殷書(shū)建

近幾年，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在各種會(huì)議和講話中不斷提及，要建構(gòu)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，以鼓勵(lì)改革創(chuàng)新，寬容失敗。全國(guó)各地響應(yīng)中央號(hào)召，也相繼出臺(tái)了諸多容錯(cuò)機(jī)制的政策文件①此“政策文件”泛指各地相繼出臺(tái)的容錯(cuò)機(jī)制規(guī)范性文件，如《江蘇省進(jìn)一步健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的辦法》（2018.5）、杭州市 《關(guān)于建立黨員干部改革創(chuàng)新容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的實(shí)施辦法》（2015.12）、《青島西海岸新區(qū)干事創(chuàng)業(yè)容錯(cuò)免責(zé)庸政懶政嚴(yán)肅追責(zé)暫行辦法》（2015.6）等。，部分省市還收集和推出了一批典型案例，試以典型案例為指導(dǎo)，建立容錯(cuò)的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。中共江蘇省委辦公廳在2018年5月21日印發(fā)的《江蘇省進(jìn)一步健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的辦法》中明確規(guī)定“要注重案例引領(lǐng)，定期匯編整理容錯(cuò)糾錯(cuò)典型案例，作出示范引導(dǎo)”。但研究部分省市推出的典型案例發(fā)現(xiàn)，有的案例并不能起到示范及指引作用。作為一種長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建規(guī)范的容錯(cuò)機(jī)制典型案例②本文研究所指行政領(lǐng)域的容錯(cuò)機(jī)制典型案例。推出機(jī)制無(wú)疑具有現(xiàn)實(shí)意義。

目前，理論界對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的研究基本是從以下四個(gè)方面進(jìn)行展開(kāi)：其一，探討其存在的必要性、法理意蘊(yùn)、制度機(jī)理、功能價(jià)值①參見(jiàn)：魯生.“革新失敗免責(zé)”條款是否可以有［J］.檢察風(fēng)云，2011，（5）；胡杰.容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的法理意蘊(yùn)［J］.法學(xué)，2017，（3）；劉雅靜.容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制：概念厘定、價(jià)值意蘊(yùn)與實(shí)踐路徑［J］.知行銅仁，2017，（2）；成為杰，馬曉黎.干部容錯(cuò)：制度機(jī)理、掣肘因素與優(yōu)化路徑［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，（3）；石學(xué)鋒.容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的功能定位與路徑建構(gòu)——以規(guī)制“為官不為”問(wèn)題為視角［J］.中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2018，（5）；李振英.新時(shí)代容錯(cuò)機(jī)制的功能價(jià)值、實(shí)踐困境與優(yōu)化路徑［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2018，（11）。；其二，針對(duì)其掣肘因素或?qū)嵺`困境探討其優(yōu)化路徑②參見(jiàn)：成為杰，馬曉黎.干部容錯(cuò)：制度機(jī)理、掣肘因素與優(yōu)化路徑［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，（3）；李振英.新時(shí)代容錯(cuò)機(jī)制的功能價(jià)值、實(shí)踐困境與優(yōu)化路徑［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2018，（11）；段斌.法治視野下構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的思考［J］.長(zhǎng)春師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2018，（1）。；其三，以政策文本分析為視角談容錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)與完善③參見(jiàn)：李蕊.容錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)及完善：基于政策文本的分析［J］.社會(huì)主義研究，2017，（2）；鄧銳，儲(chǔ)著斌.新時(shí)期我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部容錯(cuò)免責(zé)政策文本分析和機(jī)制構(gòu)建［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2018，（2）；王炳權(quán).各地容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)與不足［J］.人民論壇，2017，（9）；呂紅娟.各地怎樣構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制［J］.中國(guó)黨政干部論壇，2016，（8）。；其四，針對(duì)容錯(cuò)機(jī)制本身談其建構(gòu)與優(yōu)化④參見(jiàn)：薛瑞漢.建立健全干部改革創(chuàng)新工作中的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制［J］.中州學(xué)刊，2017，（2）；蔡利民.建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制應(yīng)突出四個(gè)重點(diǎn)［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2017，（12）；霍偉樺.全面從嚴(yán)治黨背景下容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建的現(xiàn)狀、問(wèn)題與展望［J］.理論與現(xiàn)代化，2018，（4）；劉明定.構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制的邏輯悖論與破解之策［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2016，（12）。。作為一種社會(huì)問(wèn)題，鮮見(jiàn)借助實(shí)證分析方法，從各地典型案例入手進(jìn)行研究的文章。本文試以部分省市推出的典型案例為研究對(duì)象，采用實(shí)證分析的方法進(jìn)行梳理和歸納，分析存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制典型案例推出機(jī)制的具體建議。

一、容錯(cuò)機(jī)制典型案例的功能

“案例是活的法律，是法律觀念、法律理論、法律條文在法律實(shí)踐中的交集、融匯、闡釋與應(yīng)用的結(jié)晶，案例史也是司法人員經(jīng)驗(yàn)的積累傳承史，發(fā)揮案例的作用是各國(guó)的普遍做法，在我國(guó)也有深厚的歷史和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，建立一種制度化的案例作用機(jī)制是我國(guó)當(dāng)前司法實(shí)踐所需要的?！保?］案例作用機(jī)制在我國(guó)當(dāng)前司法實(shí)踐中的作用毋庸置疑，但其非司法實(shí)踐所專(zhuān)屬，作為連接“法”與社會(huì)實(shí)踐的橋梁，當(dāng)應(yīng)普遍適用于“法”實(shí)施領(lǐng)域。容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施即將國(guó)家及地方政策文件實(shí)施于特定容錯(cuò)案件，亦需案例作用機(jī)制的發(fā)揮。當(dāng)前，中央僅對(duì)容錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行了政策性提及，尚未就容錯(cuò)機(jī)制出臺(tái)具有較強(qiáng)操作性的相關(guān)規(guī)定，多數(shù)地方雖然制定有自己的政策文件，但規(guī)定過(guò)于抽象，且邊界不清、標(biāo)準(zhǔn)各異，典型案例推出機(jī)制恰恰可以在具體容錯(cuò)實(shí)踐中為政策文件補(bǔ)位，發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

（一）基礎(chǔ)功能：“準(zhǔn)指導(dǎo)”與政策漏洞彌補(bǔ)

“案例指導(dǎo)制度本質(zhì)上是以案例為基礎(chǔ)構(gòu)建法律適用的規(guī)則，而其運(yùn)作機(jī)制在于賦予特定案例以明確的規(guī)則約束力的基礎(chǔ)上，通過(guò)案例的比附，將類(lèi)似規(guī)則適用于相同和類(lèi)似案件的處理。”［2］容錯(cuò)機(jī)制典型案例雖不及司法領(lǐng)域指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)意義，但其“典型性”應(yīng)具有一般案例所不具備的“準(zhǔn)指導(dǎo)”價(jià)值。當(dāng)前，改革創(chuàng)新大潮風(fēng)起云涌，各地容錯(cuò)實(shí)踐也必將呈現(xiàn)紛繁復(fù)雜的態(tài)勢(shì)，具有先成性與穩(wěn)定性，性質(zhì)為“法”的政策文件將疲于應(yīng)對(duì)，作為各地實(shí)際發(fā)生的容錯(cuò)案例中的代表，典型案例能夠克服現(xiàn)有政策文件的抽象性與滯后性，在特定容錯(cuò)實(shí)踐中充分扮演政策文件的補(bǔ)位角色，彌補(bǔ)政策文件可能存在的漏洞及邊界不清等問(wèn)題，進(jìn)而形成政策文件與典型案例雙管齊下的容錯(cuò)機(jī)制規(guī)范適用路徑。

（二）法治功能：規(guī)則創(chuàng)制與法治統(tǒng)一

“用法律現(xiàn)實(shí)主義者的話來(lái)講，寫(xiě)在白紙上的法律條文還不是真正的法律，因?yàn)樗€沒(méi)有被適用在具體的案件之中。而只有法律條文在案件中轉(zhuǎn)化為對(duì)案件的處理結(jié)果或裁判規(guī)則之后，才出現(xiàn)了真正的法律。中國(guó)的學(xué)者則稱(chēng)案例為‘活動(dòng)著的法典’，是法治的細(xì)胞?！保?］容錯(cuò)機(jī)制典型案例作為容錯(cuò)機(jī)制政策文件適用具體實(shí)踐的表現(xiàn)形式，通過(guò)依法履行公職的人員主動(dòng)申請(qǐng)或容錯(cuò)機(jī)關(guān)①在各地政策文件中，受理容錯(cuò)申請(qǐng)并實(shí)施的機(jī)關(guān)名稱(chēng)及組成或不明確，或各不相同，如江蘇省是“問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)”、山東省是“相關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)”、杭州市是“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與組織人事部門(mén)”、十堰經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)是“容錯(cuò)免責(zé)裁定委員會(huì)”，為表述統(tǒng)一，本文統(tǒng)稱(chēng)為“容錯(cuò)機(jī)關(guān)”。的主動(dòng)適用，將抽象的容錯(cuò)機(jī)制政策性規(guī)定運(yùn)用于具體容錯(cuò)實(shí)踐，具有“動(dòng)態(tài)法典”的性質(zhì)。這一過(guò)程中，其具有并發(fā)揮了創(chuàng)制容錯(cuò)機(jī)制一般性適用規(guī)則的功能，該規(guī)則比政策文件更具體，更具示范性與操作性。具有示范性的典型案例轉(zhuǎn)而被其他類(lèi)案所參照比用，如此循環(huán)往復(fù)，各地逐漸形成容錯(cuò)機(jī)制相對(duì)統(tǒng)一的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則，更加規(guī)范的操作指引，形式上亦可達(dá)到相對(duì)公平的適用效果，最終實(shí)現(xiàn)法治統(tǒng)一。

（三）社會(huì)功能：增強(qiáng)制度理解，體驗(yàn)制度“福利”

“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制意味著對(duì)決策失誤以及由此而產(chǎn)生的錯(cuò)誤結(jié)果的包容，它的實(shí)踐側(cè)重于從包容性民主的層面對(duì)權(quán)力的運(yùn)行予以合理審視，并依此界定權(quán)力運(yùn)行中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)、失誤甚至錯(cuò)誤。”［4］作為一種管理舉措，容錯(cuò)機(jī)制在追求管理功能實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，更重要的是凸顯社會(huì)效果，也即人民群眾尤其是依法履行公職的人員對(duì)容錯(cuò)機(jī)制富含包容理念的滿足感與體驗(yàn)感，政策文件規(guī)定抽象、標(biāo)準(zhǔn)不一、界限模糊，從形式到內(nèi)容都難以使其獲得切身的體驗(yàn)。相較之，案例將抽象的政策文件具體化，“構(gòu)架起裁判規(guī)則與所依據(jù)（解釋?zhuān)┑姆梢?guī)范之間的橋梁，具有法律解釋的作用”［5］，加之容錯(cuò)機(jī)制典型案例以實(shí)際案例事實(shí)為基礎(chǔ)，充分運(yùn)用容錯(cuò)機(jī)制政策性規(guī)定及其程序，在拉近政策性規(guī)定與容錯(cuò)實(shí)踐距離的同時(shí)，增強(qiáng)容錯(cuò)機(jī)制適用對(duì)象對(duì)容錯(cuò)機(jī)制制度意旨的理解，在特定的典型案例事實(shí)及容錯(cuò)規(guī)則對(duì)其產(chǎn)生潛移默化的影響和導(dǎo)向下，切實(shí)體驗(yàn)容錯(cuò)機(jī)制帶來(lái)的“福利”。

二、容錯(cuò)機(jī)制典型案例分析

近兩年，部分省市重視容錯(cuò)機(jī)制案例收集整理工作，推出了一批典型案例，以助力容錯(cuò)機(jī)制的規(guī)范適用。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)檢索等方式，截至行文時(shí)，共查找到了7個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）對(duì)外已公布的20 個(gè)典型案例，分別來(lái)自江蘇省（4 個(gè)）①為行文方便，所有典型案例均簡(jiǎn)化表述（下同），4起案例分別是泰興市某鄉(xiāng)某村違規(guī)借款案、溧陽(yáng)市某鎮(zhèn)某村購(gòu)買(mǎi)中草藥苗及設(shè)備未招標(biāo)案、常州市某區(qū)某鎮(zhèn)某村攤位棚因手續(xù)缺失成違章建筑案、鎮(zhèn)江市某市某村砍伐部分本村外包林木案。需要說(shuō)明的是，該省宿遷市宿城區(qū)于2018年5月28日印發(fā)的“適用‘擔(dān)當(dāng)作為容錯(cuò)減責(zé)免責(zé)’十大典型案例”，僅有新聞報(bào)道，具體案例內(nèi)容未有對(duì)外公布，故未列及。、云南?。? 個(gè)）②1起案例是西雙版納州某縣工程未批先建及未招標(biāo)案。、陜西?。? 個(gè)）③5起案例分別是安康市某縣幼兒園維修工程未按要求組織競(jìng)爭(zhēng)性談判案、安康市某縣某鎮(zhèn)搬遷群眾自籌資金未上交縣財(cái)政專(zhuān)戶案、安康市某縣某鎮(zhèn)駕公車(chē)送傷者至醫(yī)院案、咸陽(yáng)市某市重大項(xiàng)目缺少批復(fù)文件案、咸陽(yáng)市某市工程建設(shè)未獲批復(fù)案。、廣西壯族自治區(qū)（4個(gè)）④4起案例分別是崇左市某縣審核發(fā)票不嚴(yán)案（關(guān)于該縣公布典型案例的新聞報(bào)道中記載其公布數(shù)量為12起，具體內(nèi)容可查的僅1起）、賓陽(yáng)縣某鎮(zhèn)拆遷戶重復(fù)領(lǐng)取拆遷補(bǔ)償款案、賓陽(yáng)縣某局與上訪代表飲酒案、賓陽(yáng)縣某辦差旅費(fèi)報(bào)銷(xiāo)虛報(bào)冒領(lǐng)案。、吉林?。? 個(gè)）⑤4起案例分別是松原市某社違規(guī)發(fā)放補(bǔ)貼案、松原市某市某村違反專(zhuān)項(xiàng)資金使用規(guī)定案、松原市某縣某鄉(xiāng)駕駛員帶薪離崗重復(fù)領(lǐng)取工資案、松原市某縣某鎮(zhèn)泥草房資金多報(bào)重復(fù)領(lǐng)取案。、寧夏回族自治區(qū)（1 個(gè)）⑥1起案例是銀川市某縣違規(guī)安排社區(qū)公崗人員到獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的物業(yè)服務(wù)隊(duì)工作案。、湖南?。? 個(gè)）⑦1起案例是衡南縣某鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法程序不到位案。。 以此為對(duì)象，經(jīng)過(guò)分析，各地典型案例存在如下問(wèn)題：

（一）適用范圍：缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

1.改革創(chuàng)新工作與普通工作相混淆。容錯(cuò)機(jī)制的目的在于激勵(lì)新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為，結(jié)合“三個(gè)區(qū)分”原則，容錯(cuò)機(jī)制的適用范圍應(yīng)為改革創(chuàng)新工作。反觀已推出的典型案例，多起案例的免責(zé)情形并非改革創(chuàng)新工作，而僅為一般性日常工作。如安康市某縣某鎮(zhèn)搬遷群眾自籌資金未上交縣財(cái)政專(zhuān)戶案、崇左市某縣審核發(fā)票不嚴(yán)案、松原市某市某村違反專(zhuān)項(xiàng)資金使用規(guī)定案、衡南縣某鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法程序不到位案、松原市某縣某鎮(zhèn)泥草房資金多報(bào)重復(fù)領(lǐng)取案、賓陽(yáng)縣某辦差旅費(fèi)報(bào)銷(xiāo)虛報(bào)冒領(lǐng)案。該6起案例明顯屬于普通、日常性的工作，不屬于改革創(chuàng)新中的探索性先行先試，亦不屬于為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)，應(yīng)該屬于工作失職。避災(zāi)扶貧搬遷群眾自籌資金應(yīng)上縣交財(cái)政專(zhuān)戶、發(fā)票的審核程序及標(biāo)準(zhǔn)、專(zhuān)項(xiàng)資金使用規(guī)定、聯(lián)合執(zhí)法程序、農(nóng)村泥草房改造項(xiàng)目驗(yàn)收、差旅費(fèi)報(bào)銷(xiāo)規(guī)定本應(yīng)是特定國(guó)家工作人員的職內(nèi)“常識(shí)”，如此工作失職后卻適用容錯(cuò)機(jī)制，且作為典型案例予以示范，應(yīng)為不妥。

2.“錯(cuò)”的必要性有待商榷。按照《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），“錯(cuò)”可分為在推進(jìn)改革創(chuàng)新中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試，尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯(cuò)誤，以及為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失。換言之，明顯違法應(yīng)為缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試或尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)所致，過(guò)失也僅為客觀不能的過(guò)失。在已公布的典型案例中，15起屬于故意違反相關(guān)規(guī)定，占比75%，如泰興市某鄉(xiāng)某村違規(guī)借款案、溧陽(yáng)市某鎮(zhèn)某村購(gòu)買(mǎi)中草藥苗及設(shè)備未招標(biāo)案、咸陽(yáng)市某市重大項(xiàng)目缺少批復(fù)文件案等，其中除了安康市某縣某鎮(zhèn)駕公車(chē)送傷者至醫(yī)院案外，均為不必要的違法，并非迫于無(wú)奈，而是為了各種目的不惜違反相關(guān)規(guī)定。5起屬于主觀過(guò)失，如溧陽(yáng)市某鎮(zhèn)某村購(gòu)買(mǎi)中草藥苗及設(shè)備未招標(biāo)案、崇左市某縣審核發(fā)票不嚴(yán)案、賓陽(yáng)縣某鎮(zhèn)拆遷戶重復(fù)領(lǐng)取拆遷補(bǔ)償款案、賓陽(yáng)縣某辦差旅費(fèi)報(bào)銷(xiāo)虛報(bào)冒領(lǐng)案、松原市某縣某鎮(zhèn)泥草房資金多報(bào)重復(fù)領(lǐng)取案等，其中除溧陽(yáng)市某鎮(zhèn)某村購(gòu)買(mǎi)中草藥苗及設(shè)備未招標(biāo)案外，其他各案并非客觀不能的失誤，存在避免的空間。

（二）適用對(duì)象：身份混亂且與政策文件相沖突

1.身份混亂。《意見(jiàn)》中明確“干部”是容錯(cuò)機(jī)制的適用主體?！案刹俊钡膬?nèi)涵在我國(guó)沒(méi)有明文規(guī)定，參照《干部人事檔案工作條例》①參見(jiàn)：《干部人事檔案工作條例》第六條規(guī)定。及《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》②參見(jiàn)：《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》第五條規(guī)定。，“干部”身份的認(rèn)定在于兩部分：其一，所屬單位應(yīng)為國(guó)家黨政、人大各級(jí)機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位及群團(tuán)組織；其二，從事領(lǐng)導(dǎo)工作、管理工作或?qū)I(yè)技術(shù)工作。

反觀各典型案例，從主體作用來(lái)看，20起典型案例中18起所涉主體是具有領(lǐng)導(dǎo)作用的公職人員，其余2起（松原市某市某村違反專(zhuān)項(xiàng)資金使用規(guī)定案所涉鎮(zhèn)扶貧辦工作人員以及崇左市某縣審核發(fā)票不嚴(yán)案所涉工作人員）僅從事一般性的工作，不具有領(lǐng)導(dǎo)作用。從主體所屬單位性質(zhì)來(lái)看，15起案例所涉主體所屬單位為國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有企事業(yè)單位，其余5起為基層自治組織（村委會(huì)、社區(qū)），嚴(yán)格意義上講，該5起案例中的人員無(wú)論是否擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)或管理工作，均不能被認(rèn)定為“干部”。當(dāng)然，容錯(cuò)機(jī)制的設(shè)置初衷是為了激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為，基層尤其是村委會(huì)、居委會(huì)的公職人員，在新時(shí)代深化改革中發(fā)揮著不可替代的作用，理應(yīng)納入容錯(cuò)機(jī)制適用對(duì)象范圍。另結(jié)合《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》）以及《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政務(wù)處分法》），容錯(cuò)機(jī)制的適用對(duì)象應(yīng)為依法履行公職的人員更為適宜。

2.案例與政策文件沖突?？v向?qū)Ρ葋?lái)看，各地的典型案例適用對(duì)象與其政策文件規(guī)定的適用對(duì)象存在沖突，如《陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法（試行）》和《安康市黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施細(xì)則（試行）》明確適用對(duì)象是黨政干部，而安康市公布的某縣幼兒園維修工程未按要求組織競(jìng)爭(zhēng)性談判案所涉某縣幼兒園園長(zhǎng)就不屬于黨政干部；再如松原市委《關(guān)于建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制激勵(lì)干部改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》明確適用對(duì)象是干部，而松原市某市某村違反專(zhuān)項(xiàng)資金使用規(guī)定案所涉鎮(zhèn)扶貧辦工作人員等是否為干部仍存有爭(zhēng)議。

（三）適用條件：主觀性過(guò)強(qiáng)，說(shuō)理簡(jiǎn)單

何種條件才能達(dá)到容錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)，減責(zé)抑或是免責(zé)，是容錯(cuò)機(jī)制適用過(guò)程中的核心和關(guān)鍵，而這也體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)正義的基本要求。分析后發(fā)現(xiàn)，各地典型案例在具體適用免責(zé)減責(zé)條件時(shí)，并未嚴(yán)格基于現(xiàn)有問(wèn)責(zé)法律法規(guī)及相關(guān)容錯(cuò)機(jī)制政策文件精神對(duì)特定案例中涉案人犯 “錯(cuò)”時(shí)的主觀意圖及工作狀態(tài)、犯“錯(cuò)”后的主觀表現(xiàn)及造成的危害后果等展開(kāi)考察，說(shuō)理部分存在主觀性過(guò)強(qiáng)，說(shuō)理牽強(qiáng)、簡(jiǎn)單等問(wèn)題，難以起到典型案例應(yīng)有的示范指引作用。

1.主觀性過(guò)強(qiáng)。對(duì)涉案人進(jìn)行容錯(cuò)時(shí)，理應(yīng)以事實(shí)為根據(jù)，以已有的政策文件為準(zhǔn)繩，準(zhǔn)確適用并免責(zé)減責(zé)。然縱覽各地典型案例，在對(duì)涉案人進(jìn)行免責(zé)減責(zé)時(shí)，部分典型案例未有明確法律法規(guī)依據(jù)，且說(shuō)理主觀性過(guò)強(qiáng)。如賓陽(yáng)縣某局與上訪代表飲酒案中，容錯(cuò)機(jī)關(guān)認(rèn)為“初衷是為了解決重大信訪事件，避免聚集群眾情緒激化和影響黨政機(jī)關(guān)辦公秩序，屬于特殊情況下的靈活工作方式，且沒(méi)有公款消費(fèi)和個(gè)人牟取私利情節(jié)”；賓陽(yáng)縣某辦差旅費(fèi)報(bào)銷(xiāo)虛報(bào)冒領(lǐng)案中，容錯(cuò)機(jī)關(guān)認(rèn)為“作為時(shí)任縣某辦領(lǐng)導(dǎo)，積極履職、努力工作，與縣某辦同志長(zhǎng)期以來(lái)奮戰(zhàn)在脫貧攻堅(jiān)一線，助力賓陽(yáng)縣在2017年自治區(qū)對(duì)全區(qū)105個(gè)有脫貧開(kāi)發(fā)工作任務(wù)的縣（市、區(qū)）黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核中榮獲非貧困縣考核一等獎(jiǎng)、2017年南寧市組織的第三方評(píng)估工作中獲得全市第一名的成績(jī)”；銀川市某縣違規(guī)安排社區(qū)公崗人員到獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的物業(yè)服務(wù)隊(duì)工作案中，容錯(cuò)機(jī)關(guān)認(rèn)為“其在擔(dān)任望遠(yuǎn)社區(qū)黨支部書(shū)記、主任期間，工作認(rèn)真，踏實(shí)肯干，較好地完成鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府交辦的各項(xiàng)工作任務(wù)，積極主動(dòng)化解轄區(qū)內(nèi)群眾的各類(lèi)矛盾糾紛。望遠(yuǎn)社區(qū)先后被評(píng)為銀川市科普示范社區(qū)、銀川市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)示范社區(qū)，被永寧縣委、縣政府評(píng)為2016年度政法綜治工作先進(jìn)集體。其2013年被永寧縣委評(píng)為優(yōu)秀共產(chǎn)黨員，2017年被望遠(yuǎn)鎮(zhèn)黨委評(píng)為優(yōu)秀黨支部書(shū)記?？紤]到其一貫表現(xiàn)，以及鎮(zhèn)黨委的意見(jiàn)”；衡南縣某鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法程序不到位案中，容錯(cuò)機(jī)關(guān)認(rèn)為“某鎮(zhèn)黨員干部和群眾普遍反映其一貫表現(xiàn)優(yōu)秀，工作勤勤懇懇、兢兢業(yè)業(yè)，在重大事項(xiàng)、重點(diǎn)工作中敢于攻堅(jiān)克難，擔(dān)當(dāng)作為。鑒于某鎮(zhèn)非洲豬瘟特殊時(shí)期的聯(lián)合執(zhí)法是縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府行為，及本人能主動(dòng)認(rèn)錯(cuò)”等。特定容錯(cuò)案件所涉失誤、錯(cuò)誤的發(fā)生原因、造成結(jié)果的嚴(yán)重程度以及涉案人的主觀意圖、事后的主觀表現(xiàn)等才是判定應(yīng)否容錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)，而非涉案人工作量大小、分內(nèi)工作常識(shí)是否缺乏、以往工作表現(xiàn)好壞等，容錯(cuò)機(jī)關(guān)單方將其作為主要說(shuō)理，難免過(guò)于主觀。

2.案例說(shuō)理簡(jiǎn)單。在各地典型案例對(duì)涉案人進(jìn)行免責(zé)減責(zé)的說(shuō)理中，不僅存在主觀性過(guò)強(qiáng)的問(wèn)題，還存在說(shuō)理簡(jiǎn)單、稍顯牽強(qiáng)的問(wèn)題。如崇左市某縣審核發(fā)票不嚴(yán)案中，容錯(cuò)機(jī)關(guān)認(rèn)為“全鎮(zhèn)資金審核工作量大，偶有錯(cuò)漏可以諒解，且失職造成的影響不大”；松原市某縣某鄉(xiāng)駕駛員帶薪離崗重復(fù)領(lǐng)取工資案中，容錯(cuò)機(jī)關(guān)認(rèn)為“鑒于該決定是為了援疆工作考慮，且問(wèn)題發(fā)生后能夠認(rèn)真悔錯(cuò)并主動(dòng)挽回?fù)p失”；松原市某縣某鎮(zhèn)泥草房資金多報(bào)重復(fù)領(lǐng)取案中，容錯(cuò)機(jī)關(guān)認(rèn)為“鑒于非主觀故意，且能夠主動(dòng)承認(rèn)錯(cuò)誤、挽回?fù)p失，并在當(dāng)年全縣泥草房改造工作中表現(xiàn)良好”等。涉案人適用容錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行免責(zé)減責(zé)，本就是國(guó)家對(duì)其寬容之所為，容錯(cuò)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把握具體案情，且具有充足理由。

（四）適用程序：未有詳示且不統(tǒng)一

作為重要的法治原則，正當(dāng)程序具有防止權(quán)力濫用，遏制腐敗以及保障人權(quán)的功能。作為特定情形下免除或減輕特定人員責(zé)任的機(jī)制，容錯(cuò)機(jī)制的程序當(dāng)須細(xì)致規(guī)范。然而，各地典型案例中，多數(shù)案例并未明確特定案件中具體的容錯(cuò)程序，或許是考慮到典型案例篇幅等原因，只是對(duì)最終作出決定的機(jī)關(guān)及責(zé)任形式予以公示。如溧陽(yáng)市某鎮(zhèn)某村購(gòu)買(mǎi)中草藥苗及設(shè)備未招標(biāo)案，僅涉及作出決定的機(jī)關(guān)鎮(zhèn)紀(jì)委，沒(méi)有程序的詳細(xì)介紹；安康市某縣幼兒園維修工程未按要求組織競(jìng)爭(zhēng)性談判案，僅涉及“經(jīng)縣紀(jì)委常委會(huì)會(huì)議研究”；松原市某社違規(guī)發(fā)放補(bǔ)貼案，僅涉及“經(jīng)松原市紀(jì)委監(jiān)委集體研究”等。典型案例的意義在于以案釋法、以案釋紀(jì)，容錯(cuò)程序的啟動(dòng)以及實(shí)施過(guò)程亦應(yīng)在公示范圍之內(nèi)，如此才可起到典型案例的示范作用。

另外，即便稍加具體了容錯(cuò)程序，橫向?qū)Ρ绕淙蒎e(cuò)程序的具體適用，彼此也存在不一致的情況。其一，在決定的作出方面，同樣是村書(shū)記作為涉案人，但最后作出決定的機(jī)關(guān)卻不同，如泰興市某鄉(xiāng)某村違規(guī)借款案中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委約談后由泰興市紀(jì)委作出決定；鎮(zhèn)江市某市某村砍伐部分本村外包林木案中，經(jīng)區(qū)黨工委研究，報(bào)經(jīng)市紀(jì)委批準(zhǔn)作出決定；而常州市某區(qū)某鎮(zhèn)某村攤位棚因手續(xù)缺失成違章建筑案中，則由鎮(zhèn)紀(jì)委作出了批評(píng)教育的決定。其二，在決定的監(jiān)督確認(rèn)方面，西雙版納州某縣工程未批先建及未招標(biāo)案中，對(duì)于干部未批先建及未招標(biāo)行為的容錯(cuò)免責(zé)程序，先經(jīng)州紀(jì)委常委會(huì)議、州監(jiān)委委員會(huì)議研究，后報(bào)州委同意作出決定；而諸如安康市某縣幼兒園維修工程未按要求組織競(jìng)爭(zhēng)性談判等案中，最后決定則由縣紀(jì)委常委會(huì)會(huì)議研究作出，并未報(bào)縣委同意。

（五）實(shí)施效果：不能與機(jī)制建立初衷相吻合

通過(guò)網(wǎng)絡(luò)檢索，截止到行文時(shí)僅查閱到各省市對(duì)外公布的20個(gè)典型案例，分布在7個(gè)省份。反觀近幾年各地陸續(xù)出臺(tái)的容錯(cuò)機(jī)制相關(guān)政策文件，典型案例的數(shù)量及分布情況遠(yuǎn)不能與其相匹配。容錯(cuò)機(jī)制的建立，旨在激勵(lì)新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為，為敢于干事創(chuàng)業(yè)擔(dān)當(dāng)作為依法履行公職的人員撐腰鼓勁，其具有的可操作性大小將直接影響容錯(cuò)機(jī)制建立初衷的實(shí)現(xiàn)。典型案例對(duì)于彌補(bǔ)政策邊界不清以及可操作性差等問(wèn)題具有不可替代的作用。典型案例的數(shù)量較少、分布極其不均的現(xiàn)狀，一方面是各地尚未總結(jié)所致，但折射更多的是，各地容錯(cuò)的案例本來(lái)就少，政策文本雖然已經(jīng)制定公布，但其可操作性較差，欲改革創(chuàng)新?lián)?dāng)作為者雖然知悉該政策的存在，但卻對(duì)其實(shí)施程序知之甚少，地方紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)作為實(shí)施機(jī)關(guān)，亦難以把握“錯(cuò)”的邊界及量“錯(cuò)”幅度。

三、容錯(cuò)機(jī)制典型案例推出機(jī)制

一款產(chǎn)品如果想要保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的盈利，其原材料的采集、加工制作以及使用說(shuō)明均需規(guī)范設(shè)置。容錯(cuò)機(jī)制典型案例也亟須在供需、收集、書(shū)寫(xiě)以及參照四個(gè)方面構(gòu)建一套系統(tǒng)、規(guī)范、長(zhǎng)效的推出機(jī)制。

（一）供需機(jī)制：頂層具體設(shè)計(jì)，基層加快探索

前文已述，容錯(cuò)機(jī)制典型案例的數(shù)量本身不多，且各地分布極其不均，僅有少數(shù)地方推出了典型案例。各地政策文本的可操作性差以至于適用容錯(cuò)機(jī)制的案件申請(qǐng)數(shù)量本身就少甚至“零申請(qǐng)”是重要原因。因此，為提高各地政策文件的可操作性，以盡快形成一批示范性典型案例，需要中央層面進(jìn)一步出臺(tái)具有較強(qiáng)操作性的政策文件與國(guó)家層面的典型案例，也需要基層地方盡快建立或修訂地方性容錯(cuò)機(jī)制政策文件，加快容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的探索與總結(jié)。

從中央層面來(lái)看，近幾年多地響應(yīng)中央號(hào)召相繼出臺(tái)的與容錯(cuò)機(jī)制相關(guān)的政策文件覆蓋省、市、縣（區(qū)）、街道辦四級(jí)，有專(zhuān)門(mén)規(guī)范容錯(cuò)免責(zé)的，也有以促進(jìn)開(kāi)放及改革創(chuàng)新為主題的，還有綜合性的激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)擔(dān)當(dāng)作為的。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委應(yīng)廣泛總結(jié)并吸納其中具有共性兼具價(jià)值的內(nèi)容，并考慮到我國(guó)的相關(guān)問(wèn)責(zé)法律法規(guī)及政策性文件，如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨紀(jì)處分條例》）、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公務(wù)員處分條例》）、《監(jiān)察法》、《政務(wù)處分法》、《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《行政決策暫行條例》）、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公務(wù)員法》）、《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政強(qiáng)制法》）、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）以及刑事法律中對(duì)國(guó)家工作人員失職瀆職行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等，制定一套對(duì)地方具有參考指導(dǎo)意義，兼具可操作性的規(guī)范性文件。另外，既然是國(guó)家層面，還應(yīng)當(dāng)考慮到全國(guó)統(tǒng)一性，以及兼顧地方差異性，況且基于各地具體情況而生的容錯(cuò)案例注定會(huì)形形色色，國(guó)家層面在規(guī)范容錯(cuò)機(jī)制適用范圍、適用對(duì)象、適用程序保持統(tǒng)一性的同時(shí)，也應(yīng)在適用條件及結(jié)果認(rèn)定方面給予地方一定的自由規(guī)范權(quán)力與裁量空間。比如在規(guī)范適用條件時(shí)，國(guó)家層面可規(guī)定應(yīng)當(dāng)容錯(cuò)及禁止性容錯(cuò)條件及情形，不限量列舉可以容錯(cuò)的系列情形；在規(guī)范結(jié)果認(rèn)定時(shí)，可規(guī)定從輕、減輕以及免除不同責(zé)任形態(tài)下的各種情形等，以備各地參考選用。

另外，為強(qiáng)化典型案例示范指引價(jià)值及參照效力，還需建立典型案例逐級(jí)備案機(jī)制，對(duì)于各地公布的典型案例，由中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委在遴選、分類(lèi)后形成典型案例庫(kù)，適時(shí)公布國(guó)家層面的典型案例。事實(shí)上，我國(guó)司法領(lǐng)域也有國(guó)家層面在特定領(lǐng)域適時(shí)公布典型案例的習(xí)慣，“典型案例介于指導(dǎo)性案例與一般性案例之間，它具備典型意義因而與一般性案例有所不同，同時(shí)其又尚未正式上升到指導(dǎo)性案例的高度而暫居中間位置，在相對(duì)低下的效力位階、相對(duì)局限的專(zhuān)業(yè)案件領(lǐng)域發(fā)揮著‘準(zhǔn)指導(dǎo)’的參考作用”。［6］在遴選地方上報(bào)的案例時(shí)，對(duì)于明顯違背容錯(cuò)機(jī)制政策規(guī)定的地方典型案例，應(yīng)及時(shí)指出，要求地方刪除或予以修正，使得典型案例有序合法公布。為增加案例數(shù)量，可參考司法領(lǐng)域指導(dǎo)性案例，建立案例“多元遴選機(jī)制”［7］，即不僅容錯(cuò)機(jī)關(guān)可以通過(guò)不同的渠道推薦案例，“系統(tǒng)外部人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者等社會(huì)各界人士都可推薦”。［8］

從地方層面來(lái)看，應(yīng)及時(shí)比對(duì)中央層面制定的容錯(cuò)機(jī)制規(guī)范性文件，已有政策文件的應(yīng)進(jìn)行優(yōu)化修訂，未有的應(yīng)盡快建立。如此，在全國(guó)性規(guī)范性文件的指引下，保持容錯(cuò)機(jī)制適用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。同時(shí)，加大政策文件的推廣宣傳力度，增強(qiáng)敢于改革創(chuàng)新?lián)?dāng)作為的依法履行公職的人員適用容錯(cuò)機(jī)制的意識(shí)，實(shí)行涉案人主動(dòng)申請(qǐng)及問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)辦案過(guò)程中主動(dòng)適用兩種啟動(dòng)機(jī)制，在不冒失不激進(jìn)的前提下，加快容錯(cuò)機(jī)制案例探索，尤其是以縣級(jí)以上涉案人為對(duì)象的案例，為形成一批典型案例提供基礎(chǔ)。另外，在搜集樣本案例過(guò)程中僅查閱到7個(gè)省份的典型案例，但通過(guò)新聞報(bào)道等還發(fā)現(xiàn)有其他省份也存在容錯(cuò)案例，可并未檢索到其推出典型案例，因此，這些省份也應(yīng)及時(shí)整理總結(jié)已有案例，盡快公布典型案例。

（二）收集機(jī)制：實(shí)質(zhì)要素合規(guī)適法，形式覆蓋不限層級(jí)區(qū)域

典型案例的示范、指引與參考價(jià)值，仰賴(lài)于案例實(shí)質(zhì)要素的合規(guī)適法，亦需案例覆蓋層面的廣泛性與代表性。典型案例的規(guī)范適法是其示范與指引價(jià)值存在的基礎(chǔ)與前提，有助于典型案例權(quán)威性的樹(shù)立。典型案例的層級(jí)范圍過(guò)窄、所屬區(qū)域過(guò)于單一，將難以體現(xiàn)其典型性與代表性，亦影響其指引性與示范性的發(fā)揮。

從實(shí)質(zhì)要素層面上看，考慮到容錯(cuò)機(jī)制適用的前提是涉案人的行為被依法問(wèn)責(zé)，在收集典型案例時(shí)，應(yīng)以合規(guī)適法為標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格甄選，即待選容錯(cuò)機(jī)制實(shí)踐案例中的適用范圍、適用對(duì)象、適用條件等方面應(yīng)與現(xiàn)有的相關(guān)問(wèn)責(zé)法律法規(guī)及中央辦公廳印發(fā)的《意見(jiàn)》等規(guī)范與精神相吻合。具體分述如下：

適用范圍，應(yīng)限于改革創(chuàng)新。從容錯(cuò)機(jī)制設(shè)立初衷來(lái)看，2006年3月發(fā)布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》是國(guó)內(nèi)第一部以規(guī)范創(chuàng)新活動(dòng)為主題的地方性法規(guī)，其第41條規(guī)定：“改革創(chuàng)新工作未達(dá)到預(yù)期效果，但同時(shí)符合以下情形的，可以免于追究有關(guān)人員的責(zé)任：……”該條款可以稱(chēng)之為容錯(cuò)機(jī)制的萌芽，其立法之意非常明確，即打消勇于擔(dān)當(dāng)作為干事創(chuàng)業(yè)又憂于個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，以促進(jìn)改革創(chuàng)新。此后各地相繼出臺(tái)的政策文件，諸如《重慶市促進(jìn)開(kāi)放條例》《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)條例》《安徽省促進(jìn)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)發(fā)展條例》乃至中共中央辦公廳印發(fā)的《意見(jiàn)》等，也都將容錯(cuò)機(jī)制的適用范圍限于改革創(chuàng)新，可見(jiàn)僅應(yīng)在改革創(chuàng)新領(lǐng)域適用容錯(cuò)機(jī)制已為政策共識(shí)，而這也與容錯(cuò)機(jī)制鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗，激勵(lì)和保護(hù)敢于改革創(chuàng)新發(fā)展、干事創(chuàng)業(yè)者積極性的制度意旨相契合。倘若容錯(cuò)機(jī)制實(shí)踐案例發(fā)生在特定崗位日常本職工作過(guò)程中，本就喪失了容錯(cuò)機(jī)制啟動(dòng)的前提，不應(yīng)適用容錯(cuò)機(jī)制，相應(yīng)案例亦不應(yīng)作為典型案例。

適用對(duì)象，應(yīng)限于依法履行公職的人員。容錯(cuò)的前提是問(wèn)責(zé)，容錯(cuò)機(jī)制的適用對(duì)象也應(yīng)與法定問(wèn)責(zé)對(duì)象相吻合?！侗O(jiān)察法》是第一部全面加強(qiáng)對(duì)國(guó)家各類(lèi)公職人員監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)法律，它的出臺(tái)實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，也從反向?qū)用鏋槿蒎e(cuò)機(jī)制的適用確定了對(duì)象范圍①參見(jiàn)：《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定。，即所有依法履行公職的人員。作為配套法律，《政務(wù)處分法》亦將所有依法履行公職的人員納入監(jiān)督與問(wèn)責(zé)對(duì)象②參見(jiàn)：《政務(wù)處分法》第三條規(guī)定。。其實(shí)，有些地方政策文件也早已將公職人員作為容錯(cuò)機(jī)制適用對(duì)象，如《泰州市進(jìn)一步健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施辦法》等③參見(jiàn)：《泰州市進(jìn)一步健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施辦法》第三條規(guī)定。。全面深化改革背景下，所有依法履行公職的人員都將可能為我國(guó)改革創(chuàng)新、發(fā)展作出貢獻(xiàn)，也可能因此被確定為監(jiān)督與問(wèn)責(zé)對(duì)象，應(yīng)當(dāng)納入容錯(cuò)機(jī)制適用對(duì)象范圍，以鼓勵(lì)其敢于擔(dān)當(dāng)作為改革創(chuàng)新。

適用條件，應(yīng)以現(xiàn)行相關(guān)問(wèn)責(zé)法律法規(guī)規(guī)范與精神為標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格客觀地考察特定案例中涉案人犯“錯(cuò)”時(shí)的主觀意圖、主觀工作狀態(tài)以及犯“錯(cuò)”后的主觀表現(xiàn)及造成的危害后果。所容之“錯(cuò)”應(yīng)限定為在推進(jìn)改革創(chuàng)新中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試，尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯(cuò)誤，為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，性質(zhì)應(yīng)界定為事前報(bào)告或提出過(guò)異議、情況緊急時(shí)事后及時(shí)補(bǔ)辦手續(xù)，且存有在案記錄法定程序佐證的“良性”違法。以犯“錯(cuò)”時(shí)與犯“錯(cuò)”后為考察節(jié)點(diǎn)，基于“錯(cuò)”的不同形態(tài)，考察內(nèi)容與方向應(yīng)為不同。首先，犯“錯(cuò)”時(shí)節(jié)點(diǎn)下，“因缺乏經(jīng)驗(yàn)的失誤錯(cuò)誤”項(xiàng)下應(yīng)嚴(yán)格考察涉案人的日常工作職責(zé)、工作期限、有無(wú)工作調(diào)動(dòng)以及有無(wú)事前報(bào)告或情況緊急下事后補(bǔ)辦手續(xù)①參見(jiàn)：《行政強(qiáng)制法》第十九條規(guī)定。等情形，如因特定崗位行政執(zhí)法壓力臨時(shí)抽調(diào)以致被抽調(diào)人（涉案人）不具備相應(yīng)執(zhí)法資格②常見(jiàn)須具備相應(yīng)執(zhí)法資格的行政行為有行政處罰與行政強(qiáng)制。參見(jiàn)：《行政處罰法》第三十八條規(guī)定和《行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定?；蛘呔邆湎鄳?yīng)執(zhí)法資格但非常規(guī)工作職責(zé)、公務(wù)員編制數(shù)量受限以致事業(yè)單位編制人員臨時(shí)執(zhí)法等情形；因“先行先試”“尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)”產(chǎn)生的失誤錯(cuò)誤，應(yīng)嚴(yán)格考察涉案人在執(zhí)行公務(wù)時(shí)認(rèn)為上級(jí)的決定或命令有錯(cuò)誤時(shí)有無(wú)向上級(jí)提出異議③參見(jiàn)：《公務(wù)員法》第六十條規(guī)定。、在進(jìn)行探索性試驗(yàn)時(shí)有無(wú)明示法律風(fēng)險(xiǎn)提交決策機(jī)關(guān)討論以及有無(wú)在決策機(jī)關(guān)集體討論決策草案時(shí)對(duì)嚴(yán)重失誤的決策提出異議④參見(jiàn)：《行政決策暫行條例》第二十五條第二款規(guī)定、第三十條規(guī)定以及第三十八條第三款規(guī)定。，因“集體研究”形式實(shí)施行為受到問(wèn)責(zé)時(shí)，作為具體執(zhí)行人員，是否提出過(guò)反對(duì)意見(jiàn)⑤參見(jiàn)：《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬罚ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)《瀆職刑事案件解釋?zhuān)ㄒ唬罚┑谖鍡l第二款規(guī)定。等；“無(wú)意過(guò)失”的界定應(yīng)重點(diǎn)考察涉案人行為時(shí)的主觀意圖及工作狀態(tài)，主觀意圖考察決定了該過(guò)失是“善性”抑或是“惡性”，亦即無(wú)意還是故意，主觀工作狀態(tài)的考察決定了“過(guò)失”的發(fā)生原因，是能力不足還是疏忽大意缺乏預(yù)見(jiàn)甚或過(guò)于自信所致。其次，無(wú)論哪種“錯(cuò)”，犯“錯(cuò)”后的主觀表現(xiàn)⑥參見(jiàn)：《黨紀(jì)處分條例》第十七條規(guī)定、第三十八條規(guī)定。⑦參見(jiàn)：《公務(wù)員處分條例》第十四條規(guī)定。⑧參見(jiàn)：《瀆職刑事案件解釋?zhuān)ㄒ唬返诎藯l第三款規(guī)定。⑨參見(jiàn)：《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定。⑩參見(jiàn)：《政務(wù)處分法》第十一條規(guī)定、第十二條規(guī)定。及造成的危害后果[11]參見(jiàn)：《瀆職刑事案件解釋?zhuān)ㄒ唬返谝粭l規(guī)定、第九條規(guī)定。都應(yīng)為法定考察范圍，主觀表現(xiàn)如有無(wú)主動(dòng)交代違法違紀(jì)行為，是否配合組織核實(shí)審查、如實(shí)說(shuō)明違法違紀(jì)事實(shí)，有無(wú)主動(dòng)采取措施有效避免或者挽回?fù)p失、消除不良影響或者有效阻止危害結(jié)果發(fā)生，有無(wú)主動(dòng)上交違法違紀(jì)所得、有無(wú)在違紀(jì)行為情節(jié)輕微時(shí)經(jīng)過(guò)批評(píng)后改正以及有無(wú)其他立功表現(xiàn)等；造成的危害后果如有無(wú)造成一定的經(jīng)濟(jì)損失、不良影響，后果的嚴(yán)重程度等。當(dāng)然，從證據(jù)法律規(guī)范角度看，無(wú)論是犯“錯(cuò)”時(shí)的主觀意圖、主觀工作狀態(tài)，還是犯“錯(cuò)”后的主觀表現(xiàn)，都應(yīng)有相關(guān)記錄在案或其他法定證據(jù)以備查實(shí)。在現(xiàn)有的制度框架下，如此容錯(cuò)機(jī)制適用客觀標(biāo)準(zhǔn)的建立，既能確保容錯(cuò)機(jī)制的規(guī)范適用，亦能給予廣大依法履行公職的人員清晰的制度空間，從而鼓勵(lì)敢于改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)者盡職盡責(zé)，不被現(xiàn)有相關(guān)問(wèn)責(zé)法律法規(guī)束縛手腳以至裹足不前。

從形式覆蓋層面上看，關(guān)于案例級(jí)別，19個(gè)典型案例級(jí)別均在基層，地級(jí)市及以上較少，且多為村、鎮(zhèn)級(jí)。因之，在典型案例收集過(guò)程中，應(yīng)注重縣級(jí)以上案例的收集整理，拓寬典型案例的覆蓋面，也便于國(guó)家層面典型案例的收集篩選工作。關(guān)于案例所屬區(qū)域，在已推出典型案例的7個(gè)省份中，其典型案例均來(lái)自本區(qū)域，如此，該典型案例亦僅對(duì)本地有指引和參照價(jià)值，且具有一定的封閉性。在具體操作上，可建立各地交流和共享機(jī)制，擴(kuò)大案例收集區(qū)域，在豐富完善本地典型案例收集整理工作的同時(shí)，也可借機(jī)吸收借鑒其他地方容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，對(duì)本地容錯(cuò)機(jī)制政策文件加以修正，以最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制的統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)。從案例收集標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，之所以稱(chēng)之為典型案例，其反映的問(wèn)題以及形成的容錯(cuò)機(jī)制適用規(guī)則須為具有普遍指導(dǎo)意義，因此，案例收集時(shí)應(yīng)保有換位思考意識(shí)，站在案例參照方以及案件發(fā)生頻率的角度，選擇可供參照的案例。極不常見(jiàn)或偶然發(fā)生的案例，難以發(fā)揮典型案例應(yīng)有的示范指引效益，也不為各地容錯(cuò)實(shí)踐所需要，不應(yīng)置于典型案例。

此外，司法領(lǐng)域的指導(dǎo)性案例生成邏輯存在行政化問(wèn)題?！白罡呷嗣穹ㄔ涸阱噙x指導(dǎo)性案例時(shí)往往會(huì)從限制法院和法官自由裁量權(quán)的角度出發(fā)，突出自己公共政策的執(zhí)行功能，致使其發(fā)布的指導(dǎo)性案例具有較強(qiáng)的政治色彩，而忽視了法院自身的技術(shù)治理優(yōu)勢(shì)?！保?］性質(zhì)同為案例，同樣是發(fā)揮案例作用機(jī)制，且在行政領(lǐng)域，容錯(cuò)機(jī)制典型案例尤應(yīng)注意。中央層面及各地容錯(cuò)機(jī)制政策性文件作為廣泛意義上的“法”，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委或各地紀(jì)委監(jiān)委等作為執(zhí)“法”機(jī)關(guān)，應(yīng)在典型案例遴選過(guò)程中凸顯自身的獨(dú)立性及技術(shù)治理優(yōu)勢(shì)，切實(shí)保障案例作用機(jī)制的發(fā)揮。

（三）書(shū)寫(xiě)機(jī)制：兼顧事實(shí)認(rèn)定、說(shuō)理及程序

從各地紛紛推出典型案例來(lái)看，各地對(duì)于典型案例的作用機(jī)制已經(jīng)認(rèn)可，但從典型案例的書(shū)寫(xiě)方式看，目前已推出的典型案例還不能實(shí)現(xiàn)或者充分達(dá)到其應(yīng)有的示范、參照與指引功能。典型案例的規(guī)范書(shū)寫(xiě)方式應(yīng)該兼顧待容錯(cuò)案件的基本事實(shí)、得以寬容的應(yīng)有說(shuō)理以及嚴(yán)謹(jǐn)詳實(shí)的合法程序。

待容錯(cuò)案件的基本事實(shí)部分，應(yīng)當(dāng)包括待容錯(cuò)對(duì)象的職級(jí)身份、擔(dān)當(dāng)作為的具體工作以及造成的負(fù)面后果三部分。案例的書(shū)寫(xiě)不是目的，而是為了類(lèi)案的有效參照。容錯(cuò)機(jī)關(guān)選擇類(lèi)案進(jìn)行援引參照時(shí)，特定案例與典型案例的事實(shí)相近是選擇典型案例依據(jù)的重要標(biāo)準(zhǔn)，如此基礎(chǔ)上得以借鑒的容錯(cuò)機(jī)制適用規(guī)則才有意義。此外，鑒于典型案例的整理以及編排并非原有案例的“制作者”，撰寫(xiě)典型案例基本事實(shí)時(shí)，應(yīng)與原案例事實(shí)保持一致，不可偏離。

得以寬容的應(yīng)有說(shuō)理部分，應(yīng)當(dāng)包括法律或政策依據(jù)及相應(yīng)適用過(guò)程、適用結(jié)果?！拔鞣絿?guó)家的法官經(jīng)常說(shuō)，一份判決中最有權(quán)威的部分既不是判決的結(jié)論，也不是法官作出判決時(shí)所依賴(lài)的原則，而是那些（潛藏在判決和規(guī)則背后的）被稱(chēng)之為判決理由的東西——即‘判決所依賴(lài)的正確原則’?！保?0］容錯(cuò)機(jī)制典型案例中的說(shuō)理部分作為連接容錯(cuò)案件事實(shí)與政策文件的橋梁與紐帶，對(duì)于參照者來(lái)講，同樣是最有權(quán)威的部分。典型案例示范指導(dǎo)作用的發(fā)揮，也正是基于說(shuō)理部分在發(fā)揮作用。作為橋梁與紐帶，說(shuō)理部分亦具有一定的解釋意義，說(shuō)理部分的書(shū)寫(xiě)應(yīng)該遵循合法合理原則，有相應(yīng)政策依據(jù)支撐，在不牽強(qiáng)的基礎(chǔ)上，也需避免主觀性過(guò)強(qiáng)以免超越了相關(guān)法律法規(guī)以及國(guó)家或地方政策文件規(guī)定的裁量尺度。

嚴(yán)謹(jǐn)詳實(shí)的合法程序部分，應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)（問(wèn)責(zé)過(guò)程中問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)，即不存在申請(qǐng)）、受理、啟動(dòng)、調(diào)查核實(shí)、作出認(rèn)定、結(jié)果反饋、公示公開(kāi)以及存檔備案。當(dāng)然，目前我國(guó)容錯(cuò)機(jī)制還“缺乏規(guī)范完整且自洽的操作程序，如容錯(cuò)認(rèn)定權(quán)力歸屬不清”［11］等，中央乃至地方容錯(cuò)政策文件還應(yīng)逐步完善。容錯(cuò)機(jī)制作為對(duì)敢于改革創(chuàng)新?lián)?dāng)作為者失誤或錯(cuò)誤的寬容機(jī)制，在給予容錯(cuò)機(jī)關(guān)一定裁量尺度的前提下，對(duì)容錯(cuò)機(jī)關(guān)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限制。正當(dāng)合理的程序設(shè)置，在對(duì)公權(quán)力形成制衡的同時(shí)，亦能彰顯民主正義。容錯(cuò)機(jī)制適用過(guò)程中的程序遵循也與法律法規(guī)對(duì)公職人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)處分時(shí)必須依法定程序進(jìn)行的明確規(guī)定一脈相承①參見(jiàn)：《公務(wù)員處分條例》第三條規(guī)定、第四條規(guī)定。。

（四）參照機(jī)制：規(guī)范類(lèi)案參照，力爭(zhēng)求同存異

收集并公布典型案例的意義，即在于為類(lèi)案適用提供參照，為修正本地容錯(cuò)機(jī)制政策文件及適用機(jī)制提供參照，進(jìn)而統(tǒng)一容錯(cuò)機(jī)制全國(guó)適用標(biāo)準(zhǔn)。不同于“參考”，“參照”具有更高的拘束力，即容錯(cuò)機(jī)關(guān)應(yīng)該按照典型案例所提供的信息去規(guī)范適用容錯(cuò)機(jī)制，而非不受任何約束地自我決定是否“理睬”。

在約束的效力上，可借鑒西方英美法系國(guó)家“依循先例”（stare decisis）的約束力效應(yīng)的分類(lèi)。 “西方法院判決有‘約束力效應(yīng)’（binding effect）與‘說(shuō)服力效應(yīng)’（persuasive effect）兩種依循先例的效應(yīng)形態(tài)，前者意為法院必須依循先前案例所制定的法則，后者意為法院無(wú)需依循先前案例所制定的法則，但因?yàn)楸幌壤袥Q中的理由說(shuō)服而可能依循案例，其中約束力效應(yīng)分為‘直立式依循先例’（vertical stare decisis）與‘水平式依循先例’（horizonal stare decisis），前者意為區(qū)域內(nèi)較高階層的法院判決對(duì)所有下級(jí)法院具有的約束力效應(yīng)，后者意為特定法院的先例對(duì)該法院的未來(lái)案件具有的約束力效應(yīng)?！保?2］參照相類(lèi)典型案例過(guò)程中，無(wú)論是本地還是其他地方，事實(shí)相“類(lèi)”是第一前提，選擇擬參照典型案例時(shí)，適用對(duì)象也應(yīng)該是同等級(jí)別，如均為村支部書(shū)記等，擬容之錯(cuò)亦應(yīng)程度相當(dāng)。較高層級(jí)的容錯(cuò)機(jī)關(guān)發(fā)布的典型案例對(duì)所在層級(jí)轄區(qū)內(nèi)的容錯(cuò)案件均有參照作用，而特定區(qū)域發(fā)布的典型案例對(duì)該區(qū)域的未來(lái)案件具有約束力，但考慮到容錯(cuò)機(jī)制的目的是體現(xiàn)寬容，鼓勵(lì)改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)，參照其他區(qū)域類(lèi)案時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、改革創(chuàng)新領(lǐng)域、政策文件等存在差異，類(lèi)案參照不應(yīng)機(jī)械進(jìn)行，而應(yīng)結(jié)合特定案例具體情形靈活變通。

結(jié) 語(yǔ)

容錯(cuò)機(jī)制發(fā)展至今，中央層面并未出臺(tái)相關(guān)具有可操作性的政策法律文件，各地方出臺(tái)的政策文件又內(nèi)容各異，適用范圍、適用對(duì)象等方面缺乏統(tǒng)一，適用條件過(guò)寬的現(xiàn)狀導(dǎo)致其可操作性較低。在此前提下，各地推出的典型案例無(wú)疑大大提高了容錯(cuò)機(jī)制的操作性。然而，國(guó)家對(duì)于典型案例推出機(jī)制并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范，各地推出的典型案例還處在初期不成熟階段，尚存在諸多問(wèn)題，亟須在供需機(jī)制、收集機(jī)制、書(shū)寫(xiě)機(jī)制以及參照機(jī)制四個(gè)方面對(duì)典型案例加以規(guī)范。司法領(lǐng)域的指導(dǎo)性案例，對(duì)于減少“同案不同判”現(xiàn)象的發(fā)生發(fā)揮了重要作用，也增強(qiáng)了司法裁判的科學(xué)性、合理性以及公平性。行政領(lǐng)域的容錯(cuò)機(jī)制典型案例，也需在合法合理原則的指引下加以規(guī)范，切實(shí)達(dá)到析理引路的作用，為容錯(cuò)機(jī)制的規(guī)范適用助力，激發(fā)新時(shí)代依法履行公職的人員敢于干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為的決心。