排斥性互動(dòng)：廣州非洲人聚集區(qū)治理過(guò)程考察

呂紅艷，郭定平

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200433)

隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、移民政策的逐漸放寬和國(guó)際形象的大幅提升，中國(guó)開(kāi)始成為重要的國(guó)際移民接納國(guó)家。越來(lái)越多外籍人士攜家?guī)Э趤?lái)華，定居的時(shí)間也越來(lái)越長(zhǎng)，2010年常住中國(guó)的外籍人員將近60萬(wàn)。[1]聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止2017年，已經(jīng)有將近100萬(wàn)外來(lái)移民常住中國(guó)。[2]越來(lái)越多規(guī)?；耐鈦?lái)移民聚居空間正在各大城市出現(xiàn)，如北京的望京韓國(guó)城、上海的日本人聚居區(qū)、義烏的中東人聚居空間等。這些外來(lái)移民聚居區(qū)里人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、族群隔離明顯、宗教文化多樣、利益訴求多元，因而更加突顯出其社會(huì)空間治理的復(fù)雜性、挑戰(zhàn)性與前沿性。為此，上海、北京、廣州、深圳、杭州、義烏等地方都把創(chuàng)新外來(lái)移民聚居區(qū)治理作為創(chuàng)新社會(huì)治理的先鋒“試驗(yàn)田”，并形成了各種各樣的創(chuàng)新實(shí)踐模式。但同時(shí)這些治理實(shí)踐中還存在著治理體系不完善、外來(lái)移民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)管理“脫節(jié)”、相關(guān)法律制度滯后等問(wèn)題。為此，思考和探索外來(lái)移民聚居空間的有效治理，不僅有助于理解“世界走進(jìn)中國(guó)”新態(tài)勢(shì)下的社會(huì)空間、社會(huì)認(rèn)同和城市治理的深刻變遷過(guò)程，還對(duì)促進(jìn)“異質(zhì)共存”城市社會(huì)發(fā)展和全球移民治理具有重大理論和實(shí)踐意義。

一、問(wèn)題的提出

2009年和2012年在廣州發(fā)生的有關(guān)非洲人的事件①②引起了社會(huì)關(guān)注，同時(shí)將中國(guó)外來(lái)移民及其聚居空間的治理問(wèn)題推到前臺(tái)。一直以來(lái)，中國(guó)都缺乏對(duì)移民流入的管理經(jīng)驗(yàn)，改革開(kāi)放以后建立的以出入境管理為主的外國(guó)人管理體制也已經(jīng)跟不上外來(lái)移民治理新形勢(shì)、新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)的要求。[3]目前，中國(guó)有關(guān)外來(lái)移民群體及其聚居空間的治理還處于“盲人摸象”階段，相關(guān)研究更是亟待提上日程。

作為海上絲綢之路重要節(jié)點(diǎn)之一的廣州，自20世紀(jì)90年代開(kāi)始就有大量非洲人接踵而至。有學(xué)者認(rèn)為，1997年爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)對(duì)大批非洲人進(jìn)入中國(guó)產(chǎn)生了關(guān)鍵性影響。[4]前言1尤其是2000年中國(guó)舉辦首屆中非合作論壇以后，中非商貿(mào)合作及人員往來(lái)進(jìn)入了飛躍發(fā)展階段?？梢哉f(shuō)，21世紀(jì)的最初十多年是非洲人在廣州做生意的“黃金時(shí)期”，不僅東南亞一帶的非洲商人相繼來(lái)穗，香港、澳門等地的非洲商人也開(kāi)始轉(zhuǎn)移到廣州。廣州小北——三元里一帶逐漸形成規(guī)?；姆侵奕思劭臻g，人們將其稱為“巧克力城”[5]、“黑人聚居區(qū)”[6]、“小非洲”[7]等。

縱觀廣州非洲人聚集區(qū)的發(fā)展演變過(guò)程，其主要經(jīng)歷了興起(1990年—2003年)、繁盛(2004年—2007年)、衰退(2008年至今)三個(gè)社會(huì)空間形態(tài)變化階段。從中可以發(fā)現(xiàn)，廣州非洲人聚集區(qū)只經(jīng)歷了短時(shí)間的繁榮發(fā)展就進(jìn)入了衰退期。究竟是什么原因使得廣州非洲人聚集區(qū)在短期內(nèi)發(fā)生劇烈變化？李志剛和杜楓認(rèn)為，廣州非洲人聚集區(qū)社會(huì)空間形態(tài)演化的不穩(wěn)定性和劇烈性是全球化力量與地方力量互動(dòng)的結(jié)果。并強(qiáng)調(diào)，對(duì)這一社會(huì)空間形態(tài)的界定與演化機(jī)制的考察，尤其要考慮地方政府的影響。[8]那么，廣州非洲人聚集空間的形成給地方政府的社會(huì)治理帶來(lái)了哪些挑戰(zhàn)？地方政府是如何試圖將非洲人聚集空間納入其治理體系的？在此過(guò)程中廣州非洲人群體與地方政府形成了什么樣的互動(dòng)關(guān)系？以上都是本文研究的主要內(nèi)容。

二、文獻(xiàn)回顧與本文思路

跨國(guó)移民可能以各種各樣的形式生活在異國(guó)他鄉(xiāng)。但有趣的是，大部分跨國(guó)移民并非以個(gè)體的方式直接進(jìn)入移居國(guó)社會(huì)，而是以族裔群體的形式嵌入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，從而形成形態(tài)各異的“族裔聚居區(qū)”(ethnic enclave)。這些族裔聚居區(qū)因?yàn)榫哂信c主流社會(huì)完全不一樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化習(xí)俗、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生活方式等，常常與周邊社區(qū)形成相互隔離的“飛地”形態(tài)。[9]事實(shí)上，許多移民聚居區(qū)都具有相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)結(jié)構(gòu)，有一定的邊界(無(wú)論是地理性的還是社會(huì)性的)，在功能上能夠自給自足，實(shí)際上是一個(gè)“麻雀雖小，五臟俱全”的移民小社會(huì)。

近年來(lái)，不僅傳統(tǒng)移民國(guó)家，其他非傳統(tǒng)移民國(guó)家對(duì)于外來(lái)移民社會(huì)空間的關(guān)注和重視也與日俱增，行政上對(duì)其所采取的政策措施和治理力度也不斷加大?？偟膩?lái)說(shuō)，西方國(guó)家對(duì)外來(lái)移民及移民社會(huì)的治理主要涉及移民控制(immigration control)、移民權(quán)益(immigrant rights)、移民融合(immigrant integration)等方面的內(nèi)容。[10]首先，移民控制一般是指基于國(guó)家利益、民族認(rèn)同、國(guó)際關(guān)系等因素對(duì)外來(lái)移民入境、居留、就業(yè)、入籍、福利保障等方面進(jìn)行適度管控和規(guī)制的過(guò)程。移民控制是外來(lái)移民治理的核心內(nèi)容，全球化背景下各國(guó)移民控制的政策和實(shí)踐更是有增無(wú)減。[11]其次，移民權(quán)益是指移民應(yīng)該享有的包括自由遷徙、居留、就業(yè)等方面的一系列合法權(quán)益。隨著人口跨國(guó)流動(dòng)成為普遍現(xiàn)象，移民權(quán)益作為國(guó)際移民治理的重要內(nèi)容而日益受到人們的重視。學(xué)者們認(rèn)為，自由遷徙作為人們的自由權(quán)利而應(yīng)該得到尊重，[12]移民輸入國(guó)有義務(wù)為外來(lái)移民和難民提供包括初級(jí)保健、食品、教育和住房等服務(wù)，[13]尤其是獲得永久性移民身份后的各項(xiàng)權(quán)益應(yīng)得到充分考慮與保障。[14]最后，移民融合是指移民在流入地的社會(huì)融入和調(diào)適過(guò)程。移民融合過(guò)程具有復(fù)雜性和多重性，學(xué)者一般從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面對(duì)移民融合進(jìn)行考察，[15]并形成了同化理論、多元文化理論、分層融入理論、跨國(guó)主義理論等。實(shí)際上，學(xué)者們對(duì)移民聚居區(qū)或移民社會(huì)治理樂(lè)此不彼的探索，最終是為了回答在何種條件和治理情境下更有利于移民融合的問(wèn)題。

中國(guó)有關(guān)跨國(guó)移民社會(huì)空間的研究正在涌現(xiàn)，學(xué)者們對(duì)廣州非洲人社會(huì)空間、上海日本人社會(huì)空間、義烏中東人社會(huì)空間等都產(chǎn)生了濃厚的研究興趣。同時(shí)，人們開(kāi)始將研究視野投向這些新興社會(huì)空間對(duì)國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)的各種挑戰(zhàn)及其治理問(wèn)題。如伴隨廣州非洲人聚集區(qū)的形成而來(lái)的“三非”外國(guó)人③、違法犯罪、社會(huì)歧視以及警察與非洲人之間的突出矛盾等現(xiàn)象就引發(fā)了社會(huì)各界的激烈討論和學(xué)者們的極大關(guān)注。[16][17]但這些研究對(duì)廣州非洲人社會(huì)空間的建構(gòu)及其與地方政府的治理過(guò)程中所形成的互動(dòng)關(guān)系很少進(jìn)行深入討論。

三、市場(chǎng)、非裔經(jīng)濟(jì)與廣州非洲人聚集空間

對(duì)于在中國(guó)的絕大部分非洲人而言，天秀大廈曾是廣州非洲人聚集區(qū)的地標(biāo)。自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，以天秀大廈為中心的小北一帶最先成為來(lái)穗非洲商人的棲身之所。2000年以后，隨著廣園西路各大商貿(mào)城相繼開(kāi)業(yè)，非洲人聚集區(qū)逐漸擴(kuò)大到三元里及其周邊社區(qū)。2014年以前，說(shuō)起廣州非洲人聚集區(qū)，出現(xiàn)在人們腦海里的畫面是這樣的：在小北路地鐵站出口不遠(yuǎn)處的人行天橋上，街頭攝影師正在為三三兩兩的非洲人拍攝以天秀大廈為背景的紀(jì)念照片，天橋上的手機(jī)貼膜、玩具小攤也引來(lái)不少非洲人駐足?！耙郧昂芏喾侵奕藖?lái)到廣州，第一件事就是站在天秀大廈前面的天橋上拍照，然后寄回去給親朋好友，證明自己已經(jīng)到了‘第三世界首都’，就像很多人去美國(guó)一定要去紐約時(shí)代廣場(chǎng)拍照留念一樣?！雹芰硪活^，在狹窄的寶漢直街和登峰村入口的地道里，中東人、非洲人和中國(guó)人比肩接踵。安哥拉婦女用頭頂著黑色塑料袋；穿著長(zhǎng)袍的索馬里商人不斷招攬著貨幣兌換生意；剛果商人從中國(guó)商店訂購(gòu)大量?jī)?nèi)衣；尼日利亞男人在酒吧里一邊喝著青島啤酒一邊吃著非洲米飯。[7]這些來(lái)廣州“揾生活”的國(guó)際“淘金者”、“冒險(xiǎn)家”及其帶來(lái)的生活模式、文化習(xí)俗等塑造著廣州的社會(huì)空間景觀，使其成為中國(guó)對(duì)外開(kāi)放、參與全球化過(guò)程中形成的跨國(guó)社會(huì)空間的一個(gè)縮影。

非洲人聚集在小北——三元里一帶，離不開(kāi)市場(chǎng)和非裔經(jīng)濟(jì)的向心力作用。廣東省是全球制造業(yè)的重要基地之一，廣州更是有“世界工廠”之稱。2000年以后，小北——三元里一帶大批商貿(mào)城拔地而起，如越洋商貿(mào)城、金山象商貿(mào)城、唐旗外貿(mào)服裝城、迦南外貿(mào)服裝批發(fā)城、通通商貿(mào)城、御龍服裝市場(chǎng)等。這些商貿(mào)城為非洲商人提供包括服裝、飾品、鞋襪、皮革、電器、五金建材、電子產(chǎn)品等種類繁多的商品，這些商品在非洲大部分國(guó)家具有相當(dāng)廣闊的市場(chǎng)。除了從中國(guó)人經(jīng)營(yíng)的商店購(gòu)買產(chǎn)品，很多非洲商人還設(shè)法成為商貿(mào)城里的經(jīng)營(yíng)者，這樣他們就能和中國(guó)生產(chǎn)商建立更加長(zhǎng)久穩(wěn)定的商業(yè)合作關(guān)系。

在市場(chǎng)的吸引力下，大量非洲商人聚集到小北——三元里一帶，中國(guó)人看到了商機(jī)，除了向非洲商人出租房屋，更多迎合非洲人日常生活需求的族裔經(jīng)濟(jì)開(kāi)始形成。如在非洲人聚集區(qū)里開(kāi)穆斯林餐廳、燒烤店、酒吧等。非裔商人在族裔經(jīng)濟(jì)的形成過(guò)程中也扮演了重要角色，他們開(kāi)非洲餐廳，把獨(dú)特的非洲風(fēng)味帶到廣州；他們開(kāi)理發(fā)店，為非洲人復(fù)雜的發(fā)型提供專業(yè)的編發(fā)服務(wù)；他們開(kāi)物流公司，為非洲商人郵寄貨物提供專業(yè)服務(wù)……這些族裔經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大大滿足了廣州非洲人的日常生活和商貿(mào)需求。

陸續(xù)進(jìn)入廣州的非洲人“扎堆”到小北和三元里等區(qū)域，形成了獨(dú)特的非洲人聚集空間，并且以該聚集空間為載體構(gòu)建非洲人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在廣州的非洲人基于血緣、地緣、業(yè)緣或宗教緣建立起社交圈子、社團(tuán)組織、宗教組織等社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。這些社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在加強(qiáng)非洲人團(tuán)結(jié)互助、聯(lián)絡(luò)感情、互通信息和防范欺凌等方面發(fā)揮了重要作用。非洲人聚集空間的形成過(guò)程也是廣州城市社會(huì)空間重塑的過(guò)程，不僅使得廣州城市社會(huì)空間及社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生分異與隔離，還使得族群認(rèn)同和身份意識(shí)不斷加強(qiáng)。當(dāng)然，廣州非洲人聚集區(qū)與國(guó)外的族裔聚居區(qū)有所不同，因?yàn)閺V州非洲人聚集區(qū)是由于中非跨國(guó)貿(mào)易而形成的非洲商人相對(duì)聚集的區(qū)域，并沒(méi)有形成像海外唐人街那樣地理邊界和族群邊界都非常清晰的社區(qū)，因此也不可能形成緊密的鄰里關(guān)系。同時(shí)，廣州非洲人聚集區(qū)雖然與北京、上海的國(guó)際社區(qū)一樣都是多族裔雜處，但是在廣州的非洲人的聚集性更多體現(xiàn)在他們對(duì)市場(chǎng)和街頭的共享與利用上，而不是在居住空間上。正如越秀區(qū)的外管民警所說(shuō)：“三元里實(shí)際上更像是黑人聚集區(qū)，而不是聚居區(qū)。因?yàn)槟壳皝?lái)說(shuō)，長(zhǎng)期居住在三元里的非洲人已經(jīng)很少了，這些黑人一般是白天過(guò)來(lái)這里選貨，晚上又回到其他社區(qū)或酒店居住?！雹?/p>

四、廣州非洲人聚集區(qū)的治理

(一)非洲人聚集空間帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)

非洲人群體及其聚集區(qū)給廣州城市社會(huì)治理帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

第一，非洲人聚集區(qū)有可能成為“三非”人員及違法犯罪活動(dòng)的庇護(hù)所。為了避免警察查證，有些“三非”非洲人選擇在警察下班時(shí)間聚集到小北——三元里一帶，這無(wú)疑增加了地方政府管理外國(guó)人的難度。而且，非洲人聚集區(qū)內(nèi)常常發(fā)生搶劫、毒品交易、性交易等嚴(yán)重違法犯罪活動(dòng)。如在非洲人聚集最多的越秀區(qū)，2016年和2017年外國(guó)人參與販毒的情報(bào)指向、活動(dòng)軌跡情況居廣州市首位。[18]同時(shí)，在外國(guó)人聚集空間里還形成了地下灰色經(jīng)濟(jì)鏈條。一些非洲人通過(guò)地下兌換點(diǎn)來(lái)兌換人民幣，或者進(jìn)行其他金錢交易，這些非法金錢交易除了通過(guò)電話完成以外，更多地是通過(guò)流動(dòng)或隱秘的兌換點(diǎn)(如一些非裔商鋪、咖啡廳、餐廳、酒吧等)的掩護(hù)來(lái)完成。[19]38

第二，這些高異質(zhì)性和高流動(dòng)性的聚集區(qū)更容易引發(fā)政治、社會(huì)和治理風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)檫@些外來(lái)群體及聚集區(qū)更可能與國(guó)外政治、宗教勢(shì)力等有各種聯(lián)系。[17]同時(shí)，在這些多元文化和多民族混居的地方更可能產(chǎn)生文化矛盾、族群沖突和集體行動(dòng)，2009年和2012年的非洲人事件就是現(xiàn)實(shí)案例。二者皆起因于廣州警察檢查簽證和解決涉外糾紛過(guò)程中非洲人的意外死亡，并很快演變?yōu)榉侵奕司奂诸^，阻斷交通，圍堵地方派出所，抗議警察執(zhí)法的事件。更重要的是，這類集體動(dòng)員活動(dòng)和集體行動(dòng)經(jīng)常是跨國(guó)族的，它們經(jīng)常超出國(guó)族范圍而運(yùn)作，國(guó)家對(duì)其治理具有高度的復(fù)雜性和敏感性。

(二)地方政府對(duì)非洲人聚集區(qū)的治理過(guò)程

非洲人聚集區(qū)帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)，加之學(xué)者、媒體和網(wǎng)絡(luò)不斷夸大的廣州非洲人數(shù)量與官方公布的數(shù)字形成強(qiáng)烈反差，形成了一種廣州政府“外國(guó)人管理失控”的輿論氛圍。[20]156-167這給相關(guān)管理部門及管理者帶來(lái)了巨大壓力，并促使其采取一系列措施對(duì)非洲人群體及其聚集區(qū)進(jìn)行治理。

1.證件查處

實(shí)際上，從北京奧運(yùn)會(huì)前的2007年開(kāi)始，廣州市政府就加強(qiáng)了對(duì)外來(lái)人口的管控力度。在廣州的大街小巷，尤其是在非洲人較多的越秀區(qū)和白云區(qū)，隨處可見(jiàn)警察對(duì)外國(guó)人進(jìn)行證件檢查。除了在街頭檢查外，還定期或突擊入戶調(diào)查證件。如在天秀大廈、通通商貿(mào)城、金山象商貿(mào)城等非洲人集聚較多的場(chǎng)所，就常常有警察進(jìn)行“掃樓”檢查?！吨腥A人民共和國(guó)出境入境管理法》和《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》相繼實(shí)施以后，廣州市政府進(jìn)一步加強(qiáng)了外國(guó)人居留證件及違法犯罪人員的管理力度，打擊處理了大批“三非”及違法犯罪的外國(guó)人?！?007年，廣東省公安機(jī)關(guān)共查處‘三非’外國(guó)人7000余人，其中拘留審查700余人。2008年查處1.3萬(wàn)人，非洲籍人員所占比例較高?！盵21]隨著證件檢查力度加強(qiáng)，很多“三非”人員開(kāi)始采取變通策略來(lái)應(yīng)對(duì)警察的檢查，如選擇清晨或深夜警察不在崗時(shí)間出入公共場(chǎng)所，或者直接搬離廣州，向佛山等周邊城市轉(zhuǎn)移。

2.以屋管人

2007年，公安部制定的《公安派出所外國(guó)人住宿登記管理辦法(試行)》，2012年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》對(duì)外國(guó)人的住宿登記制度作出了明確規(guī)定，并對(duì)未按照規(guī)定辦理外國(guó)人住宿登記，或者容留、藏匿“三非”及違法犯罪外國(guó)人、協(xié)助他們逃避檢查的旅館業(yè)、單位等都做了相關(guān)的法律責(zé)任規(guī)定。在此背景下，廣州市成立相應(yīng)的工作機(jī)制，從登記、租房等源頭上遏制外國(guó)人非法居留行為。第一，在外國(guó)人居住規(guī)模在200人以上的街道建立外國(guó)人管理服務(wù)站，并在服務(wù)站設(shè)立外國(guó)人臨時(shí)住宿登記和居留證件辦理窗口。第二，派出所在外國(guó)人管理服務(wù)站成立外管專業(yè)隊(duì)，加強(qiáng)臨時(shí)住宿登記排查工作，逐棟、逐層、逐戶核查。狠抓登記、走訪、核銷三個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)外國(guó)人的居留情況進(jìn)行全程監(jiān)控。第三，對(duì)違規(guī)單位進(jìn)行處罰。廣州公安機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)物業(yè)管理中心、房屋租賃中介、出租屋業(yè)主、旅館等相關(guān)單位都提出要求，凡是有外國(guó)人入住一定要及時(shí)報(bào)備，并上傳外國(guó)人相關(guān)信息，若有不配合的單位，將受到相應(yīng)處罰。

“定期或突擊對(duì)社區(qū)進(jìn)行走訪和排查相當(dāng)重要。一方面，臨時(shí)住宿登記只靠外國(guó)人自覺(jué)來(lái)申報(bào)，很多不主動(dòng)申報(bào)的人就成了‘漏網(wǎng)之魚’。他們的理由很多，最常見(jiàn)的理由就是說(shuō)自己不知道，但我們的工作人員明明已經(jīng)打過(guò)電話叫他們來(lái)申報(bào)了，仍然無(wú)動(dòng)于衷。他們不來(lái)登記，一來(lái)是覺(jué)得麻煩，二來(lái)是覺(jué)得就住一兩個(gè)月，或者只是暫時(shí)借宿在朋友家，沒(méi)必要辦住宿登記。另一方面，很多業(yè)主也不知道或者明知不報(bào)。這些情況都需要我們走訪排查來(lái)規(guī)范管理，避免外國(guó)人居留出現(xiàn)管理空白。”“房屋租賃中介只看是否有利可圖，不考慮這個(gè)人租房子是否合法，是否會(huì)帶來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如有些中介為眼前蠅頭小利而將房屋租給那些沒(méi)有簽證、簽證過(guò)期的外國(guó)人。2016年，我們處理了一家容留非法居留的非洲人的房屋租賃中介，后來(lái)還處理了一位二手房東。最近幾年我們對(duì)房屋租賃中介做了很多工作，現(xiàn)在他們都比較配合我們的工作。”⑥

為了對(duì)廣州市外國(guó)人和外來(lái)流動(dòng)人口做到“底數(shù)清、情況明”，2015年9月開(kāi)始，廣州市政府在全市范圍內(nèi)對(duì)“人屋”⑦進(jìn)行全面登記納管的集中行動(dòng)。具體措施包括：提高“人屋”登記納管率、推進(jìn)居住區(qū)門禁和視頻系統(tǒng)建設(shè)、建立“人屋”納管督導(dǎo)檢查和約談通報(bào)機(jī)制、開(kāi)展“群租房”整治復(fù)查工作、開(kāi)展出租屋安全隱患專項(xiàng)整治、依法查處違法違規(guī)出租屋主(代理人)等。[22]同時(shí)，廣州市政府要求全市租賃式經(jīng)營(yíng)單位必須安裝“廣州市租賃式經(jīng)營(yíng)單位治安管理信息系統(tǒng)”，并在街道、小區(qū)等地方安裝“網(wǎng)絡(luò)高清視頻監(jiān)控系統(tǒng)”和“門禁系統(tǒng)”。筆者曾多次進(jìn)入秀山樓等大量非洲商人居住酒店進(jìn)行參觀訪談，秀山樓工作人員向筆者展示了其自主開(kāi)發(fā)的外國(guó)人信息采集登記系統(tǒng)?！叭胱⌒闵綐且?jīng)過(guò)安檢門和X光機(jī)的檢測(cè)，防止客人攜帶毒品、管制刀鋸或違禁物品進(jìn)入酒店。我們還自主開(kāi)發(fā)了一套外國(guó)人信息采集登記系統(tǒng)，能夠快速準(zhǔn)確地采集有關(guān)信息，并在10分鐘之內(nèi)上傳到市公安系統(tǒng)。”⑧

3.亮化工程

除了證件檢查和以屋管人等措施，廣州市政府還對(duì)街道和社區(qū)“臟、亂、差”的現(xiàn)象進(jìn)行全面整治。而大量非洲人聚集的地區(qū)成為了此次亮化工程的重點(diǎn)治理區(qū)域。從2014年11月開(kāi)始，越秀區(qū)就抽調(diào)了大批公安、城管、工商、食藥監(jiān)、街道等部門的精干力量，組成一支300人的隊(duì)伍對(duì)轄區(qū)內(nèi)街區(qū)和社區(qū)環(huán)境進(jìn)行整治。其中，針對(duì)寶漢地區(qū)(登峰村)中外人士混居程度高、情況復(fù)雜、管理難度大的情況，登峰街道專門成立了寶漢地區(qū)管理委員會(huì)辦公室。管理委員會(huì)辦公室下轄約80人(正式公安干警5人，輔警50人，城管協(xié)管員13人，正式隊(duì)員5人，少數(shù)民族工作專干2人，指揮中心和管委辦5人)，采取“公安+城管+多個(gè)部門”聯(lián)動(dòng)治理的模式，對(duì)街區(qū)進(jìn)行聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、齊抓共管、綜合治理。首先對(duì)寶漢直街、登峰村地道等地方霸街占道、煙霧彌漫的眾多小販、燒烤攤檔等進(jìn)行清理。清理之后，為了防止這些攤販重新經(jīng)營(yíng)，公安、特警、城管等隊(duì)伍在這些地方實(shí)行24小時(shí)無(wú)縫值守。還采取制服與便衣，固定與流動(dòng)相結(jié)合的方式來(lái)加強(qiáng)治安巡邏與防控。同時(shí)，登峰街道派出所還整合治安、交通、城管各部門監(jiān)控資源，實(shí)現(xiàn)街區(qū)、社區(qū)攝像頭監(jiān)控管理全覆蓋。在登峰派出所監(jiān)控指揮中心就設(shè)有多屏高清監(jiān)控設(shè)備，時(shí)刻監(jiān)控著街區(qū)各個(gè)角落的情況。這套監(jiān)控系統(tǒng)不僅能360度無(wú)死角監(jiān)控寶漢直街各個(gè)角落的情況，還能準(zhǔn)確識(shí)別每一位行人的面部特征。“在我們中國(guó)人看來(lái)，非洲人的面部特征很難識(shí)別，這給我們的工作造成很大困擾。有時(shí)候他們拿別人的護(hù)照過(guò)來(lái)給我們看，非常相似，根本看不出是不是他本人。后來(lái)我們專門開(kāi)發(fā)了一套人臉識(shí)別系統(tǒng)，非常有效，現(xiàn)在我們?cè)诋嬅嫔想S便選擇一位非洲人，系統(tǒng)都能很快識(shí)別并調(diào)出相關(guān)信息。”⑨此外，廣州政府還對(duì)室內(nèi)亂象進(jìn)行整治，尤其是對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的低劣產(chǎn)品、餐飲、茶飲小作坊和美容美發(fā)等攤點(diǎn)進(jìn)行全面清理整治。

通過(guò)多管齊下的綜合整治，廣州非洲人聚集區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化。首先，街區(qū)環(huán)境煥然一新?，F(xiàn)在走上寶漢直街街頭，只見(jiàn)警車閃爍、特警站崗和民警巡邏，不再有隨意占道的街邊攤販。其次，“三非”人員及違法犯罪活動(dòng)也得到一定程度的遏制。最后，從2014年開(kāi)始，在穗非洲人數(shù)量開(kāi)始下降，不到兩年時(shí)間，“已有數(shù)千名非洲人離開(kāi)廣州”[18]。據(jù)登峰街派出所人員介紹，以前每天在寶漢直街活動(dòng)的外國(guó)人高達(dá)上萬(wàn)人次，常住外國(guó)人也有4000多人。整治后登記在冊(cè)的常住外國(guó)人只有1100人左右，其中非裔居民已不到700人。⑩礦泉街服務(wù)管理中心的工作人員也告訴筆者，2014年以前過(guò)來(lái)辦理臨時(shí)住宿登記、咨詢房屋出租信息的外國(guó)人很多，現(xiàn)在每天大約只有四五名外國(guó)人來(lái)辦理業(yè)務(wù)，而且基本上都是涉外婚姻家庭或者境外華人來(lái)辦理業(yè)務(wù)，外國(guó)人管理服務(wù)工作站的功能不斷壓縮。

4.優(yōu)服務(wù)，建機(jī)制

在全面治理以后，如何鞏固治理效果并建立長(zhǎng)效機(jī)制是廣州非洲人聚集區(qū)治理的關(guān)鍵。除了從“強(qiáng)基礎(chǔ)”、“治亂象”、“改環(huán)境”等方面對(duì)非洲人聚集區(qū)進(jìn)行治理以外，廣州市還通過(guò)“優(yōu)服務(wù)”、“建機(jī)制”來(lái)鞏固治理效果。如上文提到的在超過(guò)200名外國(guó)人居住的街鎮(zhèn)已全部建立了社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)工作站，為外國(guó)人提供臨時(shí)住宿登記、房屋租賃、法律咨詢、生活資訊和社區(qū)融入等社區(qū)生活服務(wù)。

以越秀區(qū)為例。越秀區(qū)以促進(jìn)外國(guó)人社會(huì)融入為目標(biāo)，建立起政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的外國(guó)人融入服務(wù)機(jī)制，并通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)形式，探索外國(guó)人社會(huì)融入項(xiàng)目化，實(shí)現(xiàn)外國(guó)人有序融入本地社區(qū)。同時(shí)，以構(gòu)建“大外管”工作格局、實(shí)行“全鏈條”工作機(jī)制、提供“全方位”融入服務(wù)為主線，逐步建立街道一級(jí)的外國(guó)人服務(wù)管理體系和工作平臺(tái)。截至目前，越秀區(qū)一共建立了13個(gè)外國(guó)人管理服務(wù)站，其中以登峰街外國(guó)人綜合服務(wù)中心最為出名。2017年，登峰街外國(guó)人綜合服務(wù)中心規(guī)模和服務(wù)功能進(jìn)一步擴(kuò)大，除了向外國(guó)人提供臨時(shí)住宿登記、房屋租賃、法律咨詢、外幣兌換、涉外糾紛調(diào)解等服務(wù)以外，還通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式與專業(yè)社會(huì)組織合作開(kāi)辦“中文堂”和“融合課堂”等項(xiàng)目，促進(jìn)外國(guó)人的社區(qū)融入。

綜上，面對(duì)非洲人聚集空間帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)，地方政府采取了證件查處、以屋管人、亮化工程等一系列措施來(lái)對(duì)非洲人群體及其聚集區(qū)進(jìn)行治理，并取得了一定的治理效果，如街道亂象已大有改善、在廣州的非洲人數(shù)量得到適度控制、“三非”及違法犯罪活動(dòng)也有所減少。同時(shí)還通過(guò)優(yōu)服務(wù)、建機(jī)制等措施來(lái)鞏固治理成果并促進(jìn)外國(guó)人社會(huì)融入。

五、排斥性互動(dòng)：非洲人群體與地方政府的互動(dòng)關(guān)系

通過(guò)對(duì)廣州非洲人聚集區(qū)治理過(guò)程的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，廣州非洲人聚集區(qū)的空間形態(tài)自2008年以來(lái)，尤其是2014年以來(lái)發(fā)生了巨大變化。一方面呈現(xiàn)為“衰退中的族裔經(jīng)濟(jì)區(qū)”[7]，另一方面也呈現(xiàn)為“轉(zhuǎn)型中的非洲人聚集區(qū)”。雖然有許多非洲人離開(kāi)了廣州，但廣州非洲人聚集區(qū)的基本面貌和社會(huì)秩序得到重建，變得更加整潔、安全、有序。毫無(wú)疑問(wèn)，這是地方政府采取一系列治理措施的結(jié)果。這些治理措施一定程度上緩解了“外國(guó)人管理失控”的社會(huì)輿論壓力，但其也產(chǎn)生了一定的“副作用”，使得非洲人群體與地方政府部門之間形成了一種排斥性互動(dòng)關(guān)系。

對(duì)于相關(guān)執(zhí)法部門而言，像非洲人這樣大量扎堆的外來(lái)人口屬于“存在隱患”的群體。不斷增多的中非居民矛盾、“三非”人口、違法犯罪活動(dòng)等，無(wú)不使地方政府部門時(shí)刻面臨著巨大的社會(huì)治理壓力。因此，相關(guān)執(zhí)法部門開(kāi)始采取措施將轄區(qū)內(nèi)的外國(guó)人數(shù)量和聚居區(qū)規(guī)?？刂圃谶m度范圍內(nèi)，如通過(guò)街頭檢查、突擊排查等方式來(lái)對(duì)“三非”人員和違法犯罪活動(dòng)進(jìn)行查處和打擊；加大對(duì)房屋租賃中介、旅店、物業(yè)公司、業(yè)主等的約束，規(guī)范外國(guó)人的租房行為。

雖然地方執(zhí)法部門“管查控打”的管治措施主要目的是對(duì)“三非”人員和違法犯罪活動(dòng)進(jìn)行打擊，但在此過(guò)程中難免會(huì)“傷及無(wú)辜”，從而引發(fā)一些非洲商人群體的反感和排斥。加納商人帕特里克反映：“從小北到三元里，都有一些房東不肯租房子給我們，不知道為什么。我女兒在白云區(qū)上學(xué)，我們不想住得離學(xué)校太遠(yuǎn)，兩個(gè)月前就想換房子，但是找了兩個(gè)月也沒(méi)租到房子?！薄半m然我證件齊全，和政府關(guān)系也很好，但是我也會(huì)自覺(jué)避開(kāi)警察，因?yàn)楸痪鞌r住就很麻煩，有時(shí)候他們不僅查簽證和居留許可，還會(huì)問(wèn)一些其他的問(wèn)題，很耽誤時(shí)間。”

久而久之，在廣州的一些非洲人開(kāi)始對(duì)地方警察有所忌憚。為了避免警察檢查，無(wú)論合法與否，一些非洲人都會(huì)選擇繞道而行。非洲人社團(tuán)和宗教組織的領(lǐng)袖也常常叮囑其組織成員要避免與警察產(chǎn)生正面沖突。當(dāng)然，警察對(duì)非洲人也有所忌憚，主要是怕他們?cè)谳爡^(qū)內(nèi)惹出麻煩。廣州非洲人聚集區(qū)里這種管治者與被管治者之間的矛盾與張力最終凸顯為2009年和2012年的非洲人事件。雖然有研究認(rèn)為，在廣州的非洲人屬于“過(guò)客”而非“移民”，不存在所謂的“移民社會(huì)”。[23]但不可否認(rèn)的是，廣州非洲人內(nèi)部已經(jīng)形成基于語(yǔ)言、情感、利益、國(guó)籍及宗教的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)。其中熟人圈子、社團(tuán)組織和宗教組織是最主要的部分，而這些組織網(wǎng)絡(luò)空間與非裔經(jīng)濟(jì)空間之間是相互嵌入和相互交織的。非洲人正是通過(guò)族裔經(jīng)濟(jì)空間和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)空間的建構(gòu)而形成具有泛族裔特性的非洲人小環(huán)境。雖然這些社會(huì)組織和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)還處于比較松散和不穩(wěn)定的發(fā)展階段，但一個(gè)基于族裔經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)、內(nèi)部社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和泛族裔認(rèn)同的非洲人小社會(huì)已初見(jiàn)雛形。筆者在廣州調(diào)研過(guò)程中曾和多個(gè)非洲人聊過(guò)2012年的事件，他們告訴筆者，雖然當(dāng)時(shí)死亡的是尼日利亞籍男子，但很多來(lái)自其他非洲國(guó)家的人也從佛山、東莞等地方趕過(guò)來(lái)一起抗議。非洲人內(nèi)部有自己的信息傳播網(wǎng)絡(luò)，信息散布很快。其組織內(nèi)部也有自己的動(dòng)員機(jī)制，如組織者承諾為活動(dòng)參與者解決各類困難，還有最直接的動(dòng)員方式就是金錢回報(bào)?！八麄冇猩虝?huì)，也有很多幫派，這兩次事件死的都是尼日利亞人，由尼日利亞商會(huì)和幫派組織的。他們組織佛山、東莞、深圳等地方的非洲人過(guò)來(lái)，商會(huì)給這些來(lái)參加抗議的人發(fā)錢，這些錢到時(shí)候從死者賠償金中抽取?！?/p>

以上可見(jiàn)，在廣州的非洲人群體與執(zhí)法部門之間形成了一種排斥性互動(dòng)關(guān)系。實(shí)際上，這種相互排斥狀態(tài)反映了非洲人的社會(huì)空間建構(gòu)狀態(tài)與地方政府對(duì)該社會(huì)空間的治理之間的矛盾與張力。非洲人通過(guò)獨(dú)特的風(fēng)俗習(xí)慣、互動(dòng)方式和運(yùn)作邏輯等形成自己的社會(huì)空間，并希望通過(guò)熟人圈子、社團(tuán)組織和宗教組織等構(gòu)建起“自我維系的生活秩序”，但松散的、非穩(wěn)定發(fā)展的非洲人社會(huì)組織形態(tài)又使得該社會(huì)空間的自治能力不足，從而使得其集聚空間呈現(xiàn)出“臟、亂、差”，“三非”人員和違法犯罪不斷增多的“失序”狀態(tài)。地方政府試圖通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理的方式來(lái)將非洲人群體及其社會(huì)空間納入城市社會(huì)治理體系，但這種治理方式對(duì)具有高流動(dòng)性的、喜歡抱團(tuán)活動(dòng)的非洲人群體尚缺乏有效性，同時(shí)缺乏對(duì)非洲人群體權(quán)益和社會(huì)融合方面的法律支持和長(zhǎng)效機(jī)制，從而使得這些獨(dú)特社會(huì)空間的治理陷入困境。

六、結(jié)論

廣州非洲人聚集區(qū)的治理實(shí)踐表明，面對(duì)“游離”于國(guó)家治理體系之外的新興社會(huì)空間，國(guó)家并非任其自由發(fā)展，而是通過(guò)采取一系列措施來(lái)試圖將這些社會(huì)空間變成其密切管控的領(lǐng)域，并在此過(guò)程中塑造著這些社會(huì)空間的發(fā)展形態(tài)。但由于制度和經(jīng)驗(yàn)等原因，中國(guó)政府對(duì)于像非洲人聚集區(qū)之類的外來(lái)移民聚居空間的治理效力還比較有限。與此同時(shí)，廣州非洲人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)還處于松散、不穩(wěn)定階段，無(wú)法形成有效的“自我維系秩序”。地方政府與非洲人群體正是在相互碰撞、相互調(diào)適過(guò)程中探尋這些新生社會(huì)空間的治理之道。

注釋：

①2009年7月15日，廣州市越秀區(qū)公安分局礦泉街派出所民警在廣園西路某商貿(mào)城進(jìn)行治安檢查時(shí)，一名非洲人為躲避護(hù)照檢查而墜樓死亡。此后不到兩小時(shí)，就有上百名非洲人聚集在礦泉街派出所門口抗議。

②2012年6月18日，一名非洲人在廣園西路搭電動(dòng)車時(shí)與車主因車費(fèi)糾紛引發(fā)打斗。警方接到報(bào)警后趕赴現(xiàn)場(chǎng)將當(dāng)事人帶回礦泉街派出所作進(jìn)一步調(diào)查。這名非洲人突然昏迷，經(jīng)搶救無(wú)效死亡。隨后，200多名非洲人圍攻派出所，堵塞道路交通，持石頭磚塊打砸警車和過(guò)路車輛，并與警方產(chǎn)生沖突。

③這里的“三非”外國(guó)人指非法入境、非法就業(yè)和非法居留的外國(guó)人。

④對(duì)尼日利亞人尼爾森的訪談?dòng)涗洠?018年7月26日。此處及下文所涉及人名均為化名。

⑤廣州市越秀區(qū)外管民警訪談?dòng)涗洠?018年7月28日。

⑥外管民警訪談?dòng)涗洠?018年8月7日。

⑦尤其是對(duì)流動(dòng)人口及出租屋的居住情況進(jìn)行核實(shí)登記。

⑧某酒店管理人員訪談?dòng)涗洠?018年12月22日。

⑨登峰街外國(guó)人綜合服務(wù)中心參觀訪談?dòng)涗洠?018年7月25日。

⑩數(shù)據(jù)為訪談所得，2018年7月25日。