徐信貴

黨政聯(lián)合發(fā)文是我國黨政協(xié)作關系的文本體現(xiàn)。在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，黨組織和行政機關可以就政治、經(jīng)濟、文化、社會等具體事務發(fā)出指導性意見或決定。當前，黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)出了“井噴式增長”的態(tài)勢①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007-2012）》收錄的117件現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，就有56件屬于黨政聯(lián)合發(fā)文。，有的聯(lián)合發(fā)文存在合規(guī)性瑕疵或規(guī)避監(jiān)督的傾向。檢視我國現(xiàn)行制度體系，關于黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的規(guī)定并不完善。無論是從政治理性、技術理性，還是治理效能角度來看，進一步完善黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查機制具有重要意義和現(xiàn)實迫切性。黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查機制不僅要防止黨政聯(lián)合發(fā)文與現(xiàn)行法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相抵觸，而且要回答“什么樣的機關”“什么樣的問題”可以進行黨政聯(lián)合發(fā)文，以及“誰來備案審查”“怎么備案審查”“備案審查的配套機制建設”等問題。

一、黨政聯(lián)合發(fā)文及備案審查的制度根據(jù)

廣義上的黨政聯(lián)合發(fā)文是指黨的機關與國家行政機關、企事業(yè)單位及其他組織團體基于特定治理目的而聯(lián)合署名發(fā)布的文書。本文的黨政聯(lián)合發(fā)文是狹義概念，主要是指黨的機關與行政機關的聯(lián)合發(fā)文，并不包括人民團體、事業(yè)單位以及軍隊部門等主體的聯(lián)合發(fā)文。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文的歷史溯源

黨政聯(lián)合發(fā)文并非新生事物，它與新中國相伴而生。新中國成立初期，為規(guī)范各級人民政府公文管理，1951年政務院發(fā)布了第一個公文處理規(guī)范《公文處理暫行辦法》①該《辦法》規(guī)定公文的種類為7類12種，即“報告、簽報”“命令”“指示”“批復”“通報、通知”“布告、公告、通告”“公函、便函”。。隨著后來撤銷大區(qū)行政委員會機構(gòu)等政治變化，黨委對政府的領導全面加強。1957年國務院秘書廳發(fā)布了《關于對公文名稱和體式問題的幾點意見（稿）》，其中第四部分“關于簽署問題”中指出“兩個以上的同級機關聯(lián)合發(fā)布命令、指示、布告的時候，如果發(fā)布機關是國家行政機關和軍事機關，可以由各機關的首長聯(lián)合簽署，如果是國家行政機關和黨、群機關聯(lián)合發(fā)布，可以只簽署兩個機關的名稱，機關首長不必簽署”。

改革開放后，以黨政分開為目標的政治體制改革開始推行，黨的領導方式開始由“全面”向“重點”轉(zhuǎn)變。黨對于宏觀公共事務管理僅提出指導意見，而對于涉及多個部門職權、基層黨組織落實的相關事項才由黨政聯(lián)合發(fā)文作出，例如1983年3月5日，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)出了《關于發(fā)展城鄉(xiāng)零售商業(yè)、服務業(yè)的指示》，以促進私營企業(yè)發(fā)展。在這一期間的聯(lián)合發(fā)文主要發(fā)生在同級行政機關之間②1981年國務院出臺的《國家行政機關公文處理暫行辦法》第十條規(guī)定：“同級機關可以聯(lián)合行文?！?。1987年修訂的《國家行政機關公文處理暫行辦法》規(guī)定：“政府部門與軍隊、黨委可以聯(lián)合行文?！?/p>

1992年黨的十四大后，社會主義市場經(jīng)濟開始建立，我國的經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟開始向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。黨政聯(lián)合發(fā)文由具體執(zhí)行領域向宏觀指導方向過渡。1993年6月，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)出的《關于當前經(jīng)濟情況和加強宏觀調(diào)控的意見》，是以黨政聯(lián)合發(fā)文形式出臺的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的指導性文件。1996年《中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例》第十二條第四項規(guī)定：“同級黨的機關、黨的機關與其他同級機關之間必要時可以聯(lián)合行文。”但是對于何種情況是“必要時”未進行明確規(guī)定。

1997年，黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略。在此情形下，對缺乏實踐經(jīng)驗和立法基礎而有需要規(guī)范落實的事項，實踐中通常由黨政聯(lián)合發(fā)文進行，例如2000年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見〉的通知》。這一時期的黨政聯(lián)合發(fā)文主要以通知、意見等非規(guī)范性文件形式出現(xiàn)。

十八屆四中全會提出建設中國特色社會主義法治體系、完善黨內(nèi)法規(guī)體系，2012年中央開始對黨的規(guī)范性文件進行清理③根據(jù)《中共中央關于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，納入第二階段清理范圍的新中國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，160件被廢止，231件宣布失效，20件繼續(xù)有效。。2012年實施的《黨政機關公文處理工作條例》在綜合《中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例》和《國家行政機關公文處理條例》的基礎上，對于“黨政聯(lián)合行文”做了統(tǒng)一規(guī)定①該《條例》第十七條規(guī)定：“同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。黨委、政府的部門依據(jù)職權可以相互行文。部門內(nèi)設機構(gòu)除辦公廳（室）外不得對外正式行文。”。2013年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、權限和表現(xiàn)形式做了具體規(guī)定，將黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件進行了區(qū)分，但對黨政聯(lián)合發(fā)文的直接規(guī)范較少。

十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》促進了黨政關系的深度融合，將對黨政聯(lián)合發(fā)文的實踐產(chǎn)生巨大影響。正如有的學者所說：“黨政融合的機構(gòu)改革使這一問題在行政法領域表現(xiàn)得更加復雜，因為隨著改革的推行，可以預見這些機構(gòu)將在行政過程中適用黨內(nèi)法規(guī)，黨規(guī)和國法將以各種復雜的形態(tài)在行政領域中‘相互融合’?！保?］2019年9月新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條第二款規(guī)定“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯(lián)合制定”，并對黨內(nèi)法規(guī)備案、清理與評估機制做了專門規(guī)定。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的現(xiàn)實根據(jù)

近年來，黨政聯(lián)合發(fā)文呈現(xiàn)出了“海量式存儲”“井噴式增長”的態(tài)勢，主要基于三個方面的因素：一是機構(gòu)改革后，隨著職能的統(tǒng)一，黨政融合機構(gòu)聯(lián)合發(fā)文將成為常態(tài)。例如，合署辦公后，2019年11月，中央紀委國家監(jiān)委方面印發(fā)《規(guī)范紀檢監(jiān)察機關（機構(gòu)）在監(jiān)督檢查審查調(diào)查中的協(xié)作配合的指導意見》；對外加掛牌子后，針對電影娛樂行業(yè)存在的天價片酬問題，中央宣傳部、國家電影局等聯(lián)合印發(fā)《通知》規(guī)范影視業(yè)健康發(fā)展；等等。二是責任下沉基層后，以黨政聯(lián)合發(fā)文形式推進落實的文件數(shù)量也將增加。例如，《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》規(guī)定了地方黨委和政府主要領導成員、有關領導成員的責任；《脫貧攻堅責任制實施辦法》規(guī)定了市縣級黨委政府的脫貧攻堅責任落實。三是在法治政府建設考核常態(tài)化的背景下，地方政府為了規(guī)避法律風險和司法審查②《政府信息公開條例》《行政復議法》《行政訴訟法》的適用對象是行政機關，并不包括黨的組織。可能更傾向于采用黨政聯(lián)合發(fā)文方式從事行政管理工作。因此，在黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量“井噴式增長”趨勢下，若不對兼具黨的文件與行政規(guī)范性文件“雙重屬性”的黨政聯(lián)合發(fā)文進行備案審查，就有可能會出現(xiàn)治理盲區(qū)，進而侵害公民、法人和其他組織的合法權益，損害黨的領導權威。

（三）黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的規(guī)范依據(jù)

從政治理性層面看，加強黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查是落實中央決策部署的實踐要求。黨的十八大后，黨中央更加重視規(guī)范性文件審查監(jiān)督。黨的十八屆四中全會指出：“要加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”①參見：十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。。對于如何推進黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查，2015年中央辦公廳印發(fā)了 《關于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見》。同時，各個地方也相繼出臺了黨的規(guī)范性文件備案審查實施辦法、規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制意見等文件，積極推動規(guī)范性文件審查監(jiān)督。2016年，《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》要求“推動建立健全法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制”。黨的十九大報告強調(diào)“推進合憲性審查工作”“推進科學立法、民主立法、依法立法”。十九屆四中全會決定強調(diào)“加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。所以，加強黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查對于加強黨的領導、維護憲法權威、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

從制度規(guī)范層面看，加強黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查是實現(xiàn)科學立規(guī)，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設、維護憲法法律權威的必然要求。規(guī)范性文件備案審查，是人大常委會履行法律監(jiān)督職責的一項重要工作?！稇椃ā返诰攀艞l規(guī)定“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”；《立法法》第五章規(guī)定了法律、法規(guī)適用與備案審查；《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第五章規(guī)定了規(guī)范性文件的備案審查；《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的立規(guī)目的即是“規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作，維護黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權威性”，這里的“規(guī)范性文件”包括了大多數(shù)黨政聯(lián)合發(fā)文；《備案審查規(guī)定》第四條第三款規(guī)定“各級黨委應當與同級人大常委會、政府等有關方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制”。上述制度規(guī)定為黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查工作開展提供了直接依據(jù)。

從立法技術邏輯看，加強黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查是規(guī)范性文件審查監(jiān)督的必要舉措。雖然《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定的前置性審查規(guī)定②《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十七條規(guī)定：“審議批準機關收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬法規(guī)工作機構(gòu)進行前置審核。前置審核主要審核下列內(nèi)容：（一）是否符合增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護’等政治要求；（二）是否同黨章、黨的理論和路線方針政策相抵觸；（三）是否同憲法和法律不一致；（四）是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；（五）是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突；（六）是否就涉及的重大問題與有關部門和單位協(xié)商；（七）是否存在謀求部門利益和地方保護問題；（八）是否符合制定權限、程序以及規(guī)范表述要求。對存在問題的黨內(nèi)法規(guī)草案，法規(guī)工作機構(gòu)經(jīng)批準可以向起草部門和單位提出修改意見。如起草部門和單位不采納修改意見，法規(guī)工作機構(gòu)可以向?qū)徸h批準機關提出修改、緩辦或者退回的建議?！保弧兑?guī)章制定程序條例》等行政法規(guī)③《規(guī)章制定程序條例》第十九條規(guī)定：“規(guī)章送審稿由法制機構(gòu)負責統(tǒng)一審查。法制機構(gòu)主要從以下方面對送審稿進行審查：（一）是否符合本條例第三條、第四條、第五條、第六條的規(guī)定；（二）是否符合社會主義核心價值觀的要求；（三）是否與有關規(guī)章協(xié)調(diào)、銜接；（四）是否正確處理有關機關、組織和公民對規(guī)章送審稿主要問題的意見；（五）是否符合立法技術要求；（六）需要審查的其他內(nèi)容。”也對規(guī)章等制定內(nèi)容設置了前置性審核程序，但是文件之間的不協(xié)調(diào)、不一致問題難以在立法草案中完全預見；有的文件中政治性、合法性問題隨著實踐發(fā)展變化而具有不同的含義；有的文件中存在的問題，具有較強的隱蔽性，需要經(jīng)過長期的實施與運用才能發(fā)現(xiàn)。因此，有必要加強黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查。這是對立法前置性審查事后彌補的重要環(huán)節(jié)。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的制度梗阻

2012年7月《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》實施后，各地相繼出臺了黨內(nèi)規(guī)范文件與地方規(guī)范文件的“備案溝通協(xié)調(diào)機制”，有的地方出臺了完善備案溝通協(xié)調(diào)工作的規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨河北省委員會黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案細則》第十六條規(guī)定“建立健全省委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作與地方性法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件備案工作的溝通協(xié)調(diào)機制”；有的地方制定了專門備案審查銜接聯(lián)動機制，如廣西、江西等地建立了《黨委、人大、政府規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制》。但是，黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的聯(lián)動機制應該如何構(gòu)建、如何備案、如何審查并無明確答案。黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查實踐仍面臨一些迫切需要解決的難題。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)不易界定

黨的規(guī)范性文件和行政規(guī)范性文件的定義方式不同，黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)界定可能存在差異。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》所稱規(guī)范性文件主要是指“黨組織在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復適用的文件”。而行政規(guī)范性文件尚無統(tǒng)一的界定。實踐中，行政規(guī)范性文件由省級人民政府以地方規(guī)章的方式予以界定，標準與范圍不盡相同。例如，《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》①該規(guī)定所稱的行政規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章外，由行政機關依照法定權限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復適用的公文。和《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》②該辦法所稱規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章外，由行政機關或者經(jīng)法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，依照法定權限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復適用的公文。在規(guī)范性文件的制定主體標準上有明顯差異。這意味著內(nèi)容相同的黨政聯(lián)合發(fā)文因在不同地方而性質(zhì)不同，即內(nèi)容相同的黨政聯(lián)合發(fā)文在甲省既是黨的規(guī)范性文件，也是行政規(guī)范性文件，而在乙省可能只是黨的規(guī)范性文件。

黨的規(guī)范性文件和行政規(guī)范性文件的界定標準具有一定模糊性，黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)界定就有可能存在困難。從《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和各地出臺的行政規(guī)范性文件管理規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)“普遍約束力”“一定時期”“反復適用”是界定規(guī)范性文件的關鍵詞。但是“普遍約束力”“一定時期”“反復適用”具有較大模糊性，“對多少人適用才算具有普遍約束力”“一定時期是指幾天”“適用幾次可以認定為反復適用”等問題尚未明確。界定標準的模糊性直接會導致黨政聯(lián)合發(fā)文定性的模糊性，例如《中共東鄉(xiāng)區(qū)委辦公室東鄉(xiāng)區(qū)人民政府辦公室關于印發(fā)〈東鄉(xiāng)區(qū)集中處理“兩違”行為工作方案〉的通知》（東辦發(fā)〔2017〕10號）的法律性質(zhì)界定就存在一定爭議。

另外，實踐中還存在大量以“綱要”“方案”“意見”等形式的黨政聯(lián)合發(fā)文，其性質(zhì)也不容易界定。如果將其排除在備案審查的范圍之外，不利于利益相關人的權利保障。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文中兩種不同文件的備案審查標準不一

一是黨政聯(lián)合發(fā)文中兩種不同文件備案審查的前提依據(jù)不同。黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件備案審查的依據(jù)是《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等具有較高效力的黨內(nèi)法規(guī)；而行政規(guī)范性文件備案審查的依據(jù)不僅包括《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《規(guī)章制定程序條例》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)，還包括地方政府制定的規(guī)章，比如《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》。

二是黨政聯(lián)合發(fā)文中兩種不同文件備案審查的原則不盡相同?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》規(guī)定，備案審查工作應當遵循“有件必備、有備必審、有錯必糾”的原則。而行政規(guī)范性文件的備案審查不僅包含“有件必備、有備必審、有錯必糾”的原則，而且還包括一些法治原則。例如《北京市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》備案審查增加了“層級監(jiān)督原則”，《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》增加了合法、合理、必要、可行以及參與的原則①《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第四條規(guī)定：“規(guī)范性文件的制定、備案和清理，應當遵循合法、合理、必要、可行的原則，并保障公眾有序參與。規(guī)范性文件的備案審查，應當做到有件必備、有備必審、有錯必糾。”等。

三是黨政聯(lián)合發(fā)文中兩種不同文件備案審查的內(nèi)容不盡相同。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第十一條的規(guī)定，黨的規(guī)范性文件備案審查的內(nèi)容主要包括政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查四個方面，即“是否認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，是否同黨的基本理論、基本路線、基本方略相一致，是否與黨中央重大決策部署相符合，是否嚴守黨的政治紀律和政治規(guī)矩等”“是否適應形勢發(fā)展需要，是否可能在社會上造成重大負面影響，是否違反公平公正原則等”“是否同憲法和法律相一致，是否同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突，是否符合制定權限和程序，是否落實精簡文件、改進文風要求等”“名稱使用是否適當，體例格式是否正確，表述是否規(guī)范等”內(nèi)容。

行政規(guī)范性文件的審查主要以合法性為主，合理性審查為輔，但審查內(nèi)容往往由各地行政機關確定。例如，《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》合法性審查主要包括“是否屬于規(guī)范性文件”“是否超越制定機關法定職權或者法律、法規(guī)、規(guī)章的授權范圍”“是否與法律、法規(guī)、規(guī)章以及國家和本市政策相抵觸”“是否違反本規(guī)定第九條的禁止性規(guī)定”“是否按照本規(guī)定第十三條的規(guī)定經(jīng)過聽取意見的程序”“是否與相關的規(guī)范性文件存在沖突”“其他需要審核的內(nèi)容”等七項內(nèi)容。

實踐中，由于黨政聯(lián)合發(fā)文在審查依據(jù)、原則與內(nèi)容上缺少立法上的統(tǒng)一性規(guī)定，往往容易導致黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查虛置，出現(xiàn)“該備案的未備案”“該審查的未審查”等問題。

（三）黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的主體不明

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第四條的規(guī)定，承擔備案審查工作主體責任的黨內(nèi)機關包括“各級黨委，黨的紀律檢查委員會、黨委（決策）議事協(xié)調(diào)機構(gòu)以及黨的工作機關、黨委直屬事業(yè)單位，黨組（黨委）承擔備案審查工作主體責任”；而負責牽頭辦理本級黨委備案審查工作是各級黨委辦公廳（室）；有關部門和單位應當在職責范圍內(nèi)積極協(xié)助開展備案審查工作，共同發(fā)揮審查把關作用；人大常委會、政府亦可以基于備案審查銜接聯(lián)動機制參與黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查工作。行政規(guī)范性文件備案主體包括制定機關的上級行政機關、設立該派出機關的人民政府、聯(lián)合制定規(guī)范性文件的牽頭部門以及同級人民代表大會常務委員會①《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》第三十四條規(guī)定：“區(qū)縣（自治縣）人民政府規(guī)范性文件報送市政府備案，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府規(guī)范性文件報送區(qū)縣（自治縣）人民政府備案；政府派出機關制定的規(guī)范性文件報送設立該派出機關的人民政府備案；部門規(guī)范性文件報送本級人民政府備案，兩個或者兩個以上部門聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，由牽頭部門報送本級人民政府備案；其他特殊情況由市政府確定。規(guī)范性文件需要報送同級人民代表大會常務委員會備案的，按照相關規(guī)定執(zhí)行?！?。從上述規(guī)定可以看出，黨內(nèi)規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件的備案審查主體較多，各主體之間的分工并不十分清晰。特別是兼具黨內(nèi)規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文應當由哪些主體進行備案審查，以及各主體的備案審查主次角色和先后次序等問題尚未有明確規(guī)定。實踐中，關于黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查通常由黨委辦公機構(gòu)牽頭會同有關部門進行備案審查聯(lián)動主體。例如，韶關市《關于近年來規(guī)范性文件備案審查工作情況的報告》指出，按照省委部署，由市委辦公室牽頭、市人大常委會參與，初步建立了備案審查銜接聯(lián)動機制②參見：韶關市人大常委會法制工作委員會.關于近年來規(guī)范性文件備案審查工作情況的報告［DB/OL］.http：∥www.sgrd.gov.cn/lfzw/basc/201908/t20190801_830036.html ，2019-12-25.。但值得注意的是，將黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查完全作為黨委職責，與黨政聯(lián)合發(fā)文范圍的廣泛性、效力的直接性和審查的專業(yè)性相悖，審查機構(gòu)的功能容易出現(xiàn)錯位。

（四）黨政聯(lián)合發(fā)文審查主體的能力不足

“文多人少”的現(xiàn)象較為普遍，備案審查的專業(yè)能力仍待提高。黨政機關中實際從事備案審查工作的人員數(shù)量較少，有的縣僅有1-2人從事備案審查工作，“在317個地級市、自治州中，只有160個設立了專門機構(gòu)，140個配備了專職人員；在縣（區(qū)）一級，有專門機構(gòu)和專職人員的地方所占比例不到10%”［2］。韶關市《關于近年來規(guī)范性文件備案審查工作情況的報告》指出：“目前市人大常委會備案審查科僅有一名工作人員，另一名編制人員至今無法到位……縣級人大常委會未設立專門機構(gòu)，尚有4個縣、區(qū)未建立聯(lián)合備案審查機制。縣級人大常委會備案審查工作人員流動性較大、普遍缺乏專業(yè)能力?！雹賲⒁姡荷仃P市人大常委會法制工作委員會.關于近年來規(guī)范性文件備案審查工作情況的報告［DB/OL］.http：∥www.sgrd.gov.cn/lfzw/basc/201908/t20190801_830036.html ，2019-12-25.“文多人少”現(xiàn)象在地方黨委部門中更為突出。黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查工作具有較強的專業(yè)性，要求工作人員既要掌握法學專業(yè)知識、又要具有黨內(nèi)法規(guī)知識，還要有較強的政治素養(yǎng)。這樣的復合型人才在實踐部門奇缺。實踐中，聯(lián)合發(fā)文審查工作由各級黨委辦公室牽頭負責，法規(guī)室（科）實際執(zhí)行，有的地方的科室甚至沒有具有法學教育背景的工作人員，從事備案審查工作的人員的知識儲備、實踐經(jīng)驗相對不足。這在一定程度上影響了黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查工作的效率和質(zhì)量。

三、完善黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的路徑選擇

目前，學界對于規(guī)范性文件備案審查機制完善已有一定研究，并形成了“人大審查機制”“司法審查機制”“黨外審查機制”“審查銜接聯(lián)動機制”等幾種代表性觀點?！叭舜髮彶闄C制”意指，人大應當且可以承擔起審查黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是否符合憲法和法律的職責［3］；“司法審查機制”意指，法院有權判斷各類組織和個人行為是否符合法律，政黨同時具有公法人和私法人的特性，必須接受私法自治和政黨法制原則［4］；“黨外審查機制”意指，建立一個中立、獨立的審查處理機構(gòu)，對國家法律、黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一進行合憲性、合法性審查，形成備案審查制度的大一統(tǒng)［5］；“審查銜接聯(lián)動機制”意指，建構(gòu)以備案審查銜接聯(lián)動機制為核心的保障機制，從而達致兩個規(guī)范體系“內(nèi)在統(tǒng)一”于中國特色社會主義法治體系的狀態(tài)［6］。本文認為，黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查機制，應在中國特色社會主義法治體系建設的整體格局下，針對現(xiàn)行機制基礎與運行實踐中的問題進行完善。

（一）構(gòu)建黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)識別機制

應當制定黨政聯(lián)合發(fā)文的“規(guī)范性標準”。首先，建立黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)識別機制。一方面可以確立形式標準，即根據(jù)發(fā)文范圍、發(fā)文字號、發(fā)文主體、發(fā)文標題等因素來確立文件是黨的規(guī)范文件還是行政規(guī)范性文件；另一方面可以確立實質(zhì)標準，即“如果仍存在黨的機構(gòu)以國家機關的名義或者國家機關以黨的機構(gòu)名義對外行使職權，則應根據(jù)‘實質(zhì)標準’認定該行為的內(nèi)容是黨組織的內(nèi)部事務還是國家職權事項”［7］。實踐中，形式標準與實質(zhì)標準運用并非絕對分離的，應加強對兩種標準的綜合運用。備案機關應在細化“具有普遍約束力”“在一定時期”“可以反復適用”等概念內(nèi)涵的基礎上，根據(jù)文件的具體形式進行識別。同時，還應根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的“規(guī)范性標準”，制定黨政聯(lián)合發(fā)文的分類模板，確保黨政聯(lián)合發(fā)文的形式規(guī)范性和統(tǒng)一性，提高黨政聯(lián)合發(fā)文的可識別性，方便備案審查機關開展工作。其次，建立聯(lián)合發(fā)文分流機制。對“哪些機關”“什么問題”“什么情況”可以出臺黨政聯(lián)合文件進行明確規(guī)定，從而減少“動輒聯(lián)合”“隨意發(fā)文”“規(guī)避審查”的現(xiàn)象，降低備案審查工作的難度。事實上，在全面依法治國的背景下，在黨領導立法的制度邏輯下，應當鼓勵地方加強聯(lián)合立法工作，實現(xiàn)“黨政聯(lián)合發(fā)文”偏好向“黨政聯(lián)合立法”偏好轉(zhuǎn)變，從而減少黨政聯(lián)合發(fā)文過程中的無序與混亂現(xiàn)象。

（二）細化黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查基準

完善黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查規(guī)定，明確將黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件納入專項備案審查范圍。應在國家法律與黨內(nèi)法規(guī)相互協(xié)調(diào)銜接的基礎上，進一步構(gòu)建黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的統(tǒng)一機制，對“黨政聯(lián)合發(fā)文”備案要求、審查主體、原則、程序以及效力等內(nèi)容進行明確規(guī)定，避免出現(xiàn)黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查虛置現(xiàn)象。在堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”的備案審查原則的基礎上突出審查重點。將政治性、合法合規(guī)性、合理性作為黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的重點內(nèi)容，構(gòu)建政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查的基準體系。以合法合規(guī)性審查為例，該基準體系應當包括實體合法合規(guī)性審查基準和程序合法合規(guī)性審查基準。實體合法合規(guī)性審查基準側(cè)重于內(nèi)容審查，即黨政聯(lián)合發(fā)文內(nèi)容“是否同憲法和法律相一致，是否同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與同位黨內(nèi)法規(guī)和政府規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突”等問題；程序合法合規(guī)性審查基準“側(cè)重于形式審查”［8］，即黨政聯(lián)合發(fā)文在形式上“是否符合制定權限和程序，是否落實精簡文件、改進文風要求等”。在構(gòu)建黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查基準體系的同時，應進一步探索“能用、好用、管用”備案審查措施，將審查基準要求全面落實到黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查工作實踐中，從而避免黨政聯(lián)合發(fā)文與國家法律法規(guī)相沖突、超越職責權限、侵害相關人的合法權利等現(xiàn)象。

（三）加強黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的主體協(xié)同

為了推進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，中央層面已建立了由中央辦公廳、全國人大常委會法工委、國務院法制辦等共同參與的備案審查銜接聯(lián)動機制①參見：中央辦公廳印發(fā)的《關于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見》。?！白⒅攸h內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，是黨內(nèi)法治對國家法治發(fā)揮作用的具體途徑和通道”［9］。黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查亦應依循此思路，加強黨委、人大、政府以及其他部門的協(xié)同，構(gòu)建備案審查銜接聯(lián)動機制。在黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查銜接聯(lián)動機制中，各級黨委應當作為黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的主導力量。銜接聯(lián)動機制可以通過定期召開會議集中形式進行審查，會議的成員應該包含黨委法規(guī)審查機構(gòu)成員、人大常委會備案審查人員、行政機關法制部門成員、紀委監(jiān)委工作人員和專家學者。在具體實施方面，還應出臺專門的協(xié)作實施辦法，明確規(guī)定黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查主體及其他具體問題，系統(tǒng)推進黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的實施，具體應包括以下內(nèi)容：完善黨政聯(lián)合發(fā)文報送備案機制，明確黨政聯(lián)合發(fā)文的報備主體與時間；建立黨政聯(lián)合發(fā)文的主動與被動審查相結(jié)合的審查機制；完善黨政聯(lián)合發(fā)文的糾正與督促機制；落實黨政聯(lián)合發(fā)文的責任追究機制。

此外，應當加強黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查信息平臺建設。黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查也應主動融入地方規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)建設中，將黨政聯(lián)合發(fā)文與行政規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)備案審查進行平臺銜接，發(fā)揮信息平臺的電子備案、統(tǒng)計分析與智能輔助審查等功能，提升審查質(zhì)量和效率，構(gòu)建上下聯(lián)動、覆蓋完整、信息互通的備案審查工作格局。

（四）提高黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查能力

在充分認識規(guī)范性文件備案審查重要性的基礎上，應針對聯(lián)合發(fā)文的備案審查能力不足的薄弱環(huán)節(jié)，提升黨政聯(lián)合發(fā)文審查機關的備案審查能力。

首先，充實備案審查的人員編制，解決“人案矛盾”。增加各級黨規(guī)審核部門與政府法制部門的人員編制和人員數(shù)量，保障各類規(guī)范性文件備案審查的穩(wěn)步進行；在人員編制暫時難以解決的情形下，也可以采取借調(diào)行政人員加強文件備案、特聘專家學者參與文件審查、委托高校和科研院所進行備案審查的形式加強備案審查。其次，提高備案審查人員專業(yè)素質(zhì)。各級黨政機關要建立專業(yè)化的黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查工作隊伍。在人員素質(zhì)要求上，可以將法律職業(yè)資格作為準入條件，吸收具備一定黨內(nèi)法規(guī)理論基礎與備案審查實踐的人員參與。第三，加大備案審查工作的培訓力度，建立備案審查的定期或?qū)ｎ}培訓機制，加快提升備案審查人員的專業(yè)技能。此外，還應加強黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的人才儲備工作。應從國家層面上完善黨內(nèi)法規(guī)人才的培養(yǎng)體系，加快黨內(nèi)法規(guī)學科建設，包括“盡快設置獨立的黨內(nèi)法規(guī)學二級學科，全面啟動黨內(nèi)法規(guī)學博士生招生培養(yǎng)工作，適時成立全國性黨內(nèi)法規(guī)研究團體，及時舉辦全國高校黨內(nèi)法規(guī)學師資培訓班等”［10］，為黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查工作提供后備人才。