姚 巖，王 恒

(1.北京師范大學 中國基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100875；2.江蘇師范大學 教育科學學院，江蘇 徐州 221116)

代課教師主要是學校為解決臨時性的教師需求(如教師生病、休假等)采用“誰聘用，誰支付”的方式而聘用的教學人員。他們與民辦教師雖同屬于編制外教師，但無論是在官方政策、學術(shù)研究，還是媒體報道中，中小學代課教師所受到的關(guān)注都遠不及民辦教師，這使得該群體形象被主流話語下的民辦教師形象所遮蔽。

實際上，在民辦教師被清退后，代課教師曾接替民辦教師在農(nóng)村教育發(fā)展中做出獨特貢獻，直至今天還廣泛分布在我國以公辦學校為主的各類學校中[1]60。20世紀90年代末農(nóng)村代課教師問題最先受到關(guān)注，孟慶瑜認為農(nóng)村學校缺編、財政包干到鄉(xiāng)的體制等是代課教師產(chǎn)生的重要原因[2]。他們多為落榜的初中、高中畢業(yè)生，很少接受師范專業(yè)教育或培訓，主要在 “老、少、邊、山、窮”地區(qū)任教，工作具有“半耕半教”特點，多數(shù)人都具有農(nóng)民身份，且教齡長、年齡偏大[3]。梁文艷、胡詠梅對我國西部農(nóng)村代課教師的工作狀況進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該群體教學質(zhì)量不高，因?qū)W校經(jīng)費有限被分配了較少的培訓機會，對學校教育管理的參與度較低[4]。2006年教育部新聞發(fā)言人宣布將按照《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》的要求，采取多種措施進一步加快清退中小學代課人員工作，諸多學者對這一政策可能給農(nóng)村教育發(fā)展造成的影響進行了闡述，認為它有可能加劇農(nóng)村教師短缺，引發(fā)大量農(nóng)村兒童失學，同時忽視代課教師們的歷史貢獻[5]。政策出臺后，代課教師群體雖減少，但并未完全消失，相關(guān)研究也持續(xù)開展。

2013年，黃道主、張文言開始將研究重點轉(zhuǎn)向城市，指出城市代課教師面臨生存困境，主張理順學校用人機制，助力代課教師擺脫生存困境[6]，此后一大批城市代課教師的實證研究開始涌現(xiàn)。這些在人口學特征(性別、教育背景等)、工作態(tài)度上不同于以往的代課教師，被學者稱為新生代代課教師[7]。譚葉認為我國教師管理二元制是城市代課教師產(chǎn)生及生存困境的主要影響因素[8]，邵澤斌重點關(guān)注了城市化的背景，認為代課教師從根本上表征著我國義務教育公共治理中供給側(cè)結(jié)構(gòu)與需求側(cè)結(jié)構(gòu)的不匹配和不平衡問題[9]，可見城市代課教師群體的產(chǎn)生有著多重邏輯。李巧珍從性別角度指出新生代代課教師以女性為主，在性別依附和性別偏見等社會性因素影響下，她們的工作生活不可避免地處于不樂觀狀態(tài)，這一困境無法得到根除[10]。

研究群體的轉(zhuǎn)換是否意味著我國中小學代課教師構(gòu)成的變化，新中國成立后至今我國中小學代課教師隊伍經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展過程，當前表現(xiàn)出何種特征，未來發(fā)展趨勢如何，茲試就相關(guān)問題梳理、探討。

一、我國中小學代課教師隊伍的歷史演變

(一)數(shù)量演變

1. 20世紀80年代以前：小規(guī)模時期

20世紀80年代以前，我國代課教師數(shù)量非常有限，其數(shù)量和影響力遠不及民辦教師。

新中國成立后，國家在對原有私立中小學教師接管過程中，將一部分具備相關(guān)手續(xù)的教師轉(zhuǎn)為民辦教師，另一部分沒有相關(guān)手續(xù)的教師轉(zhuǎn)為代課教師。兩類教師群體數(shù)量受到國家教育改革方針政策的影響，經(jīng)歷了相同的發(fā)展路徑：擴張(“大躍進”時期)-壓縮(調(diào)整恢復期)-再擴張(1966-1976年)，1977年民辦教師總數(shù)達到471.2萬，占全國中小學教師的56%，代課教師增加到41.75萬人，僅占全國中小學教師的5%左右[11]。

這一時期代課教師數(shù)量少，工作狀態(tài)與民辦教師相似，加之教師隊伍管理方式相對粗放，政府很少將其作為一個獨立類別進行統(tǒng)計，民辦教師和代課教師因之常常被混為一體，國家在副食品、生活用品供應和中師招生等問題上主張給予兩類教師同等待遇[12]。

2. 20世紀八九十年代：擴張期

20世紀八九十年代是代課教師數(shù)量的極速擴張期，其數(shù)量擴張與國家清退民辦教師和普及義務教育密切相關(guān)。

民辦教師激增引發(fā)了教學質(zhì)量之憂。1978 年教育部發(fā)布《關(guān)于加強中小學教師隊伍管理工作的意見》，開始對民辦教師進行規(guī)范化管理。1986年國家出臺相關(guān)政策規(guī)定禁止繼續(xù)招聘民辦教師[13]，主張通過“關(guān)、轉(zhuǎn)、招、辭、退”等方式到2000年基本解決已有的民辦教師問題。民辦教師數(shù)量因此急劇減少，一些資優(yōu)民辦教師通過轉(zhuǎn)、招被納入公辦教師隊伍。

這一時期，我國同時提出了普及義務教育的目標。對于財力薄弱的縣鄉(xiāng)政府而言，國家對民辦教師的清退極大地影響了它們的義務教育普及工作。它們必須尋找其他替代性的教師資源，以實現(xiàn)義務教育普及的目標。不少被清退的民辦教師在此背景下進入代課教師隊伍。據(jù)統(tǒng)計，代課教師這一階段以年均5萬的速度增加，在1997年到達歷史最高峰——100.55萬人[11]。

在數(shù)量激增的背景下，國家對代課教師的管理也趨于細化，逐漸明確了該群體的權(quán)利和義務，并開始將代課教師作為獨立指標進行統(tǒng)計。

3. 20世紀末至今：數(shù)量急劇收縮到緩慢再擴張時期

20世紀末，國家為減輕農(nóng)民負擔、提升農(nóng)村教育質(zhì)量發(fā)布了一系列清退代課教師的政策，使得我國代課教師數(shù)量進入急劇收縮階段，隨著政策剛性程度的弱化，代課教師近些年又表現(xiàn)出緩慢增加的趨勢。

1996年12月，中共中央、國務院出臺了《關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定》，從減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)及人員開支的角度提出要嚴格控制代課教師數(shù)量，規(guī)范教師聘任。2001年國務院《關(guān)于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》和《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》要求對代課教師進行剛性清退，全國代課教師數(shù)量自此縮減嚴重。1998年、2003年、2007年、2009年我國代課教師數(shù)量分別是97.8萬(小學84.18[14]82-83，中學13.62[14]60-61)、54.29萬(小學42.39萬[15]158-159，中學11.90萬[15]67)、37.93萬(小學27.23萬[16]162-163，中學10.70萬[16]68)、33.52萬(小學23.45萬[17]162-163，中學10.07萬[17]69)，10年內(nèi)共計減少64.28萬。

2010年初，教育部新聞發(fā)言人續(xù)梅表示，國家并沒有規(guī)定2010年是在崗代課教師清退的截止時間，地方教育部門在代課教師清退問題上的態(tài)度開始緩和，由剛性清退轉(zhuǎn)為彈性清退，代課教師收縮速度有所減緩，甚至出現(xiàn)緩慢擴張的趨勢。2011年，我國代課教師總數(shù)為28.86萬(小學18.77萬[18]156-157，中學10.09萬[18]72-73),2015年下降至20.46萬(小學14.67萬[19]156-157，中學5.80萬[19]72-73)，僅減少8.4萬人，2015年之后有所增加，從20.46萬增長至2019年的22.79萬(小學16.69萬，中學6.10萬[20]162-163，中學6.77萬[20]78-79)。

(二)教師結(jié)構(gòu)演變

1. 2010年前后全國代課教師城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

2010年以前，我國代課教師主要分布在農(nóng)村學校[21]，即使這一過程中農(nóng)村代課教師所占比例表現(xiàn)出下降趨勢，但其依然遠高于相應城鎮(zhèn)代課教師比例[22]。2011年以后，我國代課教師的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變化，從過去的以農(nóng)村為主過渡到現(xiàn)在的以城鎮(zhèn)為主。

2011年，我國城鎮(zhèn)代課教師總量為15.55萬人，首次超過農(nóng)村代課教師總量(13.31萬人)[18]72-73,156-157，這一趨勢在之后幾年得以保持。中國教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年我國城鎮(zhèn)代課教師占比高達68.37%，而農(nóng)村代課教師占比為31.63%[20]78-79,162-163?？梢?，接近70%的代課教師現(xiàn)如今分布在城鎮(zhèn)學校。

2.中小學代課教師城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)展存在差異

根據(jù)中國教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)相關(guān)結(jié)果測算，我國小學和中學階段的城鄉(xiāng)代課教師結(jié)構(gòu)變化存在一定的差異，中學階段更早實現(xiàn)了從以農(nóng)村為主到以城鎮(zhèn)為主的轉(zhuǎn)變。

小學階段， 2013年，我國農(nóng)村教師占比53.15%，在此之前一直是我國代課教師的主體構(gòu)成[23]156-157。2015年農(nóng)村代課教師占比跌至50%以下[19]156-157，2017年下降至37.98%[20]162-163。與之相反，城鎮(zhèn)代課教師比例不斷提升。

中學階段，2001年我國農(nóng)村教師占比52.52%[24]64-65，在此之前中學代課教師一直是以農(nóng)村為主，但到了2003年，農(nóng)村代課教師占比為43.54%，已經(jīng)低于城鎮(zhèn)比例——56.46%[15]67，2019年農(nóng)村代課教師占全國代課教師隊伍的14.25%，顯著低于相應城鎮(zhèn)代課教師比例——85.75%[20]78-79。

二、當前我國中小學代課教師隊伍特征

現(xiàn)階段，我國中小學代課教師表現(xiàn)出年輕化、女性化、資優(yōu)化的特征，被稱“新生代代課教師”[7]，與此同時，他們也繼承了傳統(tǒng)代課教師的某些特征，如邊緣化和不穩(wěn)定性，在專業(yè)發(fā)展和教師穩(wěn)定性中處于劣勢地位。

(一)女性化

女性化是指代課教師中女教師比例不斷提高，甚至顯著超越男教師這一現(xiàn)象。1998年全國中小學代課教師中女性代課教師比例為56.25%[14]60-61，182-183，兩性之間的差異并不突出，2009年女代課教師占全部代課教師的比例增加到63.19%[17]69，162-163，2017年這一比例高達76.63%[20]78-79,162-163，女性教師遠多于男性，成為代課教師的主體構(gòu)成。

一些區(qū)域性研究與全國性研究結(jié)論一致。武漢市某區(qū)9所公立中小學代課教師中女性比例為77.3%[25]，江西省景德鎮(zhèn)市昌江區(qū)農(nóng)村中小學女性代課教師比例為88.1%[26]。

代課教師隊伍的女性化是女性在勞動力市場中的弱勢地位與教師職業(yè)性別的文化刻板共同作用的結(jié)果[27]。改革開放后，男性相對而言擁有更多職業(yè)選擇，從教師職業(yè)中退出，作為勞動力市場弱勢群體的女性則越來越多地進入教師職業(yè)，女性教師的增多也增強了教師職業(yè)是更適合女性職業(yè)的印象刻板，進一步吸引女性進入教師職業(yè)。

(二)年輕化

省級和區(qū)縣層面農(nóng)村學校、城鎮(zhèn)學校的研究均顯示我國中小學代課教師群體以中青年為主，整體表現(xiàn)出年輕化的特征。

例如，對山西省4市10縣270名代課教師的調(diào)查顯示，代課教師平均年齡為27歲，27歲及以下的教師占比為86.6%，最小22歲，27歲以上教師占比13.4%，最大48歲，整體較為年輕[28]；蘇南某鎮(zhèn)430名代課教師中，30歲以下的教師數(shù)量高達289名，占比67.2%[9]；武漢市某區(qū)9所中小學76位代課教師中，40歲及以下教師占比65.1%[25]；江西省景德鎮(zhèn)市昌江區(qū)134名農(nóng)村小學代課教師中，30歲以下教師共106人，占教師隊伍的79.1%[26]。

代課教師隊伍的年輕化與大學生就業(yè)難問題不無關(guān)系。1996年中國逐步取消了大學畢業(yè)包分配制度，并實行高等教育擴招，這使得每年都有大量大中專畢業(yè)生進入勞動力市場成為預備勞動力，青年勞動力人數(shù)的增加帶來了各行業(yè)勞動力年齡結(jié)構(gòu)的年輕化，代課教師隊伍同樣如此。

(三)資優(yōu)化

與20世紀八九十年代相比，新生代代課教師學歷水平高，多數(shù)具有教師資格證和師范教育的背景，表現(xiàn)出資優(yōu)化的特征。

對山西中小學代課教師的調(diào)查結(jié)果顯示，本科及以上學歷教師占比為61%，?？茖W歷教師占比36%，高中及以下學歷僅占3%，絕大多數(shù)為大專及以上學歷[28]。當然，城鎮(zhèn)和農(nóng)村中小學代課教師學歷結(jié)構(gòu)有一定的差距，前者明顯優(yōu)于后者。四川某城鎮(zhèn)中小學代課教師中本科及以上學歷占比為70%-80%，甚至不乏研究生學歷的教師[8]，而在一些鄉(xiāng)村學校，如江西省農(nóng)村小學代課教師則以?？茷橹鳎急冗_到86.6%，本科教師比例相對較低[26]。

專業(yè)背景方面，絕大多數(shù)代課教師持有教師資格證，教學水平得到基本保障。山西270 名中小學代課教師中，教師資格證書持有者占比88.15%，農(nóng)村學校未持有者以老一代代課教師為主[28]；城鎮(zhèn)中小學持有資格證代課教師不僅比例高，而且多數(shù)畢業(yè)于師范類大學[29]。

新生代代課教師的資優(yōu)化反映了我國師范教育的進步，也與我國師范類畢業(yè)生培養(yǎng)結(jié)構(gòu)性過剩不無關(guān)系。據(jù)報道，2014年我國內(nèi)地師范類畢業(yè)生共計61.78萬人，遠遠超過全國中小學基礎(chǔ)教育師資實際需求——25萬，我國每年大約都有40萬師范生培養(yǎng)過剩[30]，因此招聘過程中校方尤其是城鎮(zhèn)中小學處于優(yōu)勢買方地位，對代課教師的學歷和專業(yè)要求不斷提升。

(四)邊緣化

代課教師的邊緣化是指代課教師是整個教師隊伍中的次級勞動力，在工作壓力和社會支持、工作報酬和職業(yè)晉升等方面處于弱勢地位。

由于代課教師不具備體制內(nèi)身份，在學校中位置相對邊緣，很容易被指派額外的教學任務，使其課時量高于公辦教師。對長沙市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公辦教師每周課時數(shù)大約為13節(jié)，代課教師約為15節(jié)，每周比公辦教師多出1-2節(jié)課[31]。面臨額外工作任務，承擔較高工作壓力的代課教師在工作過程中并未獲得與之相匹配的學校和家長支持。盡管多數(shù)代課教師工作認真、負責，卻容易因為代課身份遭遇家長的不信任[32]。學校管理者同樣擔心培養(yǎng)代課教師是“為他人做嫁衣”，很容易削弱對其培訓支持。2016年對河北省某市市區(qū)10 所小學的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，未接受校外培訓的代課教師占比為 52%，僅接受過3天以內(nèi)短期培訓的占38%，接受過3天以上校外培訓的代課教師僅占10%[33]。

工資待遇方面，代課教師工資構(gòu)成主要包括基本工資和班主任津貼，多地代課教師工資在1 000～3 000元之間浮動，約為公辦教師收入的1/3～3/5不等[33]，有時候會面臨拖欠問題，且農(nóng)村代課教師工資尤其低。代課教師是否享有各類社會保險和住房公積金主要視學校情況而定。一些辦學經(jīng)費較為充裕的學校可能會為教師購買某一類別的社會保險(主要是養(yǎng)老保險)[31]，且一般是以較長的工作年限為前提，一些學校雖然提供了多類社會保險，但由于工資低，保險繳納的數(shù)額也很低，很少有學校愿意為教師支付金額較大的住房公積金[32]。中小學代課教師在職稱評聘中還面臨群體身份的歧視，即使教學表現(xiàn)優(yōu)異，多數(shù)地方教育部門在代課教師職稱評定中設置障礙，甚至禁止他們參評，從而剝奪了他們的晉升資格。相關(guān)研究顯示，91.4%的代課教師未能評定職稱，而相應公辦教師比例僅為13.1%[34]。

(五)不穩(wěn)定性

中小學代課教師的不穩(wěn)定性是指該群體職業(yè)意志薄弱、職業(yè)變動傾向高的特點[29]。新生代中小學代課教師多是80后、90后，成長于改革開放的時代背景下，不完全認同老一輩教師“奉獻、犧牲、甘于清貧”的工作價值觀，強調(diào)對個人優(yōu)質(zhì)生活的追求，希望能夠獲得合理的工作報酬。盡管代課教師職業(yè)使其在與孩子交往過程中建立了良好的人際關(guān)系，體驗到較強的職業(yè)成就感，也能夠產(chǎn)生較強的職業(yè)認同感，但是有限的工資收入與消極的社會評價一定程度上弱化了她們對教師職業(yè)的情感歸屬。

原本公辦中小學教師工資吸引力就不高，代課教師不僅工資低于公辦教師，且多數(shù)不享有與其生活密切相關(guān)的醫(yī)療保險、住房公積金等福利，因此中小學代課教師對工作的滿意度不高。武漢某區(qū)54%的公辦教師對工資收入表示滿意，相應代課教師比例僅為26%[25]。較低的工作滿意度也帶來了這些代課教師隊伍的不穩(wěn)定性，“對于絕大多數(shù)代課教師而言，進入體制內(nèi)部或?qū)ひ挻龈鼉?yōu)厚的崗位是更好的選擇，現(xiàn)狀只是權(quán)宜之計”[6]。

除自主流動造成的不穩(wěn)定外，還存在因?qū)W校辭退導致的代課教師流動問題。一些代課教師通常與學校簽訂一年的勞動合同，一旦合同期限結(jié)束，學校生源或者公辦教師數(shù)量發(fā)生變化，學校便會終止與代課教師的合作，這也導致了她們從代課教師隊伍中的退出。代課教師的退出一定程度上影響了教師隊伍的穩(wěn)定性，增加了其他教師的工作量和學校管理困境，并造成了某些教育資源的浪費。

三、未來我國中小學代課教師隊伍發(fā)展趨勢

未來我國中小學代課教師隊伍的女性化、年輕化、資優(yōu)化、邊緣化和不穩(wěn)定性特征將繼續(xù)存在，除此之外，還將表現(xiàn)出需求隱匿化、空間趨向城鎮(zhèn)化和區(qū)域發(fā)展分化的趨勢。

(一)需求隱匿化

在學齡兒童增加、教師隊伍女性化和國家編制制度改革的背景下，我國代課教師的需求將繼續(xù)存在，但是在國家清退代課教師的政策影響下，這種需求被隱匿，通過其他方式(如大班額)表現(xiàn)出來。

2011年11月，我國各地全面實施雙獨二孩政策，2013年12月實施單獨二孩政策，2015年10月實施全面二孩政策，這意味著2020年以后我國將迎來新的入學高峰，對新任教師的需求量必然增加。與此同時，“全面二孩”政策也帶來教師扎堆生孩子的情況，據(jù)報道，中小學教師休產(chǎn)假比例總體上占全體教師的8%～10%，比起政策實施前的3%～5%增加了一倍多[35]，由產(chǎn)假引起的教師崗位空缺也需要進行補充。

2013年在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作會議上，李克強總理提出要嚴控地方政府編制總量，確保財政供養(yǎng)人員只減不增[36]。由于編制授予權(quán)在編制管理部門，在編制總量調(diào)控中，一些地區(qū)的編制管理部門更多的是從本地財政供養(yǎng)能力出發(fā)考慮編制問題，很少將編制向教育部門傾斜。由于缺少招聘公辦教師的編制，中小學校只能通過招聘代課教師解決教師短缺難題。

2010年代課教師清退雖然從剛性轉(zhuǎn)向柔性，但時任教育部人事司副司長的呂玉剛也表示嚴禁產(chǎn)生新的代課教師[37]。這一政策導向?qū)Φ胤酱n教師招聘產(chǎn)生負面影響，使其需求被隱匿化、壓縮化，一定程度上帶來中小學的大班額問題。

2011年，我國大班額、超大班額數(shù)量分別占比18.96%和15.02%，且城鎮(zhèn)遠比農(nóng)村嚴重[38]215，前者占大班額總量的80%以上[39]。國家一直將消除大班額作為教育治理的重要目標，也在近些年取得一定效果，但與之共存的是代課教師數(shù)量增加，2019年相比2015年增加了2.33萬人，從側(cè)面不難看出地方教育部門對代課教師的客觀需求被隱匿化了。

(二)空間趨向城鎮(zhèn)化

義務教育城鎮(zhèn)化及農(nóng)村教師補充方式的創(chuàng)新將會帶來代課教師空間分布上的變化，越來越多的代課教師將向城鎮(zhèn)靠攏，導致城鎮(zhèn)代課教師的進一步增加。

未來幾年，我國將繼續(xù)鞏固城鎮(zhèn)化成果。根據(jù)國務院測算，城鎮(zhèn)化率將在2020年超過62%，2030年超過70%，城鎮(zhèn)人口增量將進一步提升[40]107。除舉家進城新增的城鎮(zhèn)學齡兒童外，留守農(nóng)村的家庭中，86.6%的家長選擇將子女送到城鎮(zhèn)學校[41]，這也就意味著未來城鎮(zhèn)學生數(shù)量依然有較大的增長空間。

教育城鎮(zhèn)化率提升必然將極大地改變城鄉(xiāng)在校生規(guī)模，使得全國層面表現(xiàn)出城鎮(zhèn)在校生規(guī)模擴大，農(nóng)村在校生規(guī)模下降的特征。學校在校生規(guī)模的變化要求相應教師數(shù)量的變化，其中城鎮(zhèn)教師需求量將進一步增加。這也就意味著，城鎮(zhèn)學校對代課教師的需求量和招聘數(shù)量會進一步提升。

除此之外，以“特崗計劃”為代表的創(chuàng)新性農(nóng)村教師補充方式極大地解決了農(nóng)村學校的師資短缺問題，減少了農(nóng)村學校的代課教師需求[42]。在農(nóng)村學生生源萎縮，教師數(shù)量逐步得到補充的背景下，農(nóng)村中小學校對代課教師的需求量相對低于城鎮(zhèn)學校，且工作期滿在農(nóng)村學校找不到教職的代課教師將有可能流向城鎮(zhèn)，帶來我國中小學代課教師向城鎮(zhèn)靠攏的特征。

(三)區(qū)域發(fā)展分化

區(qū)域發(fā)展分化是指在國家鼓勵政府購買服務的背景下，不同區(qū)域之間代課教師的發(fā)展將日益分化。

2017年，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五規(guī)劃”》鼓勵政府通過向社會力量購買服務的方式解決教師培訓、學位供給和師資配置問題，賦予了地方政府在義務教育階段購買服務教師的合法權(quán)。在這一政策導向下，一些地區(qū)已經(jīng)將服務型師資的購買視為緩解本地多種類型的教師短缺和處理代課教師遺留問題的重要手段，但同時需要注意的是現(xiàn)階段實施了政府購買服務教師的縣/市/區(qū)財政狀況良好，多數(shù)位于省中等或偏上位置[43]。

這也就意味著盡管同時面對代課教師客觀存在的現(xiàn)實需求，但經(jīng)濟狀況的分化將帶來區(qū)域之間代課教師處理結(jié)果的差異，財政實力更為充裕的縣市可以通過經(jīng)濟刺激和政府購買將代課教師轉(zhuǎn)為服務型教師，較早解決代課教師問題。

四、未來我國中小學代課教師隊伍管理建議

總之，當前我國代課教師主要分布在城鎮(zhèn)學校，以中青年、女性教師為主，資質(zhì)良好。很多教師工作表現(xiàn)得到了所在學校校長和公辦教師的認可，一部分優(yōu)秀的代課教師甚至在師生關(guān)系、教學技能方面的表現(xiàn)優(yōu)于本校公辦教師，位列學校教學骨干之中[31]，但是編制外的身份卻造成了他們的邊緣化和不穩(wěn)定性。

代課教師隊伍數(shù)量和結(jié)構(gòu)的演變反映了我國教育發(fā)展的重點已經(jīng)從普及轉(zhuǎn)向了質(zhì)量提升，其需求在未來一段時間是客觀存在的，且對我國教育質(zhì)量提升具有重要意義。簡單清退代課教師、一味嚴禁所有地區(qū)招聘新代課教師并不能從根本上解決問題，未來我們需要從上移管理權(quán)限、提升勞動報酬、拓展晉升空間和創(chuàng)新編制制度等角度對代課教師(尤其是財力薄弱縣市)進行管理。

(一)上移管理權(quán)限

當前，多數(shù)學校根據(jù)其需要設定代課教師需求、招聘標準并支付代課教師工資，僅有少數(shù)地區(qū)的代課教師工資由地方財政和學校共同承擔。管理權(quán)重心過低導致了代課教師招聘的隨意性，加劇了該群體的不穩(wěn)定性。

為此，我們有必要將代課教師管理權(quán)限上移到縣級層面，使縣級政府切實承擔起自身在代課教師方面的職責，以便對其進行規(guī)范化管理：通過深入調(diào)研，審查學校代課教師需求，謹防虛假招聘和搭便車招聘；基于縣級教育長遠發(fā)展設置代課教師招聘標準，確保招聘質(zhì)量；做好長期規(guī)劃，確保代課教師專業(yè)成長和晉升并通過強勁的縣級財政保障代課教師群體的勞動報酬。

(二)提升勞動報酬

以城鎮(zhèn)教師為主的新生代代課教師，年輕者較多，收入不高，受到高房價和消費文化雙重壓迫，面臨較大的生存壓力，有必要提升代課教師群體的勞動報酬水平。

一方面，我們應完善代課教師的工資結(jié)構(gòu)，除基本工資外，確保代課教師享有基本的社會保險、醫(yī)療保險和住房公積金等，減輕該群體的被邊緣感，并縮小他們與編制內(nèi)教師的工資差距，實現(xiàn)同工同酬的目標。另一方面要嘗試探索省、市、縣等不同教育層級在代課教師財政投入問題上的分工與合作機制，確保代課教師工資水平的保障與提升。

(三)拓展晉升空間

教師培訓方面，地方教育行政部門應當做好系統(tǒng)設計，確保一定比例的代課教師能夠獲得高質(zhì)量培訓，教育部門可將代課教師培訓作為對各學校教育質(zhì)量考核的指標之一，確保學校真正重視代課教師培訓。

日常教學方面，學校需要建立起學科人才需求庫，科學預測學校教學需要，據(jù)此招聘代課教師，著眼于代課教師未來發(fā)展需要為其安排適宜的教學任務，努力避免教師所教與所學不對口的問題；同時，要淡化代課教師體制外身份的影響，根據(jù)教學成績而非身份狀況決定教師是否具有職稱參評的資格，確保該群體教育教學權(quán)的實現(xiàn)。

(四)創(chuàng)新編制制度

編制制度創(chuàng)新是消解代課教師身份認同危機，提升工作積極性的重要方式?？h級政府層面可以建立過渡教師編制庫，表現(xiàn)優(yōu)異的代課教師可以獲得教師編制，按要求考核后獲得正式編制。地方教育部門發(fā)揮統(tǒng)籌功能，對縣域內(nèi)教師編制進行綜合調(diào)配，逐步確保過渡編制的教師最終獲得正式編制。

另外，探索有意早退、無意教學和一部分教學不合格教師的編制退出機制。通過學情考核引導一部分符合條件、自愿退出的老教師，和考核不合格的教師退出現(xiàn)有教師編制隊伍，為表現(xiàn)優(yōu)異的代課教師入編創(chuàng)造良好的條件。

總之，新中國成立70年來，我國代課教師數(shù)量經(jīng)歷了擴張-收縮-再緩慢擴張的過程，教師結(jié)構(gòu)從以農(nóng)村為主演變?yōu)橐猿擎?zhèn)為主，越來越多的年輕、受過高等教育和師范專業(yè)培訓的女性成為代課教師，卻因為邊緣化的工作處境表現(xiàn)出較高的不穩(wěn)定性。盡管國家教師政策的主導方向是減少、清除代課教師，但該群體始終沒有完全退出中國教育舞臺，其存在反映了城鎮(zhèn)化背景下民眾對優(yōu)質(zhì)教育需求與國家教育供給能力不足之間的矛盾。在國家清退代課教師，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化的背景下，代課教師未來將出現(xiàn)需求隱匿化、空間趨向城鎮(zhèn)化和區(qū)域發(fā)展分化的趨勢。國家有必要通過上移代課教師管理權(quán)限、提升勞動報酬、拓展晉升空間和創(chuàng)新編制制度等方面進行統(tǒng)籌管理，更好地解決代課教師問題，滿足民眾的教育需要。