn)化為法律。

（二）政法傳統(tǒng)在我國(guó)立法工作中的作用不斷凸顯

在農(nóng)村宅基地制度嚴(yán)格管制下，一些禁止性規(guī)定常被各種形式突破，這實(shí)際上是我國(guó)立法中的政法傳統(tǒng)的具體體現(xiàn)。［8］政法傳統(tǒng)主要集中在兩個(gè)方面：實(shí)事求是原則和群眾路線原則。［9］“實(shí)事求是原則”意味著法律的絕對(duì)權(quán)威是不存在的，只要在司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了其不符合實(shí)際，就可以通過正當(dāng)渠道要求立法部門重新修改。由于現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律政策充滿著嚴(yán)重的不合理性，以至于地方根據(jù)情況作適當(dāng)變通，以保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)利益，并以改革的名義形成地方法規(guī)實(shí)施，起到了積極作用，這充分說明了共產(chǎn)黨實(shí)事求是的治國(guó)理念?！叭罕娐肪€原則”貫徹的是執(zhí)政黨從群眾利益出發(fā)，主動(dòng)到群眾中去吸收人民意志，并代替人民群眾進(jìn)行利益表達(dá)。應(yīng)該說當(dāng)前僵化的宅基地政策法律引發(fā)的群體性事件，增強(qiáng)了執(zhí)政黨變革政策法律的主動(dòng)性和自覺性。在因征地拆遷、農(nóng)民“被上樓”等引起民眾與政府間不斷沖突的時(shí)候，黨的群眾路線的決策路徑必須及時(shí)啟動(dòng)，必須重新審視原有宅基地制度的科學(xué)性和群眾性。因此，改革和完善能夠保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的新的宅基地政策法律已經(jīng)迫在眉睫。

（三）農(nóng)村宅基地的自發(fā)規(guī)則和秩序正在生成［10］

考察人類發(fā)展史，內(nèi)部規(guī)則與外部規(guī)則總是交織在一起，無非是某種規(guī)則占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位而已。即使外部規(guī)則占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，自生自發(fā)秩序也會(huì)頑強(qiáng)生成。我國(guó)農(nóng)村宅基地的外部秩序和內(nèi)部秩序就呈現(xiàn)出這樣一種態(tài)勢(shì)。自1962年農(nóng)村宅基地實(shí)現(xiàn)公有化之后，在宅基地法制的嚴(yán)格管制下，宅基地自發(fā)秩序被破壞，生成自發(fā)秩序的機(jī)會(huì)被擠壓。即便如此，農(nóng)村宅基地自發(fā)秩序也沒有被消滅，它依然在政府法制的夾縫中頑強(qiáng)生長(zhǎng)。當(dāng)前在各地搞得紅紅火火的“農(nóng)家樂”，就是政府允許農(nóng)民利用自家宅院開發(fā)旅游觀光服務(wù)業(yè)，以獲取經(jīng)營(yíng)宅基地收益的新政。雖然宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能被現(xiàn)行法律所禁止，可事實(shí)上農(nóng)戶已經(jīng)享有了這種權(quán)能?？梢哉f，宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能是自發(fā)生長(zhǎng)的宅基地法律，即外部規(guī)則，是農(nóng)民與政府在宅基地收益方面達(dá)成的某種默契。像這種正在生成或者已經(jīng)形成的宅基地自發(fā)規(guī)則和秩序正是制定宅基地法律之源。［11］

（四）發(fā)現(xiàn)法律正成為法律創(chuàng)新的新手段［12］

現(xiàn)行體制下，人們已經(jīng)習(xí)慣了由人大代表或者政府官員制定法律法規(guī)，為避免立法者按照自己的意志“閉門造車”，就讓他們到現(xiàn)實(shí)中去發(fā)現(xiàn)人民群眾自發(fā)生成的行為規(guī)范，即發(fā)現(xiàn)之法。［13］發(fā)現(xiàn)法律的立法之法可以是直接用立法承認(rèn)所發(fā)現(xiàn)的法律規(guī)則，也可以是直接在立法中允許在法律沒有規(guī)定的情景下適用“習(xí)慣”。在我國(guó)法律實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)法律是有先例可循的。例如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是農(nóng)民從生活中發(fā)現(xiàn)的權(quán)利，是中國(guó)農(nóng)民自發(fā)形成的法律規(guī)則。家庭土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的雛形是“包產(chǎn)到戶”，是一種“違法行為”，但通過農(nóng)民的實(shí)踐和探索，最終從自發(fā)秩序的規(guī)則演變?yōu)榱⒎ㄖ?。前文所述，目前我?guó)農(nóng)村宅基地權(quán)能中存在著許多自生規(guī)則和秩序，這是有效解決農(nóng)村宅基地現(xiàn)實(shí)矛盾的可行選擇，這種自發(fā)規(guī)則和秩序也可以成為法律的重要內(nèi)容。

四、農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)牧⒎?gòu)造

制定法律是為了保護(hù)相關(guān)利益主體的合法權(quán)益，制定完善的法律法規(guī)是解決農(nóng)戶宅基地退出的有效之道。它可以保障農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)，約束地方政府為了自身利益而在農(nóng)村進(jìn)行大規(guī)模的宅基地退出行動(dòng)。這也是本文提出制定農(nóng)村宅基地退出管理?xiàng)l例立法構(gòu)想之目的所在。在立法層次上，可以先在國(guó)務(wù)院行政法規(guī)層次上制訂一個(gè)管理?xiàng)l例，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再考慮人大立法。制定《農(nóng)村宅基地退出管理?xiàng)l例》，其內(nèi)容應(yīng)該主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）農(nóng)戶宅基地退出要遵循自愿、有償原則

自愿，是農(nóng)戶宅基地退出的首要原則。目前，全國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)已經(jīng)基本確權(quán)完成，根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，使用權(quán)人享有用益物權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。因而，我們要求宅基地使用權(quán)人放棄權(quán)利必須基于自愿原則，而不能使用行政強(qiáng)制手段強(qiáng)迫農(nóng)戶退出宅基地。特別是針對(duì)進(jìn)城農(nóng)戶在城市中還沒有完全穩(wěn)定可靠的工作時(shí)，還應(yīng)當(dāng)為其在農(nóng)村保留這個(gè)安身立命之所，保障其進(jìn)得去城，回得了鄉(xiāng)。這次新冠肺炎疫情中，全國(guó)經(jīng)濟(jì)“停擺”，很多農(nóng)民工在城市失業(yè)而沒有流落街頭，就是因?yàn)樵谵r(nóng)村還有土地，還有房屋。這也是我國(guó)與拉美國(guó)家城市化結(jié)果不同的地方。但是，自愿原則并不排除法律規(guī)定在特殊情況下可以要求農(nóng)戶退出宅基地，因而應(yīng)該將法律另有規(guī)定的除外，法律可以規(guī)定在某些情形中要求農(nóng)戶退出宅基地，農(nóng)戶不能拒絕。這主要是指國(guó)家在征收土地、集體依法收回宅基地、宅基地依法流轉(zhuǎn)等情形中，農(nóng)戶喪失宅基地不是出于自愿，而是法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不屬于違法強(qiáng)制。

有償，是農(nóng)戶宅基地退出的動(dòng)力機(jī)制。有償退出符合物權(quán)法原則，作為一項(xiàng)重要的用益物權(quán)，宅基地本身是有一定價(jià)值的，既可以作為農(nóng)民基本生活保障，發(fā)揮使用價(jià)值；又可以被流轉(zhuǎn)和抵押，發(fā)揮交換價(jià)值［14］。農(nóng)戶退出宅基地等于將宅基地交給集體經(jīng)濟(jì)組織。雖然不是一種市場(chǎng)交易，但是集體經(jīng)濟(jì)組織作為受益者應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)戶做出合理的補(bǔ)償，畢竟集體經(jīng)濟(jì)組織多了一筆可支配的土地，不論是分配給其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為宅基地，還是作為集體的機(jī)動(dòng)地，都會(huì)產(chǎn)生價(jià)值，因此補(bǔ)償是必須的?！鞍俅逭{(diào)查”發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶不愿退出宅基地的主要原因是沒有能力在城鎮(zhèn)購(gòu)房，特別是城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)屢創(chuàng)新高，城市居民尚且望樓興嘆，更不用說農(nóng)民了。因此，農(nóng)戶退出宅基地必須采用激勵(lì)性政策，而不能只用強(qiáng)制性手段。當(dāng)前，農(nóng)戶對(duì)宅基地退出的利益訴求主要是希望合理補(bǔ)償，不管是貨幣補(bǔ)償還是實(shí)物補(bǔ)償，面對(duì)城市日益高漲的房?jī)r(jià)，多數(shù)農(nóng)戶選擇實(shí)物補(bǔ)償，或者是以實(shí)物補(bǔ)償為主，貨幣補(bǔ)償為輔。［15］

（二）要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶宅基地退出申請(qǐng)的審核

農(nóng)戶退出宅基地應(yīng)當(dāng)書面提出申請(qǐng)，并提交相應(yīng)的材料，這些材料應(yīng)當(dāng)包括“其他地方合法住所的證明材料、公安機(jī)關(guān)出具的轉(zhuǎn)戶確認(rèn)通知書、宅基地使用權(quán)共有人同意退出的證明、宅基地使用權(quán)證等”。這是對(duì)農(nóng)戶退出宅基地的申請(qǐng)條件，政府職能部門應(yīng)嚴(yán)格審核。

由于宅基地退出中相當(dāng)多的情形是農(nóng)戶進(jìn)城成為市民后將農(nóng)村宅基地退出并歸還集體，因此，農(nóng)戶退出申請(qǐng)時(shí)必須提交轉(zhuǎn)戶證明，并且是農(nóng)戶落戶地公安機(jī)關(guān)出具的戶籍證明材料。但是對(duì)此規(guī)定學(xué)界尚存爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)將轉(zhuǎn)戶作為退出的條件，理由是這樣的做法實(shí)際上是逼迫農(nóng)戶退出集體成員權(quán)，放棄在農(nóng)村集體的所有權(quán)益，如征地補(bǔ)償權(quán)、集體資產(chǎn)分配權(quán)等。［16］我們認(rèn)為，這有一定道理，但是事實(shí)并非如此，因?yàn)榘凑铡掇r(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，只有農(nóng)戶在設(shè)區(qū)的市落戶之后，集體才能將其承包地收回，也就是說取消其集體成員資格，而在一般的城鎮(zhèn)落戶，集體是無權(quán)剝奪其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的。因而，我們認(rèn)為，要求農(nóng)戶提供落戶證明，僅僅是出于對(duì)農(nóng)戶退出宅基地的謹(jǐn)慎和穩(wěn)妥考慮，并沒有剝奪其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的后果。在拉美國(guó)家城市化進(jìn)程中，出現(xiàn)了城市貧民窟現(xiàn)象，根本原因在于農(nóng)民失去了農(nóng)村土地，卻又無力在城市購(gòu)買住房，導(dǎo)致流離失所。為避免類似情況發(fā)生，我們應(yīng)當(dāng)保留農(nóng)民的安身立命之本，不能讓其成為社會(huì)不穩(wěn)定的隱患。特別是個(gè)別地方，為了獲得城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)而強(qiáng)制性推行宅基地退出，很容易造成農(nóng)戶居無定所，這是十分危險(xiǎn)的短視行為。因此，我們?cè)谧鹬剞r(nóng)戶自愿退出的基礎(chǔ)上，也不能盲目推行宅基地退出，要為農(nóng)戶的長(zhǎng)期利益負(fù)責(zé)，為農(nóng)戶的子孫后代負(fù)責(zé)?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民工大多成為城鄉(xiāng)之間的“候鳥”，雖然國(guó)家為此采用了各種方法，但是在一定時(shí)期內(nèi)這種“候鳥”現(xiàn)象將會(huì)持續(xù)，這就促使我們要慎重對(duì)待農(nóng)戶在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)。國(guó)家一方面要為農(nóng)民在城市落戶融入城市創(chuàng)造條件，另一方面又不能貿(mào)然收回農(nóng)戶宅基地。中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，不得以農(nóng)戶退出宅基地作為進(jìn)城落戶的條件，其意義就在于使農(nóng)戶能進(jìn)能退，進(jìn)退有據(jù)。在宅基地退出政策上既不能采取冒進(jìn)主義，也不能畏首畏尾，采取退縮主義。對(duì)于那些確實(shí)取得了城市住房、有穩(wěn)定的收入和生活來源、享受了城市市民的各種福利待遇的原來集體經(jīng)濟(jì)組織成員，若其自愿放棄宅基地者，政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。

（三）要建立科學(xué)的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)戶宅基地退出中最為關(guān)鍵的是補(bǔ)償問題，它體現(xiàn)了宅基地用益物權(quán)的屬性，是農(nóng)戶自愿退出的前提。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立宅基地退出補(bǔ)償基金，專項(xiàng)用于解決集體經(jīng)濟(jì)組織無力補(bǔ)償農(nóng)戶退出宅基地等情形。

解決農(nóng)戶宅基地退出補(bǔ)償問題，既可以通過建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)解決，也可以通過政府設(shè)立專項(xiàng)基金來解決。從資金來源看，應(yīng)當(dāng)由兩部分組成，即政府投入和集體自籌。政府投入主要應(yīng)當(dāng)包括國(guó)有土地出讓金、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)稅收和建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)收入等。而集體自籌可以包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益和集體其他經(jīng)營(yíng)性收益。既然政府不允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，只能復(fù)墾或流轉(zhuǎn)到本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，那么，農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)又如何得到保障呢？所以，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)退地農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹饕?zé)任，集體承擔(dān)次要責(zé)任。個(gè)人是否承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任呢？應(yīng)當(dāng)說，由政府、集體、個(gè)人組成宅基地退出補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體是最恰當(dāng)?shù)?。比如，個(gè)人可以承擔(dān)部分補(bǔ)償責(zé)任，這體現(xiàn)在農(nóng)戶可以通過購(gòu)買宅基地實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的退地；集體可以通過對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的退出與購(gòu)買。但是作為對(duì)集體無力承擔(dān)補(bǔ)貼農(nóng)戶的補(bǔ)充制度，宅基地退出補(bǔ)償基金應(yīng)當(dāng)主要由政府籌集，并將之作為對(duì)集體或個(gè)人無力補(bǔ)償退地農(nóng)戶的補(bǔ)充制度。

對(duì)于農(nóng)戶退出的宅基地是否需要不加區(qū)分地一概給予補(bǔ)償？我們認(rèn)為，下列情形不應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償：其一，違法占用耕地建設(shè)住宅的。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》之規(guī)定，建筑住宅不得違法占用耕地，如果沒有經(jīng)過批準(zhǔn)亂占耕地建設(shè)住宅，屬于違法用地，應(yīng)當(dāng)視為違章建筑物而予以拆除。其二，建新而未拆舊的。為了節(jié)約利用宅基地，減少對(duì)農(nóng)地的占用，很多地方要求農(nóng)戶在建設(shè)新宅時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先退出舊宅基地，否則不予審批新的宅基地。但是有的農(nóng)戶在獲得新宅基地時(shí)，沒有及時(shí)拆除老宅，那么在退出宅基地時(shí)，作為對(duì)原先承諾的實(shí)際履行，這種宅基地退出是不應(yīng)獲得補(bǔ)償?shù)?。其三，超過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)占用的部分。在農(nóng)戶建設(shè)新房的過程中，有的農(nóng)戶根本不按照上級(jí)劃定的界限施工，以至于超占宅基地。對(duì)于這種情況，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地屬于非法占用，理所應(yīng)當(dāng)將超占部分面積剔除出補(bǔ)償范圍之外，否則將會(huì)變相鼓勵(lì)大家多占宅基地。其四，沒有宅基地使用權(quán)證的。宅基地使用權(quán)證是農(nóng)戶用益物權(quán)的憑證，是農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的表征。一般講，農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)后都會(huì)取得相應(yīng)的使用權(quán)證，除非是違法建房。對(duì)于非法建筑的處罰同樣在《土地管理法》中有規(guī)定。當(dāng)然，違法建房導(dǎo)致沒有取得宅基地使用權(quán)證的情形還有很多，此處不再詳細(xì)列舉。

（四）要完善農(nóng)戶宅基地收回制度

目前來看，農(nóng)戶宅基地收回是宅基地退出的重要形式之一，但現(xiàn)行的《土地管理法》中只是規(guī)定了宅基地收回的幾種情形，而收回的程序、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)都沒有具體的規(guī)定，缺乏操作性。因此，必須完善和細(xì)化農(nóng)戶宅基地收回制度。我們認(rèn)為，對(duì)于“非法轉(zhuǎn)讓的宅基地、建新房而未交還舊宅、房屋倒塌或閑置兩年以上、違法將宅基地改作經(jīng)營(yíng)性用地、宅基地被非集體經(jīng)濟(jì)組織成員長(zhǎng)期占用”等情形，其宅基地應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)制收回。

之所以要規(guī)定強(qiáng)制退出宅基地，乃是因?yàn)樵诂F(xiàn)階段的農(nóng)村，宅基地的社會(huì)保障作用還是處于第一位，但在某些情形下，農(nóng)戶雖然不愿意退出宅基地，而其宅基地的社會(huì)保障作用已喪失殆盡，在人多地少的國(guó)情下，政府必須遵循節(jié)約用地原則，對(duì)上述情形要求強(qiáng)制退出。第一，對(duì)于“非法轉(zhuǎn)讓的宅基地”，主要考慮到農(nóng)戶已經(jīng)不需要宅基地，而將宅基地非法轉(zhuǎn)讓給其他主體，很明顯，宅基地的社會(huì)保障作用對(duì)該農(nóng)戶已經(jīng)無從談起，這時(shí)，集體收回宅基地使用權(quán)就非常必要。第二，對(duì)于“建新房而未交還舊宅”者，根據(jù)“一戶一宅”的基本規(guī)則，劃撥新宅基地必須將舊的宅基地交回集體。但是有的村民建新房后卻拒不交出舊宅基地，反而占用兩處宅基地，在農(nóng)村人地矛盾日益緊張的情況下，為了保障其他村民的社會(huì)保障權(quán)，就必須剝奪建新房而沒有拆除舊宅基地的村民“權(quán)利”，將其舊的宅基地強(qiáng)制予以收回，由集體另行分配或復(fù)墾為耕地。第三，對(duì)于“房屋倒塌或閑置兩年以上”者，根據(jù)《土地管理法》之規(guī)定，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，政府可以依法收回。在兩年時(shí)間內(nèi)，農(nóng)戶對(duì)其宅基地不管不問，應(yīng)當(dāng)視為宅基地對(duì)其社會(huì)保障作用已經(jīng)喪失，所以應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回另行分配或復(fù)耕。第四，對(duì)于“違法將宅基地改作經(jīng)營(yíng)性用地”者，由于我國(guó)實(shí)行土地用途管制政策，農(nóng)村宅基地不能隨意改作他用，除非經(jīng)過批準(zhǔn)。如果將居住性質(zhì)的宅基地改為經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的建設(shè)用地而沒有經(jīng)過審批，屬于違反土地用途管制，并且在這種情況下，農(nóng)戶對(duì)宅基地的社會(huì)保障需求已經(jīng)不復(fù)存在，所以應(yīng)當(dāng)由集體予以收回。第五，對(duì)于“宅基地被非集體經(jīng)濟(jì)組織成員長(zhǎng)期占用”者，國(guó)務(wù)院與國(guó)土資源部多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村占用宅基地，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有宅基地，說明宅基地對(duì)原來宅基地使用權(quán)人的社會(huì)保障作用已不存在，而是由城鎮(zhèn)居民占用，違反了國(guó)家土地管理法和相關(guān)政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正，由集體收回使用。

（五）要明確宅基地退出的法律責(zé)任

法治國(guó)家建設(shè)背景下，必須用法律來保障農(nóng)戶宅基地退出工作的公正和公平。宅基地退出工作中涉及兩類主體，一是宅基地使用權(quán)人，二是宅基地退出工作管理者。兩者都必須接受法律的監(jiān)督。

對(duì)于宅基地使用權(quán)人，如果采用欺詐、脅迫等手段獲取宅基地退出補(bǔ)償?shù)?，由進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯挝换騻€(gè)人追回。宅基地使用權(quán)人構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。宅基地使用權(quán)人通過欺詐、脅迫獲得補(bǔ)償?shù)男袨?，是違法行為，應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任。所謂欺詐是指當(dāng)事人通過虛構(gòu)事實(shí)或隱瞞事實(shí)使他人與之從事民事活動(dòng)，獲取不義之財(cái)。所謂脅迫是指以給他人的生命健康、財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)等造成損害等為要挾，迫使對(duì)方做出違背其真實(shí)意思表達(dá)的行為。由于在關(guān)鍵的證據(jù)材料中存在欺詐、脅迫的事實(shí)，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織或政府對(duì)宅基地使用權(quán)人進(jìn)行了補(bǔ)償，補(bǔ)償人可以要求宅基地使用權(quán)人退回補(bǔ)償款。如果當(dāng)事人拒不退還補(bǔ)償款，可以通過法律途徑解決。如果欺詐、脅迫獲得補(bǔ)償金額巨大、構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。

對(duì)于宅基地退出過程中集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和土地管理部門的工作人員，如果玩忽職守、濫用職權(quán)，造成國(guó)家、集體損失的，應(yīng)依法追究其行政責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。給他人造成經(jīng)濟(jì)損害的，承擔(dān)賠償責(zé)任。玩忽職守是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重失職、瀆職、不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)遭受損失的行為。濫用職權(quán)是指國(guó)家公職人員超越法定職權(quán)，對(duì)無權(quán)處理的事項(xiàng)進(jìn)行處理、決策，導(dǎo)致公私利益的損失。如果情節(jié)不嚴(yán)重，尚未達(dá)到犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究其行政責(zé)任，由相應(yīng)機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)任人給予行政處分。如果情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。