(深圳大學(xué)土木與交通工程學(xué)院 廣東 深圳 518060)
土地是財富之母,是城市經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要載體,是城市發(fā)展的第一要素,在中國經(jīng)濟增長中扮演了發(fā)動機的角色。工業(yè)用地與居住用地是人們從事城市生產(chǎn)與生活的主要場所,二者供給作用的相輔相成,為推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供了源動力。隨著我國發(fā)展逐漸進入經(jīng)濟新常態(tài)階段,經(jīng)濟增長速度放緩,由高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長,所面臨的發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生深刻變化。新常態(tài)為中國提供了從經(jīng)濟大國邁向經(jīng)濟強國的新機遇,但也面臨著由增長乏力陷入多重危機的新挑戰(zhàn)(高波,2016)。在此背景下,唯有合理配置資源尤其是土地資源才能有效應(yīng)對諸多新挑戰(zhàn)、全力保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。因此,研究工業(yè)用地與居住用地的合理配比及其對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的影響效應(yīng),對于充分發(fā)揮土地在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的要素作用、提高土地資源的供給和利用效率、加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級具有重要的現(xiàn)實意義。
目前,如何合理配置土地資源早已成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界和業(yè)界關(guān)注的焦點,但關(guān)于工業(yè)用地與居住用地配比對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級影響的研究仍然較少。中國城市建設(shè)用地供給受制于一個“從中央到地方”、“先地區(qū)后用途”的指標(biāo)分配制度(余吉祥,2019),政府為了實現(xiàn)財政總收益的最大化,需要考慮有限的建設(shè)用地指標(biāo)如何在工業(yè)用途和居住用途之間合理分配,以平衡工業(yè)用地指標(biāo)的稅收貢獻和居住用地指標(biāo)的出讓金收益。而不同的配比結(jié)構(gòu)通過影響城市用地結(jié)構(gòu)、土地使用成本以及財務(wù)成本,來實現(xiàn)支柱產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換或高附加值化的升級,從而帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(夏方舟,2014)。同時,對土地依賴程度高的行業(yè)受土地資源錯配的負(fù)向影響更大(李力行,2016)。
隨著我國土地使用權(quán)與所有權(quán)的分離,推進了土地資源市場化配置,但是也出現(xiàn)了供需失衡、錯位配置等問題,土地合理配置一直是各界關(guān)注的問題。工業(yè)用地為城市建設(shè)生產(chǎn)提供場所,居住用地為城市居民生活提供場所。它們同樣具有經(jīng)濟供給彈性,并且可以通過增加供給規(guī)模、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、增加土地利用效率三種方式來影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。前者往往通過占用其他用地的方式進行外延式擴張,這種方法在城市化進程中可以快速獲得經(jīng)濟增長,但是也容易造成土地資源浪費,長遠來看弊大于利,同時由于供給總量的有限性,這種方式不持久。后兩者是通過對城市現(xiàn)有土地進行內(nèi)涵提升,合理調(diào)節(jié)用地配比、提高土地利用效率來實現(xiàn)土地邊際效益的增加。
在城市建設(shè)用地中,居住用地與工業(yè)用地為兩種主要用地類型。從圖1可以看出,居住用地和工業(yè)用地占比分別為第一、第二,二者供給總量占建設(shè)用地比例超過50,2007年-2017年全國建設(shè)用地供給48125.48km2,觀測的70個樣本城市建設(shè)用地總供給200263.57km2,觀測城市樣本充足,具有代表性。
圖1 2017年全國建設(shè)用地的各類土地占比
工業(yè)用地在2007-2017年間觀測的70個城市共供給49533.36km2,占建設(shè)用地比重21.49%。由表1可知,各年度極值之間差異很大,說明不同城市工業(yè)用地供給規(guī)模差別較大。均值與絕對值都隨時間增加,說明工業(yè)供給規(guī)模呈穩(wěn)步增長趨勢,但是總體而言工業(yè)用地占建設(shè)用地比例遞減。
表1 2007-2017年工業(yè)用地供給規(guī)模及變化
數(shù)據(jù)來源:《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒2007-2017》
居住用地在2007-2017年間觀測的70個城市供給總量為70048.49km2,占建設(shè)用地比重30.39%。由表2可知,與工業(yè)用地相同的是,不同城市居住用地呈差異化供給且供給規(guī)模呈穩(wěn)步增長趨勢;不同的是,總體來看居住用地占建設(shè)用地比例相對平穩(wěn)。
表2 2007-2017年居住用地供給規(guī)模及變化
數(shù)據(jù)來源:《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒2007-2017》
本文運用2007—2017年全國70個大中城市的數(shù)據(jù),研究了工業(yè)與居住用地配比對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的驅(qū)動效應(yīng)。研究主要結(jié)論及政策啟示如下:
第一,合理的工業(yè)與居住用地配比對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級均具有顯著的正向驅(qū)動效應(yīng),能夠提升產(chǎn)業(yè)層次水平,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。因此,我們應(yīng)因城施政,合理調(diào)節(jié)各城市用地配比。改善地方就業(yè)環(huán)境,為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級集聚人才,在集聚中走向平衡,充分利用人力資本外部性,形成規(guī)模效應(yīng),努力實現(xiàn)從“人力資源大國”向“人才資源強國”的轉(zhuǎn)變。
第二,政府干預(yù)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響隨著分位點的增大呈明顯遞增趨勢,但隨著我國市場機制的進一步健全,要適當(dāng)減少政府對土地要素配置的干預(yù)。應(yīng)控制好土地供給節(jié)奏,轉(zhuǎn)變思路提升土地供給的有效性;應(yīng)促進地方政府職能從“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變,發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用,提高資源的市場化配置效率,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。
第三,城鎮(zhèn)化水平對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級也存在正向的影響。各地應(yīng)努力縮小區(qū)域發(fā)展差異,站在城市圈共同發(fā)展角度,推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,打破行政區(qū)劃阻隔,積極探索向土地效益高的城市跨區(qū)域分配更多的土地,彌補其土地不足的短板,同時帶動較弱的城市發(fā)展,互利共贏。