王昶 王三秀

〔關(guān)鍵詞〕 精準(zhǔn)嵌入，扶貧信息化，精準(zhǔn)扶貧， 扶貧主體， 貧困者

〔中圖分類號(hào)〕D630? ? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）02-0070-09

在當(dāng)今我國貧困治理邁入“精準(zhǔn)時(shí)代”的背景下，實(shí)現(xiàn)政府與多主體合作共治，促進(jìn)扶貧精準(zhǔn)、公平與效率的有機(jī)結(jié)合，以有效提升貧困治理成效，仍是亟待解決的問題。在實(shí)現(xiàn)我國預(yù)期脫貧目標(biāo)的過程中，政府扶貧的信息化建設(shè)具有特殊價(jià)值。2015年國務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》強(qiáng)調(diào)，要大力推動(dòng)政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享，通過互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的應(yīng)用提升政府治理能力，并加快相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)，形成數(shù)據(jù)開放及保護(hù)等方面的制度規(guī)范。這一政策精神對(duì)有效推進(jìn)貧困治理的信息化發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。習(xí)近平總書記也特別提出要加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)運(yùn)用，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)助力，為加快改善生態(tài)環(huán)境助力，善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運(yùn)用數(shù)據(jù)，是領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作的基本功。在當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，扶貧數(shù)據(jù)信息化應(yīng)用主要體現(xiàn)為信息互聯(lián)互通這一典型模式，在實(shí)踐應(yīng)用的廣度、深度和效度上都十分有限。本文試圖提出和研究精準(zhǔn)嵌入型的政府扶貧信息化新模式，以克服互聯(lián)互通模式的局限性，通過扶貧數(shù)據(jù)信息“獲取、分析及運(yùn)用”的創(chuàng)新思維與實(shí)踐，更有效地將以“放管服”促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的行政改革與精準(zhǔn)扶貧貧困信息化發(fā)展有機(jī)結(jié)合。

一、精準(zhǔn)嵌入型政府扶貧信息化模式：內(nèi)涵與動(dòng)因

精準(zhǔn)嵌入型政府扶貧信息化模式的概念，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的“嵌入性”理念在扶貧信息化發(fā)展研究中的創(chuàng)新運(yùn)用。其引入旨在有效提升信息化在精準(zhǔn)扶貧中獲得更具有廣度、精度和效度性的應(yīng)用，同時(shí)在技術(shù)支持及制度保障方面實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，從而突破目前互聯(lián)互通模式扶貧信息化的局限性及應(yīng)用缺陷，進(jìn)而推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的深化實(shí)施。

（一）精準(zhǔn)嵌入型政府扶貧信息化模式的內(nèi)涵

扶貧信息的互聯(lián)互通模式強(qiáng)調(diào)通過信息的對(duì)接與共享，以避免政府扶貧中的“信息孤島”與隔離狀況。然而無論從我國的精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)實(shí)及未來發(fā)展需求來看，還是從已有模式在各地扶貧部門的推行情況來看，實(shí)踐效果都未臻理想。作為一種政府扶貧信息化管理的新模式，精準(zhǔn)嵌入型的政府扶貧信息化管理旨在實(shí)現(xiàn)扶貧信息對(duì)扶貧決策與行動(dòng)的精準(zhǔn)嵌入，從而為扶貧信息化提供長效的運(yùn)行保障。借用經(jīng)濟(jì)學(xué)家波蘭尼首創(chuàng)的“嵌入性”概念，本文在扶貧實(shí)踐的信息化模式層面進(jìn)行了擴(kuò)展應(yīng)用。“嵌入性”概念最初用來強(qiáng)調(diào)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的復(fù)雜作用，其后被發(fā)展為包括雙邊嵌入、組織間嵌入和環(huán)境嵌入等用以描述組織行為影響因素的多種類型 〔1 〕?？鐚W(xué)科研究的結(jié)論表明，政治、文化和認(rèn)知等層面的嵌入均能深刻影響組織行為及績效，但嵌入性理論尚存在進(jìn)一步的拓展空間 〔2 〕。在我國扶貧信息化中引入這一創(chuàng)新概念，亦是嵌入性理論發(fā)展的一種有益嘗試。圍繞扶貧信息對(duì)扶貧過程的精準(zhǔn)嵌入，建構(gòu)精準(zhǔn)嵌入型的政府扶貧信息化新模式，意味著對(duì)過往互聯(lián)互通型模式在廣度、精度、效度、技術(shù)支持及制度保障等多方面的創(chuàng)新與超越?；ヂ?lián)互通型與精準(zhǔn)嵌入型的政府扶貧信息化模式比較如表1所示。

由上可見，精準(zhǔn)嵌入型政府扶貧信息化模式體現(xiàn)了我國扶貧信息化更為深入、全面、精準(zhǔn)和具有制度保障性的發(fā)展目標(biāo)。具體而言，精準(zhǔn)嵌入型的政府扶貧信息化模式在內(nèi)涵上凸顯了以下創(chuàng)新之處：

1.扶貧信息功能創(chuàng)新。通過扶貧信息精準(zhǔn)嵌入于扶貧過程，可以使信息功能得到最大限度發(fā)揮，主要包括對(duì)貧困者的扶貧信息及脫貧扶持需求信息進(jìn)行精準(zhǔn)采集和系統(tǒng)錄入?yún)R集，促進(jìn)扶貧資源運(yùn)用效益的最大化，以及政府扶貧公平與效率的統(tǒng)一。作為政府之外的扶貧重要參與主體，農(nóng)村基層組織也承擔(dān)了收集和整理農(nóng)民扶貧需求信息的責(zé)任。學(xué)界所關(guān)注的扶貧多元參與主體信息共享 〔3 〕94-95，實(shí)質(zhì)上只是信息精準(zhǔn)嵌入和運(yùn)用的初始步驟，還需要通過各類扶貧信息深度精準(zhǔn)嵌入或融入扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括信息技術(shù)在貧困識(shí)別、幫扶、資源管理、貧困者參與、考核評(píng)價(jià)及必要追責(zé)的全過程應(yīng)用，才能發(fā)揮信息化的最大功效，促進(jìn)扶貧資源供給與扶貧需求的精準(zhǔn)對(duì)接。

2.扶貧主體關(guān)系創(chuàng)新。扶貧信息的精準(zhǔn)嵌入不僅要解決政府扶貧部門之間信息“流轉(zhuǎn)障礙”和“信息孤島”等問題，還要通過信息化明確相關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系，避免目前扶貧信息資源分散、部門間條塊分割和碎片化狀況。如借助信息發(fā)展實(shí)現(xiàn)扶貧中資金、技能教育、就業(yè)促進(jìn)、醫(yī)療資源及各種社會(huì)扶貧資源的統(tǒng)籌運(yùn)用，各扶貧主體及貧困者能夠?qū)⑿畔①Y源應(yīng)用于自身決策、促進(jìn)共同決策與行動(dòng)協(xié)同之中。以農(nóng)村基層政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾團(tuán)體等村莊扶貧組織為例，它們作為政府扶貧行動(dòng)的協(xié)助者，或作為特有扶貧資源貢獻(xiàn)者及自我脫貧組織的載體出現(xiàn)，盡管它們的作用、行為、方式不同，但共性特點(diǎn)是需要對(duì)扶貧信息充分把握，包括來自政府的政策資源扶持信息，以及貧困者的扶貧需求信息等，并將這一信息嵌入自身扶貧決策與行動(dòng)中。這些組織作為扶貧信息享有與運(yùn)用的重要主體，通過信息化的精細(xì)嵌入才能夠有效發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧協(xié)同作用。尤其需要指出的是，信息享有和運(yùn)用主體還應(yīng)包括貧困者自身。而目前人們較多地關(guān)注了構(gòu)建數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性整合平臺(tái)，以便使扶貧主體行動(dòng)建立在系統(tǒng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上。這一研究雖有其道理，但存在忽視貧困者主體地位的缺陷，即將貧困者置于扶貧信息化發(fā)展中的被動(dòng)地位，不利于激發(fā)貧困者自我脫貧的內(nèi)生動(dòng)力。精準(zhǔn)嵌入型政府扶貧信息化模式能夠通過政府與貧困者深度信息共享與互嵌，有效避免以上問題的發(fā)生。

3.扶貧運(yùn)作效果創(chuàng)新。通過扶貧信息的精準(zhǔn)嵌入及應(yīng)用，有助于對(duì)貧困者的貧困情況、扶貧需求及脫貧進(jìn)展進(jìn)行精細(xì)處理，并更好地嵌入從扶貧規(guī)劃實(shí)施到效果評(píng)價(jià)等一系列扶貧項(xiàng)目的決策與行動(dòng)中，從而促進(jìn)政府扶貧主體責(zé)任得到精細(xì)落實(shí)。以上做法同時(shí)也是確立扶貧工作人員精準(zhǔn)應(yīng)用信息技術(shù)意識(shí)的過程，從而避免因信息化不足及相關(guān)知識(shí)缺乏而形成的主觀性和隨意化等問題，提升扶貧主體決策與執(zhí)行的客觀性和精準(zhǔn)度。特別是能夠有效提升扶貧主體的管理能力，如扶貧項(xiàng)目與資源的管理能力、政府和社區(qū)的內(nèi)部管理能力、農(nóng)戶的自身發(fā)展能力和對(duì)扶貧項(xiàng)目的參與能力等 〔4 〕。

4.扶貧制度保障創(chuàng)新。上文已提及，我國目前扶貧開發(fā)與貧困救助政策制度對(duì)扶貧信息化制度建設(shè)提出了新的要求，但尚不具體和全面。與精準(zhǔn)嵌入型的政府信息化模式相適應(yīng)的制度規(guī)范體系應(yīng)有著更高的要求，相關(guān)制度主要應(yīng)涵蓋三方面：一是政府促進(jìn)信息化發(fā)展的責(zé)任制度，如涉及人力物力的有效投入及相關(guān)資源配置責(zé)任;二是貧困者在精準(zhǔn)扶貧工作中的話語權(quán)及參與權(quán)制度，如建立貧困農(nóng)民的需求表達(dá)和信息運(yùn)用機(jī)制;三是實(shí)際工作人員在信息系統(tǒng)使用中的激勵(lì)制度，如明確相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒規(guī)定等。

（二）精準(zhǔn)嵌入型政府扶貧信息化模式的動(dòng)因

精準(zhǔn)嵌入型政府扶貧信息化模式的引入，與我國精準(zhǔn)扶貧的深入推進(jìn)有著緊密的聯(lián)系。實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧脫貧預(yù)期目標(biāo)，有效應(yīng)對(duì)扶貧中新問題及未來扶貧的深入推進(jìn)，都內(nèi)在地要求將更加多樣的新信息技術(shù)及相關(guān)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)嵌入扶貧政策與行動(dòng)的各環(huán)節(jié)，并形成新型扶貧信息化模式，也構(gòu)成了這一過程的基本動(dòng)因。

1. 建立該模式是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略深化實(shí)施的內(nèi)在要求。大數(shù)據(jù)技術(shù)下的信息化建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐需求有著內(nèi)在的契合性，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略深化實(shí)施內(nèi)在地需要以充分和精準(zhǔn)的信息運(yùn)用為基礎(chǔ)。這是因?yàn)樵诰珳?zhǔn)扶貧實(shí)踐中的對(duì)象瞄定、貧困識(shí)別、幫扶分類管理、績效考核及責(zé)任承擔(dān)方面都要依托完善的信息技術(shù)支持系統(tǒng)來獲取信息。2014年國務(wù)院出臺(tái)的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》明確提出了精準(zhǔn)扶貧 “信息化建設(shè)”的政策目標(biāo)，并要求國務(wù)院扶貧辦制定和組織實(shí)施全國扶貧開發(fā)信息化建設(shè)規(guī)劃和制訂標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等。2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》更進(jìn)一步提出，要抓緊建立農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)的數(shù)據(jù)互通、資源共享信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理。具體主要包括：建立精準(zhǔn)扶貧臺(tái)賬，實(shí)行有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理;根據(jù)致貧原因和脫貧需求，對(duì)貧困人口實(shí)行分類扶持。這里的動(dòng)態(tài)管理和分類扶持等做法實(shí)際上內(nèi)在要求相關(guān)信息對(duì)扶貧過程有一個(gè)深度嵌入?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》對(duì)此也有新的規(guī)定，即基層政府的申請(qǐng)受理和調(diào)查審核應(yīng)體現(xiàn)信息化管理，如精準(zhǔn)獲得申請(qǐng)或已獲得社會(huì)救助的家庭具體信息。尤其值得注意的是，就業(yè)援助、為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)內(nèi)容也被納入救助中。這實(shí)際上反映了多維貧困概念在我國扶貧開發(fā)中的應(yīng)用，并與聯(lián)合國《2003年人類發(fā)展報(bào)告》所主張的消除收入貧困、權(quán)利貧困、人力資源貧困及知識(shí)水平等多維的反貧困目標(biāo)相呼應(yīng) 〔5 〕18。多維貧困治理無疑需要多種主體參與及更精準(zhǔn)豐富的幫扶信息，并深度嵌入于精準(zhǔn)扶貧策略制定和實(shí)踐過程之中。

2.建立該模式是應(yīng)對(duì)當(dāng)前扶貧新問題的迫切需要。目前我國精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐已取得了巨大成就，但也存在一些亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題，扶貧信息的精準(zhǔn)嵌入為破解扶貧中新問題提供了新的切入點(diǎn)。如在金融扶貧中，金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)與扶貧對(duì)象之間存在信息不對(duì)稱問題，導(dǎo)致相關(guān)主體的收益策略選擇存在很大的不確定性，很難避免發(fā)生逆向選擇的道德風(fēng)險(xiǎn) 〔6 〕。扶貧實(shí)踐中的其他問題亦與扶貧信息缺陷有很大關(guān)系。國家審計(jì)署2018年第三季度進(jìn)行的“國家重大政策措施落實(shí)情況”跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示，9個(gè)地區(qū)的26個(gè)扶貧項(xiàng)目存在建成后閑置或無法使用、進(jìn)展緩慢、管理不規(guī)范等問題，涉及金額6834.79萬元;7個(gè)地區(qū)的12510名貧困人口在農(nóng)村飲水安全、基本醫(yī)療和住房安全等“兩不愁、三保障”不達(dá)標(biāo)情況下“被脫貧” 〔7 〕。以上問題與信息化不足所造成的監(jiān)管缺陷密切相關(guān)，互聯(lián)互通扶貧信息共享模式雖然在應(yīng)對(duì)這些問題上具有一定作用，但其效果有限。而扶貧信息的精準(zhǔn)嵌入能夠?yàn)橐陨蠁栴}的有效破解提供新的路徑，如大數(shù)據(jù)有助于新想法和方法的存儲(chǔ)、收集和分析，有利于開放式創(chuàng)新流程 〔8 〕。

精準(zhǔn)嵌入型的政府扶貧信息化模式破解扶貧問題的動(dòng)因在于：一是可以有效提升扶貧管理的公平與效率。從經(jīng)驗(yàn)看，在公共資源從上往下的地區(qū)性傳遞過程中，尤其是進(jìn)入村莊層面，很容易出現(xiàn)被“村莊精英”捕獲的現(xiàn)象 〔9 〕，而避免這種情況的有效方式即資源分配中的分權(quán)化及監(jiān)督制約在逐步強(qiáng)化。這方面必須伴有信息公開化，特別是精準(zhǔn)嵌入型的信息管理，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和瞄定扶貧權(quán)力運(yùn)行問題，在精細(xì)有效監(jiān)督的基礎(chǔ)上，保障扶貧權(quán)力行使中的公平和效率。除此之外，該模式也能夠使鄉(xiāng)村基層組織突破傳統(tǒng)工作方法，精準(zhǔn)把握貧困者信息和有效協(xié)助分配扶貧資源。二是可以促進(jìn)貧困人群扶貧參與的便捷性。這方面主要包括推動(dòng)他們通過網(wǎng)絡(luò)途徑充分了解救助政策，如完成網(wǎng)上扶貧申請(qǐng)，這樣，扶貧信息化意義就不僅僅是作為一種服務(wù)手段，而意味著扶貧管理服務(wù)的新思維和管理方式的新變革，最終提升政府深度吸納貧困者參與貧困治理的能力。三是可以運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維創(chuàng)新扶貧方式。參與式扶貧下的貧困瞄準(zhǔn)能增強(qiáng)貧困群體對(duì)項(xiàng)目的歸屬感和主體意識(shí)，確保扶貧項(xiàng)目的針對(duì)性和可持續(xù)性 〔10 〕。精準(zhǔn)嵌入型的扶貧信息管理旨在深度吸納貧困者運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)手段參與反貧困行動(dòng)，同時(shí)通過更加便捷的方式表達(dá)自身扶貧需求，提升自身扶貧技能。如通過政府信息平臺(tái)、“云教育”、遠(yuǎn)程教育等互聯(lián)網(wǎng)教育平臺(tái)等多種途徑，向政府反映獲得扶貧政策扶持的愿望，獲得提升個(gè)人技能、就業(yè)信息及市場(chǎng)信息等方面的扶貧服務(wù)，激發(fā)他們的內(nèi)生動(dòng)力和自我脫貧能力，從而實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)和運(yùn)用的精準(zhǔn)化和可持續(xù)化。

3.未來政府扶貧發(fā)展的必然方向。精準(zhǔn)扶貧在未來的深入推進(jìn)將面臨更加復(fù)雜的制約因素，既包括更加深層把握貧困者新的致貧原因，也包括部分貧困者脫貧后返貧的原因，這些都需要更為精細(xì)的信息獲取和扶貧決策有效嵌入加以破解?？梢灶A(yù)見，在未來扶貧實(shí)踐中，相對(duì)貧困、機(jī)會(huì)不均、權(quán)利不充分、健康狀況欠佳及人口老齡化所帶來的照護(hù)等類型貧困的消除任務(wù)將逐漸凸顯，強(qiáng)化多主體協(xié)同反貧困成為必然趨勢(shì)。這無疑對(duì)精準(zhǔn)嵌入型的政府信息化發(fā)展提出了更高訴求，這主要是因?yàn)閰f(xié)同是在普遍規(guī)律支配下的有序的、自組織的集體行為 〔11 〕83。而以協(xié)同促進(jìn)扶貧事業(yè)的發(fā)展，要依賴于信息化應(yīng)用所帶來的對(duì)協(xié)同條件、要素及規(guī)律的把握，也包括運(yùn)用相應(yīng)的信息技術(shù)分析方法，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)加以集成、融合及應(yīng)用處理，發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律，從而能夠在為扶貧協(xié)同提供共享數(shù)據(jù)支撐的同時(shí)，嵌入或深度融入每個(gè)扶貧主體的決策行動(dòng)中。同時(shí)，在未來扶貧資源邊際效益遞減的背景下，運(yùn)用大數(shù)據(jù)理念針對(duì)資源投入和瞄準(zhǔn)效率的革新將為精準(zhǔn)扶貧注入活力 〔12 〕，特別是能夠有效動(dòng)員和激發(fā)社會(huì)主體及貧困者的內(nèi)生動(dòng)力。阿馬蒂亞·森指出，貧困是貧困主體可行能力的被剝奪，可行能力是主體可能實(shí)現(xiàn)的各種功能性活動(dòng)的組合。在貧困者能力建設(shè)過程中，政府精準(zhǔn)獲得貧困者信息并嵌入于政府扶貧策略之中，更具有根本性的意義。“把注意力從收入貧困轉(zhuǎn)移到可行能力剝奪上來，有助于識(shí)別問題?！@是提供公共扶助計(jì)劃在信息方面問題的一個(gè)重要的部分” 〔13 〕131。從社會(huì)參與主體看，在我國“放管服”行政改革中，通過放權(quán)社會(huì)主體使其參與到扶貧工作中，同時(shí)需要加以監(jiān)管與服務(wù)，激發(fā)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育及扶貧救助中的活力，這就需要政府與社會(huì)主體信息互相嵌入，將他們的服務(wù)需求信息嵌入政府決策服務(wù)中。

二、精準(zhǔn)嵌入型政府扶貧信息化模式：缺失及其根源

自我國大規(guī)模推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧以來，政府扶貧逐步走向信息互聯(lián)互通，在扶貧信息化建設(shè)上取得諸多進(jìn)展。如2015年12月，貴州省上線運(yùn)行了集數(shù)據(jù)采集、挖掘、分析、運(yùn)用及管理等功能一體化的“扶貧云”。到2018年，中國社會(huì)扶貧網(wǎng)已在全國17個(gè)省市進(jìn)行全面推廣，用戶覆蓋全國31個(gè)省、29萬個(gè)行政村，總用戶數(shù)突破3400萬，發(fā)布需求超過347萬條，對(duì)接成功率70%，活躍度11%。這些平臺(tái)能夠?qū)τ脩舭l(fā)布的疾病等多種信息進(jìn)行更為精準(zhǔn)的篩選和分類，從而幫助有關(guān)部門及時(shí)把握其幫扶需求 〔14 〕。然而，以精準(zhǔn)嵌入型政府扶貧信息化模式為視角，審視和分析政府扶貧信息化建設(shè)現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)其中存在一些不可回避的問題，主要包括：

（一）扶貧信息功能發(fā)揮存在缺失

在政府精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)管理中，信息技術(shù)應(yīng)用及由此形成大數(shù)據(jù)信息應(yīng)當(dāng)發(fā)揮特殊功能，包括扶貧過程與結(jié)果更加公平，扶貧主體合作更加深化，突破部門扶貧信息技術(shù)局限性而交互運(yùn)用等。但從目前看，這些方面的情況存在現(xiàn)實(shí)缺失：

1.信息功能缺失。一是公平功能缺失。目前，貧困農(nóng)民往往出現(xiàn)“信息優(yōu)勢(shì)”和“信息弱勢(shì)”兩種狀態(tài)。上級(jí)政府部門對(duì)貧困地區(qū)投放的扶貧資金或扶貧項(xiàng)目的不公平分配使原本應(yīng)由大部分貧困人口擁有的貧困資源被部分“信息優(yōu)勢(shì)”群體擁有 〔15 〕。其中主要原因在于扶貧資源信息未能有效嵌入扶貧資源分配決策及分配過程中。本課題成員在我國中部省份一些地區(qū)進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，因信息系統(tǒng)缺陷，在臨時(shí)救助管理中出現(xiàn)一個(gè)人在一個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)兩次臨時(shí)救助的情況未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正。二是信息精細(xì)功能缺失。精準(zhǔn)扶貧首先要制定把握受貧者精細(xì)信息，包括新扶貧需求，自身勞動(dòng)潛能、參與意愿及資源基礎(chǔ)等各種有效資源信息，以此為基礎(chǔ)的扶貧才能真正達(dá)到既公平又可持續(xù)的效果。但目前看這種信息功能尚未真正實(shí)現(xiàn)，如在救助性扶貧方面，一些地方的調(diào)查顯示，申請(qǐng)錄入系統(tǒng)功能過于簡(jiǎn)單，救助原因難以細(xì)化錄入，不能細(xì)分為因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)等致貧原因而準(zhǔn)確錄入，不利于精準(zhǔn)施策。依據(jù)某些地區(qū)的政策規(guī)定，低保家庭中有70歲以上老人、16歲以下未成年人及重病重殘人口時(shí)，低保金可適當(dāng)上浮增加。但目前的管理系統(tǒng)中尚不能反映這種具體信息，不便于核查。三是信息整合功能缺失。從本課題成員對(duì)一些地方救助式扶貧的調(diào)查中可知，政府對(duì)扶貧對(duì)象尚不能借助特定信息技術(shù)進(jìn)行貧困者多種貧困及扶貧需求信息整合，包括對(duì)人口居住信息、搬遷安置點(diǎn)、資源基礎(chǔ)及其他空間信息不能及時(shí)把握，扶貧大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)并未有效建立起來并加以運(yùn)用。在發(fā)展性扶貧中，就業(yè)教育、就業(yè)機(jī)會(huì)提供及參與技術(shù)資金支持一體化的信息機(jī)制尚未建立起來，也未能更有效地嵌入扶貧決策中。

2.扶貧主體信息互嵌存在缺失。主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，扶貧主體間的信息交換不足。本課題成員在中部某省的相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)救助對(duì)象為殘疾人或扶貧對(duì)象交叉時(shí)，扶貧部門、民政部門與殘疾人機(jī)構(gòu)的信息未能有效銜接，尤其是難以通過網(wǎng)絡(luò)操作及時(shí)便捷地把握殘疾人整個(gè)家庭及個(gè)人支出與收入動(dòng)態(tài)方面的情況，進(jìn)而將其嵌入殘疾人貧困幫扶項(xiàng)目設(shè)計(jì)之中。再如湖北省宜昌市民政局主導(dǎo)建設(shè)的“社會(huì)救助聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)”運(yùn)行情況相對(duì)較好，與宜昌政府“智慧云”大數(shù)據(jù)對(duì)接，協(xié)同社會(huì)保障局、殘聯(lián)、紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等多個(gè)部門，加強(qiáng)了各部門之間數(shù)據(jù)的共享互聯(lián)互通和工作協(xié)同性，但如何建立互嵌性的信息溝通、合作及運(yùn)用機(jī)制仍是難題。另一方面，扶貧主體內(nèi)部存在信息缺位現(xiàn)象。部分地區(qū)的政府部門難以實(shí)現(xiàn)在低保與醫(yī)療救助兩個(gè)項(xiàng)目間的“數(shù)據(jù)交換”，直接導(dǎo)致了貧困地區(qū)幫扶零散、重復(fù)、資源供給與項(xiàng)目安排及貧困者的扶貧需求未能有效配置、甚至錯(cuò)配等問題，使扶貧資金使用率不高甚至出現(xiàn)浪費(fèi)現(xiàn)象。一項(xiàng)來自山東省的調(diào)查顯示，被調(diào)查者中回答其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)已建立起扶貧信息管理網(wǎng)的貧困農(nóng)戶占20.44%，村干部占15.23%，非貧困農(nóng)戶占22.04%;被調(diào)查者中回答其所在村設(shè)有管理貧困農(nóng)戶信息員的貧困農(nóng)戶占29.05%，村干部占18.03%，非貧困農(nóng)戶占 30.86% 〔16 〕。 由此可見，現(xiàn)有政府扶貧信息的嵌入程度難以滿足扶貧信息精準(zhǔn)應(yīng)用的需要。

3.扶貧信息技術(shù)互嵌性運(yùn)用存在缺失。主要有兩點(diǎn)：其一，從基層工作人員看，不少基礎(chǔ)人員現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用能力不足，信息應(yīng)用意識(shí)不強(qiáng)，習(xí)慣于運(yùn)用舊的工作方式與知識(shí)。有調(diào)查顯示，82%受訪者認(rèn)為貧困地區(qū)最缺的是“優(yōu)秀干部和人才” 〔17 〕，而其中信息人才的缺乏問題就更為突出。村干部的素質(zhì)能力是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，村干部的文化素質(zhì)、綜合能力素質(zhì)將直接影響村干部實(shí)際處理村務(wù)的水平，從而對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有明顯正相關(guān)的影響 〔18 〕。作為扶貧過程的重要參與者，目前村干部的信息化應(yīng)用能力尚普遍處于較低狀態(tài)。其二，信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)存在缺陷，不利于基層工作人員與貧困者掌握和運(yùn)用。如因病致貧的醫(yī)療救助操作程序繁瑣，工作人員多次進(jìn)入錄入系統(tǒng)才能完成信息錄入;臨時(shí)救助的對(duì)象審批中不能進(jìn)行批量審批，特困人員錄入系統(tǒng)功能也存在類似缺陷;低保金每年要集中進(jìn)行調(diào)整時(shí)難以批量操作，進(jìn)而影響工作效率。目前，救助信息系統(tǒng)設(shè)置市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多級(jí)系統(tǒng)權(quán)限。但總體上看，基層辦事人員的處理權(quán)限較小，不利于特殊情況的處理。另外，貧困者網(wǎng)上扶貧救助申請(qǐng)功能未能有效使用。這一功能本應(yīng)實(shí)現(xiàn)貧困者直接參與，促進(jìn)扶貧結(jié)果的公平與效率，但目前其運(yùn)用效果并不理想。

（二）缺失根源之分析

造成上述問題的根源是錯(cuò)綜復(fù)雜的，本文認(rèn)為，其中的主要原因應(yīng)包括以下三方面：

首先，政府相關(guān)部門扶貧信息化思想觀念滯后，能力發(fā)展不足。一些基層扶貧人員或習(xí)慣于已有的工作方法，對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)完善的重要意義認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為服務(wù)對(duì)象的教育文化素質(zhì)低，信息化建設(shè)對(duì)貧困者不具有可應(yīng)用性;或滿足于目前信息系統(tǒng)的建設(shè)狀況，對(duì)系統(tǒng)創(chuàng)新與升級(jí)的必要性缺乏緊迫觀念。尤其是對(duì)新的社會(huì)條件下信息技術(shù)系統(tǒng)的創(chuàng)新應(yīng)用在政府治理變革、兼顧公平和效率的扶貧、民生保障創(chuàng)新方面的重要性缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)。從國外經(jīng)驗(yàn)看，新信息系統(tǒng)的嵌入性應(yīng)用在改變政府官僚制、促使政府組織結(jié)構(gòu)扁平化發(fā)展及提升科學(xué)決策能力等方面的效果都十分明顯。這種嵌入性體現(xiàn)在貧困治理目標(biāo)、方式、程序及效果評(píng)價(jià)等方面。而從我國基層扶貧人員看，貧困治理的主觀性傾向還比較濃厚，如對(duì)貧困者的貧困評(píng)估存在主觀成分，這種問題在發(fā)揮重要協(xié)助作用的村莊扶貧干部層面更為突出。觀念缺乏進(jìn)而導(dǎo)致政府工作人員提升信息化運(yùn)用能力的意識(shí)不足，不少基層行政部門工作人員很少主動(dòng)學(xué)習(xí)和參與相關(guān)信息化發(fā)展的知識(shí)培訓(xùn)，能力方面的缺陷也制約了扶貧信息化的創(chuàng)新發(fā)展。

其次，各地政府信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)踐的策略選擇存在差異，缺乏有效的統(tǒng)籌發(fā)展。扶貧信息系統(tǒng)建設(shè)與完善升級(jí)，不僅是技術(shù)問題，更是一個(gè)扶貧政策創(chuàng)新和實(shí)踐應(yīng)用的問題。扶貧管理信息化建設(shè)包括資金、組織、信息、技術(shù)、人才支持及其關(guān)系處理等一系列復(fù)雜任務(wù)，扶貧部門在此方面的資源普遍稀缺。作為對(duì)國家管理信息化要求的回應(yīng)，各地政府采取了一定的積極措施。但各地系統(tǒng)建設(shè)策略路徑并不統(tǒng)一，策略隨意性問題突出，缺乏有效的統(tǒng)一部署和制度安排。如有的地方政府部門自行采購研發(fā)，有的地方政府委托當(dāng)?shù)匦畔⒓夹g(shù)公司開發(fā)。這些系統(tǒng)之間可以通過數(shù)據(jù)的交互使用保障信息的正確性和一致性，如通過數(shù)據(jù)抽取和接口方式，對(duì)兩個(gè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)照等。但是，各地技術(shù)開發(fā)應(yīng)用水平和資金、人力等資源投入差異性較大，部門之間缺乏策略協(xié)同，政策理解執(zhí)行與其需求的技術(shù)設(shè)計(jì)不匹配問題突出。由此導(dǎo)致扶貧信息化統(tǒng)籌發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)受到制約，部門信息發(fā)展處于隔離狀態(tài)，“信息孤島”現(xiàn)象突出，這必然不利于扶貧信息對(duì)扶貧決策行動(dòng)的精準(zhǔn)嵌入。

最后，相關(guān)政策立法制度不健全，導(dǎo)致信息化創(chuàng)新發(fā)展缺乏規(guī)范性。20世紀(jì)90年代以后，我國政府信息共享一直通過臨時(shí)性政策推動(dòng)。如2004年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，將政府信息共享確定為我國電子政務(wù)建設(shè)的核心，此后又出臺(tái)了多項(xiàng)政策。但時(shí)至今日，無論在國家還是地方，都未能形成規(guī)范的立法制度。我國扶貧開發(fā)及社會(huì)救助政策雖對(duì)此已有涉及，但大多屬于原則性政策要求。如2018年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》提出，深入實(shí)施網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)覆蓋、農(nóng)村電商、網(wǎng)絡(luò)扶智、信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)公益五大工程向縱深發(fā)展，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧模式。但以上目標(biāo)如何付諸實(shí)踐，尚缺乏細(xì)化的制度規(guī)定以保障相關(guān)政策的落實(shí)。在地方層面雖然已有類似2010年《福建省政務(wù)信息共享管理辦法》關(guān)于信息共享權(quán)利和義務(wù)的制度安排，但這種制度并非專門針對(duì)扶貧開發(fā)的細(xì)化需要而制定，制度效力也十分有限，難以形成有利于信息精準(zhǔn)嵌入型發(fā)展的立法制度，包括相關(guān)資金的投入與使用，政府主體責(zé)任清晰化，人力資源投入保障，相關(guān)考評(píng)、問責(zé)和獎(jiǎng)勵(lì)制度等。不健全的制度必然難以保障國家相關(guān)政策的落地實(shí)施，導(dǎo)致執(zhí)行中的任意化現(xiàn)象。如注重硬件建設(shè)、忽略信息資源全面深度的建設(shè)發(fā)展，對(duì)扶貧精準(zhǔn)嵌入型信息化發(fā)展所需要的信息收集與儲(chǔ)存程序、相關(guān)義務(wù)的具體要求、合理與不合理的邊界劃分等都缺乏應(yīng)有規(guī)定。

三、精準(zhǔn)嵌入型政府扶貧信息化模式：建構(gòu)路徑

在目前互聯(lián)互通型的扶貧信息化模式雖然取得積極成效但仍待健全的背景下，我們提出精準(zhǔn)嵌入型的政府扶貧信息化新模式，具有重要現(xiàn)實(shí)意義和前瞻性價(jià)值。這一創(chuàng)新模式的構(gòu)建必然面臨著多重困難，筆者認(rèn)為，通過探索和選擇正確的實(shí)踐路徑和策略，建構(gòu)精準(zhǔn)嵌入型政府扶貧信息化模式具有現(xiàn)實(shí)的可行性。

（一）確立新型貧困治理信息化理念

建構(gòu)精準(zhǔn)嵌入型政府扶貧信息化模式，首先需要政府扶貧工作人員確立新型扶貧信息化觀念。主要包括：第一，增強(qiáng)信息精準(zhǔn)運(yùn)用意識(shí)。相關(guān)人員應(yīng)積極主動(dòng)對(duì)扶貧數(shù)據(jù)信息進(jìn)行全面把握，從觀念上將此作為促進(jìn)對(duì)貧困狀況的科學(xué)預(yù)測(cè)、判斷以及主動(dòng)發(fā)現(xiàn)與應(yīng)對(duì)貧困問題的必要方法途徑。第二，增強(qiáng)信息化嵌入能力提升意識(shí)。相關(guān)人員應(yīng)不斷提升自身對(duì)各種扶貧信息進(jìn)行細(xì)致分析、評(píng)估與整合的意識(shí)和能力，轉(zhuǎn)變目前信息建設(shè)方面僅僅依靠專業(yè)技術(shù)公司進(jìn)行技術(shù)承接即可以完成任務(wù)的認(rèn)知，扶貧部門也要注重自身信息專門化人員的培養(yǎng)意識(shí)，不斷提升相關(guān)工作人員對(duì)大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)運(yùn)用的意識(shí)和能力。第三，增強(qiáng)以信息化嵌入提升扶貧績效觀念。相關(guān)人員應(yīng)轉(zhuǎn)變過于注重行政手段提升扶貧績效觀念，發(fā)展對(duì)大數(shù)據(jù)扶貧信息不斷創(chuàng)新和開發(fā)運(yùn)用的意識(shí)，防止信息技術(shù)運(yùn)用中的因循守舊觀念，確立不斷創(chuàng)新運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升精準(zhǔn)扶貧效率質(zhì)量的意識(shí)。

（二）以信息精準(zhǔn)嵌入優(yōu)化信息化扶貧功能

以信息精準(zhǔn)嵌入優(yōu)化信息化扶貧功能，內(nèi)在地要求將各種扶貧信息技術(shù)精準(zhǔn)地應(yīng)用于政府扶貧管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)施在從扶貧管理方式、扶貧主體合作到促進(jìn)貧困者參與的每一個(gè)具體過程中，進(jìn)而達(dá)到以信息技術(shù)的精準(zhǔn)和深度運(yùn)用獲得扶貧管理變革的效果?；谖覀兡壳霸诖朔矫嫠M(jìn)行的調(diào)查分析結(jié)果，可從以下幾方面切入：

1.促進(jìn)信息技術(shù)嵌入政府扶貧管理方式。具體包括以下幾方面：其一，將信息技術(shù)嵌入申請(qǐng)審批程序，提升扶貧效率。如嵌入促進(jìn)扶貧可視化等新技術(shù)，增加貧困者信息圖片錄入功能，能夠詳細(xì)介紹和方便查詢、處理和驗(yàn)證貧困者的貧困與脫貧信息等，以便于保障扶貧決策的及時(shí)性和準(zhǔn)確性;建立一個(gè)特定的信息技術(shù)操作頁面，使扶貧工作人員能夠集中批量地統(tǒng)計(jì)貧困者收入數(shù)據(jù)，增強(qiáng)批量審批功能;開發(fā)和運(yùn)用新的支持信息技術(shù)功能設(shè)置，如將紙質(zhì)申請(qǐng)材料轉(zhuǎn)化為電子文檔進(jìn)行便捷處理，還可避免長期存在的基層工作人員短缺與工作業(yè)務(wù)量大難以調(diào)和的矛盾。其二，嵌入信息核查功能，促進(jìn)扶貧資源分配的公正性。對(duì)于違反政策要求申請(qǐng)救助的情況及救助歷史情況，應(yīng)能夠通過完善的信息系統(tǒng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)，方便比較各種幫扶額度以利于精準(zhǔn)掌握是否超過限額;通過信息技術(shù)完善將查詢功能有效嵌入家庭收入變動(dòng)情況信息，及時(shí)停止不符合扶貧救助要求家庭的救助待遇。從地方政府實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，湖北省宜昌市社會(huì)救助系統(tǒng)具有類似的查詢和預(yù)警功能設(shè)置，通過此功能可以及時(shí)核查貧困家庭成員名下的現(xiàn)金、存款以及有價(jià)證券等信息，凡收入和財(cái)產(chǎn)超標(biāo)的社會(huì)救助家庭，經(jīng)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)中心比對(duì)后，均會(huì)提示紅色預(yù)警信息，再經(jīng)工作人員核查，預(yù)警信息屬實(shí)的，及時(shí)取消貧困救助待遇，避免扶貧救助中的不公平現(xiàn)象。其三，嵌入扶貧信息儲(chǔ)存功能，促進(jìn)扶貧信息的細(xì)化與完整性。如臨時(shí)救助系統(tǒng)能夠完整細(xì)致的體現(xiàn)貧困者病、學(xué)、災(zāi)等致貧原因及貧困程度，以及采取救助幫扶措施及效果的具體信息，為下一步的救助決策行動(dòng)提供充分的信息依據(jù)。

2.通過加強(qiáng)信息精準(zhǔn)嵌入強(qiáng)化扶貧主體合作關(guān)系。當(dāng)今扶貧治理在一定程度上就是一種“放管服”改革在扶貧領(lǐng)域的具體實(shí)踐，即從政府的單中心的治理轉(zhuǎn)向多元參與的治理，轉(zhuǎn)變扶貧中政府之間以及政府與其他參與主體之間的強(qiáng)制性、等級(jí)性及分離性狀態(tài)，特別是政府通過信息化嵌入實(shí)現(xiàn)“放管服”內(nèi)涵創(chuàng)新，有效地激發(fā)社會(huì)主體扶貧參與的積極能動(dòng)性和資源的有效運(yùn)用。而實(shí)現(xiàn)以上轉(zhuǎn)變的重要途徑是扶貧信息化精準(zhǔn)嵌入性模式的引入，其基本意涵在于：其一，通過這種嵌入增強(qiáng)部門間信息交互處理功能，提升扶貧決策的精準(zhǔn)性。如在殘疾人精準(zhǔn)扶貧中，在實(shí)現(xiàn)民政、殘聯(lián)及扶貧等部門扶貧數(shù)據(jù)信息的銜接的同時(shí)，通過內(nèi)部鏈接與交換嵌入功能的技術(shù)性操作，使各部門都能及時(shí)把握被扶持殘疾人對(duì)象的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)信息，促進(jìn)這些部門單獨(dú)或者聯(lián)合進(jìn)行精準(zhǔn)化扶貧決策與行動(dòng)。其二，通過新的嵌入性信息系統(tǒng)建設(shè)打破目前扶貧開發(fā)數(shù)據(jù)信息壁壘，逐步形成各種扶貧形式集成性信息網(wǎng)絡(luò)，將數(shù)據(jù)采集、共享、運(yùn)用一體化推進(jìn)。同時(shí)，規(guī)范和明確各部門對(duì)數(shù)據(jù)資源的合理使用權(quán)限，尤其要注重使各種數(shù)據(jù)資源精準(zhǔn)嵌入部門間協(xié)同扶貧的決策與行動(dòng)中，從而通過破除數(shù)據(jù)信息壁壘使不同扶貧工作部門實(shí)現(xiàn)扶貧精準(zhǔn)協(xié)作，推動(dòng)扶貧資源運(yùn)用效果提升。其三，注重信息系統(tǒng)的升級(jí)提升，使扶貧主體扶貧合作目標(biāo)更加明確。如應(yīng)用地理測(cè)繪信息技術(shù)形成對(duì)扶貧對(duì)象的居住空間信息采集及精確定位，包括采集全景影像，獲取貧困者分布圖、脫貧動(dòng)態(tài)圖等信息;根據(jù)信息變化進(jìn)行實(shí)時(shí)采集、更新與跟蹤，便于確定扶貧合作主體目標(biāo)指向。而目前政府與特色企業(yè)的扶貧合作主要就是依據(jù)當(dāng)?shù)靥厣Y源發(fā)展基礎(chǔ)條件而進(jìn)行的。換言之，扶貧合作中集約化、專業(yè)化、組織化、特色化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建，需要以信息化嵌入發(fā)展為基礎(chǔ)。

3.通過信息精準(zhǔn)嵌入促進(jìn)貧困者的扶貧參與。應(yīng)通過這種嵌入性，獲得以下扶貧參與促進(jìn)效果：一是便捷效果。發(fā)展貧困者網(wǎng)上申請(qǐng)功能，促進(jìn)貧困者扶貧參與的便捷性。這種功能應(yīng)當(dāng)使貧困者能夠通過網(wǎng)絡(luò)將基本資料輸入扶貧申請(qǐng)和審批系統(tǒng)，證明材料甚至可以通過手機(jī)拍攝或掃描便捷上傳。對(duì)于那些網(wǎng)上申請(qǐng)確實(shí)困難的貧困人員，建議村委會(huì)工作人員、基層民政工作人員甚至是鄰里親友或者社區(qū)工作人員對(duì)其進(jìn)行幫助，增加貧困者參與的可行性。因此，應(yīng)采取一些配套措施，進(jìn)行一定的瞄準(zhǔn)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)困難群眾，并且及時(shí)幫助其申請(qǐng)救助。二是完善政府扶貧資源供給信息機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困者扶貧參與需求的有效嵌入。在扶貧部門信息資源平臺(tái)中，形成能夠涵蓋扶貧資金量、就業(yè)幫扶、技能培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)資源及產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持等各種信息版塊，一方面便于貧困者根據(jù)自身的貧困類型、貧困原因、脫貧情況及新的扶貧需求，及時(shí)搜選和運(yùn)用扶貧資源信息，另一方面便于扶貧部門通過這種信息資源相互嵌入及精細(xì)處理，為貧困者提供科學(xué)合理的扶貧參與項(xiàng)目，如將金融扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)的運(yùn)用直接推廣到扶貧對(duì)象中，真正實(shí)現(xiàn)貧困者從對(duì)扶貧信息的共享與共知，到能夠精準(zhǔn)有效地參與運(yùn)用，最終實(shí)現(xiàn)扶貧程序上貧困者參與便捷性、目標(biāo)明確與實(shí)效性的有機(jī)結(jié)合。

（三）完善政府扶貧信息化的制度保障

在政府扶貧信息化管理上目前我國已出臺(tái)多種相關(guān)政策制度，如2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出，應(yīng)加大“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧力度，實(shí)施電商扶貧工程等新的扶貧方式;2016年農(nóng)業(yè)部等九部委聯(lián)合印發(fā)《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》，提出要“動(dòng)態(tài)跟蹤、及時(shí)更新產(chǎn)業(yè)扶貧信息，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化管理與考核”。但從現(xiàn)狀來看，更為細(xì)化和專門化的政策制度仍未形成。建議建立健全相關(guān)的立法政策制度：一是建立健全以信息精準(zhǔn)嵌入為主要目標(biāo)的責(zé)任制度。應(yīng)明確規(guī)定作為扶貧主要部門的民政、扶貧開發(fā)、殘聯(lián)等相關(guān)權(quán)力責(zé)任，將相關(guān)權(quán)力責(zé)任清單制度引入扶貧信息化建設(shè)中，并實(shí)現(xiàn)制度法定化與標(biāo)準(zhǔn)化，包括嵌入性的扶貧信息深度與廣度的責(zé)任、新信息技術(shù)開發(fā)運(yùn)用的財(cái)政投入責(zé)任、專門人員培育責(zé)任等，并規(guī)定相關(guān)懲戒和考評(píng)制度，對(duì)履責(zé)不力的單位負(fù)責(zé)人員進(jìn)行問責(zé)，對(duì)成效突出和具有創(chuàng)新者給予獎(jiǎng)勵(lì)。二是扶貧信息嵌入扶貧統(tǒng)籌發(fā)展制度。主要包括信息系統(tǒng)統(tǒng)一使用制度、扶貧工作人員操作水平統(tǒng)一培訓(xùn)與考核制度，以及政策整合銜接中信息共享運(yùn)用制度等。如社會(huì)救助中政府在理清自身職能定位的同時(shí)，“加強(qiáng)政策整合與配套，優(yōu)化資源配備與傳遞，集成和放大綜合制度解困效應(yīng)，切實(shí)發(fā)揮好‘兜底保障作用” 〔19 〕。這些都需要以相關(guān)信息充分獲得與運(yùn)用作為保障。同時(shí)，應(yīng)完善基層民政工作人員對(duì)信息系統(tǒng)問題及時(shí)反饋和調(diào)整改進(jìn)制度，有效激勵(lì)地方工作人員自發(fā)提出系統(tǒng)改進(jìn)建議的行為。鑒于基層在扶貧工作中的基礎(chǔ)性地位，應(yīng)將制度責(zé)任規(guī)定向農(nóng)村干部層面延伸，對(duì)他們提出適當(dāng)?shù)呢?zé)任要求。三是信息嵌入型扶貧效果評(píng)價(jià)監(jiān)督制度。2014年10月27日國務(wù)院公布的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》中首次提出了審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。目前已通過開放專門端口等形式，實(shí)現(xiàn)扶貧領(lǐng)域政策落實(shí)與監(jiān)察。當(dāng)前，尤其需要通過信息嵌入實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)監(jiān)督制度創(chuàng)新，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，提升監(jiān)督效果。如將扶貧中臨時(shí)救助及小額度幫扶審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，再通過信息化手段進(jìn)行有效監(jiān)管;運(yùn)用審計(jì)監(jiān)督信息化全覆蓋提高評(píng)價(jià)監(jiān)督深度和精準(zhǔn)度;規(guī)范貧困者及社會(huì)公眾通過扶貧信息服務(wù)平臺(tái)的查詢、投訴舉報(bào)、信息互動(dòng)等監(jiān)督參與行為，在強(qiáng)化貧困地區(qū)群眾監(jiān)督參與意識(shí)的同時(shí)，提升其監(jiān)督參與的質(zhì)量與效果。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府” 〔20 〕。深化“放管服”改革，建設(shè)人民滿意更加有效的服務(wù)型政府，對(duì)精準(zhǔn)扶貧的深入推進(jìn)具有重要指導(dǎo)意義。在此過程中不斷促進(jìn)扶貧信息化發(fā)展創(chuàng)新，提升政府扶貧服務(wù)能力具有關(guān)鍵意義。

目前，我國扶貧信息化建設(shè)已取得了明顯成效，但進(jìn)一步創(chuàng)新實(shí)踐的任務(wù)仍十分迫切?！皩?shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”已正式列入我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要，該戰(zhàn)略提出要把大數(shù)據(jù)視為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》也提出，要強(qiáng)化社會(huì)治理和公共服務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用。但如何進(jìn)行具體的實(shí)踐，仍有不少問題亟待探討。從現(xiàn)實(shí)情況看，如果僅局限于表層的扶貧信息互聯(lián)互通模式，不僅難以適應(yīng)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略深入推進(jìn)的需要，也不利于應(yīng)對(duì)目前貧困治理中的新問題，也未能緊密契合未來政府貧困精準(zhǔn)治理的發(fā)展方向。推進(jìn)和完善精準(zhǔn)嵌入型的政府扶貧信息化模式，有助于有效解決當(dāng)前政府精準(zhǔn)扶貧中的現(xiàn)實(shí)問題，有助于提升精準(zhǔn)扶貧中信息化運(yùn)用的精度、廣度、效度和運(yùn)行保障性，尤其能夠有效強(qiáng)化政府在扶貧各個(gè)環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)服務(wù)功能，使“放管服”行政職能改革在扶貧領(lǐng)域得到更有效地落實(shí)。

從互聯(lián)互通到精準(zhǔn)嵌入的政府扶貧信息化模式創(chuàng)新，需要與精準(zhǔn)扶貧的深入推進(jìn)需求有機(jī)結(jié)合，使扶貧信息化管理獲得真正有效的創(chuàng)新和升級(jí)，這其中包含著豐富內(nèi)容：信息化發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的相互整合以方便快捷的信息技術(shù)強(qiáng)化貧困者的參與，提升工作效率;從數(shù)據(jù)全面、兼容與共享，到扶貧決策及協(xié)同治理中的信息精準(zhǔn)運(yùn)用，促進(jìn)扶貧效果的公平、公開與可持續(xù)化;不斷提升民眾滿意度、對(duì)政府信任度和對(duì)貧困治理參與度，激發(fā)其脫貧內(nèi)生動(dòng)力;促進(jìn)扶貧部門權(quán)限明確與合理使用，既能夠保證基層合理自由裁量權(quán)，又使其得到有效監(jiān)督;注重未來扶貧創(chuàng)新發(fā)展具有良好的信息支持，積極探索信息技術(shù)提升扶貧信息化管理水平的新途徑，同時(shí)構(gòu)建形成相應(yīng)制度規(guī)范，以保障創(chuàng)新實(shí)踐的長期效果。

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