譚 世 貴，王 建 林

一、紀(jì)檢監(jiān)察制度的改革進(jìn)程與功能定位

(一)紀(jì)檢監(jiān)察制度的改革進(jìn)程

紀(jì)檢制度是中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查制度的簡(jiǎn)稱。中國(guó)共產(chǎn)黨從成立時(shí)起，就重視對(duì)黨員紀(jì)律的要求，并在發(fā)展過(guò)程中逐步進(jìn)行黨的組織紀(jì)律建設(shè)，形成了一套完整的紀(jì)律檢查制度。黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“紀(jì)委”)是監(jiān)督黨員遵守組織紀(jì)律和調(diào)查處理違反組織紀(jì)律行為的專責(zé)機(jī)關(guān)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨章》(以下簡(jiǎn)稱《黨章》)第46條規(guī)定：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。”實(shí)踐表明，很多違反黨的紀(jì)律和政策的行為，同時(shí)觸犯了國(guó)家法律，嚴(yán)重者構(gòu)成職務(wù)犯罪。因此，黨的紀(jì)檢制度與國(guó)家的反腐敗工作緊密相聯(lián)，而且，紀(jì)委還擔(dān)負(fù)著組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé)。(1)根據(jù)2005年制定的《關(guān)于紀(jì)律檢查委員會(huì)協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定(試行)》，紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，是指紀(jì)委在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的總體部署和要求，協(xié)助同級(jí)黨委研究、部署、協(xié)調(diào)、督促檢查反腐敗各項(xiàng)工作。參與反腐敗工作的相關(guān)部門(包括檢察院、法院)應(yīng)當(dāng)依照法定職責(zé)和程序各司其職，各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)協(xié)作配合，并接受紀(jì)委的督促檢查。

1997年9月，黨的十五大確立了反腐敗工作實(shí)行黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。《中國(guó)共產(chǎn)黨第十五屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)》明確要求“各省、自治區(qū)、直轄市都要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，成立由有關(guān)執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)部門主要領(lǐng)導(dǎo)參加的反腐敗協(xié)調(diào)小組，加強(qiáng)對(duì)查處大案要案的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)?！秉h的十七大要求各級(jí)黨委成立由紀(jì)委書記擔(dān)任組長(zhǎng)的反腐敗協(xié)調(diào)小組，成員包括組織部、公檢法、審計(jì)、工商等多個(gè)部門。(2)“由紀(jì)委書記擔(dān)任同級(jí)黨委反腐敗協(xié)調(diào)小組組長(zhǎng)，加強(qiáng)對(duì)重大案件的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督辦。加強(qiáng)紀(jì)檢、審判、檢察、公安、監(jiān)察、審計(jì)等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)作配合。”參見(jiàn)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》。由此，紀(jì)委在查辦腐敗案件中的領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)職能和權(quán)威地位進(jìn)一步凸顯。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能；查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。這樣，紀(jì)委作為黨內(nèi)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和國(guó)家治理腐敗的領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職能實(shí)際上已經(jīng)超越了黨內(nèi)事務(wù)，進(jìn)入國(guó)家治理領(lǐng)域。

反腐敗實(shí)踐中，全國(guó)各地的反腐敗協(xié)調(diào)小組由紀(jì)委書記任組長(zhǎng)，成員包括黨的組織、政法等部門，政府的財(cái)政、審計(jì)等部門，以及檢察院、法院。反腐敗協(xié)調(diào)小組的重要職能之一，就是協(xié)調(diào)案件查辦工作。各參與部門和單位要按照黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)委的組織協(xié)調(diào)要求，按照任務(wù)分工，各負(fù)其責(zé)，由此我國(guó)的反腐敗工作形成了由黨委領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)和調(diào)查處理，對(duì)涉嫌腐敗犯罪的案件，再移送司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制?！爸袊?guó)懲治與預(yù)防腐敗體系的形成和發(fā)展與中國(guó)政治體系的形成和發(fā)展密切相關(guān)。在這個(gè)過(guò)程中，政黨始終是反腐體系的中心力量。這一方面與黨的歷史以及政黨國(guó)家的現(xiàn)實(shí)密切相關(guān)，另一方面與黨管干部的體制密切相關(guān)?！薄包h對(duì)各種權(quán)力監(jiān)督力量具有天然的整合力?！盵1]因此，在反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制的框架內(nèi)，紀(jì)委已經(jīng)成為我國(guó)反腐敗的主導(dǎo)力量，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)被視為反腐敗力量中的成員單位，要和其他機(jī)關(guān)一樣接受紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)。可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在辦理腐敗犯罪案件中，應(yīng)當(dāng)依照法定職責(zé)和程序各司其職，各負(fù)其責(zé)。

1949年中華人民共和國(guó)成立，人民監(jiān)察制度亦同時(shí)建立起來(lái)。同年9月27日通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第19條規(guī)定：“在縣市以上的各級(jí)人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員。”同時(shí)，《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》規(guī)定在政務(wù)院下設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì)。1954年9月，根據(jù)憲法和國(guó)務(wù)院組織法，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)改為中華人民共和國(guó)監(jiān)察部。1959年4月，監(jiān)察部被撤銷。1986年12月第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)決定恢復(fù)國(guó)家行政監(jiān)察體制，1987年7月監(jiān)察部成立。1990年12月國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》，明確了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的行政屬性和職責(zé)。1997年5月9日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》明確規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察?！?/p>

盡管黨內(nèi)有紀(jì)律檢查監(jiān)督，政府有行政監(jiān)察監(jiān)督，但是，一方面，紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督，行政監(jiān)察作為行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，都屬于同體監(jiān)督，監(jiān)督力度有限。另一方面，黨內(nèi)的紀(jì)律檢查無(wú)法覆蓋非黨員公職人員的公權(quán)行為，而行政監(jiān)察監(jiān)督又無(wú)法覆蓋非行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員。但反腐敗實(shí)踐表明，非共產(chǎn)黨員公務(wù)人員的腐敗也非常嚴(yán)重。(3)如2015年，全國(guó)在征地拆遷、醫(yī)藥衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、扶貧救災(zāi)等民生領(lǐng)域，已經(jīng)達(dá)到刑事犯罪的腐敗案件就涉及32132人，但其中非黨員占到了45%。參見(jiàn)吳建雄：《健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2016年9月7日，第1046期。這樣，存在著非共產(chǎn)黨員和非行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員既不屬于黨的紀(jì)律檢查監(jiān)督范圍，也不屬于行政監(jiān)察監(jiān)督范圍的現(xiàn)象。黨和國(guó)家的監(jiān)督出現(xiàn)了真空，對(duì)反腐敗工作帶來(lái)了一定障礙。對(duì)此，早在1993年1月，中央紀(jì)委和監(jiān)察部就根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院的決定開(kāi)始合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能的工作機(jī)制。隨后，各級(jí)紀(jì)委和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也相繼合署辦公。(4)到1993年6月底，除了深圳特區(qū)根據(jù)中央紀(jì)委意見(jiàn)，保持紀(jì)檢、監(jiān)察相對(duì)獨(dú)立的工作體制，繼續(xù)探索在分設(shè)體制條件下分別履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察職能外，全國(guó)其他行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)全部合署辦公，實(shí)行“一套人馬，兩塊招牌”，統(tǒng)稱為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。2016年12月2日，深圳召開(kāi)市紀(jì)委、市監(jiān)察局合署工作會(huì)議，宣布市紀(jì)委機(jī)關(guān)、市監(jiān)察局合署辦公，實(shí)行“一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱”的運(yùn)作體制。紀(jì)委與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，是符合我國(guó)黨紀(jì)監(jiān)督與政紀(jì)監(jiān)督實(shí)際需要的，因?yàn)槲覈?guó)政治的實(shí)際情況是，公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過(guò)80%，縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過(guò)95%。[2]因此，對(duì)公務(wù)員的政紀(jì)監(jiān)督與對(duì)黨員干部的黨紀(jì)監(jiān)督具有高度的一致性和互補(bǔ)性。

不可否認(rèn)，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與政府的行政監(jiān)察部門合署辦公起到了加大反腐敗的力度和提升反腐敗成效的作用，但這樣的反腐敗工作只覆蓋到全體黨員和行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員，而國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)人員和人民團(tuán)體、社會(huì)組織中行使公權(quán)力的非黨人員仍然在監(jiān)督范圍之外，對(duì)這些單位和組織中非黨公職人員的紀(jì)檢監(jiān)察仍存在盲區(qū)。因此，紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督范圍仍然過(guò)窄。而檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)偵查部門只負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件的偵查，未涉嫌犯罪的腐敗行為也沒(méi)有被納入檢察機(jī)關(guān)反腐監(jiān)督的范圍。并且，檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪案件，其“自偵、自捕、自審、自訴的工作模式與其定位不符，不但缺乏有效制約制衡，而且與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職能交叉重疊。既造成大量重復(fù)勞動(dòng)、增加了反腐敗成本，又帶來(lái)紀(jì)法脫節(jié)、信息不暢等問(wèn)題，以至于出現(xiàn)黨員判刑未作黨紀(jì)處理、帶著黨籍蹲監(jiān)獄的咄咄怪事，削弱了反腐敗斗爭(zhēng)的政治和社會(huì)效果。”[3]這樣，在反腐敗體系中，除了紀(jì)律檢查制度的黨內(nèi)監(jiān)督外，我國(guó)國(guó)家層面上的監(jiān)督權(quán)是行政權(quán)和檢察權(quán)派生的權(quán)力，國(guó)家沒(méi)有集中統(tǒng)一的反腐敗監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督制度，反腐敗監(jiān)督存在著監(jiān)督范圍交叉重疊、相互脫節(jié)、職責(zé)不清、辦事重復(fù)、力量分散、形不成合力等問(wèn)題，以致公權(quán)力行為仍沒(méi)有受到嚴(yán)格監(jiān)督，腐敗現(xiàn)象也沒(méi)有得到有效遏制。可見(jiàn)，原來(lái)的紀(jì)檢監(jiān)察制度并沒(méi)有有效整合我國(guó)的反腐敗資源，導(dǎo)致反腐敗機(jī)構(gòu)職責(zé)邊界不清和制度功能定位不明，反腐敗的效果受限。

2016年1月12日，習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話中指出：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)。既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督?！薄氨O(jiān)察對(duì)象要涵蓋所有公務(wù)員。要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系?！边@為我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度和反腐敗體制改革指明了方向，也意味著我國(guó)決定對(duì)監(jiān)察體系進(jìn)行重構(gòu)，對(duì)反腐敗力量進(jìn)行統(tǒng)一整合。同年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，拉開(kāi)了我國(guó)深化監(jiān)察體制改革的序幕。在3省市試點(diǎn)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，這是事關(guān)我國(guó)全局的重大政治體制改革，是我國(guó)監(jiān)察體制改革的頂層設(shè)計(jì)。改革的目標(biāo)是通過(guò)實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，把原檢察機(jī)關(guān)中的反貪污賄賂偵查局、反瀆職侵權(quán)局、預(yù)防瀆職侵權(quán)局的職能并入新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察的全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系。隨后，試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)地方性立法設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，統(tǒng)一行使國(guó)家監(jiān)察職權(quán)。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的第十九大報(bào)告中提出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施?！贝撕?，全國(guó)范圍內(nèi)的監(jiān)察體制改革迅速推開(kāi)，國(guó)家監(jiān)察立法也緊鑼密鼓地進(jìn)行。

2018年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》確定我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)增設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)，由此國(guó)家監(jiān)察權(quán)成為我國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，我國(guó)的政治體制也從人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的“一府兩院”體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸斌w制。2018年3月19日十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)明確規(guī)定“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”。按照黨的十九大報(bào)告的精神，新組建的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公。至此，我國(guó)新一輪的紀(jì)檢監(jiān)察制度改革基本完成。我國(guó)的反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代，對(duì)職務(wù)犯罪的查辦也從檢察機(jī)關(guān)偵查模式轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查模式。

(二)紀(jì)檢監(jiān)察制度的功能定位

根據(jù)《憲法》和《黨章》的規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工，沒(méi)有黨政分開(kāi)，黨政分工不分家。政府應(yīng)當(dāng)是“廣義”的政府，從中央到地方的國(guó)家機(jī)關(guān)屬于政府，從中央到地方的黨的機(jī)關(guān)也屬于政府。(5)原中共中央政治局常委、中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)書記、中央深化國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)王岐山2017年3月5日在參加第十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議北京代表團(tuán)的審議時(shí)提出：在中國(guó)歷史傳統(tǒng)中，“政府”歷來(lái)是廣義的，承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任。黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒(méi)有黨政分開(kāi)，對(duì)此必須旗幟鮮明、理直氣壯，堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。參見(jiàn)《構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗體制 提高執(zhí)政能力完善治理體系》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年3月6日，第2版。國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)行使權(quán)力的工作人員是公職人員，黨的機(jī)關(guān)內(nèi)行使權(quán)力的工作人員也是公職人員。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確要求，完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，組建后的國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察制度實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)、職能、人員等改革，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一。

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍包括國(guó)家公務(wù)員法所規(guī)定的黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、人民政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員以及參照《公務(wù)員法》管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國(guó)有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，群眾自治組織中從事管理的人員，其他依法履行公職的人員，全部納入監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察的范圍，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有共產(chǎn)黨員和公職人員的監(jiān)察無(wú)盲區(qū)。[4]2018年10月26日，修改后的《刑事訴訟法》公布，在《監(jiān)察法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件辦理上的權(quán)限和程序，解決了我國(guó)反腐敗工作執(zhí)紀(jì)執(zhí)法與司法的銜接。

新的紀(jì)檢監(jiān)察制度下，黨的紀(jì)律檢查制度秉承一直以來(lái)的理念和功能定位，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)黨員違紀(jì)行為的監(jiān)督和查處。改革以后的國(guó)家監(jiān)察制度，整合了原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)的原貪污賄賂偵查局、反瀆職侵權(quán)局、職務(wù)犯罪預(yù)防局等機(jī)構(gòu)的職能、人員、職權(quán)等，擴(kuò)大了監(jiān)督職能和范圍，組建了監(jiān)察委員會(huì)，作為國(guó)家廉政建設(shè)和反腐敗的專責(zé)機(jī)關(guān)，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督。這樣，紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公模式下的新紀(jì)檢監(jiān)察制度，基于我國(guó)對(duì)公職人員的政紀(jì)監(jiān)督和對(duì)黨員的黨紀(jì)監(jiān)督具有高度的一致性和互補(bǔ)性，全面融合了黨和國(guó)家的廉政建設(shè)與反腐敗資源，既實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)反腐敗與國(guó)家反腐敗的呼應(yīng)與協(xié)調(diào)，也把反腐敗工作集中在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。明確了在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，合署辦公的紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨和國(guó)家黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的專責(zé)機(jī)關(guān)，把功能定位于對(duì)黨和國(guó)家所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)反腐敗監(jiān)督全覆蓋。因此，新的紀(jì)檢監(jiān)察制度，功能定位明確，職責(zé)清晰；領(lǐng)導(dǎo)體制統(tǒng)一有力，工作機(jī)制銜接順暢。

由此可見(jiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)自己治黨和執(zhí)政的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，將黨的紀(jì)律檢查制度與國(guó)家監(jiān)察制度有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，達(dá)到了執(zhí)政黨和國(guó)家制度的聯(lián)動(dòng)。這不僅整合了廉政建設(shè)和反腐敗資源，貫通了執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法與司法，強(qiáng)化了黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且也使我國(guó)的廉政建設(shè)和反腐敗工作得到了法治化的改造。這既是對(duì)黨的監(jiān)督的強(qiáng)化，也是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)化。同時(shí)，還實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置的有機(jī)融合，形成了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法既分離又銜接、監(jiān)督監(jiān)察既獨(dú)立又統(tǒng)一的局面。

二、紀(jì)檢監(jiān)察制度改革對(duì)保障檢察權(quán)審判權(quán)依法獨(dú)立行使的影響

孫中山先生認(rèn)為，“法院是裁判人民的機(jī)關(guān)”“監(jiān)察機(jī)關(guān)是裁判官吏的機(jī)關(guān)?！盵5]177按此，監(jiān)察機(jī)關(guān)具有準(zhǔn)司法性質(zhì)。但是，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度改革后新組建的監(jiān)察委員會(huì)與孫中山先生所指的監(jiān)察機(jī)關(guān)不同，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)是我國(guó)政治體制改革的制度創(chuàng)新，也標(biāo)志著我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和反腐敗制度實(shí)現(xiàn)了突破性的進(jìn)展。

在法律上，監(jiān)察委員會(huì)與“一府兩院”平行產(chǎn)生于人民代表大會(huì)，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，是行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的政治機(jī)關(guān)?！稇椃ā芬?guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。這表明，在我國(guó)《憲法》規(guī)定的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，監(jiān)察委員的監(jiān)察權(quán)、人民檢察院的檢察權(quán)、人民法院的審判權(quán)，都是依照法律規(guī)定獨(dú)立行使的權(quán)力，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)是分工負(fù)責(zé)、平行運(yùn)行的國(guó)家權(quán)力，相互之間不能替代、混淆，更不能干涉。同時(shí)，《憲法》《監(jiān)察法》明確規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。因此，在我國(guó)職務(wù)犯罪案件的辦理上，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)、人民檢察院的檢察權(quán)、人民法院的審判權(quán)存在著司法程序上的銜接、配合和制約關(guān)系；在保障國(guó)家公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守上，存在著監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察官、法官的監(jiān)督關(guān)系。

因此，總體上，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)、審判權(quán)平行運(yùn)行。同時(shí)，在監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)的運(yùn)行中，存在著司法程序上的銜接、配合與制約關(guān)系，也存在著監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察官、法官的監(jiān)督關(guān)系。

根據(jù)《憲法》第127條、《監(jiān)察法》第4條的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉；監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約；監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。誠(chéng)如有論者指出，“檢察機(jī)關(guān)作為查處腐敗案件的司法機(jī)關(guān)和職能機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)服從黨委領(lǐng)導(dǎo)，尊重、配合紀(jì)委工作。這種反腐敗體制，符合當(dāng)前國(guó)情，不宜輕易改變?！盵6]毫無(wú)疑問(wèn)，司法機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)在黨委、紀(jì)委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，同時(shí)，也應(yīng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)互相配合和制約。

但應(yīng)當(dāng)指出的是，在新的紀(jì)檢監(jiān)察制度和新的反腐敗模式下，在反腐敗工作中，紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然應(yīng)當(dāng)保障人民檢察院、人民法院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)。黨的十八大報(bào)告提出要“確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)”之后，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》亦都強(qiáng)調(diào)，要“完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。任何黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情，任何司法機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)的要求。對(duì)干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯(cuò)案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任”。因此，盡管紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的辦案程序、強(qiáng)制措施、如何依法行使監(jiān)察權(quán)，以及與執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制進(jìn)行了有益的探索并取得了較為有效的經(jīng)驗(yàn)(6)2018年4月，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和最高人民檢察院聯(lián)合制定下發(fā)了《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》。2018年10月26日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的決定》，使《刑事訴訟法》《監(jiān)察法》相銜接。，但不可否認(rèn)，紀(jì)檢監(jiān)察制度改革對(duì)檢察權(quán)審判權(quán)的依法獨(dú)立行使仍將產(chǎn)生諸多的影響。歸納起來(lái)，主要有以下三個(gè)方面：

第一，在職務(wù)犯罪案件辦理中，紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)可能因自己的位高權(quán)重而有意或無(wú)意地影響檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)。

新的紀(jì)檢監(jiān)察制度除在監(jiān)督范圍上實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員全覆蓋外，在人員、機(jī)構(gòu)、職權(quán)方面，也與改革前不同。首先，在人員上完全融合。監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公整合了原紀(jì)委、行政監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)的人員。原檢察機(jī)關(guān)中貪污賄賂偵查局的人員、反瀆職侵權(quán)局的人員、職務(wù)犯罪預(yù)防局的人員轉(zhuǎn)隸到紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)行的是“兩塊牌子，一套人馬”，從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸的人員與紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)的人員實(shí)行完全融合。質(zhì)言之，從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸過(guò)來(lái)的人員的檢察官身份不再存在，完全融入紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)。融合后，從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸過(guò)來(lái)的人員與紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)的人員也不區(qū)分誰(shuí)是監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員，誰(shuí)是紀(jì)委的人員。其次，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上完全融合。轉(zhuǎn)隸后，原來(lái)檢察機(jī)關(guān)中的反貪污賄賂偵查局、反瀆職侵權(quán)局、職務(wù)犯罪預(yù)防局的設(shè)置不再保留，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公也不再區(qū)分哪個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是紀(jì)委專有的，哪個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是監(jiān)察委員會(huì)專有的。再次，在權(quán)力內(nèi)容上完全融合。監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力至少融合了紀(jì)委原有的權(quán)力、原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察權(quán)、原人民檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，其權(quán)力內(nèi)容也大有擴(kuò)充。

按照現(xiàn)行各級(jí)紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)的干部結(jié)構(gòu)，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任由同級(jí)紀(jì)委書記擔(dān)任，而且兼任監(jiān)察委員會(huì)主任的紀(jì)委書記同時(shí)是各級(jí)黨委常務(wù)委員會(huì)委員，進(jìn)入我國(guó)各級(jí)黨組織的最高決策層，不僅政治地位高，而且掌握重要的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。相比而言，各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)和人民法院院長(zhǎng)，不是各級(jí)黨委常務(wù)委員會(huì)的委員，不具有與監(jiān)察委員會(huì)主任一樣的政治地位和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。因此，就社會(huì)現(xiàn)實(shí)而言，紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家、社會(huì)事務(wù)決策的影響力和話語(yǔ)權(quán)上，應(yīng)該大于人民檢察院、人民法院。

此外，在參與職務(wù)犯罪案件辦理的國(guó)家機(jī)關(guān)中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)際權(quán)力應(yīng)該是最強(qiáng)或最大的。監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件調(diào)查中對(duì)案件的定性以及對(duì)貪污賄賂數(shù)額的認(rèn)定等方面，很容易對(duì)案件的司法處理產(chǎn)生預(yù)決作用或重要影響，實(shí)際上對(duì)最終的定罪量刑擁有很大的話語(yǔ)權(quán)，從而對(duì)檢察權(quán)、審判權(quán)的行使產(chǎn)生很大影響。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這是不容忽視的事實(shí)。在這樣的現(xiàn)實(shí)情況下，紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意防止由于自己的政治地位和實(shí)際權(quán)力而給檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在審查起訴、審判其移送的職務(wù)犯罪案件過(guò)程中可能造成的過(guò)大影響，從而保障檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)。

第二，由于紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大、廣泛的調(diào)查權(quán)，容易使得職務(wù)犯罪案件的辦理陷入“調(diào)查中心主義”。(7)在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)刑事訴訟中承擔(dān)偵查職能的公安機(jī)關(guān)在國(guó)家政治生活中的實(shí)際地位和權(quán)力都高于人民檢察院和人民法院，形成了刑事訴訟事實(shí)上的“偵查中心主義”(關(guān)于公安機(jī)關(guān)地位的實(shí)際情況的分析參見(jiàn)楊正萬(wàn)：《中國(guó)偵查監(jiān)督研究四十年》載《貴州民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期)。近年來(lái)糾正的張氏叔侄案、呼格吉勒?qǐng)D案、念斌案、聶樹斌案等冤錯(cuò)案件，都已經(jīng)證明了這一現(xiàn)實(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)作出推進(jìn)“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革的重大決策，就是要改變刑事訴訟“偵查為中心主義”的現(xiàn)實(shí)和弊端，強(qiáng)調(diào)審判在刑事訴訟中的中心地位和作用。

根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件，可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查與通緝等十三項(xiàng)具體的調(diào)查措施，此外還包括留置、限制出境等強(qiáng)制措施。這意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中，擁有實(shí)質(zhì)上的刑事偵查權(quán)。對(duì)此，有學(xué)者在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)期間就已經(jīng)明確指出，“我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)將要行使的職權(quán)已經(jīng)溢出了對(duì)‘調(diào)查權(quán)’內(nèi)涵的通常理解，而實(shí)質(zhì)性地成為一種‘偵查權(quán)’”[7][8]。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的調(diào)查措施與刑事偵查措施并無(wú)實(shí)質(zhì)上的差別。同時(shí)，根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件，不適用刑事訴訟法。刑事訴訟法規(guī)定在刑事偵查程序中犯罪嫌疑人享有委托律師辯護(hù)的權(quán)利，但監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件中的犯罪嫌疑人不享有委托律師辯護(hù)的權(quán)利。可見(jiàn)，在辦理職務(wù)犯罪案件中，監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有幾乎不受外部監(jiān)督的強(qiáng)大而廣泛的調(diào)查權(quán)。

《監(jiān)察法》規(guī)定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，制作起訴意見(jiàn)書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴。據(jù)此，職務(wù)犯罪案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)束后，仍然要經(jīng)過(guò)人民檢察院的審查起訴和人民法院的審判。盡管《監(jiān)察法》沒(méi)有直接規(guī)定人民檢察院對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，但是，根據(jù)《憲法》規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，因而就檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職責(zé)而言，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)移送起訴的職務(wù)犯罪案件的審查，是在履行法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)，亦即對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件的行為和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。同樣，檢察機(jī)關(guān)審查決定起訴并向人民法院提起公訴的，案件需要經(jīng)過(guò)人民法院審理和判決，人民法院對(duì)案件的審判過(guò)程，實(shí)際上也對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件的行為和結(jié)果的審查，應(yīng)該說(shuō)也是一種監(jiān)督。

但是，在監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行了調(diào)查并采取了相應(yīng)的強(qiáng)制措施，尤其是在留置批準(zhǔn)權(quán)與執(zhí)行權(quán)集中于監(jiān)察機(jī)關(guān)但又沒(méi)有建立有效的外部監(jiān)督制約機(jī)制的情形下[9]，對(duì)被調(diào)查的對(duì)象采取了可以長(zhǎng)達(dá)六個(gè)月的留置后，是否會(huì)因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)這一國(guó)家政治機(jī)關(guān)位高權(quán)重的實(shí)際地位和已經(jīng)對(duì)嫌疑人采取留置的事實(shí)，實(shí)質(zhì)上對(duì)人民檢察院、人民法院對(duì)案件的處理結(jié)果產(chǎn)生預(yù)決性影響，使檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的這種監(jiān)督變得流于形式，以致在職務(wù)犯罪案件辦理上形成“調(diào)查(監(jiān)察)中心主義”的現(xiàn)實(shí)[10]，從而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的審查逮捕、審查起訴、審理判決成為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)果的背書。(8)實(shí)踐中就已經(jīng)有值得警惕的跡象出現(xiàn)。如山西省運(yùn)城市中級(jí)人民法院在2017年6月26日召開(kāi)全市刑事法官學(xué)習(xí)培訓(xùn)會(huì)議，集體學(xué)習(xí)了《山西省政法機(jī)關(guān)支持配合監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作制度》。其中第三點(diǎn)明確指出：要強(qiáng)化配合意識(shí)，認(rèn)真審理好監(jiān)委會(huì)偵辦起訴的每一起案件。一是要組織協(xié)調(diào)好；二是要多匯報(bào)、勤溝通、思想上足夠重視；三是各縣受理監(jiān)委會(huì)查辦起訴到法院第一案的審理，要求副院長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)；四是充分發(fā)揮好庭前會(huì)議，解決好程序性問(wèn)題；五是非法證據(jù)的排除要謹(jǐn)慎、要報(bào)告。應(yīng)該說(shuō)，在監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)運(yùn)行開(kāi)始階段，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)支持配合，這沒(méi)什么問(wèn)題，但如果法院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件中的非法證據(jù)依法進(jìn)行排除要報(bào)告，這是令人擔(dān)憂的。參見(jiàn)郭慧萍：《運(yùn)城市刑事法官集體學(xué)習(xí)監(jiān)察體制改革工作制度》，參見(jiàn)黃河新聞網(wǎng)(2017-07-25)https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1742416，2020年4月10日訪問(wèn)。這是紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視和解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。[11]

毋庸置疑，在新的反腐敗模式下，監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件，同樣應(yīng)當(dāng)遵循“以審判為中心”的理念，[12]即便紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大而廣泛的調(diào)查權(quán)力，仍然應(yīng)當(dāng)保障檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)，并予以具體落實(shí)。

第三，紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)可能因自己擁有對(duì)檢察官、法官的監(jiān)督權(quán)而影響檢察官、法官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)。

除了在職務(wù)犯罪案件辦理上，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)存在著銜接、配合與制約關(guān)系外，合署辦公的紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)還有權(quán)對(duì)檢察官、法官等檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的公職人員進(jìn)行監(jiān)督。易言之，包括檢察官、法官在內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的公職人員，都是監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象。

按照《憲法》《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》《刑事訴訟法》等法律的規(guī)定，紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)不能干涉人民檢察院、人民法院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)。按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件依法應(yīng)移送檢察機(jī)關(guān)審查逮捕、審查起訴，最終由審判機(jī)關(guān)審判。這就必須正確處理監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察官、法官進(jìn)行監(jiān)督與檢察權(quán)、審判權(quán)獨(dú)立行使的關(guān)系，不能因?yàn)闄z察官、法官是監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象而影響檢察權(quán)、審判權(quán)的依法獨(dú)立行使。試想，在監(jiān)察機(jī)關(guān)將調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件移送人民檢察院審查逮捕、審查起訴后，如果檢察官在審查是否應(yīng)當(dāng)逮捕犯罪嫌疑人和審查是否應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人提起公訴時(shí)，除了審查案件事實(shí)和法律適用之外，還不得不顧忌是否會(huì)因自己決定不逮捕或決定不起訴而受到監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查？法官在審判案件時(shí)，除了審查案件事實(shí)和法律適用之外，還不得不顧忌是否會(huì)因自己判決被告人無(wú)罪或罪輕而受到監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查？(9)從2017年年初至2018年3月11日，浙江省三級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦結(jié)的案件中，被留置的292名主要監(jiān)察對(duì)象100%被移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，另有172人未被采取留置措施直接移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，沒(méi)有出現(xiàn)退回補(bǔ)充調(diào)查的情況。在非法證據(jù)排除方面，也沒(méi)有調(diào)查人員出庭作證的情況。參見(jiàn)譚暢、鄭可書：《“我無(wú)權(quán)單獨(dú)對(duì)一個(gè)案子拍板”——專訪浙江省監(jiān)察委員會(huì)主任劉建超》，載《南方周末》2018年3月15日，第A4版。這樣的現(xiàn)象，從積極方面說(shuō)，是監(jiān)察委員會(huì)辦案質(zhì)量高。但是，監(jiān)察委員會(huì)移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)100%提出起訴和監(jiān)察委調(diào)查人員零出庭作證率的現(xiàn)實(shí)，是否也存在著一定的隱憂？從2018年4月江蘇鹽城法院刑庭女法官施悅申請(qǐng)為涉嫌職務(wù)犯罪的丈夫辯護(hù)的事件，可以反映出紀(jì)檢辦案中也存在某些違規(guī)違法之處。果真如此，人民檢察院、人民法院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)就會(huì)失去應(yīng)有的保障。

三、紀(jì)檢監(jiān)察制度改革下保障檢察權(quán)審判權(quán)依法獨(dú)立行使的具體路徑

(一)明確監(jiān)察調(diào)查與檢察審查之間的配合與制約關(guān)系

1.檢察審查對(duì)監(jiān)察調(diào)查的配合應(yīng)以法律規(guī)定為限

根據(jù)《監(jiān)察法》第4條的規(guī)定，在職務(wù)犯罪案件辦理中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)互相配合。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)予以配合，但這種配合，應(yīng)當(dāng)是程序上的配合，是為了保障刑事訴訟程序流暢進(jìn)行的合作，而不是檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察調(diào)查所收集的證據(jù)和案件認(rèn)定結(jié)果的無(wú)條件認(rèn)可。根據(jù)《刑事訴訟法》以及2018年4月國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和最高人民檢察院聯(lián)合制定下發(fā)的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》的規(guī)定，檢察審查配合監(jiān)察調(diào)查主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查提供意見(jiàn)和建議。提前介入的主要任務(wù)是對(duì)證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、案件管轄等提出意見(jiàn)和建議，對(duì)是否需要采取強(qiáng)制措施進(jìn)行審查，配合、規(guī)范、制約調(diào)查取證工作，完善案件證據(jù)體系，確保準(zhǔn)確適用法律，提高職務(wù)犯罪案件辦理質(zhì)量和效率。

但是，提前介入應(yīng)有限制，一般需要以監(jiān)察機(jī)關(guān)“書面商請(qǐng)”為前提，介入的案件應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為重大、疑難、復(fù)雜的案件，介入的時(shí)間一般應(yīng)在案件進(jìn)入監(jiān)察審理階段后，介入后的工作方式一般是聽(tīng)取監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于案件事實(shí)和證據(jù)情況的介紹、查閱案件法律文書和證據(jù)材料、調(diào)看訊問(wèn)被調(diào)查人和詢問(wèn)證人同步錄音錄像，但提前介入不得參與監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件調(diào)查活動(dòng)。而且，必須明確的是，提前介入不是審查起訴，不能替代審查起訴階段，不得以提前介入意見(jiàn)代替審查起訴意見(jiàn)。

第二，采取強(qiáng)制措施上的配合。留置取代了“兩規(guī)”，適應(yīng)了我國(guó)腐敗問(wèn)題違規(guī)與違法交織的特點(diǎn)和規(guī)律，是查辦嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪措施的制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了我國(guó)反腐敗制度的法治化、規(guī)范化。[13]留置是《監(jiān)察法》規(guī)定的強(qiáng)制措施，盡管是對(duì)留置對(duì)象的羈押，但不是刑事訴訟強(qiáng)制措施，無(wú)法進(jìn)入刑事訴訟程序。因此，檢察機(jī)關(guān)需要采取刑事訴訟強(qiáng)制措施與留置對(duì)接。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除；檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定的時(shí)間可以延長(zhǎng)一日至四日。

第三，依法審查并決定提起公訴。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，應(yīng)依法審查。經(jīng)審查，認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定，并向人民法院提起公訴。

第四，指導(dǎo)補(bǔ)充調(diào)查。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，并提供補(bǔ)充調(diào)查提綱。

2.檢察審查對(duì)監(jiān)察調(diào)查應(yīng)依法進(jìn)行監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察調(diào)查的監(jiān)督主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

第一，通過(guò)提前介入監(jiān)察調(diào)查進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查，可以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，防止監(jiān)察調(diào)查行為和采取的強(qiáng)制措施違法。

第二，審查證據(jù)的合法性及排除非法證據(jù)。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照刑事訴訟法規(guī)定的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和非法證據(jù)排除的規(guī)定，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)取證的合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，依法排除非法證據(jù)。

第三，退回補(bǔ)充調(diào)查。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查。對(duì)于退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)補(bǔ)充調(diào)查完畢并形成補(bǔ)充調(diào)查報(bào)告。補(bǔ)充調(diào)查以二次為限。補(bǔ)充調(diào)查結(jié)束后需要提起公訴的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)重新移送檢察機(jī)關(guān)審查。

第四，作出不起訴決定。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查，對(duì)于有《刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴情形的，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴決定確有錯(cuò)誤的，可以向作出不起訴決定的檢察機(jī)關(guān)的上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)核，但提請(qǐng)復(fù)核應(yīng)當(dāng)在收到不起訴決定書后三十日內(nèi)提出。

3.檢察審查與監(jiān)察調(diào)查的配合不能影響檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)

盡管為了監(jiān)察調(diào)查與檢察審查的順暢銜接，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)予以上文所述的配合。但是，這種配合不能影響檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。在檢察機(jī)關(guān)審查起訴的過(guò)程中，是否需要對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施以及采取何種強(qiáng)制措施，是否作出排除非法證據(jù)的決定，是否需要退回補(bǔ)充調(diào)查，是否決定不起訴，以及是否決定提起公訴，都應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立作出決定，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得予以影響或干涉。

但是，從《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》看，檢察機(jī)關(guān)的下列行為或決定，卻被要求事先與監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行“溝通協(xié)商”，我們認(rèn)為值得商榷：

其一，檢察機(jī)關(guān)調(diào)取、查看錄音錄像等材料，需要事先與監(jiān)察機(jī)關(guān)“溝通協(xié)商”。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查過(guò)程的錄音錄像不隨案移送檢察機(jī)關(guān)，如檢察機(jī)關(guān)審查起訴過(guò)程中認(rèn)為需要調(diào)取與指控犯罪有關(guān)的訊問(wèn)錄音錄像以便對(duì)證據(jù)的合法性進(jìn)行審查的，卻要與監(jiān)察機(jī)關(guān)“溝通協(xié)商”后才能調(diào)取查看。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為可能存在非法取證行為，需要調(diào)取訊問(wèn)錄音錄像、體檢記錄等材料進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的，也要與監(jiān)察機(jī)關(guān)“溝通協(xié)商”后才能調(diào)取。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)收集的合法性作出書面說(shuō)明或提供相關(guān)證明材料的，也要與監(jiān)察機(jī)關(guān)“溝通協(xié)商”。

其二，檢察機(jī)關(guān)作出排除非法證據(jù)的決定，要求事先與監(jiān)察機(jī)關(guān)“溝通協(xié)商”。在檢察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的合法性調(diào)查或?qū)彶橥戤吅螅J(rèn)為應(yīng)當(dāng)排除非法證據(jù)的，也要與監(jiān)察機(jī)關(guān)“溝通協(xié)商”后，才能作出決定。

其三，檢察機(jī)關(guān)作出退回補(bǔ)充調(diào)查的決定，要求事先與監(jiān)察機(jī)關(guān)“溝通協(xié)商”。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后認(rèn)為犯罪事實(shí)不清、證據(jù)不足，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的，要求檢察機(jī)關(guān)在作出退回補(bǔ)充調(diào)查決定前，事先與監(jiān)察機(jī)關(guān)“溝通協(xié)商”。這既不科學(xué)也違背邏輯。既然是經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為事實(shí)不清、證據(jù)不足，自然是要補(bǔ)充證據(jù)來(lái)查清事實(shí)?！皽贤▍f(xié)商”不是證據(jù)，事實(shí)不清不可能通過(guò)“溝通協(xié)商”后變成事實(shí)清楚的。證據(jù)也不是通過(guò)“溝通協(xié)商”就能出現(xiàn)的。對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出退回補(bǔ)充調(diào)查的決定，同時(shí)在退回補(bǔ)充調(diào)查提綱中說(shuō)明需要補(bǔ)充哪些證據(jù)，指導(dǎo)或引導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該到哪里去調(diào)查補(bǔ)充證據(jù)以及如何調(diào)查補(bǔ)充證據(jù)。

其四，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴的決定，要求事先與監(jiān)察機(jī)關(guān)“溝通協(xié)商”。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后擬作不起訴決定的，或者檢察機(jī)關(guān)擬改變監(jiān)察機(jī)關(guān)在《起訴意見(jiàn)書》中指控的犯罪性質(zhì)、罪名的，要求事先與監(jiān)察機(jī)關(guān)“溝通協(xié)商”后，才能作出決定。

應(yīng)該說(shuō)，要求檢察機(jī)關(guān)在審查起訴中作出行為或決定前，事先與監(jiān)察機(jī)關(guān)“溝通協(xié)商”后再作出決定，與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)是有沖突的。一方面，這種“溝通協(xié)商”是檢察機(jī)關(guān)作出行為或決定的前置條件，不經(jīng)過(guò)“溝通協(xié)商”，不能做出行為或決定。另一方面，這種“溝通協(xié)商”具有批準(zhǔn)的性質(zhì)，因?yàn)椤皽贤▍f(xié)商”的目的是為了獲得監(jiān)察機(jī)關(guān)的同意，“溝通協(xié)商”的結(jié)果可能是同意，也可能是不同意。試想，如果“溝通協(xié)商”不成或得不到同意，那就意味著檢察機(jī)關(guān)不能作出相應(yīng)的行為或決定。這樣，檢察權(quán)的行使受到了監(jiān)察權(quán)的限制或影響，就不可能是依法獨(dú)立行使了。

因此，為保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，上述情形的“溝通協(xié)商”應(yīng)當(dāng)取消。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的有關(guān)行為或決定錯(cuò)誤，或者對(duì)之持不同意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)核的方式，進(jìn)行救濟(jì)。

(二)以“以審判為中心”的理念指引和規(guī)范監(jiān)察調(diào)查

為解決我國(guó)刑事司法實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的“偵查中心主義”現(xiàn)象，2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。”“明確紀(jì)檢監(jiān)察和刑事司法辦案標(biāo)準(zhǔn)和程序銜接，依法嚴(yán)格查辦職務(wù)犯罪案件?！边@為我國(guó)刑事訴訟制度的新一輪改革指明了方向。2016年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)了《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見(jiàn)》，從證據(jù)裁判原則的角度，要求偵查機(jī)關(guān)偵查終結(jié)，人民檢察院提起公訴，人民法院作出有罪判決，都應(yīng)當(dāng)做到犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分。偵查機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)按照裁判的要求和標(biāo)準(zhǔn)收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)按照法定程序認(rèn)定證據(jù)，依法作出裁判。同時(shí)明確了審判在刑事訴訟中的中心地位和決定性作用，確立了“以審判為中心”的訴訟理念和訴訟結(jié)構(gòu)，使偵查、審查起訴按照審判的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。2017年2月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了審判機(jī)關(guān)應(yīng)從裁判理念、庭前準(zhǔn)備、法庭審判、證據(jù)認(rèn)定規(guī)則、程序繁簡(jiǎn)分流五個(gè)方面貫徹落實(shí)訴訟“以審判為中心”和審判應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“以庭審為中心”。此后，2017年6月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、安全部、司法部聯(lián)合頒布了《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》；2017年11月，最高人民法院頒布了《人民法院辦理刑事案件庭前會(huì)議規(guī)程(試行)》《人民法院辦理刑事案件排除非法證據(jù)規(guī)程(試行)》《人民法院辦理刑事案件第一審普通程序法庭調(diào)查規(guī)程(試行)》。由此可見(jiàn)，推進(jìn)“以審判為中心”的訴訟制度改革，構(gòu)建“以庭審為中心”的訴訟結(jié)構(gòu)，是這一輪我國(guó)刑事訴訟改革的主線。

如前文所述，盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件不適用刑事訴訟法，但監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件，認(rèn)為事實(shí)清楚、證據(jù)充分的，要移送人民檢察院審查起訴，最后由人民法院依法審判。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查實(shí)質(zhì)上就是偵查，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)，其本質(zhì)就是對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，承擔(dān)著刑事追訴或者刑事訴訟權(quán)能。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送人民檢察院審查起訴的職務(wù)犯罪案件，從人民檢察院審查起訴到人民法院審判，要在“以審判為中心”的刑事訴訟制度中審查起訴和審理判決。可見(jiàn)，職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查結(jié)果，最終要接受“以審判為中心”的刑事訴訟的檢驗(yàn)。因此，對(duì)職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查，應(yīng)當(dāng)從理念上和行動(dòng)上納入“以審判為中心”的訴訟制度予以考量。

首先，監(jiān)察調(diào)查應(yīng)遵循法院定罪原則。根據(jù)我國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定，人民法院作為審判機(jī)關(guān)，在刑事訴訟中，對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查行為與有關(guān)的強(qiáng)制措施沒(méi)有直接的司法審查權(quán)。因此，人民法院對(duì)實(shí)質(zhì)上是刑事偵查的監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為與有關(guān)的強(qiáng)制措施也沒(méi)有直接的審查權(quán)。但是監(jiān)察調(diào)查在懲治腐敗犯罪體系中是重要的一環(huán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件，在移送人民檢察院審查并經(jīng)人民檢察院提起公訴后，最終必須經(jīng)過(guò)人民法院的依法審判才能對(duì)被告人定罪量刑。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查、處置，應(yīng)當(dāng)遵守《刑事訴訟法》第12條關(guān)于“未經(jīng)人民法院依法判決，對(duì)任何人不得確定有罪”的規(guī)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)、處置權(quán)不得在法律上認(rèn)定被調(diào)查人有罪，不得侵犯法院的定罪權(quán)。

其次，監(jiān)察調(diào)查應(yīng)當(dāng)對(duì)標(biāo)證據(jù)裁判原則的要求和標(biāo)準(zhǔn)，收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)，排除非法證據(jù)?！耙詫徟袨橹行摹钡男淌略V訟制度要求偵查機(jī)關(guān)或調(diào)查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民法院裁判的要求和標(biāo)準(zhǔn)，收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)，這是“以審判為中心”的訴訟結(jié)構(gòu)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的倒逼?！侗O(jiān)察法》第33條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致；以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)。這一規(guī)定，一方面，盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件不適用刑事訴訟法，但明確了在證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)上適用刑事訴訟法對(duì)證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察調(diào)查中的非法證據(jù)判斷標(biāo)準(zhǔn)也適用刑事訴訟的非法證據(jù)判斷標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，盡管沒(méi)有規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件調(diào)查期間，被調(diào)查人有權(quán)向人民檢察院申請(qǐng)排除非法證據(jù)(更沒(méi)有規(guī)定被調(diào)查人可以委托辯護(hù)律師向人民檢察院申請(qǐng)排除非法證據(jù))，但明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)具有審查證據(jù)的合法性并排除非法證據(jù)的職責(zé)(盡管要監(jiān)察機(jī)關(guān)自己排除非法證據(jù)非常困難)。因此，監(jiān)察調(diào)查的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與刑事訴訟的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是一致的，這不僅實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察調(diào)查證據(jù)與刑事訴訟證據(jù)的銜接，而且為監(jiān)察機(jī)關(guān)如何收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)與排除非法證據(jù)提供了規(guī)范上的指引。

在《監(jiān)察法》第33條明確監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，以及非法證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以排除的基礎(chǔ)上，該法第40條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集被調(diào)查人有無(wú)犯罪以及情節(jié)輕重的證據(jù)，查明犯罪事實(shí)，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈，并嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)。該法第41條規(guī)定，調(diào)查人員采取訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施，均應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進(jìn)行，形成筆錄、報(bào)告等書面材料，并由相關(guān)人員簽名、蓋章；調(diào)查人員進(jìn)行訊問(wèn)以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對(duì)全過(guò)程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳?。盡管《監(jiān)察法》的這兩條規(guī)定中，第40條中的“嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員”和第41條沒(méi)有明確指向證據(jù)收集，但第40條禁止的這些手段或方法，屬于《監(jiān)察法》第33條所指的收集證據(jù)的非法方法。第41條的調(diào)查行為和措施，與刑事訴訟法規(guī)定的禁止收集證據(jù)的手段方法和禁止的偵查行為是一致的，其目的都是為了使監(jiān)察調(diào)查收集的證據(jù)與人民法院裁判證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。

再次，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的調(diào)查人員應(yīng)依法出庭說(shuō)明情況。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件，是對(duì)職務(wù)犯罪案件提起公訴、依法審判的基礎(chǔ)和前提。人民法院對(duì)職務(wù)犯罪的審判是職務(wù)犯罪案件訴訟程序的決定性環(huán)節(jié)。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確實(shí)充分，最終要接受法庭審判的檢驗(yàn)。按照刑事訴訟法對(duì)審判程序的規(guī)定和“以審判為中心”刑事訴訟制度改革的要求，人民法院在審判職務(wù)犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持證據(jù)裁判原則、非法證據(jù)排除原則、疑罪從無(wú)原則和程序公正原則。“以審判為中心”在審判程序中的內(nèi)涵是“以庭審為中心”，核心是庭審實(shí)質(zhì)化，強(qiáng)調(diào)訴訟證據(jù)出示在法庭、案件事實(shí)查明在法庭、控辯意見(jiàn)發(fā)表在法庭、裁判結(jié)果形成在法庭。為此，人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)舉證、質(zhì)證程序的要求，證明被告人有罪或者無(wú)罪、罪重或者罪輕的證據(jù)，都應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并依法保障控辯雙方的質(zhì)證權(quán)利；對(duì)控辯雙方有異議且人民法院認(rèn)為對(duì)案件定罪量刑有重大影響的證人證言，人民法院應(yīng)當(dāng)通知證人出庭作證，證人沒(méi)有正當(dāng)理由不出庭作證的，人民法院在必要時(shí)可以強(qiáng)制證人到庭。為此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查案件時(shí)，就應(yīng)按照審判對(duì)證據(jù)和證人的要求和標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)先準(zhǔn)備好證據(jù)在法庭出示和證人出庭作證。

根據(jù)《刑事訴訟法》第59條的規(guī)定，在對(duì)證據(jù)收集的合法性進(jìn)行法庭調(diào)查的過(guò)程中，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)證據(jù)收集的合法性加以證明；現(xiàn)有證據(jù)材料不能證明證據(jù)收集的合法性的，人民檢察院可以提請(qǐng)人民法院通知有關(guān)偵查人員或者其他人員出庭說(shuō)明情況，人民法院可以通知有關(guān)偵查人員或者其他人員出庭說(shuō)明情況，有關(guān)偵查人員或者其他人員也可以要求出庭說(shuō)明情況；經(jīng)人民法院通知，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)出庭。因此，在職務(wù)犯罪案件庭審中，對(duì)現(xiàn)有證據(jù)材料不能證明證據(jù)收集合法性的，人民法院可以通知監(jiān)察機(jī)關(guān)的有關(guān)調(diào)查人員出庭說(shuō)明情況。監(jiān)察機(jī)關(guān)不得以調(diào)查人員簽名并加蓋公章的說(shuō)明材料替代調(diào)查人員出庭。經(jīng)人民法院通知，調(diào)查人員不出庭說(shuō)明情況，不能排除以非法方法收集證據(jù)情形的，對(duì)有關(guān)證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以排除。[14]根據(jù)《人民法院辦理刑事案件第一審普通程序法庭調(diào)查規(guī)程(試行)》第23條的規(guī)定，控辯雙方對(duì)調(diào)查的經(jīng)過(guò)、證據(jù)來(lái)源、證據(jù)真實(shí)性或者證據(jù)收集合法性等有異議，申請(qǐng)調(diào)查人員或者有關(guān)人員出庭，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為有必要的，應(yīng)當(dāng)通知調(diào)查人員或者有關(guān)人員出庭；調(diào)查人員或者其他人員出庭的，應(yīng)當(dāng)向法庭說(shuō)明證據(jù)收集過(guò)程，并就相關(guān)情況接受發(fā)問(wèn)。因此，在“以審判(庭審)為中心”的刑事訴訟中，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件不僅在調(diào)查程序中應(yīng)當(dāng)向人民法院審判所要求的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)看齊，而且在案件進(jìn)入審判程序后，對(duì)現(xiàn)有證據(jù)材料不能證明證據(jù)收集合法性的情況，應(yīng)當(dāng)按照人民法院的通知，安排調(diào)查人員出庭說(shuō)明情況，以切實(shí)保障人民法院依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)。

(三)遵循司法規(guī)律和特點(diǎn)設(shè)定紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢察官、法官的邊界

根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法有權(quán)對(duì)人民法院、人民檢察院的法官、檢察官等公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察，依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)。具體包括：開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查；對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向法官、檢察官等公職人員和有關(guān)人員所在單位提出監(jiān)察建議。換言之，依照《監(jiān)察法》的規(guī)定，法官、檢察官是監(jiān)察機(jī)關(guān)潛在的教育對(duì)象、檢查對(duì)象和調(diào)查對(duì)象，也是潛在的處分對(duì)象、問(wèn)責(zé)對(duì)象和刑事追訴對(duì)象。對(duì)檢察官、法官的不廉潔、不道德行為以及職務(wù)違紀(jì)、違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行調(diào)查處置，對(duì)職務(wù)犯罪案件調(diào)查終結(jié)后，有權(quán)移送司法機(jī)關(guān)處理。

但是，檢察官、法官的職務(wù)行為是司法行為，有其司法的專業(yè)性和特殊性。對(duì)檢察官、法官的違紀(jì)、違法行為，我國(guó)已經(jīng)有檢察官、法官懲戒制度予以處理。從制度的功能及具體程序設(shè)計(jì)來(lái)看，檢察官、法官懲戒制度是維持司法自律和實(shí)現(xiàn)專業(yè)追責(zé)的方式，其所欲實(shí)現(xiàn)的是檢察官、法官違法審查、審判行為的司法責(zé)任。紀(jì)檢監(jiān)察制度所欲實(shí)現(xiàn)的是從外部監(jiān)督的方式追究檢察官、法官職務(wù)違紀(jì)、違法和職務(wù)犯罪責(zé)任。盡管檢察官、法官懲戒制度不能排斥紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督，但紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察官、法官的監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)尊重司法規(guī)律和司法職業(yè)的特點(diǎn)，不能妨礙檢察權(quán)、審判權(quán)的依法獨(dú)立行使。

檢察官、法官的職務(wù)行為包括司法職權(quán)之內(nèi)的職務(wù)行為和司法職權(quán)之外的職務(wù)行為。對(duì)于司法職權(quán)之內(nèi)的職務(wù)行為，應(yīng)當(dāng)尊重專業(yè)性和職業(yè)性特點(diǎn)，通過(guò)檢察官、法官懲戒制度進(jìn)行監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)才可以介入和進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于司法職權(quán)之外的職務(wù)行為，因其通常不涉及司法的專業(yè)性和特殊性，應(yīng)由紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。所以，紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)法官、檢察官的監(jiān)督，應(yīng)以監(jiān)督司法職權(quán)之外的職務(wù)行為為邊界。當(dāng)然，實(shí)踐情況往往比較復(fù)雜，司法職務(wù)行為是屬于司法職權(quán)之內(nèi)還是司法職權(quán)之外也不容易區(qū)分。所以，紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察官、法官的監(jiān)督，應(yīng)在遵循司法規(guī)律和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，以不干涉檢察權(quán)、審判權(quán)的獨(dú)立行使為邊界。

而且，紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)法官、檢察官的監(jiān)督，主要應(yīng)放在事先的一般預(yù)防和事后的個(gè)案監(jiān)督上。尤其是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)移送的案件，在檢察官、法官處理案件的過(guò)程中，為確保檢察權(quán)、審判權(quán)依法獨(dú)立行使，保障司法公正，監(jiān)察機(jī)關(guān)可不對(duì)處理該案的檢察官、法官啟動(dòng)調(diào)查程序。