劉 建

（內(nèi)江市社會主義學院 四川 內(nèi)江 641000）

推動國家治理體系的現(xiàn)代化，需要在治理結構體系、治理機制體系、治理制度體系、治理方法體系、治理運行體系[1]等方面下功夫。人民政協(xié)作為國家治理體系的重要組成部分，能夠整合各類治理主體，完善治理結構體系；能夠進行動員監(jiān)管，完善治理功能體系；能夠發(fā)揮協(xié)商作用，完善治理制度體系；能夠廣泛參政議政，完善治理方法體系；能夠結合自身特色，完善治理運行體系。通過在這五大體系中的功能發(fā)揮，可以略窺人民政協(xié)在國家治理體系中的價值。

一、整合各類治理主體，完善治理結構體系

完善治理結構體系要面對的問題是“誰是治理主體”和“各治理主體之間的關系如何”。

首先，關于“誰是治理主體”問題。具有中國特色的治理主體結構，可以形象地表述為“一個中心多方合作”[2]。在這種結構下，中國共產(chǎn)黨作為“中心”，處于治理體系的領導核心位置，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[3]。其他治理主體，包括但不限于政府、企業(yè)和其他社會組織，在中國共產(chǎn)黨的領導下，共同參與治理。這種治理主體結構，有“領隊”，有“成員”，各治理主體之間相對分工、互為補充，共同推動治理體系和治理水平向現(xiàn)代化方向發(fā)展。

其次，關于“各治理主體之間的關系”問題。“一個中心多方合作”的治理主體結構，決定了各治理主體之間的關系應該是既有邊界又有合作。中國共產(chǎn)黨處于“要在中央”的位置，主要是統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)各方，確保方向正確。在堅持中國共產(chǎn)黨領導的前提下，其他各類治理主體通過不同的治理方式讓“事在四方”順利展開。如政府通過宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮，在治理中承擔了主導地位；市場通過自身機制來發(fā)揮對經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控作用，在資源配置中承擔了決定性作用；其他社會組織也在各自領域發(fā)揮行業(yè)引領功能，起到協(xié)助治理作用。這種治理主體結構，既體現(xiàn)了治理主體的多元性，也保證了不同治理主體的地位和功能發(fā)揮。

梳理清楚以上兩個問題，我們發(fā)現(xiàn)，無論是整合治理主體，還是協(xié)調(diào)各治理主體之間的關系，人民政協(xié)都是一個好的平臺。

在整合治理主體方面，人民政協(xié)高舉團結的大旗，在凝聚起社會共識的同時，也讓各類治理主體得以整合。圍繞著大團結大聯(lián)合這一主線，通過合理處理一致性和多樣性的辯證關系，不斷加強思想政治引領，使人民政協(xié)日益成為“在共同思想政治基礎上化解矛盾和凝聚共識的重要渠道”[4]。通過人民政協(xié)這一平臺，民主黨派及無黨派人士、各類團體及其他人士匯聚在愛國主義和社會主義的大旗下，共同為實現(xiàn)中華民族偉大復興這一中國夢而奉獻力量。在凝聚人心的同時，人民政協(xié)也無形中整合了各類治理主體。

在協(xié)調(diào)各治理主體關系方面，人民政協(xié)高舉民主的大旗，在協(xié)調(diào)各界共商國是的同時，也讓各類治理主體之間的關系得以調(diào)整?！皡f(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。”[4]執(zhí)政黨和參政黨之間、政府和市場之間、行政部門和社會群團之間、國家和個人之間，雖然所處位置不同，但人民政協(xié)提供的平臺，可以使各個主體協(xié)商對話，有利于在維護一致性的前提下，表達多樣性的訴求，從而保障人民民主落地生根。在這個運轉過程中，國是得以共商，同時不同主體的訴求得以表達，這有利于平衡各治理主體之間的關系。

二、通過動員監(jiān)管方式，完善治理機制體系

完善治理機制體系要面對的問題是“治理主體怎么治理”。

治理主體發(fā)揮作用的方式，主要是動員、組織、監(jiān)管、服務和配置。所謂動員，主要是在治理過程中努力取得社會共識，形成發(fā)展合力；所謂組織，主要是把各個治理主體納入到合適的框架中去，形成有序格局；所謂監(jiān)管，主要是對各個治理主體的活動進行監(jiān)察，確保各項活動合規(guī)開展；所謂服務，主要是提供各類公私產(chǎn)品，努力滿足廣大治理主體的物質(zhì)、精神和制度需求；所謂配置，主要是厘清各類治理領域的邊界，優(yōu)化配置各類資源，提高整個治理活力。通過法治和德治手段，動員、組織、監(jiān)管、服務和配置社會資源，最終實現(xiàn)公權機關提供善治、社會力量合作共治、基層群眾自我治理，這就是治理主體發(fā)揮作用的基本方式。

梳理清楚治理主體發(fā)揮作用的方式，我們發(fā)現(xiàn)，在怎么治理這個問題上，人民政協(xié)在動員和監(jiān)督方面具有顯著優(yōu)勢。

在動員方面，凝心聚力建立共識既是人民政協(xié)的目的，也是人民政協(xié)的職能，始終位居人民政協(xié)履職工作的中心環(huán)節(jié)。無論歷史各個時期，我們都形成了最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，盡可能爭取了可以團結的力量，最終也取得了巨大的成績。今天，我們實施了“同心”工程，繼續(xù)發(fā)揚同心精神。這些事實證明，人民政協(xié)對于“為何建立共識”“和誰建立共識”“怎樣建立共識”等問題，有著清醒的認識，并想辦法“不斷鞏固共同思想政治基礎，加強思想政治引領……匯聚起實現(xiàn)民族復興的磅礴力量”[4]。從這個角度看，人民政協(xié)就是發(fā)揮動員功能的最佳平臺。動員得好，就能夠最大程度地建立共識。共識有了，治理自然會更加順暢。

在監(jiān)管方面，民主監(jiān)督本身就是人民政協(xié)的三大基本職能之一。人民政協(xié)可以通過協(xié)商會議、視察、提案、專題調(diào)研、大會發(fā)言等方式，實施會議監(jiān)督、視察監(jiān)督、提案監(jiān)督、專項監(jiān)督和其他形式的監(jiān)督。通過監(jiān)督，可以“傾聽群眾呼聲，反映群眾愿望，抓住民生領域實際問題做好工作，協(xié)助黨和政府增進人民福祉”[4]，從這個角度講，人民政協(xié)在發(fā)揮民主監(jiān)督職能的同時，也必然要融入到整個治理體系中來。這使得人民政協(xié)參與治理的職能得以發(fā)揮。

三、發(fā)揮政治協(xié)商作用，完善治理制度體系

完善治理制度體系要面對的問題是“治理機制如何有效運作”。

一個完整的治理制度體系理應包括懲戒性制度、激勵性制度和協(xié)商性制度。所謂懲戒性制度，主要是指事先制定合理規(guī)則，一旦違反規(guī)則就要受到相應懲罰的制度。包括黨紀國法、行業(yè)規(guī)則乃至風俗習慣等，目的在于杜絕突破規(guī)則底線，保證一個相對良好的治理環(huán)境。所謂激勵性制度，主要是指事先設定激勵標準，一旦達到標準就要兌現(xiàn)的激發(fā)性制度。包括各類物質(zhì)和精神獎勵，目的在于激發(fā)各類主體奮斗意志，鞭策大家不斷走向優(yōu)秀，最終推動整個國家和社會進步。所謂協(xié)商性制度，主要是各類聯(lián)絡協(xié)調(diào)機制。新的時代各個方面交流更加頻繁，各類主體之間、不同區(qū)域之間、各個部門行業(yè)之間，既會有交叉合作，也會有矛盾沖突，需要有合適的協(xié)商性制度居中調(diào)停。

梳理清楚治理有效運作的方式，我們發(fā)現(xiàn)，在有效運作這個問題上，人民政協(xié)的協(xié)商性功能在我國社會生活中具有重要地位和獨特功能。

從地位上來看，在整個治理體系中，人民政協(xié)的協(xié)商式民主充滿了中國特色的政治智慧。中國人民在選舉民主之外，又創(chuàng)造出協(xié)商式民主?！皩嵺`充分證明，中國式民主在中國行得通、很管用”[4]。以協(xié)商民主為核心的政治協(xié)商制度也成了中國人民凝聚各方力量共同治理國家的重要制度安排。人民政協(xié)在協(xié)商中踐行人民民主，“充分體現(xiàn)了我國社會主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點和優(yōu)勢”[4]，既避免了代議制民主的弊端，也更加符合中國國情，是人民民主的真諦。因此，完善和發(fā)展協(xié)商式民主，有利于彰顯人民政協(xié)在整個治理體系中的獨特地位。

從獨特功能來看，人民政協(xié)的協(xié)商職能對治理機制有效運轉起到了“潤滑劑”功能。頻繁的交流帶來更多跨領域的協(xié)作，跨領域協(xié)作帶來了更多新的矛盾和沖突，需要有一套跨界協(xié)作機制保障運行。協(xié)商性制度應運而生，人民政協(xié)完美地扮演起這一角色。通過協(xié)商民主，民主集中制的優(yōu)勢得到更好表達，“團結－批評－團結”的優(yōu)良傳統(tǒng)得以更好發(fā)揚，遇事多商量、協(xié)商辦好事的特點得以更好體現(xiàn)。這對于保障治理機制有效運轉無疑起到了“軟加速”的作用。

四、運用廣泛參與功能，完善治理方法體系

完善治理方法體系要面對的問題是“運用什么手段實施治理”。

加強治理需要運用多種手段綜合實施，包括但不限于法律、道德、行政、經(jīng)濟等方式。這些方式不外乎通過各種途徑，教化社會群體嚴守底線、不碰高線，保證社會秩序在合理空間內(nèi)有序運轉。這些手段對社會的調(diào)節(jié)作用固然不錯，然而大多數(shù)是單方面的“一廂情愿”。因為這些手段更多的是“管理理念”下的產(chǎn)物，共同特點是被管理對象參與度不夠，處于弱勢地位。但在“治理理念”下，這些手段遠遠不能適應治理現(xiàn)代化的要求。從未來發(fā)展趨勢看，治理理念追求的是共治共建共享共贏，要求治理對象廣泛參與，而不僅僅是“服從”和“執(zhí)行”。從中國社會發(fā)展實際來看，處于弱勢端的一方也希望能夠發(fā)出更多的聲音，廣泛參與到經(jīng)濟社會各個領域中去。

從上述觀點來看，廣泛的參與性是治理模式下的一個顯著特色。要滿足人民群眾廣泛地參與到經(jīng)濟社會建設中去，就要有適合參與的平臺。在參與國家治理的過程中，人民政協(xié)參政議政功能具有品牌優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢。

從品牌角度看，政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度之一，是“從中國土壤中生長出來的新型政黨制度”[4]，具有天生的認可優(yōu)勢。參政議政也是人民政協(xié)的三大功能之一，通過參政議政，充分表達了各界聲音，在思想、行動乃至利益等方面容易取得平衡，有利于為實現(xiàn)民族復興偉大的夢想?yún)R聚起磅礴力量。這些基本的政治概念、原則早已深入人心，得到了大家廣泛的認可。因此，人民政協(xié)參政議政具有先天的品牌優(yōu)勢，這為借助政協(xié)平臺參與治理提供了具有較高知名度的獨特路徑。

從專業(yè)優(yōu)勢看，人民政協(xié)參政議政的專業(yè)化程度越來越高。隨著社會發(fā)展，在國家政治生活中政治協(xié)商的制度越來越完善，政協(xié)的性質(zhì)、任務、主題、職能越來越清晰，政協(xié)委員的履職能力越來越強，政協(xié)的平臺影響力越來越大。這些優(yōu)勢使得人民政協(xié)“政治把握能力、調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力、合作共事能力”[4]不斷增強，越來越呈現(xiàn)出專業(yè)化的趨勢。專業(yè)化的運作間接提升了治理的水平。

五、結合自身渠道特色，完善治理運行體系

完善治理運行體系要解決的問題是“治理體系如何運轉”。

治理的運行體系，不外乎以上率下、以下促上、左右互動等幾種方式。所謂以上率下，主要是做好頂層設計，從上至下一以貫通，實現(xiàn)“事在四方、要在中央”的理念。現(xiàn)實中主要是處理好中央與地方、上級與下級的關系，既要保證上級權威，又要調(diào)動下級積極性，爭取“兩頭受益”，避免“上有政策、下有對策”。所謂以下促上，主要是適時吸取下級在治理中形成的有益經(jīng)驗，提煉上升到理論和制度層面后，及時全面推廣開來?！懊^過河”是我們的優(yōu)良傳統(tǒng)，實踐證明也行之有效。但“摸石過河”也要和頂層設計及時結合起來，形成上下互動。所謂左右互動，主要是在上下“條狀”互動的同時，及時做好“條塊”之間、“塊塊”之間的互動，使不同區(qū)域、不同領域、不同行業(yè)之間相互協(xié)商，合理銜接，避免存有治理沖突、留下治理空白等行為。

梳理清楚治理運行的方式后，我們發(fā)現(xiàn)，在如何運作這個問題上，人民政協(xié)自身具有上傳下達、左右聯(lián)通的運行渠道，這為人民政協(xié)完善治理運行體系提供了可能。

就上傳下達方面而言，人民政協(xié)自成體系。人民政協(xié)具有全國委員會和各級地方委員會，形成了一個完整的組織體系。在各級人民政協(xié)內(nèi)部，又劃分出不同的專業(yè)委員會，形成了若干界別。通過這樣一個組織框架，實現(xiàn)了全國對地方、上級對下級的指導關系，從而搭建起政協(xié)本身上傳下達的體系。完備的組織體系，讓人民政協(xié)參與治理具有了組織保障。

就左右聯(lián)通方面而言，人民政協(xié)和其他部門一向互通有無。一方面，人民政協(xié)通過視察、調(diào)研、提案、監(jiān)督、協(xié)商等方式，向黨派、政府、企業(yè)、社會、媒體等部門反映具體情況、提出建議意見、追究相關責任，履行了自身職責，實現(xiàn)了與其他部門的互動。另一方面，通過健全的聯(lián)絡機制，人民政協(xié)加強了同黨外知識分子、非公有制經(jīng)濟人士、新的社會階層人士的聯(lián)絡溝通；開展了同港澳臺地區(qū)的交流；推動了各民族交往交流交融，引導了宗教與社會主義社會相適應；團結了廣大海外僑胞，擴大了統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎，使團結奮斗的正能量不斷提升。這些聯(lián)絡溝通，既體現(xiàn)了政協(xié)的價值，也為實施善治提供了政協(xié)的渠道和力量。

綜上所述，“70 年的實踐證明，人民政協(xié)制度具有多方面的獨特優(yōu)勢”[4]。這些優(yōu)勢，對于完善治理結構體系、治理機制體系、治理制度體系、治理方法體系、治理運行體系都具有重要意義。新形勢下，只要把政協(xié)制度堅持好，就能把人民政協(xié)的獨特優(yōu)勢發(fā)揮出來，把更多的人團結起來，以協(xié)商方式共同參與治理，共同服務于治理水平的提升。