高 文 杰

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

黨的十八屆四中全會(huì)通過了建設(shè)法治中國的綱領(lǐng)性文件《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了要對(duì)重大行政決策實(shí)行終身責(zé)任追究。在此背景下，遼寧、內(nèi)蒙古、四川、湖北、上海等省(自治區(qū)、直轄市)已開始制定出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)，探索建構(gòu)重大決策終身追責(zé)制度，國務(wù)院于2019年5月8日公布了《重大行政決策程序暫行條例》，并于2019年9月1日正式施行。這一條例對(duì)重大行政決策事項(xiàng)范圍、作出程序、責(zé)任追究等進(jìn)行了具體規(guī)定，并從行政法規(guī)層面正式確立了重大行政決策終身責(zé)任追究制度①。

行政決策權(quán)是十分重要的行政權(quán)力，其是否規(guī)范運(yùn)行關(guān)系著我國經(jīng)濟(jì)、政治的健康發(fā)展?fàn)顩r。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，在我國“七五規(guī)劃”至“九五規(guī)劃”的15年間，由于政府的投資決策失誤而造成的經(jīng)濟(jì)損失在4 000億元至5 000億元之間[1]。重大行政決策相較于一般行政決策，涉及更為廣泛與重大的公共利益，是關(guān)系到一定區(qū)域發(fā)展的長期性、全局性甚至根本性的政策計(jì)劃[2]。因此，對(duì)行政決策權(quán)特別是重大行政決策權(quán)之運(yùn)行過程進(jìn)行規(guī)制意義重大。雖然對(duì)行政責(zé)任進(jìn)行追究的理念早在2002年黨的十六大報(bào)告中就已提出②，但在具體實(shí)踐中，因決策失誤被追究責(zé)任的案例并不多見。這表明重大行政決策終身責(zé)任追究制度在運(yùn)行過程中存在一定問題，致使其應(yīng)有效能難以發(fā)揮。主要原因在于其法理基礎(chǔ)不明，導(dǎo)致這一制度體系理論與實(shí)踐脫軌。因重大行政決策為諸多行政活動(dòng)之集合，其涉及的具體行政事項(xiàng)性質(zhì)各異，難以將其歸入特定行政行為理論之中，而行政行為是建構(gòu)行政法理論體系之基石，這就決定了無法依照傳統(tǒng)行政法理論對(duì)行政決策進(jìn)行法治化嘗試[3]?；诖朔N情形，須在對(duì)重大行政決策終身責(zé)任追究制度之困境進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，對(duì)其法理邏輯進(jìn)行探究，以在理論層面對(duì)其基本特征進(jìn)行總體把握，突破其制度運(yùn)行困境，建構(gòu)并完善重大行政決策終身責(zé)任追究制度體系。

一、重大行政決策終身責(zé)任追究制度運(yùn)行困境的現(xiàn)實(shí)考察

從理論淵源來說，行政決策并非是純粹的法學(xué)概念，而是一個(gè)政治學(xué)概念[4]459，雖然國務(wù)院新制定的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定了對(duì)造成重大損失或惡劣影響的行政決策官員進(jìn)行終身責(zé)任追究，但行政決策并不屬于行政法傳統(tǒng)理論體系，其具體內(nèi)涵非常模糊[5]56。迄今為止，法學(xué)理論界對(duì)其具體概念、性質(zhì)及外延尚未達(dá)成統(tǒng)一意見，作為對(duì)行政決策權(quán)進(jìn)行規(guī)制的終身責(zé)任追究機(jī)制內(nèi)涵也混沌不清。理論層面的模糊導(dǎo)致實(shí)踐層面即立法規(guī)范的混亂，這就使得重大行政決策終身責(zé)任追究制度的運(yùn)行同時(shí)陷入理論邏輯與實(shí)踐立法兩方面的困境。

(一)重大行政決策終身責(zé)任追究制度的理論基礎(chǔ)不明

第一，行政決策概念不明致使決策責(zé)任追究的具體范圍不清。目前我國法律、行政規(guī)范均未對(duì)“行政決策”或“重大行政決策”進(jìn)行明確的概念界定，僅地方立法分散地對(duì)重大行政決策的內(nèi)涵進(jìn)行了列舉式規(guī)定。如《湖南省行政程序規(guī)定》《蘇州市人民政府重大行政決策規(guī)定》等，其所列舉的重大行政決策行為之共同特征為關(guān)系區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、涉及面廣泛、關(guān)乎公民法人重大切身利益等。從諸地方性法規(guī)列舉的內(nèi)容來看，對(duì)重大行政決策行為的認(rèn)定甚至還存在沖突。如《湖南省行政程序規(guī)定》將“專業(yè)性”強(qiáng)納入重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中[6]。行政決策概念內(nèi)涵的模糊必然導(dǎo)致行政責(zé)任追究主體、責(zé)任類型、責(zé)任范圍、歸責(zé)原則等責(zé)任判斷的具體事項(xiàng)難以確定，從而使行政決策責(zé)任追究的目的難以實(shí)現(xiàn)。

第二，重大行政決策缺乏階段劃分，難以實(shí)現(xiàn)全面追責(zé)。重大行政決策在性質(zhì)上屬于復(fù)合行政行為，其從決策制定到目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。對(duì)此，有學(xué)者主張以“行政過程理論”對(duì)重大行政決策進(jìn)行考察。在行政過程視域下行政決策是行政權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)邏輯階段，這一階段可能是由多個(gè)行政行為共同構(gòu)成的[7]。重大行政決策可分為兩階段，即決策制定階段與決策實(shí)施階段。與此相對(duì)應(yīng)，重大行政決策責(zé)任追究也應(yīng)分兩個(gè)階段進(jìn)行考察，即決策制定責(zé)任與決策實(shí)現(xiàn)責(zé)任[8]。但目前理論界的研究主要集中在厘清重大行政決策制定階段的責(zé)任，而對(duì)重大決策實(shí)施過程中的行政行為責(zé)任追究少有研究；同時(shí)，國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》對(duì)重大行政決策終身責(zé)任追究的原因也重點(diǎn)關(guān)注決策作出階段的失誤，即“決策機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定造成決策嚴(yán)重失誤，或者依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響”，這些都造成了忽視對(duì)重大行政決策實(shí)施過程中諸行政行為的責(zé)任追究。重大行政決策實(shí)施過程中很可能既產(chǎn)生具體行政行為又產(chǎn)生抽象行政行為。若具體行政行為違法，可根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究，此時(shí)責(zé)任實(shí)現(xiàn)障礙較?。粚?duì)于抽象行政行為，僅可對(duì)規(guī)章層級(jí)以下的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性司法審查。因此，在尚未確定抽象行政行為是否合法的條件下，僅能通過行政機(jī)關(guān)對(duì)作出抽象行政行為的責(zé)任主體進(jìn)行內(nèi)部追責(zé)或由司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)提出司法建議，而現(xiàn)有法律體系尚未對(duì)抽象行政行為的具體責(zé)任追究方式作出規(guī)定。因此，在重大行政決策實(shí)施過程中，對(duì)于抽象行政行為責(zé)任追究就面臨著制度缺失，導(dǎo)致重大行政決策責(zé)任追究覆蓋范圍有所缺漏。

(二)重大行政決策終身責(zé)任追究制度的立法實(shí)踐困境

第一，國家法律規(guī)范層面的立法缺位。從性質(zhì)上來說，重大行政決策終身責(zé)任追究制度屬于行政程序法之范疇[9]，但我國目前尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，更遑論其下位的重大行政決策的國家層面的立法了。同時(shí)，國務(wù)院近期頒行的《重大行政決策程序暫行條例》也僅對(duì)重大行政決策終身責(zé)任追究制度進(jìn)行了原則性的規(guī)定，并未對(duì)重大行政決策之理論內(nèi)涵與具體追責(zé)程序予以說明，可操作性不強(qiáng)。國家層面無統(tǒng)一法律對(duì)重大行政決策進(jìn)行規(guī)范，必將導(dǎo)致地方立法規(guī)定不一的現(xiàn)象。

第二，地方性法規(guī)的規(guī)范效力不足，區(qū)域差異性明顯。首先，一些省市對(duì)于重大行政決策的相關(guān)立法以“暫行規(guī)定”及“試行”的方式施行③，或者是以通知或意見等政府規(guī)范性文件形式頒布④，以這種方式頒布的地方性立法效力明顯不足。其次，諸多省級(jí)人民政府尚未制定有關(guān)重大行政決策程序的規(guī)范性文件，僅在地市級(jí)層面對(duì)此予以規(guī)定，具有很大的地域局限性。如河南省僅在洛陽市、平頂山市等地級(jí)市制定出臺(tái)了重大行政決策程序性規(guī)定⑤。最后，考察相關(guān)省市重大行政決策地方性立法，大多數(shù)對(duì)追責(zé)原則、追責(zé)主體、追責(zé)程序、責(zé)任類型等重要方面無具體規(guī)定：而有規(guī)定的規(guī)范性文件又存在諸多不同之處，如山東省規(guī)定責(zé)任承擔(dān)主體的責(zé)任形式為行政處理與行政處分，而湖北省責(zé)任承擔(dān)主體的責(zé)任形式則規(guī)定為行政責(zé)任與刑事責(zé)任相結(jié)合⑥。

第三，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)重大行政決策責(zé)任追究的相關(guān)規(guī)定與地方性立法互動(dòng)性較差。全面從嚴(yán)治黨是中共十八大以來黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署，對(duì)黨員干部行政決策進(jìn)行責(zé)任追究是全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求，黨內(nèi)諸多重要文件對(duì)行政決策責(zé)任追究主體、責(zé)任性質(zhì)與類型等均有規(guī)定⑦。這對(duì)于重大行政決策立法具有重要的參考意義。但是，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)重大行政責(zé)任的相關(guān)規(guī)定效力僅及于黨員干部，無法覆蓋全體公務(wù)人員[3]，而《重大行政決策程序暫行條例》以及大多數(shù)地方立法對(duì)于重大行政決策終身責(zé)任追究的規(guī)定均未有銜接黨內(nèi)法規(guī)的條文規(guī)范，致使二者難以形成共同制約行政決策權(quán)的合力。

二、建構(gòu)重大行政決策終身責(zé)任追究制度的法理基礎(chǔ)

根據(jù)上述對(duì)重大行政決策終身責(zé)任追究制度之現(xiàn)實(shí)困境的分析，可知法理邏輯不明是制約其效力發(fā)揮的根本性因素。因此，要建構(gòu)完善重大行政決策終身責(zé)任追究制度，必須要對(duì)其概念內(nèi)涵、本質(zhì)特征、歸責(zé)原因及應(yīng)然責(zé)任類型等理論基礎(chǔ)進(jìn)行探究，此為建構(gòu)重大行政決策終身責(zé)任追究制度之前提性法理問題。

(一)內(nèi)涵及其本質(zhì)特征

行政決策行為嚴(yán)格來說為一個(gè)政治學(xué)概念，理論界尚未對(duì)其具體內(nèi)涵特征達(dá)成統(tǒng)一意見。但制度建構(gòu)的前提在于概念性質(zhì)明確，因此，必須從法學(xué)視角對(duì)重大行政決策之基本內(nèi)涵進(jìn)行厘定。

依法學(xué)理論準(zhǔn)確界定一個(gè)非法學(xué)概念是一個(gè)難題，但在西方國家如美國、德國，行政決策的概念難以判定并不影響責(zé)任追究，因?yàn)橹灰姓袨榉掀渌痉▽彶樗Ｗo(hù)的利益標(biāo)準(zhǔn)，就可以對(duì)這一行為提起行政訴訟[10]100，我國因法律與政治密切相關(guān)，使得以法學(xué)概念辨析一項(xiàng)決策是否是行政決策并進(jìn)行責(zé)任追究相較于西方更為困難。因此，對(duì)重大行政決策進(jìn)行概念界定必須結(jié)合我國政治法律實(shí)踐。重大行政決策首先是一個(gè)過程，為諸多行政行為的集合。具體而言，其是指特定行政主體在其所管轄行政區(qū)劃內(nèi)作出的關(guān)系該行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，對(duì)國家、社會(huì)公共利益與自然人、法人或其他社會(huì)組織之利益緊密相關(guān)的決定[11]。而重大行政決策責(zé)任是指重大行政決策主體因違法或不當(dāng)行使決策權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的否定性評(píng)價(jià)。如何理解“重大性”是重大行政決策終身責(zé)任追究制概念厘定之關(guān)鍵。從法理上來說，“重大性”是與“一般性”相對(duì)的，是一個(gè)不確定性概念，根據(jù)具體時(shí)空條件的不同而不同。如省級(jí)政府決策對(duì)于“重大性”的判斷與縣市級(jí)判斷是明顯不同的。

對(duì)于不確定性概念“重大性”可以根據(jù)重大行政決策之基本特征進(jìn)行具體認(rèn)定。首先，利益選擇性。重大行政決策是一個(gè)行政過程，而這一過程就是在不同利益相互博弈之中不斷推進(jìn)的。因此，從本質(zhì)上來說，重大行政決策即是諸多利益相互權(quán)衡比較從而達(dá)成利益最大化的一個(gè)政治過程[12]。根據(jù)這一特征，“重大性”必須關(guān)涉更為根本的社會(huì)公共利益。其次，全局廣泛性。行政決策重大性的主要體現(xiàn)在于其對(duì)一定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展具有綜合性與宏觀性的影響，其對(duì)一定行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)行業(yè)領(lǐng)域、社會(huì)群體等均會(huì)產(chǎn)生深刻、廣泛的影響，這就要求行政主體在作出重大行政決策時(shí)必須對(duì)其行政區(qū)劃的整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r作宏觀考慮，平衡不同群體的利益，以作出科學(xué)合理決策。最后，對(duì)自由裁量的限制性。因?yàn)橹卮笮姓Q策是一個(gè)涉及范圍廣泛、關(guān)涉群體眾多的行政過程，必須對(duì)不同利益進(jìn)行綜合衡量?！氨匾恼咂胶饩推鋬?nèi)在本性而言就是自由裁量的過程”[13]22，這使得決策主體擁有較大自由裁量權(quán)。因?qū)Α爸卮笮浴钡呐袛啻蠖嗍歉鶕?jù)涉及面廣的公共利益，加之重大決策在法律上定義較為模糊與抽象，這就為干涉公民權(quán)利提供了空間，因此，必須對(duì)重大行政決策進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究，以防止行政決策自由裁量權(quán)的恣意。

在把握“重大性”之認(rèn)定方法后，還應(yīng)對(duì)“終身追責(zé)”的理論內(nèi)涵進(jìn)行厘定。終身追責(zé)是一個(gè)時(shí)間維度上的概念，時(shí)效理論與其緊密相連。時(shí)效可分為追責(zé)時(shí)效與法學(xué)意義上的追訴時(shí)效，必須將兩者區(qū)別開來。追訴是從起訴意義上而言的，即提起訴訟的有效期限[14]；而追責(zé)時(shí)效是指追究有關(guān)人員行政責(zé)任的有效期限，兩者是不同的概念?！敖K身追責(zé)”是在追責(zé)時(shí)效意義上而言的。重大行政決策終身責(zé)任追究制度之構(gòu)建思路是“以法治方式促進(jìn)推動(dòng)改革”[15]，因此對(duì)“終身追責(zé)”的正確理解應(yīng)當(dāng)是對(duì)行使重大行政決策權(quán)責(zé)任人所引起的責(zé)任，除應(yīng)依照法定訴訟時(shí)效進(jìn)行追訴之外，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行終身追究。

(二)重大行政決策終身責(zé)任追究制的理論淵源

之所以要對(duì)重大行政決策進(jìn)行責(zé)任追究或者終身責(zé)任追究，主要在于決策行為的本質(zhì)屬性。雖然重大行政決策的作出主要是通過集體討論，但我國目前行政機(jī)關(guān)普遍實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，“政策決斷主體最終必然是個(gè)人”[16]135，重大行政決策很大程度上是個(gè)人意志的體現(xiàn)。而個(gè)人的理性是有限的，人的本性決定個(gè)人決策意志必然受到權(quán)力的侵蝕，因此必須要對(duì)擁有重大行政決策權(quán)的行政主體進(jìn)行制約[17]。此為重大行政決策終身責(zé)任追究制的人性基礎(chǔ)。同時(shí)，法治中國建設(shè)的內(nèi)在本質(zhì)要求必須堅(jiān)持民主性，民主性的基本內(nèi)涵在于政府權(quán)力由人民賦予，受人民監(jiān)督，對(duì)人民負(fù)責(zé)。對(duì)重大行政決策進(jìn)行終身責(zé)任追究即是基于主權(quán)在民的理念，這一理念構(gòu)成了重大行政決策終身責(zé)任追究制的民主基礎(chǔ)。

(三)重大行政決策終身責(zé)任追究制的應(yīng)然責(zé)任類型

關(guān)于行政決策失誤應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任類型，學(xué)者就道德責(zé)任、政治責(zé)任與法律責(zé)任三種類型達(dá)成了共識(shí)，但具體對(duì)于重大行政決策終身責(zé)任追究制來說，其應(yīng)然責(zé)任類型是否也包括此三種責(zé)任形式，需要在理論上進(jìn)行分析。

因道德義務(wù)的本質(zhì)為社會(huì)心理的否定性評(píng)價(jià)，屬于“非強(qiáng)制性責(zé)任”[6]，不存在被問責(zé)的情形。道德責(zé)任主要依據(jù)人們心中的主觀道德判斷，對(duì)于標(biāo)的為特定事件的重大行政決策責(zé)任追究不具有“終身性”，因此，道德責(zé)任不屬于重大行政決策終身責(zé)任之應(yīng)然責(zé)任類型。

政治責(zé)任來源于盧梭的人民主權(quán)理論。盧梭認(rèn)為，人民是國家的主權(quán)者，政府則為執(zhí)行人民意志的主權(quán)執(zhí)行者，必須受人民監(jiān)督，人民有權(quán)任用與罷免政府官員[18]127。如政府重大行政決策違反人民意志，議會(huì)制國家的決策者將會(huì)受到議會(huì)的問責(zé)。而在我國政治制度下，行政機(jī)關(guān)首長由同級(jí)人民代表大會(huì)任命，因此，決策者需要向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，主要責(zé)任形式為報(bào)告工作、接受質(zhì)詢、受到罷免等。重大行政決策終身責(zé)任追究制的目的在于保證責(zé)任追究達(dá)到實(shí)效，而政治責(zé)任主要依靠人大行使監(jiān)督職權(quán)。但行政首長是有任期限制的，其離任后人大無法通過行使監(jiān)督權(quán)對(duì)其進(jìn)行政治責(zé)任追究。因此，政治責(zé)任也不屬于終身責(zé)任追究之責(zé)任類型。

法律責(zé)任包括民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任。首先，因重大行政決策失誤所引起的責(zé)任為公法性質(zhì)的責(zé)任。其造成的是不特定主體利益的損害，責(zé)任追究主體是國家，因此，適用于平等主體間的民事法律責(zé)任并不屬于重大行政決策終身責(zé)任追究制的責(zé)任類型。其次，經(jīng)過法定程序不受20年刑事追訴時(shí)效限制的罪名大多為嚴(yán)重侵犯國家、社會(huì)、公民安全且最高刑期為無期徒刑或死刑的犯罪，而重大行政決策失誤責(zé)任人可能觸犯的罪名為貪污賄賂類或者瀆職類犯罪，如對(duì)此類犯罪進(jìn)行終身責(zé)任追究不僅需要對(duì)刑法條文進(jìn)行修改，而且也不符合罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，因此刑事法律責(zé)任也不屬于重大決策終身追責(zé)的責(zé)任類型。最后，行政法律責(zé)任之責(zé)任主體包括行政主體及其工作人員與行政相對(duì)人，重大行政決策終身責(zé)任追究制主要是國家對(duì)行使行政決策權(quán)的自然人進(jìn)行的追責(zé)，因此屬于內(nèi)部行政法律責(zé)任[19]，可以依照《中華人民共和國公務(wù)員法》與《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等相關(guān)規(guī)定對(duì)責(zé)任人進(jìn)行行政處分。從此種意義上來說，重大決策終身責(zé)任追究制為行政問責(zé)制的一種表現(xiàn)形式，行政法律責(zé)任是其最為重要的責(zé)任類型。

通過對(duì)道德責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任的分析，雖然重大行政決策失誤均可引起上述責(zé)任類型，但具體對(duì)于重大決策終身責(zé)任追究制度而言，依法學(xué)理論，其責(zé)任類型僅為行政法律責(zé)任。同時(shí)，黨內(nèi)紀(jì)律責(zé)任也為其責(zé)任類型之一，但其責(zé)任主體僅為黨員干部，適用范圍有限，筆者僅主要討論行政法律責(zé)任。

三、余論：完善重大行政決策終身責(zé)任追究制度的基準(zhǔn)方向

厘清重大行政決策終身責(zé)任追究制的概念內(nèi)涵、基本特征及應(yīng)然責(zé)任類型等基礎(chǔ)理論僅是其制度建構(gòu)的第一步，因終身責(zé)任追究的主要目的在于行政決策責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，以限制行政決策權(quán)的行使。如要實(shí)現(xiàn)這一目的，繼續(xù)完善其理論體系，還應(yīng)明確終身責(zé)任追究的歸責(zé)原則，并以此為方向進(jìn)行制度建構(gòu)。

國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定的重大行政決策終身追責(zé)事由為 ：“決策機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定造成決策嚴(yán)重失誤，或者依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的?！贝藯l款包含了過錯(cuò)歸責(zé)、違法歸責(zé)與結(jié)果歸責(zé)三種歸責(zé)原則。此種多元?dú)w責(zé)原則較為抽象，且造成惡劣影響、重大損失的認(rèn)定也較為主觀，難以在具體案例中進(jìn)行準(zhǔn)確的責(zé)任認(rèn)定[11]。因此，應(yīng)當(dāng)將歸責(zé)原則進(jìn)一步細(xì)化，即進(jìn)一步明確何為“重大損失”與“惡劣影響”。同時(shí)，在確認(rèn)決策者是否具有過錯(cuò)時(shí)，應(yīng)在以一般理性人標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，同時(shí)審查其是否恪守審慎注意義務(wù)。因?yàn)樽鞒鲋卮鬀Q策的主體一般被推定為具有超越一般理性人的政治才能以實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)[20]，其在行使行政決策權(quán)時(shí)必須對(duì)所作決策可能影響行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況作宏觀考察，如僅以一般理性人的標(biāo)準(zhǔn)則不符合這一理論推定。在明確重大行政決策終身責(zé)任追究之歸責(zé)原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善其相關(guān)配套制度，如建立決策后評(píng)估制度、決策賠償制度、跨區(qū)域協(xié)調(diào)問責(zé)機(jī)制等[8]。

責(zé)任追究是法律權(quán)威的根源所在，重大行政決策關(guān)涉廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益，對(duì)其決策者進(jìn)行終身責(zé)任追究是規(guī)范決策權(quán)在法治軌道運(yùn)行的重要舉措，完善重大行政決策終身責(zé)任追究制度是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵一步，必須要將其置于中國語境之中，推動(dòng)行政決策理論與行政法治實(shí)踐相結(jié)合，形成合力，穩(wěn)步推進(jìn)制度建構(gòu)。

注 釋：

① 《重大行政決策程序暫行條例》第三十八條第二款規(guī)定 ：“決策機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定造成決策嚴(yán)重失誤,或者依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策而久拖不決,造成重大損失、惡劣影響的,應(yīng)當(dāng)?shù)共樨?zé)任,實(shí)行終身責(zé)任追究,對(duì)決策機(jī)關(guān)行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法追究責(zé)任.”

② 黨的十六大報(bào)告提出 ：“要推進(jìn)決策科學(xué)化民主化,完善重大決策的規(guī)則和程序,實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制,防止決策的隨意性.”

③ 如《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定(試行)》(2013年施行)、《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》(2015年施行)、《上海市重大行政決策程序暫行規(guī)定》(2017年施行)等.

④ 如《福建省人民政府關(guān)于印發(fā)重大行政決策十條規(guī)定的通知》(2013年實(shí)施).

⑤ 《平頂山市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》于2012年施行;《洛陽市重大行政決策程序暫行規(guī)定》于2015年施行.

⑥ 具體見《山東省行政程序規(guī)定》第一百三十五條“追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員責(zé)任的形式包括行政處理和處分”、《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定(試行)》第四十六條“對(duì)違反重大行政決策程序規(guī)定，導(dǎo)致決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的,由監(jiān)察機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行行政問責(zé),并追究相關(guān)人員責(zé)任;構(gòu)成犯罪的,移送司法機(jī)關(guān)依法追究法律責(zé)任.”

⑦ 如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》提出:“落實(shí)重大決策報(bào)告制度,健全決策失誤糾錯(cuò)改正機(jī)制和責(zé)任追究制度”;2007年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳共同印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》對(duì)問責(zé)的情形、程序、責(zé)任等方面做出了大概的規(guī)定.