城市化背景下的城市貧困及應(yīng)對(duì)策略研究
——以發(fā)展中國(guó)家的減貧項(xiàng)目為視角

裴婷昊

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

19世紀(jì)中期，恩格斯在曼徹斯特觀(guān)察到的貧困、種族隔離和不平等在今天仍被認(rèn)為是城市地區(qū)的核心問(wèn)題[1]，而貧困在經(jīng)濟(jì)視角上的相對(duì)性與廣義上的多維度性，使其成為世界每個(gè)區(qū)域都或多或少存在的現(xiàn)實(shí)[2]，所以城市貧困是一直以來(lái)困擾世界各國(guó)的難題之一，其發(fā)展軌跡甚至將在未來(lái)幾年左右中低收入國(guó)家的命運(yùn)[3]。當(dāng)個(gè)體無(wú)法獲得充足的必要資源，生活陷入困境時(shí)，城市中的高度不平等和生活成本高企可能會(huì)放大貧困者由經(jīng)濟(jì)拮據(jù)而引發(fā)的不滿(mǎn)，導(dǎo)致社會(huì)紊亂，危害社會(huì)安定[4]。十九大四中全會(huì)公報(bào)中提出要“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)了貧困的相對(duì)性與反貧困的持久性[5]，這表明2020年后我國(guó)還應(yīng)該有長(zhǎng)期的反貧困行動(dòng)，而且目標(biāo)更高，任務(wù)更艱巨和復(fù)雜[6]，同時(shí)貼合了當(dāng)代城市貧困相對(duì)與棘手的特點(diǎn)。那么在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的今天，中國(guó)的城市貧困是否得到了緩解？未來(lái)應(yīng)當(dāng)如何在時(shí)代趨勢(shì)中實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困的把控？本研究將基于理論解析與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)來(lái)回答上述問(wèn)題。

一、城市化背景下的城市貧困

城市化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否能降低城市貧困的發(fā)生率在學(xué)術(shù)界仍未有統(tǒng)一定論，有研究認(rèn)為城市化改善了城市基礎(chǔ)設(shè)施，從而有助于緩解貧困[7]，但也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)城市化的減貧效應(yīng)并不顯著[8]。一般而言，發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城市化水平提升總是伴隨出現(xiàn)，但正如喬治·馬丁(George M)所說(shuō)，盡管城市化過(guò)程中帶有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，蘊(yùn)含了社會(huì)進(jìn)步的希望，然而不可忽視的是它們也使貧困更為集中在城市并可能帶來(lái)環(huán)境的退化。所以未來(lái)幾十年，發(fā)展中地區(qū)的大規(guī)模城市增長(zhǎng)可能會(huì)給數(shù)百萬(wàn)人帶來(lái)希望和福祉，也可能會(huì)加劇大多數(shù)新城市居民的苦難，最為關(guān)鍵的是所采取的政策與方案是否能使態(tài)勢(shì)向積極的方向發(fā)展[9]1-2。

(一)城市化現(xiàn)象

目前，全世界超過(guò)33億的人居住在城鎮(zhèn)，這一數(shù)字到2030年預(yù)計(jì)將上升到50億左右，其中80%以上的增長(zhǎng)將來(lái)自亞洲、非洲和拉丁美洲。城市是大多數(shù)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的場(chǎng)所，它象征著一系列的人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展[9]1。大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家目前都在經(jīng)歷城市化水平的快速提升，中國(guó)成為世界上最快的城市化國(guó)家之一是經(jīng)濟(jì)與政策雙重作用的結(jié)果。中國(guó)85%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值出自城市的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)印證了更高水平的城市化將保持甚至加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論，城市化和工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)密切相關(guān)的理念引導(dǎo)了政策方向[10]。

中國(guó)自1980年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議紀(jì)要后，一系列促進(jìn)城市化的政策文件便不斷出臺(tái)(1)國(guó)務(wù)院公報(bào)中有利于城市化的規(guī)定：1981年15、16、17號(hào)文件提出鼓勵(lì)城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶(hù)的發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，保證城市地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)的需要；1982年9、15、18號(hào)文件提出發(fā)展城市集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)安排就業(yè)，加大農(nóng)村建筑材料的供應(yīng)，改善城鎮(zhèn)居民居住條件，多地鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸為市或整合為市，允許城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)在政府部門(mén)批準(zhǔn)同意的情況下用農(nóng)村耕地建房；1984年11號(hào)文件提出加快城市經(jīng)濟(jì)體制改革步伐，適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)城市的權(quán)利和責(zé)任；1985年5號(hào)文件制定《中華人民共和國(guó)城市維護(hù)建設(shè)稅暫行條例》以加強(qiáng)城市維護(hù)建設(shè)，擴(kuò)大和穩(wěn)定城市維護(hù)建設(shè)的資金來(lái)源；1989年6號(hào)文件專(zhuān)設(shè)城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)用支出；1991年11號(hào)文件規(guī)劃了鄉(xiāng)村城市化道路；1992年2號(hào)文件提出合理發(fā)展中等城市和小城市；1993年3號(hào)文件提出以小城鎮(zhèn)建設(shè)的方式促進(jìn)中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展；1994年12號(hào)文件中《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的通知》提出貧困鄉(xiāng)村辦企業(yè)，條件不具備的到城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)；1995年3號(hào)文件制定國(guó)家安居工程實(shí)施方案，以促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，要求新增1.5億平方米；1999年20號(hào)文件制定《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》來(lái)解決城鎮(zhèn)低收入家庭的住房問(wèn)題。。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展方面，政府提出要加快農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，各級(jí)政府要為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造良好的區(qū)域條件和投資環(huán)境。近年來(lái)新型城鎮(zhèn)化成為政策重點(diǎn)，為有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，國(guó)家發(fā)布了新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)，并在《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》中指出新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是最大的內(nèi)需潛力所在，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺(tái)，也是一項(xiàng)重要的民生工程。截止到2018年中國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾褟?980的19.4%上升到了59%[11]。

(二)城市化的總體減貧效應(yīng)

豪爾赫·馬丁內(nèi)斯-瓦茲奎(Jorge M-V)等人認(rèn)為，城市化是非生產(chǎn)性的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移的過(guò)程，在具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)的城市地區(qū)，高需求推動(dòng)了生產(chǎn)率的發(fā)展，提升了工資水平，同時(shí)城市居民對(duì)農(nóng)村商品的高需求與新技術(shù)的出現(xiàn)也提升了農(nóng)村部門(mén)的生產(chǎn)率[12]。實(shí)證研究還表明完善的基礎(chǔ)設(shè)施在充當(dāng)城市化進(jìn)程動(dòng)力的同時(shí)也能夠反過(guò)來(lái)改善基本服務(wù)并提升政府部門(mén)建設(shè)公共設(shè)施的效率[13-14]。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與基本服務(wù)設(shè)施的完善都能夠在某一維度緩解貧困，提升貧困者的生活質(zhì)量，具有明顯的減貧效應(yīng)。利用散點(diǎn)圖所做的二次回歸模型也發(fā)現(xiàn)，世界各國(guó)的貧困發(fā)生率伴隨著城市化水平的提升而顯著下滑(如圖1所示)。

那么是否可以認(rèn)為越高水平的城市化越有利于城市貧困的減少？豪爾赫·馬丁內(nèi)斯-瓦茲奎的研究表明，城市化與經(jīng)濟(jì)水平之間并非簡(jiǎn)單的線(xiàn)性關(guān)系，而城市化與貧困發(fā)生率則呈現(xiàn)U型關(guān)系。隨著城鄉(xiāng)生產(chǎn)力差距的不斷縮小，城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用會(huì)變得逐漸微弱。并且只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠給低收入者帶來(lái)比非低收入者更高的收入增長(zhǎng)率時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才有利于低收入者。同時(shí)由于不同地區(qū)城市化水平的不同，每標(biāo)準(zhǔn)單位的城市化能夠緩解的貧困程度也不同，以提升的人類(lèi)發(fā)展指數(shù)(HDI)來(lái)看，非洲地區(qū)最高達(dá)到了0.021，而東亞最少只有0.0002[9]1-2。

圖1 不同國(guó)家貧困發(fā)生率與城市化水平的關(guān)聯(lián)(2)資料來(lái)源：世界銀行，貧困人口比率(1.9￥)：https://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.DDAY。城市化率：https://data.worldbank.org/topic/urban-development

(三)城市化下的城市貧困

20世紀(jì)90年代中期社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立后的鄉(xiāng)城人口流動(dòng)和城市化是中國(guó)益貧增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿χ籟15]，這一效應(yīng)直至2018年依舊得以保持。圖2表明伴隨城市化水平的不斷上升，城鄉(xiāng)人均收入有顯著提高，而貧困發(fā)生率則均呈下降趨勢(shì)，但這種效應(yīng)對(duì)城市與農(nóng)村而言卻略有不同。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)看，2013-2018年六年間伴隨城市化水平的不斷提升，城市居民人均收入由26467元增加到39250.8元，農(nóng)民人均收入由9429.6元增加為14617元，前者增長(zhǎng)了將近后者的2.5倍。從貧困發(fā)生率來(lái)看，該階段農(nóng)村低保人數(shù)減少了1868.9萬(wàn)人，而城市這一數(shù)字僅為1057萬(wàn)人。

顯然農(nóng)村貧困率下降的速度要快于城市。城市與農(nóng)村相比體現(xiàn)出了高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與低減貧速度的并存。所以盡管城市人口的增加能為城市創(chuàng)造總量更多的經(jīng)濟(jì)財(cái)富，但這種財(cái)富并沒(méi)有被平均分配，城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)給城市低收入群體帶來(lái)的利益遠(yuǎn)沒(méi)有農(nóng)村高，前者展現(xiàn)出了更高程度的不平等。很顯然城市化的總體減貧效應(yīng)大部分被農(nóng)村貧困率的降低所解釋?zhuān)诔鞘兄羞@種作用發(fā)揮得極為有限。更加需要注意的是，近期北美、歐洲和亞太地區(qū)大學(xué)合作的研究表明，中國(guó)城市貧困似乎又有抬頭趨勢(shì)[16]。

圖2 不同城市化水平下的人均收入與低保人數(shù)(3)資料來(lái)源：世界銀行，中國(guó)城市發(fā)展，https://data.worldbank.org/topic/urban-development?locations=CN。中國(guó)統(tǒng)計(jì)局：城市低保人口數(shù)量：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0P06&sj=2018；2013年統(tǒng)一農(nóng)民與城市居民人均收入的統(tǒng)計(jì)口徑：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm.

二、城市減貧的障礙因素分析

從傳統(tǒng)型農(nóng)村貧困到現(xiàn)代型城市貧困的梯度蛻變，既展示了貧困基本類(lèi)型的變化，又凸顯了貧困原因的不同[17]。城市化在降低城市貧困率上的有限性與城市化進(jìn)程及貧困的表現(xiàn)密切相關(guān)，具體表現(xiàn)為：第一，城市化進(jìn)程中遷移人口的脆弱性；第二，多維度不平等；第三，城市貧困的相對(duì)性。

(一)遷移人口的脆弱性

城市化包含人口從農(nóng)村遷往城市的過(guò)程，這一過(guò)程中往往包含兩個(gè)激勵(lì)因素：更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)與完善的公共服務(wù)設(shè)施。無(wú)論從世界還是中國(guó)來(lái)看，城市化的高速發(fā)展總是出現(xiàn)在工業(yè)化快速發(fā)展的時(shí)期(4)18世紀(jì)中葉前，世界城市人口占總?cè)丝诘谋戎夭蛔?%；自18世紀(jì)中葉開(kāi)始，歐美各國(guó)相繼實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)革命，城市化才開(kāi)始加速發(fā)展；19世紀(jì)100年里，世界人口增加了70%，城市人口增加了340%，1900年城市人口占世界人口比重提高到13%左右。中國(guó)20世紀(jì)90年代在工業(yè)化高速發(fā)展與寬松政策的背景下迎來(lái)了“民工潮”，城市化進(jìn)程加速。，這一時(shí)期城市需要大量勞動(dòng)力以維持產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，其能夠提供的就業(yè)機(jī)會(huì)與收入待遇吸引了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展又為城市提供和建立完善的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。所以遷移人口在城市定居后往往能獲得更高的收入并享受便利的服務(wù)設(shè)施。然而以中國(guó)目前的主要遷移人口農(nóng)民工為例，他們大部分實(shí)際處于城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)[18]，由于較低的人力資本、斷裂的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、不完善的政策以及少量存在的社會(huì)排斥，他們難以躋身于城市的中上層，大多數(shù)都只能從事臨時(shí)性、收入較低的工作，同時(shí)也無(wú)法真正享受與同城市居民相同的公共服務(wù)。所以遷移群體的生活只能維持在滿(mǎn)足基本生存需求的水平上，當(dāng)產(chǎn)生其他需求或遭遇意外事件時(shí)便會(huì)陷入困境。所以在某種程度上，城市化帶給了遷移人口向上的希望，卻又不可避免地造就了他們?cè)诔鞘兄械拇嗳跣浴?/p>

(二)多維度不平等

城市既是城市化的主要發(fā)生場(chǎng)所，也是城市化的直接受益區(qū)域，總體而言城市從其中獲得的經(jīng)濟(jì)收益要遠(yuǎn)高于農(nóng)村，但具體到低收入階層時(shí)，城市個(gè)體獲益的相對(duì)份額卻沒(méi)有農(nóng)村高。對(duì)城市而言，城市化帶來(lái)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在貧困群體中的“涓滴效應(yīng)”甚微，那些從中受益的貧困家庭實(shí)際能夠脫貧的比例不超過(guò)50%[19]。因?yàn)楦叨鹊慕?jīng)濟(jì)水平與極低的貧困率并非絕對(duì)的因果關(guān)系，當(dāng)國(guó)家內(nèi)部的分配機(jī)制高度不平等時(shí)，龐大的經(jīng)濟(jì)總量也難以消除貧困，例如2016年美國(guó)作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，其貧困率仍有1.2%，而當(dāng)年排名第63的烏克蘭，其貧困率僅為0.1%。中國(guó)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的收入不平等引發(fā)了消費(fèi)不平等[20]、住房不平等[21]以及能夠享受的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的不平等[22]。城市化擴(kuò)大了市場(chǎng)分配機(jī)制的影響，更多人被納入該分配規(guī)則中，貧困者面臨多維度的障礙，難以擺脫。

(三)相對(duì)貧困突出

相對(duì)貧困表明個(gè)體雖然能滿(mǎn)足基本生活需要，但卻沒(méi)有過(guò)上該社會(huì)認(rèn)同的應(yīng)該達(dá)到的水平。在滿(mǎn)足該條件需付出的成本超過(guò)脆弱性個(gè)體的負(fù)荷與不平等現(xiàn)象的共同作用下，相對(duì)貧困便會(huì)出現(xiàn)。與農(nóng)村相比，城市的生活成本高出許多，其中間的差距可能遠(yuǎn)大于在不平等分配機(jī)制下城市化帶給個(gè)體的收入增值額度。擺脫絕對(duì)貧困的個(gè)體生活在擁擠、設(shè)施老化、衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)的社區(qū)提醒我們以較低收入線(xiàn)來(lái)衡量城市貧困與當(dāng)今時(shí)代不符，相對(duì)貧困已成為城市貧困的突出特點(diǎn)。然而實(shí)證研究表明中國(guó)在快速城市化的背景下并沒(méi)有明顯改善城市的相對(duì)貧困率，現(xiàn)今其遠(yuǎn)高于城市的絕對(duì)貧困率[23]。馬丁·拉瓦里昂(Martin R)等人發(fā)現(xiàn)，城市化有助于絕對(duì)貧困的減少，但在相對(duì)貧困中發(fā)揮的作用有限。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市地區(qū)貧困者的數(shù)量在不斷上升，并且在城市化速度方面窮人已經(jīng)超越了總體人口，可見(jiàn)城市化雖為全面減貧提供了新的機(jī)會(huì)，但在城市貧困上發(fā)揮的作用有限。在“硬幣的另一面”，城市化阻礙了城市減貧的步伐，一方面城市化通過(guò)將窮人轉(zhuǎn)移到城市，增加了城市的貧困率[24]，另一方面，如果公共領(lǐng)域的投入增加量不及城市化速度還會(huì)引發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)不足、環(huán)境惡化、貧民窟和棚戶(hù)區(qū)滋生、交通擁擠和事故頻發(fā)等問(wèn)題，這些又會(huì)成為解決貧困問(wèn)題的障礙[25]。

在上述因素的作用下，城市化對(duì)城市貧困的減貧效應(yīng)大多數(shù)都依賴(lài)于絕對(duì)貧困的減少，隨著城市中絕對(duì)貧困的急劇下降，城市化對(duì)城市的減貧效應(yīng)也會(huì)逐漸減弱。因此，用城市化解決城市貧困問(wèn)題既不具備顯著的有效性也缺乏持續(xù)性。中國(guó)應(yīng)如何應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化中的城市貧困？除去發(fā)達(dá)國(guó)家已有的成功經(jīng)驗(yàn)之外，當(dāng)代眾多發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐同樣可以為我們開(kāi)啟新的方向與思路。

三、發(fā)展中國(guó)家的減貧策略

當(dāng)前，快速城市化在發(fā)展中國(guó)家非常普遍，但他們?cè)谑斋@經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展成果的同時(shí)不得不面對(duì)日益顯著的城市貧困，并由此在城市開(kāi)展了一系列反貧困的項(xiàng)目措施。這些減貧項(xiàng)目為當(dāng)下階段處于相同境遇的中國(guó)提供了經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，分析這些項(xiàng)目的特點(diǎn)以及實(shí)施的成果與不足，將有助于制定更為可行有效的中國(guó)本土的城市減貧策略。

(一)減貧項(xiàng)目介紹

為了降低城市貧困的發(fā)生率，大多數(shù)國(guó)家都以再分配或公共項(xiàng)目的方式來(lái)直接或間接地為貧困群體提供物質(zhì)資源與基礎(chǔ)服務(wù)，提升他們的生活質(zhì)量，從而緩解城市貧困。通過(guò)對(duì)發(fā)展中國(guó)家已有減貧項(xiàng)目的所屬領(lǐng)域進(jìn)行歸納，能夠?qū)⑵浞譃橥恋毓芾?、住房福利、社區(qū)建設(shè)、金融服務(wù)以及現(xiàn)金轉(zhuǎn)移五種。

第一，土地管理。城市用地規(guī)劃是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，城市化進(jìn)程中發(fā)展區(qū)域內(nèi)的商業(yè)區(qū)或高檔住宅區(qū)符合市場(chǎng)邏輯，對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)也能起到拉動(dòng)作用，但卻縮小了低收入階層的生存空間，并引發(fā)城市的混亂，出現(xiàn)“貧民窟”等現(xiàn)象，最終損害政府的公信力。巴西的社會(huì)城市化試點(diǎn)項(xiàng)目(Social Urbanizer Project)是一個(gè)推動(dòng)城市用地規(guī)范化與利貧化的方案，該城市用地規(guī)劃方案是政府與市場(chǎng)的共同作用以及政黨間博弈的結(jié)果。上世紀(jì)80年代末，巴西工人黨贏(yíng)得了該項(xiàng)目的實(shí)施地——阿雷格里港(The Porto Alegre)的執(zhí)政權(quán)，由此便展開(kāi)了一系列以擴(kuò)大公民參與，減少社會(huì)排斥為核心的社會(huì)改革，在這一背景下公私合作向低收入群體提供服務(wù)用地的項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生，政府以較少代價(jià)實(shí)現(xiàn)了城市管理與救濟(jì)貧民的雙贏(yíng)。盡管這一項(xiàng)目由于之后的政黨替換而流產(chǎn)，但卻得以在阿雷格里港市區(qū)的其他城市繼續(xù)實(shí)施下去。

第二，住房福利。住房問(wèn)題一直是城市貧困的核心問(wèn)題，是大多數(shù)人生活中重要且昂貴的固定資產(chǎn)，也是貧困群體的最大困擾，因此住房項(xiàng)目成為了緩解城市貧困的關(guān)鍵點(diǎn)，眾多發(fā)展中國(guó)家通常以住房建造或改善的方式來(lái)滿(mǎn)足低收入家庭對(duì)規(guī)范化住所的需求。授予正式財(cái)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)計(jì)劃(Titling Programmes)被認(rèn)為是一個(gè)強(qiáng)有力的反貧困工具，這種財(cái)富的資本化能夠開(kāi)辟窮人進(jìn)入信貸市場(chǎng)的道路。20世紀(jì)70年代中期，烏拉圭的國(guó)家經(jīng)濟(jì)住房研究所(National Institute of Economic Housing)在貧困地區(qū)建造了9個(gè)小社區(qū)，以少量分期付款的形式幫助貧困家庭購(gòu)買(mǎi)房屋，之后這一職能被分配給烏拉圭銀行(Banco Hipotecario del Uruguay)，經(jīng)過(guò)多年的探索，1991年開(kāi)始以較低價(jià)格授予房屋所有權(quán)的程序。墨西哥城市中的貧困家庭大多生活在擁擠的茅屋、鐵皮屋中，住房需求十分突出。墨西哥水泥(CEMEX)企業(yè)是世界第三大水泥生產(chǎn)商，該公司推行的今日資本項(xiàng)目(Patrimonio Hoy)采用了儲(chǔ)蓄與信用相結(jié)合的信貸模式，在會(huì)員之間、會(huì)員與企業(yè)之間建立了非常密切的信任關(guān)系，通過(guò)標(biāo)會(huì)(5)標(biāo)會(huì)指將同一社區(qū)內(nèi)的熟人間的活動(dòng)資金湊在一起，其成員采用抽簽或按息率競(jìng)標(biāo)的形式使用會(huì)款，但由于窮人家庭沒(méi)有固定的儲(chǔ)蓄計(jì)劃以及標(biāo)會(huì)成員眾多等問(wèn)題，標(biāo)會(huì)運(yùn)行期間很難進(jìn)行規(guī)范的管理和執(zhí)行會(huì)規(guī)。今日資本項(xiàng)目賦予了標(biāo)會(huì)儲(chǔ)蓄的信貸作用，將更具有家庭儲(chǔ)蓄意識(shí)的婦女作為發(fā)起人，以具有約束關(guān)系的三人為一小組，并制定了嚴(yán)格的項(xiàng)目規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。的形式幫助低收入家庭建造房屋，同時(shí)也開(kāi)拓了水泥的消費(fèi)市場(chǎng)。1980年代后的社區(qū)扶持型改造項(xiàng)目中，菲律賓的社區(qū)抵押貸款項(xiàng)目(Community Mortgage Programme)是比較具有代表性的一個(gè)事例：社區(qū)抵押貸款方案一方面使私自用地和非正規(guī)住區(qū)獲得合法化與升級(jí)，一方面支持其居民在其他合法地點(diǎn)開(kāi)發(fā)住房，最終致力于幫助那些生活在沒(méi)有所有權(quán)保障的公共和私人土地上的低收入家庭獲得負(fù)擔(dān)得起的住房。這是菲律賓最具響應(yīng)性和成本效益的政府住房融資方案，也是所有政府住房貸款方案中收款效率最高的方案。

第三，社區(qū)建設(shè)。貧困社區(qū)通常存在住房老化、公共服務(wù)欠缺、缺乏公共交通、街道網(wǎng)絡(luò)和交通基礎(chǔ)設(shè)施不足的情況[26-27]，這造成貧困者難以享受到應(yīng)有服務(wù)，也阻礙了城市發(fā)展[28]。整治貧民窟始于英美兩國(guó)，1930年的格林伍德住宅法(Greenwood Act)和1937年的住宅法(Housing Law)標(biāo)志著英美國(guó)開(kāi)始了大規(guī)模清除貧民窟的運(yùn)動(dòng)，這種“城市更新”的做法在二戰(zhàn)后蔓延至眾多西方國(guó)家[29]。在發(fā)展中國(guó)家，快速城市化同樣導(dǎo)致貧民窟的大量滋生，從上世紀(jì)70年代開(kāi)始開(kāi)始，印度政府就陸續(xù)制定政策并投入資金來(lái)改善貧民窟，遺憾的是效果并不顯著[30]。不同于自上而下的清除或改善行動(dòng)，巴基斯坦卡拉奇市施行的奧蘭治試點(diǎn)項(xiàng)目(Orangi Pilot Project)始于社區(qū)團(tuán)體自發(fā)的車(chē)道衛(wèi)生改良運(yùn)動(dòng)，經(jīng)過(guò)20年的試驗(yàn)，該模式已在巴基斯坦的27個(gè)城鎮(zhèn)推廣，并被納入國(guó)家了衛(wèi)生政策，后期在政府支持的情況下該項(xiàng)目擴(kuò)大領(lǐng)域，在改善社區(qū)環(huán)境的同時(shí)也提升了社區(qū)的人力資本。

第四，金融服務(wù)。金融服務(wù)是緩解貧困的有效手段之一，常被用于農(nóng)村地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)運(yùn)動(dòng)，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)金融資源的均衡配置。例如，孟加拉國(guó)的格萊珉銀行便是以互助小組形式展開(kāi)的免息小額信貸項(xiàng)目，它在保持贏(yíng)利的同時(shí)也擴(kuò)寬了農(nóng)村窮人擺脫貧困的渠道和資本。然而不能忽視的是，城市內(nèi)部也存在金融資源的不均等性，低收入群體金融資源的可獲得性同樣不高。印度尼西亞望加錫市區(qū)內(nèi)的貧民窟群體通常以清道夫、非熟練體力勞動(dòng)者、腳踏車(chē)司機(jī)和雜貨商為生，由于他們沒(méi)有穩(wěn)定且充足的收入來(lái)源，很少能獲得正規(guī)或非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的資源。面對(duì)這一困境，伊斯蘭小額金融機(jī)構(gòu)(Islamic Microfinance Institutions)提供了多種窮人可以獲得的金融服務(wù)，提供了貧困者使用利潤(rùn)分享機(jī)制進(jìn)行投資的機(jī)會(huì)。該項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中雖然存在貧困者對(duì)該機(jī)構(gòu)信任度及運(yùn)行機(jī)制了解不足的情況，但其對(duì)緩解貧困依然作出了重大貢獻(xiàn)。

第五，現(xiàn)金補(bǔ)貼。世界各國(guó)為貧困者提供的福利服務(wù)大都包含直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼，上世紀(jì)90年代中期起，拉美部分國(guó)家開(kāi)始嘗試扶貧制度創(chuàng)新，實(shí)施有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方案(Conditional Cash Transfers)，以期通過(guò)對(duì)貧困群體提供帶有附加條件的現(xiàn)金補(bǔ)貼來(lái)促進(jìn)其收入水平的提高。到2010年，這一方案覆蓋的拉美國(guó)家數(shù)量已達(dá)19個(gè)，并在提高貧困家庭收入、健康和教育水平以及人力資本積累方面取得了巨大成績(jī)[31-32]。墨西哥的進(jìn)步計(jì)劃(Progresa-Oportunidades Program)于1997年在塞迪洛政府的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施，經(jīng)過(guò)多年的維持與完善，已經(jīng)成為繼巴西家庭補(bǔ)助計(jì)劃之后的第二大有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃。相比于前者，墨西哥的進(jìn)步計(jì)劃更加注重貧困家庭兒童的上學(xué)出勤率與人力資本發(fā)育，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了提升兒童的教育、健康水平與緩解家庭貧困的多重目標(biāo)。

(二)減貧項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

對(duì)上述五種類(lèi)別中不同國(guó)家開(kāi)展的具體項(xiàng)目從項(xiàng)目本質(zhì)、項(xiàng)目目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制與減貧成果四個(gè)方面進(jìn)行簡(jiǎn)要總結(jié)(如表1所示)，可以從總體上把握發(fā)展中國(guó)家減貧項(xiàng)目的共有特點(diǎn)與作用機(jī)制，也能探究其中潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素或不足之處，從而為中國(guó)城市貧困項(xiàng)目的開(kāi)展提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1. 城市減貧以修繕廉價(jià)住房為核心

住房是城市家庭的重大開(kāi)支，是阻止貧困家庭融入城市的障礙，也是產(chǎn)生其他問(wèn)題的根源之一。在上述產(chǎn)生良好減貧效果的八個(gè)項(xiàng)目中，與住房直接相關(guān)的占據(jù)近半，而巴西的城市土地規(guī)劃項(xiàng)目與巴基斯坦的社區(qū)整修項(xiàng)目同樣是考慮到貧困家庭惡劣的居住條件而展開(kāi)。與西方國(guó)家“清除式”的城市復(fù)興策略不同的是，發(fā)展中國(guó)家面對(duì)大量無(wú)住所的貧困群體與眾多的簡(jiǎn)陋房屋，修建住房與整修設(shè)施是他們的首選策略。所以多數(shù)項(xiàng)目都旨在賦予貧困群體可承受、有產(chǎn)權(quán)、能滿(mǎn)足基本生活需求的房屋。烏拉圭的項(xiàng)目研究表明，人們更加傾向于護(hù)理并依戀屬于自己的事物。所以這種“居者有其屋”的方式不僅為貧困者創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)意義上的固定資本，也在無(wú)形中形成了依附于社區(qū)共同體上的社會(huì)資本，還引發(fā)了貧困者因自身房屋而產(chǎn)生的珍視與歸屬感的心理效應(yīng)。

表1 發(fā)展中國(guó)家的城市貧困項(xiàng)目(6)資料來(lái)源：Martine, G.(2008),The new global frontier: urbanization, poverty and environment in the 21st century[M],Earthscan in the UK and USA,P:108-109.; Gandelman N(2016), Inter-Generational Effects of Titling Programmes:Physical vs. Human Capital[J].The Journal of Development Studies, 52:3, 331-342, DOI:10.1080/00220388.2015.1075977.; Linn, J.F.(2010), Urban Poverty in Developing Countries: A Scoping Study for Future Research[J]. Wolfensohn Center for Development Working Paper No.21. DOI:http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1658577.; Ballesteros, Marife M.; Ramos, Tatum P.; Magtibay, Jasmine E.(2016). Is the Community Mortgage Program Propoor?[J].Philippine Institute for Development Studies. http://hdl.handle.net/11540/6836.; Khan, F., Syed, R., Riaz, M., Casella, D., & Kinyanjui, V. (2008). School-led sanitation promotion: Helping achieve total sanitation outcomes in Azad Jammu and Kashmir[J]. Waterlines, 27(3):224-235. Retrieved March 1, 2020, from www.jstor.org/stable/24685056. ; Hasan, H.A., Mansyur, S.(2019).Potential Contribution Of Sharia Micro Financing On Poverty Reduction In Slum Communities In Makassar[J].Jurnal Hukum Ekonomi Syariah, 3(2):85-102.; Molyneux M(2008). Santiago Levy,Progress against poverty: sustaining Mexico’s Progresa Oportunidades program[J].Journal of Latin American Studies, 40:175-177. DOI:10.1017/S0022216X07003872.

2. 扶智為根本，扶志為基礎(chǔ)

“智”作名詞理解指見(jiàn)識(shí)與掌握的知識(shí)，是個(gè)體人力資本的體現(xiàn)，是多數(shù)貧困者欠缺的資本之一。無(wú)論是現(xiàn)金轉(zhuǎn)移還是信貸建房的減貧項(xiàng)目，若沒(méi)有實(shí)現(xiàn)能力建設(shè)，便難以產(chǎn)生持久的減貧效果。以能力建設(shè)為本才能打破貧困的代際傳遞，實(shí)現(xiàn)根本脫貧。志向失靈是指“貧困者可能缺乏爭(zhēng)取和改變自身貧困狀況的志向”，志向的缺乏會(huì)降低對(duì)生活的信念與期望，從而誘發(fā)貧困者產(chǎn)生不經(jīng)濟(jì)行為與安逸心態(tài)，低水平的努力導(dǎo)致行為結(jié)果偏離理想目標(biāo)，最終進(jìn)一步降低志向水平，形成惡性循環(huán)[33]。貧困者較低的人力資本可能會(huì)加劇其志向失靈的程度。智力(capacity)、志向與可行能力(capability)存在以下關(guān)系：智力的多少?zèng)Q定了可行能力的極限，志向的高低決定了可行能力發(fā)揮的程度，志向是智力轉(zhuǎn)換為可行能力的媒介，同時(shí)志向也為智力所影響。想要實(shí)現(xiàn)持久的脫貧，扶智是根本，扶志是基礎(chǔ)。

3. 項(xiàng)目的持續(xù)性有賴(lài)于資源的多元化

貧困治理主體的單一不僅令“有限政府”陷入資源匱乏、履職無(wú)力的窘境，更弱化了城市新貧困者本應(yīng)發(fā)揮的能動(dòng)作用，使城市新貧困治理歸于低效甚至無(wú)效[34]。墨西哥的今日資本計(jì)劃表明，開(kāi)展減貧項(xiàng)目不是政府的獨(dú)有職能，若能實(shí)現(xiàn)福利與盈利的雙重目標(biāo)，企業(yè)也能成為項(xiàng)目的發(fā)起人。其他減貧項(xiàng)目中公私合作的方式也證明了多元參與已被較多地運(yùn)用于城市減貧項(xiàng)目中。在這種方式下，能夠降低政府在減貧項(xiàng)目中的投資成本，也能發(fā)揮減貧的“商業(yè)價(jià)值”，從而保證項(xiàng)目能夠持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。然而私人的加入是把雙刃劍，可能帶來(lái)負(fù)面的非預(yù)期后果。例如，在營(yíng)利目的的驅(qū)動(dòng)下，巴西的城市化項(xiàng)目增加了大量的城市邊緣住房，盡管窮人的住房條件得以改善，但卻增加了空間排斥。因此，項(xiàng)目運(yùn)作中如何協(xié)調(diào)福利與營(yíng)利兩種價(jià)值取向是公私合作的減貧項(xiàng)目面臨的難題，仍需要進(jìn)一步研究。

4. 構(gòu)建項(xiàng)目參與者之間的雙向聯(lián)動(dòng)機(jī)制

自上而下的項(xiàng)目可以直接改善貧困者的生活，但容易產(chǎn)生依賴(lài)效應(yīng)。菲律賓低收入社區(qū)的抵押貸款項(xiàng)目以貸款形式幫助居民購(gòu)買(mǎi)土地并改造升級(jí)，在20年內(nèi)便惠及了100000多個(gè)家庭。然而對(duì)貸款的依賴(lài)，卻使得很多貧困家庭難以參與到后續(xù)的改造活動(dòng)中。印度尼西亞的小額貸款項(xiàng)目也同樣面臨缺乏公眾參與度與信任度的困境。與此相反，巴基斯坦的項(xiàng)目最開(kāi)始便由社區(qū)帶動(dòng)，之后才引入政府資源，雙方的參與及互動(dòng)擴(kuò)大了項(xiàng)目范圍并提升了社區(qū)的整體能力。所以具有積極性的減貧項(xiàng)目需要目標(biāo)群體與執(zhí)行群體的共同努力與主動(dòng)性，一個(gè)完整的實(shí)施—反饋—響應(yīng)的雙向聯(lián)動(dòng)機(jī)制才能保證項(xiàng)目的良性運(yùn)行。

5. 項(xiàng)目應(yīng)配套具有未雨綢繆性質(zhì)的后續(xù)措施

一個(gè)按計(jì)劃執(zhí)行的項(xiàng)目也無(wú)法避免產(chǎn)生除預(yù)計(jì)目標(biāo)之外的后果。所有權(quán)計(jì)劃改變了家庭資源分配，本應(yīng)用于人力資本的投資轉(zhuǎn)向?qū)嵨锊糠?，貧困的代際效應(yīng)以另一種渠道加強(qiáng)。在社會(huì)住房金融公司(Social Housing Finance Corporation)的管理下，貧困家庭需要交納450000菲律賓比索(約61762人民幣)來(lái)獲取參加菲律賓的社區(qū)抵押項(xiàng)目的資格，這可能惡化既有的貧困狀況。墨西哥進(jìn)步計(jì)劃向貧困家庭提供現(xiàn)金福利的條件是讓子女上學(xué)、定期體檢及攝取足夠營(yíng)養(yǎng)。滿(mǎn)足這些條件需要貧困家庭付出很多直接或間接成本，例如童工就業(yè)收入的損失、放棄其他減貧項(xiàng)目收益的損失以及不能拿到食物補(bǔ)貼的損失等。因此，項(xiàng)目預(yù)計(jì)負(fù)面效果的應(yīng)對(duì)措施應(yīng)該包含在項(xiàng)目計(jì)劃本身之內(nèi)，從而消除參與者的顧慮，并確保預(yù)期成果不會(huì)被負(fù)面效應(yīng)所抵消。

四、發(fā)展中國(guó)家的減貧項(xiàng)目對(duì)中國(guó)城市反貧困的啟示

如何在新型城鎮(zhèn)化下有效降低城市貧困，是我國(guó)完成脫貧攻堅(jiān)后建立反貧困長(zhǎng)效機(jī)制的重要議題。城市貧困與農(nóng)村貧困在宏觀(guān)環(huán)境、致貧因素、主要特征及主體對(duì)象等方面都存在不同，所以減貧策略也應(yīng)有所差別。面對(duì)城市化減貧效應(yīng)的逐漸弱化和貧困的相對(duì)化轉(zhuǎn)型，我國(guó)未來(lái)的減貧策略既需要因地制宜，也需要博采眾長(zhǎng)。通過(guò)總結(jié)眾多發(fā)展中國(guó)家在減貧措施上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以發(fā)現(xiàn)城市反貧困項(xiàng)目的制定與實(shí)施邏輯。

(一)將城市融入理念嵌入住房救助項(xiàng)目

聯(lián)合國(guó)人居署指出，通過(guò)驅(qū)逐或歧視的行動(dòng)“把貧民趕出城鎮(zhèn)”并不是答案，幫助貧民融入城市社會(huì)肌理是應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的城市貧困的唯一長(zhǎng)久、可持續(xù)的解決方案[35]，上述不同國(guó)家的住房救助項(xiàng)目關(guān)于分散布局和所有化的策略即踐行了社會(huì)融入的理念。一方面，住房救助應(yīng)在考慮城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的分散布局來(lái)避免空間社會(huì)排斥的形成。由于我國(guó)針對(duì)低收入群體和新市民的公共租賃住房建設(shè)采用了政府和社會(huì)資本合作的模式，住房投資建設(shè)歸于項(xiàng)目公司管理，便可能出現(xiàn)建房城市邊緣化的現(xiàn)象。對(duì)此，中國(guó)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司建設(shè)地選擇的管理，在項(xiàng)目合同中明確分散原則。另一方面，應(yīng)逐步發(fā)展所有化式的住房救助項(xiàng)目，來(lái)調(diào)動(dòng)房屋所有者的脫貧積極性。目前我國(guó)的住房救助策略以配租公共租賃住房或發(fā)放低收入住房困難家庭租賃補(bǔ)貼為主，這些措施滿(mǎn)足了貧困家庭的居住需求，但并沒(méi)有考慮他們?cè)诔鞘袑?duì)住房的所有化需求。將來(lái)在物質(zhì)水平允許的情況下，應(yīng)以低息或免息貸款的方式在有條件的貧困社區(qū)開(kāi)展住房所有化的試點(diǎn)項(xiàng)目，同時(shí)實(shí)施優(yōu)化當(dāng)?shù)鼐用竦慕逃c醫(yī)療資源的配套措施，減輕貧困家庭的經(jīng)濟(jì)壓力。

(二)開(kāi)展能力建設(shè)為本的專(zhuān)項(xiàng)的系統(tǒng)化項(xiàng)目

能力貧困理論指出貧困的本質(zhì)不是物質(zhì)匱乏，而是教育低下、機(jī)會(huì)匱乏、疾病等阻礙個(gè)體生存并向上發(fā)展的能力的缺失。在貧困聚居的情況下，結(jié)構(gòu)還會(huì)加重個(gè)體的失能感，同時(shí)形塑整體社區(qū)的脫貧無(wú)力感，因此根本的反貧困措施需要聚焦于能力的建設(shè)。一方面要提升城市貧困人口的文化程度和技能，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)貧困的能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力[36]，另一方面要有意識(shí)地進(jìn)行貧困社區(qū)的組織能力培育。目前中國(guó)以提升貧困者人力資本為目標(biāo)的就業(yè)培訓(xùn)存在吸引力、認(rèn)同感和實(shí)用性不高的情況[37]，因此需要開(kāi)展需求評(píng)估，按照貧困者的現(xiàn)實(shí)需要開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)的包含不同類(lèi)別的能力建設(shè)項(xiàng)目，并采用累進(jìn)遞減補(bǔ)貼的原則激勵(lì)貧困者積極參與。同時(shí)，這種集體化的行動(dòng)可以通過(guò)社區(qū)的平臺(tái)進(jìn)行組織或開(kāi)展。發(fā)展中國(guó)家的減貧項(xiàng)目表明，社區(qū)可以在提升貧困家庭的生活質(zhì)量方面發(fā)揮重要作用。目前貧困社區(qū)雖然物質(zhì)資源匱乏，但其中存在的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)奠定了社區(qū)組織居民能力建設(shè)的基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)，個(gè)體的能力建設(shè)項(xiàng)目也可以幫助社區(qū)積累資源，加強(qiáng)社區(qū)的組織能力、凝聚力和團(tuán)結(jié)力。當(dāng)社區(qū)具備足夠的組織力和領(lǐng)導(dǎo)力時(shí)，便可運(yùn)行由社區(qū)發(fā)起、居民參與、政府補(bǔ)貼的全方位社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目。

(三)建立“政府+企業(yè)+社區(qū)+個(gè)人”的反貧困聯(lián)動(dòng)機(jī)制

綜合不同的減貧項(xiàng)目可以發(fā)現(xiàn)，多方合作是項(xiàng)目順利開(kāi)展并進(jìn)行的有利條件。我國(guó)進(jìn)入社會(huì)治理共同體的新時(shí)代，治理主體的多元化體現(xiàn)在各類(lèi)社會(huì)性事物中，在貧困治理機(jī)制中更是囊括了政府、社會(huì)、市場(chǎng)的三方角色與資源，極大地?cái)U(kuò)增了反貧困的資本。然而伴隨著主體的增多，利益代表和行事邏輯也越發(fā)紛繁復(fù)雜，反貧困項(xiàng)目中如何調(diào)和各方利益并將他們有效銜接是亟需解決的難題之一。本文認(rèn)為其中破解的關(guān)鍵點(diǎn)在于確保整個(gè)鏈條始終保持在有活力、資源充足、信息暢通的狀態(tài)，并賦予其中可能涉及的主體——政府與相關(guān)的企業(yè)、社區(qū)、個(gè)人——以角色及相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，并創(chuàng)建無(wú)障礙的信息交流機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在救助對(duì)象層面，項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中要激發(fā)個(gè)體的積極性，并授予社區(qū)更多的重任來(lái)培養(yǎng)其能力。在項(xiàng)目實(shí)施者層面，利用宣傳與稅收優(yōu)惠的政策強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)意識(shí)，制定兼顧雙方利益的策略，將企業(yè)納入救助項(xiàng)目中，政府在承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃責(zé)任的同時(shí)提供必要的補(bǔ)貼與優(yōu)惠條件。

城市貧困是一直以來(lái)困擾世界的難題，也是2020年我國(guó)消除絕對(duì)貧困后面臨的突出問(wèn)題?，F(xiàn)階段緩解城市貧困是對(duì)公民社會(huì)權(quán)的承認(rèn)和對(duì)高層次需要滿(mǎn)足的追求，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)不僅需要宏觀(guān)制度上的把控，還需要具體策略的加持。因此，在未來(lái)的城市反貧困行動(dòng)中需要更加重視減貧策略的反貧效能與質(zhì)量。減貧策略的提升與多方面因素密切相關(guān)，但其中的關(guān)鍵因素應(yīng)該包括：內(nèi)涵城市融入理念的住房救助項(xiàng)目，貫穿于減貧策略始終的能力為本以及多元主體的反貧困聯(lián)動(dòng)機(jī)制。